儲(chǔ)德銀，費(fèi)冒盛

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

一、引 言

伴隨中國(guó)邁入經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，如何通過(guò)財(cái)稅體制改革釋放制度紅利不僅事關(guān)現(xiàn)代財(cái)政制度的建立，還有助于地方政府破解經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的路徑依賴(lài)?yán)Ь?。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然取得了舉世矚目的成績(jī)，但近年來(lái)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與環(huán)境污染等問(wèn)題不斷凸顯經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)衍生的負(fù)面效應(yīng)?，F(xiàn)代財(cái)政制度作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，應(yīng)在促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與轉(zhuǎn)化增長(zhǎng)動(dòng)能等方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用。自分稅制改革以來(lái)，中國(guó)式分權(quán)體制有效激發(fā)了中央與地方政府的積極性，為經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)奠定了重要的制度基礎(chǔ)，但該體制也因財(cái)權(quán)上收與事權(quán)下解之間的非對(duì)稱(chēng)性特征導(dǎo)致縱向失衡程度相對(duì)偏高，進(jìn)而使地方政府面臨較大的收支缺口壓力。然而，因中國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移制度未能較好地校正縱向失衡以及緩解因失衡帶來(lái)的地方政府收支缺口，地方政府依賴(lài)以土地出讓金為主的預(yù)算外收入成為了必然應(yīng)對(duì)之舉。與之相對(duì)，自上而下的官員任命制與以GDP為主的官員績(jī)效考核機(jī)制衍生的“政治晉升錦標(biāo)賽”與“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”也進(jìn)一步促使地方政府對(duì)土地財(cái)政過(guò)度依賴(lài)，不僅使地方政府收支行為扭曲，還阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

迄今為止，國(guó)外學(xué)者從不同維度針對(duì)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系展開(kāi)了大量研究，且形成以下兩種代表性觀點(diǎn)：一是財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。譬如，Akai和Sakata[1]認(rèn)為分權(quán)體制下的中央政府可以利用適度的財(cái)政縱向失衡來(lái)加強(qiáng)對(duì)地方政府的有效控制與實(shí)現(xiàn)宏觀政策目標(biāo)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Faguet[2]則認(rèn)為科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度能夠通過(guò)彌補(bǔ)縱向失衡與優(yōu)化地方政府支出結(jié)構(gòu)提升轄區(qū)公共品供給效率，并由此進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。Iimi[3]對(duì)1997—2001年跨國(guó)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)程度的提高顯著推動(dòng)了人均GDP的增長(zhǎng)。二是認(rèn)為財(cái)政分權(quán)阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Sow和Razafimahefa[4]認(rèn)為雖然財(cái)政分權(quán)可以提升地方政府管理績(jī)效，但央地政府間的目標(biāo)差異使地方政府更傾向于實(shí)施順周期財(cái)政政策，進(jìn)而導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較大。Bardhan和Mookherjee[5]認(rèn)為分權(quán)體制下較高的縱向失衡導(dǎo)致公共支出結(jié)構(gòu)偏向降低資源配置效率。Xie等[6]通過(guò)構(gòu)建包含各級(jí)政府支出的內(nèi)生增長(zhǎng)模型對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證發(fā)現(xiàn)，支出分權(quán)水平的提升反而抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Eyraud和Lusinyuan[7]對(duì)OECD國(guó)家1995—2007年財(cái)政縱向失衡程度及其增長(zhǎng)效應(yīng)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，縱向失衡程度每下降10%，人均GDP增長(zhǎng)1%，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度伴隨財(cái)政失衡水平的下降而上升。

與之相對(duì)，國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系展開(kāi)了深入探究，但對(duì)財(cái)政縱向失衡及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的影響關(guān)注相對(duì)較少。一方面，林毅夫和劉志強(qiáng)[8]認(rèn)為財(cái)政分權(quán)主要通過(guò)提高資源配置效率而非投資水平促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而張晏和龔六堂[9]則認(rèn)為財(cái)政分權(quán)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)的促進(jìn)作用要顯著強(qiáng)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)。另一方面，沈坤榮和付文林[10]認(rèn)為地方政府間的過(guò)度稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致投資超常增長(zhǎng)，在降低資源配置效率的同時(shí)也損害了地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。江慶[11]認(rèn)為中國(guó)式分權(quán)體制導(dǎo)致較高的縱向失衡雖有其合理性，但中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)缺陷反而導(dǎo)致失衡體制下的地方政府行為進(jìn)一步發(fā)生扭曲。儲(chǔ)德銀和邵嬌[12]認(rèn)為中國(guó)式分權(quán)體制下，較高的縱向失衡導(dǎo)致地方政府收支缺口擴(kuò)大，為增長(zhǎng)與晉升而競(jìng)爭(zhēng)的地方政府勢(shì)必會(huì)積極尋求以土地出讓金為代表的預(yù)算外收入來(lái)緩解財(cái)政收支壓力。王梅婷和張清勇[13]認(rèn)為地方政府土地出讓面積和出讓總價(jià)款伴隨財(cái)政分權(quán)程度的提高而逐漸攀升，即財(cái)政分權(quán)帶來(lái)的過(guò)高縱向失衡顯著催生了中國(guó)土地財(cái)政問(wèn)題。趙扶揚(yáng)等[14]認(rèn)為雖然地方政府對(duì)土地財(cái)政的熱衷在放松地方政府預(yù)算約束的同時(shí)刺激了地方經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)，但梅冬州等[15]的研究卻表明土地財(cái)政也促使房地產(chǎn)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要來(lái)源。與之相伴，近年來(lái)國(guó)內(nèi)少數(shù)學(xué)者也開(kāi)始關(guān)注財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的影響。譬如，包群等[16]認(rèn)為地方政府因橫向競(jìng)爭(zhēng)紛紛通過(guò)土地出讓、稅收優(yōu)惠與資源價(jià)格優(yōu)惠等吸引投資，致使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)度依賴(lài)投資拉動(dòng)而不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。孫正等[17]的研究表明地方政府過(guò)度支出造成的重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過(guò)剩等不僅導(dǎo)致資源配置效率偏低，還進(jìn)一步阻滯了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

綜上所述，學(xué)術(shù)界圍繞財(cái)政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間關(guān)系的研究文獻(xiàn)可謂汗牛充棟，但相對(duì)遺憾的是，深入探究中國(guó)式分權(quán)體制下的財(cái)政縱向失衡對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量影響的文獻(xiàn)甚少。因而與已有研究相比，本文可能的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是立足中國(guó)式分權(quán)體制的典型化事實(shí)，將財(cái)政縱向失衡、土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量納入同一理論框架，對(duì)三者之間的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)詮釋并提出研究假設(shè)。二是立足“五大發(fā)展理念”構(gòu)建綜合指標(biāo)體系，運(yùn)用主成分分析法全面測(cè)度地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，并對(duì)其趨勢(shì)特征與變動(dòng)規(guī)律進(jìn)行科學(xué)研判。三是嘗試構(gòu)建面板聯(lián)立方程模型與采用三階段最小二乘估計(jì)實(shí)證考察財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的影響。

二、作用機(jī)制與研究假設(shè)

(一)財(cái)政縱向失衡與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量

1.財(cái)政縱向失衡對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用

第一，適度的縱向失衡有助于激勵(lì)地方政府提高資源配置效率與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。因?yàn)樵谥袊?guó)式分權(quán)體制之下，地方政府相較于中央政府具有較大的信息優(yōu)勢(shì)，能夠更加合理地安排支出項(xiàng)目從而最大限度滿(mǎn)足地區(qū)居民的偏好。同時(shí)，地區(qū)居民通過(guò)“用腳投票”和“用手投票”的機(jī)制也能在一定程度上約束地方政府行為，進(jìn)而提高地方政府公共服務(wù)供給效率。

第二，縱向失衡體制下的轉(zhuǎn)移支付制度有助于中央政府約束地方政府收支行為，從而提高地方政府運(yùn)行效率。一方面，盡管“對(duì)上負(fù)責(zé)”的地方政府需要完成中央政府布置的各項(xiàng)任務(wù)，但也不能完全忽視地區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的多樣化訴求，因而中央政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)在彌補(bǔ)地方政府收支缺口的同時(shí)，約束地方政府行為并有效引導(dǎo)地區(qū)內(nèi)要素的合理流動(dòng)。另一方面，轉(zhuǎn)移支付作為彌補(bǔ)地方政府具有外溢性支出的項(xiàng)目成本，鼓勵(lì)地方政府致力于環(huán)境保護(hù)等外部性較大且有利于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提升的支出項(xiàng)目。

第三，適度的縱向失衡能夠通過(guò)地區(qū)間橫向競(jìng)爭(zhēng)提高地方政府運(yùn)行效率，不斷規(guī)范地方政府收支行為并促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。地區(qū)間的示范效應(yīng)與學(xué)習(xí)效應(yīng)能夠在一定程度激勵(lì)地方政府官員更加積極主動(dòng)地工作、提高財(cái)政支出效率、優(yōu)化地區(qū)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)與提升資源配置效率。與此同時(shí)，較高的公共服務(wù)水平反之亦能增強(qiáng)地區(qū)對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力進(jìn)而提升人力資本水平，長(zhǎng)期將有利于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。

2.財(cái)政縱向失衡對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的抑制作用

第一，縱向失衡體制下的地方政府一般傾向于過(guò)度依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付，在預(yù)算軟約束和“公共池效應(yīng)”作用下，地方政府支出規(guī)模膨脹將損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。1994年的分稅制改革雖然通過(guò)提高“兩個(gè)比重”顯著增強(qiáng)了中央政府財(cái)力與宏觀調(diào)控能力，但收支分權(quán)的非對(duì)稱(chēng)性卻直接導(dǎo)致地方政府收支缺口問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。因而面對(duì)自上而下考核壓力的地方政府傾向于過(guò)度依賴(lài)中央政府轉(zhuǎn)移支付，在“財(cái)政幻覺(jué)”和“公共池效應(yīng)”作用下不僅放松自身稅收努力，還不斷擴(kuò)大支出規(guī)模，而地方政府支出規(guī)模膨脹帶來(lái)的投資效率降低與通貨膨脹等負(fù)面效應(yīng)均會(huì)抑制地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。

第二，縱向失衡體制下的地方政府為了在“政治晉升錦標(biāo)賽”和“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”中贏得優(yōu)勢(shì)，通常會(huì)偏好低稅負(fù)涵養(yǎng)稅源與吸引投資，進(jìn)而導(dǎo)致支出行為扭曲，給地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)諸多隱患。地方政府在自有收入難以滿(mǎn)足支出需求時(shí)，為培養(yǎng)預(yù)算內(nèi)稅源擴(kuò)大自有收入，往往傾向于支持地方稅源重點(diǎn)企業(yè)，導(dǎo)致支出行為異化與結(jié)構(gòu)扭曲。與此同時(shí)，自上而下的官員考核機(jī)制與以GDP為主要指標(biāo)的官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系導(dǎo)致 “政治晉升錦標(biāo)賽”和“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”極大盛行，地方政府支出異化問(wèn)題進(jìn)一步加重，地方政府支出結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡和部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題相互疊加，極大地阻礙了地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

第三，縱向失衡體制下的地方政府間橫向競(jìng)爭(zhēng)，誘使其為追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)獲取晉升利益而忽視經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展質(zhì)量，竭澤而漁破壞地區(qū)生態(tài)環(huán)境以及損害經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。環(huán)境資源是地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要內(nèi)生動(dòng)力，而地方政府官員作為“經(jīng)濟(jì)人”為提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)而在競(jìng)爭(zhēng)中獲取有利地位，多數(shù)傾向于以破壞環(huán)境為代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)短期高速增長(zhǎng)。即地方政府主動(dòng)放松對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的監(jiān)管，出臺(tái)各類(lèi)稅收優(yōu)惠政策以吸引外資，在放松稅收努力的同時(shí)惡化了當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境狀況，最終損害經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

基于此，筆者提出如下研究假設(shè)：

假設(shè)1：財(cái)政縱向失衡不僅能直接對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量產(chǎn)生影響，且同時(shí)存在促進(jìn)和抑制兩種作用機(jī)制，其直接效應(yīng)的大小最終取決于正負(fù)兩種效應(yīng)的對(duì)比關(guān)系。

(二)財(cái)政縱向失衡、土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量

雖然1994年分稅制改革建立的中國(guó)式分權(quán)體制顯著增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力，但非對(duì)稱(chēng)性的收支分權(quán)導(dǎo)致了財(cái)政縱向失衡程度相對(duì)較高，而2002年的所得稅分享改革與2016年“營(yíng)改增”的全面推行則進(jìn)一步加劇了財(cái)政縱向失衡程度。然而與之相對(duì)，儲(chǔ)德銀和遲淑嫻[18]的研究認(rèn)為中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度因自身結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題導(dǎo)致其不僅未能從總量上校正縱向失衡，反而會(huì)進(jìn)一步加重失衡水平。正因如此，失衡體制下的地方政府紛紛尋求預(yù)算外收入以滿(mǎn)足其支出訴求，舉借債務(wù)和土地財(cái)政從理論上也就成為地方政府的政策選項(xiàng)。然而，1995年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，因而土地財(cái)政成為地方政府最主要的預(yù)算外收入來(lái)源。與此同時(shí)，中國(guó)自上而下的官員行政任命制導(dǎo)致地方官員面臨“政治晉升錦標(biāo)賽”壓力，而以GDP 論英雄為導(dǎo)向的官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系又促使地方官員處于“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”之中，地方政府官員在以上兩種作用機(jī)制激勵(lì)下，為在地區(qū)橫向競(jìng)爭(zhēng)中取得領(lǐng)先地位，勢(shì)必更加依賴(lài)土地出讓金收入等預(yù)算外收入以推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)。

第一，地方政府依賴(lài)土地財(cái)政不僅助推了地區(qū)間橫向競(jìng)爭(zhēng)加劇，同時(shí)在“政治晉升錦標(biāo)賽”和“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”雙重激勵(lì)下，其收支行為扭曲也進(jìn)一步抑制了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。一方面，地方政府為吸引外資傾向于放松稅收努力導(dǎo)致其稅收收入下降，而土地財(cái)政收入則成為彌補(bǔ)這一收入短缺的重要手段，因而土地財(cái)政成為加劇地方收入行為扭曲的重要因素。另一方面，土地財(cái)政的短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)也將導(dǎo)致地方政府支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。即地方政府支出結(jié)構(gòu)偏向不僅導(dǎo)致獲得政府支持的行業(yè)迅速發(fā)展，甚至還會(huì)誘發(fā)地方經(jīng)濟(jì)重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題。

第二，地方政府對(duì)土地財(cái)政的熱衷不僅促使其傾向于過(guò)度支出，反過(guò)來(lái)也會(huì)促使地方政府過(guò)度干擾房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行，進(jìn)而通過(guò)改變房地產(chǎn)市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期平穩(wěn)發(fā)展。地方政府在其預(yù)算內(nèi)收入難以維系支出需求時(shí)，土地財(cái)政收入便成為彌補(bǔ)收支缺口的重要資金來(lái)源并由此助推地方政府增加支出。反之，地方政府支出增長(zhǎng)又會(huì)加大其對(duì)土地財(cái)政收入的依賴(lài)，進(jìn)而促使地方政府進(jìn)一步擴(kuò)大土地出讓規(guī)模。土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張與地方政府過(guò)度支出之間的相互依賴(lài)與惡性循環(huán)不僅帶來(lái)了重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等負(fù)面影響，還會(huì)誘導(dǎo)地方政府通過(guò)土地出讓等行為直接干擾房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行，從而使房?jī)r(jià)過(guò)快上漲與房地產(chǎn)市場(chǎng)劇烈波動(dòng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要原因。因此，筆者認(rèn)為，從長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)不利于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。

基于此，筆者提出如下研究假設(shè)：

假設(shè)2：財(cái)政縱向失衡水平的提升會(huì)導(dǎo)致地方政府?dāng)U大土地財(cái)政規(guī)模。

假設(shè)3：財(cái)政縱向失衡下的土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致地方政府支出增加以及支出結(jié)構(gòu)的扭曲，從而不利于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。

根據(jù)以上對(duì)財(cái)政縱向失衡、土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量三者間關(guān)系的梳理及研究假設(shè)，筆者繪制了財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的作用機(jī)制，如圖1所示。

圖1 財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的作用機(jī)制

三、構(gòu)建中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的綜合指標(biāo)體系與測(cè)度結(jié)果分析

(一)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的綜合指標(biāo)體系構(gòu)建

伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，以往經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)所帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)能過(guò)剩、通貨膨脹與資源環(huán)境破壞等問(wèn)題日益凸顯，因而科學(xué)構(gòu)建經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量綜合指標(biāo)體系并測(cè)度各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量成為當(dāng)前理論界重要的研究課題。國(guó)內(nèi)學(xué)者有關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指標(biāo)的測(cè)度，主要是從以下兩個(gè)方面展開(kāi)的：一是郭慶旺等[19]與朱承亮等[20]分別采取非參數(shù)法或隨機(jī)前沿法計(jì)算中國(guó)綠色全要素生產(chǎn)率并以此作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的代理指標(biāo)。二是鈔小靜和惠康[21]與詹新宇和崔培培[22]從不同角度出發(fā)選取分項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)建綜合指標(biāo)體系對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量進(jìn)行測(cè)度。

表1 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量綜合指標(biāo)體系

注：除單位產(chǎn)出工業(yè)廢水排放量、單位產(chǎn)出固體廢物排放量、單位產(chǎn)出電力耗量三個(gè)指標(biāo)為逆指標(biāo)外，其它二級(jí)指標(biāo)均為正指標(biāo)。

(二)指標(biāo)選取與測(cè)度方法

本文在詹新宇和崔培培[22]研究的基礎(chǔ)上，立足“五大發(fā)展理念”并采取主成分回歸法構(gòu)建以下綜合指標(biāo)體系對(duì)中國(guó)2003—2016年30個(gè)省份(西藏、中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)、中國(guó)臺(tái)灣除外)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量進(jìn)行測(cè)度。具體指標(biāo)如表1所示。

1.指標(biāo)選取

創(chuàng)新指標(biāo)的選取從地區(qū)創(chuàng)新投入及其產(chǎn)出角度出發(fā)涵蓋了研發(fā)投入水平、教育重視度及專(zhuān)利授權(quán)三個(gè)指標(biāo)；協(xié)調(diào)指標(biāo)的選取從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，選擇資本產(chǎn)出率、最終消費(fèi)率、金融結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)展開(kāi)測(cè)度；綠色指標(biāo)同時(shí)考慮了地方對(duì)于污染治理的重視程度以及現(xiàn)有資源存量狀況，因而指標(biāo)的選取既包括環(huán)境污染治理投入、森林覆蓋率等正指標(biāo)，也引入了單位產(chǎn)出工業(yè)廢水排放量等三個(gè)逆指標(biāo)；開(kāi)放指標(biāo)考慮了中國(guó)當(dāng)前進(jìn)出口狀況和外資的利用狀況，具體包括進(jìn)口、出口和利用外資能力三個(gè)指標(biāo)；共享指標(biāo)的測(cè)度則注重從民生角度出發(fā)，選擇了醫(yī)療水平、交通便捷度、衛(wèi)生保健服務(wù)及社會(huì)保障水平對(duì)各省份的共享狀況進(jìn)行測(cè)度。

2.測(cè)度方法

鑒于測(cè)度全要素生產(chǎn)率的方法未能考慮生產(chǎn)要素的長(zhǎng)期影響，導(dǎo)致這一方法的測(cè)度結(jié)果不僅可能低估資本積累的重要性，也不能全面地反映資源配置狀況，因而本文嘗試采取構(gòu)建綜合指標(biāo)體系法系統(tǒng)測(cè)算中國(guó)各省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指數(shù)。在對(duì)分項(xiàng)指標(biāo)賦值的已有方法中，鈔小靜和惠康[21]認(rèn)為熵值法難以充分反映相關(guān)指標(biāo)之間的關(guān)系，相對(duì)指數(shù)法賦權(quán)具有較大主觀性，而因子分析法更側(cè)重于成因清晰性的綜合評(píng)價(jià)，因而雖然主成分分析也存在一定的弊端，但鑒于其能充分反映各成分的重要性，且其權(quán)重是依靠數(shù)據(jù)自身特征確定而非主觀選定，本文最終選擇采用主成分回歸先合成創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)，再利用全局主成分法合成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指標(biāo)。對(duì)于具體測(cè)度過(guò)程有以下三點(diǎn)需要說(shuō)明：一是考慮到選取的二級(jí)指標(biāo)同時(shí)包括正、逆兩種指標(biāo)，難以直接進(jìn)行計(jì)算，因而先將逆指標(biāo)進(jìn)行取倒數(shù)處理。二是相較于均值化或標(biāo)準(zhǔn)差化等方法，采取歸一化法去量綱能更好地反映指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)含義，因而本文采用歸一化法對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行去量綱化處理。三是由于主成分回歸多用于截面數(shù)據(jù)，本文在具體測(cè)算過(guò)程中先將每一年份的二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行主成分回歸得到五個(gè)一級(jí)指標(biāo)的面板數(shù)據(jù)，再按相同方法合成最終的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指標(biāo)。

(三)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指標(biāo)測(cè)度結(jié)果分析

根據(jù)表1中的指標(biāo)選取與測(cè)度方法，本文對(duì)中國(guó)30個(gè)省份2003—2016年間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量進(jìn)行測(cè)度，結(jié)果發(fā)現(xiàn)中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量具有以下特征：

1.地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的絕對(duì)水平相對(duì)偏低

2003—2016年中國(guó)30個(gè)省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量平均水平為1.236，其中，14個(gè)省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指數(shù)低于1，14個(gè)省份則基本維持在1—2之間，僅北京與上海超過(guò)2。這表明伴隨中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)超高速增長(zhǎng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量始終停留在較低水平。究其根本原因在于，地方政府長(zhǎng)期對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提升未能給予足夠重視，而在“政治晉升錦標(biāo)賽”和“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”雙重激勵(lì)下過(guò)度傾向于短期能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的投資建設(shè)項(xiàng)目，由此導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)扭曲與支出規(guī)模膨脹，進(jìn)而演變出地區(qū)公共服務(wù)供給低效、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與生態(tài)環(huán)境破壞等一系列負(fù)面問(wèn)題，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量始終維持在較低水平并難以提升。

2.地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量雖整體呈上升趨勢(shì)，但增速較為緩慢

2003—2016年中國(guó)30個(gè)省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指數(shù)均呈現(xiàn)顯著的上升趨勢(shì)，但總體增長(zhǎng)幅度始終較低。其中，全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指數(shù)年均僅提升0.083，且除北京、上海、江蘇、浙江之外的其他省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指數(shù)年均增幅均在0.100以下。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因有以下兩方面：一是中國(guó)仍為發(fā)展中國(guó)家，雖然國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第二位，但人均經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平在世界范圍內(nèi)長(zhǎng)期處于中下游水平。因而盡管地方政府以往對(duì)GDP增速的追捧確有諸多弊端，但在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)超高速增長(zhǎng)的過(guò)程中也在一定程度上提升了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。二是地方政府過(guò)去長(zhǎng)期對(duì)經(jīng)濟(jì)增速的過(guò)度追捧導(dǎo)致其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提升的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，竭澤而漁等破壞資源環(huán)境與高投入、高消耗、高排放為主要特征的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式未能得以根本轉(zhuǎn)變，因而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量不可能有較大幅度的提升。

四、變量定義、數(shù)據(jù)來(lái)源與統(tǒng)計(jì)特征

(一)變量定義

1.被解釋變量：經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量(Quality)

本文選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量作為被解釋變量。

2.解釋變量：財(cái)政縱向失衡(VFI)

本文從財(cái)政分權(quán)體制視域?qū)⒇?cái)政縱向失衡定義為分權(quán)體制下地方政府自有收入與支出之間的非對(duì)稱(chēng)缺口，進(jìn)而借鑒Eyraud 和 Lusinyuan[7]與儲(chǔ)德銀和邵嬌[12]的研究對(duì)中國(guó)財(cái)政縱向失衡進(jìn)行測(cè)度，具體測(cè)度公式如表2所示。

表2 財(cái)政縱向失衡指標(biāo)測(cè)度公式

3.中介變量：土地財(cái)政(Landinc)

在中國(guó)式分權(quán)體制之下，地方政府為彌補(bǔ)自身收支缺口積極開(kāi)拓預(yù)算外收入導(dǎo)致土地財(cái)政興起，同時(shí)地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)反過(guò)來(lái)又促使地方政府收支行為扭曲進(jìn)而阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。這一指標(biāo)的具體計(jì)算，是通過(guò)將各省份人均土地出讓金收入利用商品零售價(jià)格指數(shù)(2003年=100)剔除價(jià)格因素后取自然對(duì)數(shù)得到。

4.控制變量

人均轉(zhuǎn)移支付(Ptransfer)。轉(zhuǎn)移支付作為分權(quán)體制下校正央地政府間財(cái)政縱向失衡的重要手段，在緩解地方政府財(cái)政收支缺口壓力的同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致地方政府對(duì)其過(guò)度依賴(lài)進(jìn)而影響收支行為。這一指標(biāo)的具體計(jì)算過(guò)程為，先加總各省份稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付得到中央對(duì)各省份轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模，繼而除以各省份總?cè)丝跀?shù)，最后利用商品零售價(jià)格指數(shù)(2003年=100)進(jìn)行價(jià)格平減后取自然對(duì)數(shù)得到。

政府支出結(jié)構(gòu)(Govstr)。鑒于當(dāng)下中國(guó)進(jìn)入以人民為本的新時(shí)代，本文將采用民生性支出占比衡量政府支出結(jié)構(gòu)變動(dòng)。然而，因中國(guó)在2006年實(shí)施政府收支分類(lèi)改革，使民生性支出的計(jì)算口徑在2007年前后略有差異，但從各省份最終計(jì)算的指標(biāo)結(jié)果來(lái)看，數(shù)據(jù)滿(mǎn)足平穩(wěn)性要求且連續(xù)性相對(duì)較好。其中，2007年以前的民生性支出包括文教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、社會(huì)保障補(bǔ)助支出、公檢法司支出、政策性補(bǔ)貼和城市維護(hù)費(fèi)；2007年以后的民生性支出包括一般公共服務(wù)支出、公共安全支出、科教文衛(wèi)支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出以及住房保障支出。

人力資本(Humcap)和物質(zhì)資本(Capital)。人力資本和物質(zhì)資本均是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉，前者能夠提高社會(huì)有效勞動(dòng)生產(chǎn)率進(jìn)而提高資源配置效率，后者同樣對(duì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。其中，人力資本指標(biāo)主要利用各省份居民平均受教育年限進(jìn)行衡量，物質(zhì)資本則借鑒了單豪杰[23]的計(jì)算方法進(jìn)行具體測(cè)算。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(PGDP)。這一指標(biāo)的具體計(jì)算過(guò)程為，利用各地區(qū)GDP平減指數(shù)(2003年=100)對(duì)其相應(yīng)的人均GDP進(jìn)行指數(shù)平減后計(jì)算得到。

對(duì)外開(kāi)放程度(Open)。伴隨世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷加快，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與世界密不可分，且進(jìn)出口始終是助推中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿χ?。這一指標(biāo)的具體計(jì)算過(guò)程為，先利用美元平均匯率將各省份進(jìn)出口總額換算為以人民幣計(jì)量，隨后計(jì)算各省份進(jìn)出口總額占其GDP的比重。

人口密度(Density)。因各省份內(nèi)或多或少都存在一些不適宜居住的河流、湖泊、近海和林區(qū)等區(qū)域，本文對(duì)這一指標(biāo)的計(jì)算是在剔除不宜居住的面積后再用各省份總?cè)丝跀?shù)除以最終面積得到。

收入分權(quán)(FQR)和支出分權(quán)(FQS)。鑒于土地財(cái)政是中國(guó)地方政府緩解收支缺口壓力時(shí)自發(fā)尋求預(yù)算外收入的重要途徑，因而在實(shí)證模型中引入收支分權(quán)兩個(gè)指標(biāo)以便更好地衡量地方政府尋求土地財(cái)政的動(dòng)機(jī)。其中，收入分權(quán)與支出分權(quán)指標(biāo)在表2中已經(jīng)給出，不再贅述。

金融發(fā)展水平(Finmark)。雖然土地財(cái)政因受到地方政府的偏好導(dǎo)致其規(guī)模不斷擴(kuò)大，但金融部門(mén)信貸的支持對(duì)推動(dòng)土地財(cái)政的興起與房地產(chǎn)市場(chǎng)的較快發(fā)展也起到了重要作用，因而本文在面板聯(lián)立模型中的土地財(cái)政方程中，引入金融市場(chǎng)發(fā)展水平這一控制變量，具體是通過(guò)計(jì)算各省份金融機(jī)構(gòu)年末存貸款占GDP比重得到。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源說(shuō)明與統(tǒng)計(jì)特征描述

本文所有變量的原始數(shù)據(jù)均來(lái)自于2004—2017年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)財(cái)政年鑒》、《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》、《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料匯編》、《財(cái)政統(tǒng)計(jì)摘要》、各省份歷年統(tǒng)計(jì)年鑒、EPS數(shù)據(jù)庫(kù)、中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)以及財(cái)政部財(cái)政數(shù)據(jù)資料網(wǎng)。因?yàn)槭艿较嚓P(guān)省份原始數(shù)據(jù)獲得性的限制，本文實(shí)證樣本最終確定為30個(gè)省份，時(shí)期跨度為2003—2016年，各變量的統(tǒng)計(jì)特征如表3所示。

表3 各變量的統(tǒng)計(jì)特征(N=420)

五、財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量影響效應(yīng)的實(shí)證分析

(一)面板聯(lián)立方程模型的構(gòu)建

根據(jù)本文有關(guān)財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的作用機(jī)制詮釋可知，財(cái)政縱向失衡不僅能直接影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，亦能通過(guò)土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量產(chǎn)生間接影響，因而財(cái)政縱向失衡、土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量之間存在多重復(fù)雜作用渠道，單一方程建模結(jié)果容易受到內(nèi)生性問(wèn)題影響，因而本文考慮建立面板聯(lián)立方程模型對(duì)三者之間關(guān)系進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)與全面考察，具體公式如下：

(1)

由于對(duì)面板聯(lián)立方程進(jìn)行估計(jì)時(shí)，方程組中的兩個(gè)方程均存在過(guò)度識(shí)別問(wèn)題，因而本文采用三階段最小二乘法進(jìn)行估計(jì)，具體回歸結(jié)果如表4所示。

表4 財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量影響的估計(jì)結(jié)果

注：***、**和*表示在1%、5%和10%的顯著性水平下顯著；括號(hào)內(nèi)是估計(jì)系數(shù)對(duì)應(yīng)的t值。表5同。

(二)財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量影響的分析

財(cái)政縱向失衡與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)，即財(cái)政縱向失衡水平提高顯著抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量水平提升，這一實(shí)證結(jié)果很好地驗(yàn)證了本文的假設(shè)1。筆者認(rèn)為，造成這一現(xiàn)象的原因有以下三點(diǎn)：一是中國(guó)財(cái)政縱向失衡整體水平相對(duì)較高且已超過(guò)其最優(yōu)閾值，故其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的作用主要表現(xiàn)為負(fù)向抑制效應(yīng)。二是轉(zhuǎn)移支付中的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與稅收返還相較一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付而言，對(duì)地方政府財(cái)力均等化的效果較差，且專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還需要地方配套資金，這反而成為助推地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)與支出規(guī)模膨脹的重要原因之一。正因如此，中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度不僅未能校正財(cái)政縱向失衡，反而加重了失衡程度，進(jìn)而抑制了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。三是地方政府為在“政治晉升錦標(biāo)賽”和“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”中拔得頭籌，通常傾向于擴(kuò)大投資支出規(guī)模，且支出結(jié)構(gòu)也顯著偏向重點(diǎn)稅源行業(yè)，從而不僅帶來(lái)重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等負(fù)面問(wèn)題，也導(dǎo)致了地方政府走向竭澤而漁破壞地區(qū)資源環(huán)境的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量下降。

土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)，即地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量伴隨地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)程度的增加而顯著下降。這一實(shí)證估計(jì)結(jié)果部分驗(yàn)證了本文的假設(shè)3，即存在“土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量”的直接傳導(dǎo)渠道。不可否認(rèn)，在面臨較大財(cái)政收支缺口而轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)又不夠科學(xué)時(shí)，地方政府依靠土地出讓獲取收入確實(shí)發(fā)揮了緩解縱向失衡的積極作用。然而伴隨著地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度這一指標(biāo)追捧的加劇，其對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)程度也隨之上升。一方面，地方政府依靠土地出讓金收入支撐其經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，在降低自身稅收努力的同時(shí)助推支出結(jié)構(gòu)偏向高稅源行業(yè)，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題層出不窮，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。另一方面，地方政府對(duì)土地財(cái)政的熱衷助推房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱發(fā)展，致使房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的主要來(lái)源。除此之外，土地財(cái)政作為預(yù)算外收入，其資金收支管理也存在較大問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府運(yùn)行效率下降以及阻礙地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。

(三)其他控制變量對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量影響效應(yīng)分析

人均轉(zhuǎn)移支付與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，即地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量伴隨人均轉(zhuǎn)移支付的增加而提高。在財(cái)權(quán)上移與事權(quán)下解的中國(guó)式分權(quán)體制之下，轉(zhuǎn)移支付制度成為均衡央地政府間財(cái)政關(guān)系與調(diào)節(jié)地方政府間財(cái)力的重要手段。本文的實(shí)證結(jié)果表明，轉(zhuǎn)移支付制度確實(shí)在一定程度上發(fā)揮了調(diào)節(jié)地方政府收支行為的作用，進(jìn)而通過(guò)提高地方政府運(yùn)行效率推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。

政府支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，即地方政府民生性支出比重提升顯著促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提升。地方政府對(duì)民生性支出的重視程度提升將顯著改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，因而成為新時(shí)代提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的重要推力。

人力資本、物質(zhì)資本與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量之間關(guān)系存在顯著差異。具體而言，人力資本水平提升有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升，但物質(zhì)資本水平的提升反而阻礙了地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。筆者認(rèn)為，這與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期依靠投資驅(qū)動(dòng)有關(guān)，以上實(shí)證結(jié)果從一定程度說(shuō)明中國(guó)當(dāng)前物質(zhì)資本投入水平相對(duì)較高且已超過(guò)最優(yōu)閾值，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量表現(xiàn)出負(fù)面抑制效應(yīng)。

對(duì)外開(kāi)放度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，即表明伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與世界經(jīng)濟(jì)的逐步融合，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量得到了顯著提升。

(四)財(cái)政縱向失衡對(duì)土地財(cái)政影響效應(yīng)分析

財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政之間呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，即財(cái)政縱向失衡程度的上升顯著加大了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)程度。該實(shí)證結(jié)果不僅較好地驗(yàn)證了本文的假設(shè)2，即存在“財(cái)政縱向失衡土地財(cái)政”的傳導(dǎo)途徑，結(jié)合以上土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量存在負(fù)面抑制效應(yīng)這一實(shí)證估計(jì)結(jié)果共同驗(yàn)證了本文的假設(shè)3，即存在“財(cái)政縱向失衡土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量”的間接作用渠道。一方面，轉(zhuǎn)移支付未能完全化解地方政府因收支分權(quán)的非對(duì)稱(chēng)性所帶來(lái)的縱向失衡問(wèn)題，因而開(kāi)拓預(yù)算外收入成為地方政府的通常之舉。另一方面，中國(guó)自上而下的政府官員任命制和傳統(tǒng)以GDP論英雄的官員績(jī)效考評(píng)機(jī)制激勵(lì)地方官員為贏得地區(qū)間橫向競(jìng)爭(zhēng)而偏好過(guò)度支出，進(jìn)而加重其對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)程度。因而財(cái)政縱向失衡水平越高，地方政府越熱衷于賣(mài)地生財(cái)。

支出分權(quán)和收入分權(quán)對(duì)土地財(cái)政的影響存在顯著差異。具體而言，支出分權(quán)對(duì)土地財(cái)政的影響效應(yīng)并不顯著，而收入分權(quán)則助推了土地財(cái)政。筆者認(rèn)為，造成這一現(xiàn)象的主要原因在于，中國(guó)收入分權(quán)程度目前仍處于較低水平，其未能給地方政府帶來(lái)更多的收入以滿(mǎn)足其支出需求，因而目前地方政府仍表現(xiàn)出對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。

人口密度與土地財(cái)政之間存在顯著正相關(guān)。伴隨地區(qū)人口密度增加，居民對(duì)各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的需求也日益擴(kuò)大，在地方政府面臨較大收支缺口時(shí)，土地財(cái)政收入成為轉(zhuǎn)移支付之外彌補(bǔ)這一缺口的重要來(lái)源，因而人口密度的提升顯著助推土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)大。

金融發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)土地財(cái)政的影響效應(yīng)存在差異。具體而言，金融市場(chǎng)發(fā)達(dá)程度提升顯著抑制土地財(cái)政規(guī)模，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的負(fù)向抑制效應(yīng)則并不顯著。中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)是在土地財(cái)政和銀行信貸的雙重刺激下發(fā)展起來(lái)的，因而金融發(fā)展水平的提升將使市場(chǎng)上可貸資金流通方向和渠道更加多樣化，進(jìn)而流入房地產(chǎn)市場(chǎng)的投資可能出現(xiàn)下降，由此在一定程度上抑制了中國(guó)土地財(cái)政規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)張。

六、財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的機(jī)制檢驗(yàn)與效應(yīng)比較

在表4的基礎(chǔ)上，本文通過(guò)對(duì)相關(guān)變量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化后采用三階段最小二乘法對(duì)面板聯(lián)立方程進(jìn)行估計(jì)，具體估計(jì)結(jié)果如表5所示。鑒于標(biāo)準(zhǔn)化回歸結(jié)果與基準(zhǔn)回歸的作用效應(yīng)方向并未發(fā)生改變，故此處對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化回歸估計(jì)不再贅述。

表5 標(biāo)準(zhǔn)化回歸結(jié)果

從表5中可以看出，財(cái)政縱向失衡可以通過(guò)直接和間接兩個(gè)渠道影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，從而也較好地驗(yàn)證了本文的3個(gè)研究假設(shè)：即財(cái)政縱向失衡不僅能夠?qū)?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量產(chǎn)生直接負(fù)面抑制效應(yīng)，還能通過(guò)“財(cái)政縱向失衡土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量”的間接作用渠道阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。為更準(zhǔn)確地研判財(cái)政縱向失衡對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的作用渠道與傳導(dǎo)效應(yīng)，本文在表5標(biāo)準(zhǔn)化回歸結(jié)果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步進(jìn)行效應(yīng)測(cè)算，具體計(jì)算結(jié)果如表6所示。

表6 財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的傳導(dǎo)路徑與效應(yīng)大小

根據(jù)表6的計(jì)算結(jié)果可以得到以下結(jié)論：一是土地財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量具有顯著的負(fù)向抑制作用，即存在“土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量”的直接作用渠道，從而進(jìn)一步驗(yàn)證了本文的假設(shè)3。其中，土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的抑制效應(yīng)大小為-0.148。這說(shuō)明，在中國(guó)地方政府在對(duì)土地財(cái)政的追逐過(guò)程中，確實(shí)提升了經(jīng)濟(jì)增速拉動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但這一繁榮的增長(zhǎng)狀況增加了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量低下的隱患。二是財(cái)政縱向失衡水平的上升顯著阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升，即存在“財(cái)政縱向失衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量”的直接作用渠道，從而進(jìn)一步驗(yàn)證了本文的假設(shè)1。其中，這一直接抑制效應(yīng)大小為-0.476。在縱向失衡水平相對(duì)較低的中國(guó)式分權(quán)體制之下，一方面，地方政府官員因追求政治晉升而擴(kuò)大支出規(guī)模。另一方面，地方政府出于涵養(yǎng)稅源目的提高對(duì)重點(diǎn)稅源行業(yè)的支出比重，從而帶來(lái)通貨膨脹、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與資源環(huán)境破壞等一系列負(fù)面問(wèn)題，給地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)了諸多隱患，從而顯著抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。三是存在“財(cái)政縱向失衡土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量”的間接作用渠道，進(jìn)一步驗(yàn)證了本文的假設(shè)2和假設(shè)3，即財(cái)政縱向失衡不僅直接抑制地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升，還能通過(guò)土地財(cái)政間接發(fā)揮其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的負(fù)向抑制作用，且這一間接作用效應(yīng)大小為-0.091，由此財(cái)政縱向失衡對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的總效應(yīng)大小為-0.567。財(cái)政縱向失衡水平的提升致使地方政府面臨較大收支缺口，因而地方政府自然轉(zhuǎn)向?qū)︻A(yù)算外收入的追求，而在1995年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的規(guī)定下，地方政府無(wú)法通過(guò)發(fā)行債券獲取收入。雖然地方政府投融資平臺(tái)層出不窮，但這終究會(huì)帶來(lái)債務(wù)償還壓力，因而土地財(cái)政則成為地方政府最為可靠的預(yù)算外收入來(lái)源。與此同時(shí)，伴隨地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的巨大支出需求，其對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)程度逐步提升會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致土地財(cái)政規(guī)模日益龐大，在帶來(lái)投資效率下降、重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的同時(shí)，也增加了預(yù)算外資金管理的難度，進(jìn)而為地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)諸多隱患。

七、研究結(jié)論與政策建議

第一，合理控制財(cái)政縱向失衡水平，不斷化解地方政府收支缺口壓力。本文研究結(jié)果表明，財(cái)政縱向失衡不僅能直接抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升，還能通過(guò)助推土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張這一中介變量間接發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的負(fù)向抑制作用，因而合理控制財(cái)政縱向失衡水平是提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的關(guān)鍵之舉。正因如此，需要積極推進(jìn)央地政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的科學(xué)劃分，明確地方政府支出的責(zé)任范圍，避免支出規(guī)模過(guò)度膨脹與支出結(jié)構(gòu)失衡帶來(lái)的重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等負(fù)面問(wèn)題。

第二，加強(qiáng)對(duì)土地出讓金收入的預(yù)算管理，降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)程度。雖然土地財(cái)政在一定程度上可以緩解地方政府收支困境，但伴隨地方政府對(duì)其依賴(lài)程度的日益加劇，其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)不斷凸顯。因而當(dāng)前在大力推進(jìn)全口徑預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，一是科學(xué)編制以土地出讓金收入為主的政府性基金預(yù)算，強(qiáng)化對(duì)土地出讓金使用的績(jī)效管理理念與構(gòu)建資金使用問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而降低地方政府對(duì)土地財(cái)政過(guò)度依賴(lài)的內(nèi)在沖動(dòng)。二是加快健全地方稅體系，增加地方財(cái)政收入，降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)，從規(guī)范地方政府收入角度消除土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提升的負(fù)面影響。三是嚴(yán)格規(guī)范土地出讓金收入的使用用途，在減少投資支出的基礎(chǔ)上不斷加大其對(duì)地方民生性公共服務(wù)的投入使用，進(jìn)而從支出角度提升地區(qū)居民生活水平，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

第三，完善轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府收支行為的調(diào)節(jié)作用。在中國(guó)式縱向失衡體制之下，轉(zhuǎn)移支付作為均衡央地政府間財(cái)政關(guān)系的重要手段，其在助力地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中的作用不容忽視。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)提高一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付占比，充分發(fā)揮其財(cái)力均衡效應(yīng)，進(jìn)而減小地方政府收支缺口。與此同時(shí)，合理控制專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與不斷降低稅收返還比重，消除轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府收支行為的負(fù)面抑制效應(yīng)。

第四，完善官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高居民福利水平在評(píng)價(jià)體系中的權(quán)重。中國(guó)地方政府為贏得橫向競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)一不偏向于生產(chǎn)性支出，一方面，導(dǎo)致民生性支出占比偏低使地方公共服務(wù)水平下降進(jìn)而直接損害地區(qū)居民福利。另一方面，竭澤而漁的粗放式發(fā)展模式帶來(lái)的資源環(huán)境破壞問(wèn)題在很大程度影響了人民對(duì)美好生活的追求。因而提高居民福利水平在官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系中的權(quán)重，大力引導(dǎo)地方政府官員樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)觀，是堅(jiān)持以人民為中心、助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵之舉。