儲(chǔ)德銀,費(fèi)冒盛
(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院,安徽 蚌埠 233030)
伴隨中國(guó)邁入經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代,如何通過(guò)財(cái)稅體制改革釋放制度紅利不僅事關(guān)現(xiàn)代財(cái)政制度的建立,還有助于地方政府破解經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的路徑依賴?yán)Ь?。改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然取得了舉世矚目的成績(jī),但近年來(lái)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與環(huán)境污染等問(wèn)題不斷凸顯經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)衍生的負(fù)面效應(yīng)?,F(xiàn)代財(cái)政制度作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱,應(yīng)在促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與轉(zhuǎn)化增長(zhǎng)動(dòng)能等方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用。自分稅制改革以來(lái),中國(guó)式分權(quán)體制有效激發(fā)了中央與地方政府的積極性,為經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)奠定了重要的制度基礎(chǔ),但該體制也因財(cái)權(quán)上收與事權(quán)下解之間的非對(duì)稱性特征導(dǎo)致縱向失衡程度相對(duì)偏高,進(jìn)而使地方政府面臨較大的收支缺口壓力。然而,因中國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移制度未能較好地校正縱向失衡以及緩解因失衡帶來(lái)的地方政府收支缺口,地方政府依賴以土地出讓金為主的預(yù)算外收入成為了必然應(yīng)對(duì)之舉。與之相對(duì),自上而下的官員任命制與以GDP為主的官員績(jī)效考核機(jī)制衍生的“政治晉升錦標(biāo)賽”與“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”也進(jìn)一步促使地方政府對(duì)土地財(cái)政過(guò)度依賴,不僅使地方政府收支行為扭曲,還阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。
迄今為止,國(guó)外學(xué)者從不同維度針對(duì)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系展開(kāi)了大量研究,且形成以下兩種代表性觀點(diǎn):一是財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。譬如,Akai和Sakata[1]認(rèn)為分權(quán)體制下的中央政府可以利用適度的財(cái)政縱向失衡來(lái)加強(qiáng)對(duì)地方政府的有效控制與實(shí)現(xiàn)宏觀政策目標(biāo),從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Faguet[2]則認(rèn)為科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度能夠通過(guò)彌補(bǔ)縱向失衡與優(yōu)化地方政府支出結(jié)構(gòu)提升轄區(qū)公共品供給效率,并由此進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。Iimi[3]對(duì)1997—2001年跨國(guó)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn),財(cái)政分權(quán)程度的提高顯著推動(dòng)了人均GDP的增長(zhǎng)。二是認(rèn)為財(cái)政分權(quán)阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Sow和Razafimahefa[4]認(rèn)為雖然財(cái)政分權(quán)可以提升地方政府管理績(jī)效,但央地政府間的目標(biāo)差異使地方政府更傾向于實(shí)施順周期財(cái)政政策,進(jìn)而導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較大。Bardhan和Mookherjee[5]認(rèn)為分權(quán)體制下較高的縱向失衡導(dǎo)致公共支出結(jié)構(gòu)偏向降低資源配置效率。Xie等[6]通過(guò)構(gòu)建包含各級(jí)政府支出的內(nèi)生增長(zhǎng)模型對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證發(fā)現(xiàn),支出分權(quán)水平的提升反而抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Eyraud和Lusinyuan[7]對(duì)OECD國(guó)家1995—2007年財(cái)政縱向失衡程度及其增長(zhǎng)效應(yīng)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn),縱向失衡程度每下降10%,人均GDP增長(zhǎng)1%,即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度伴隨財(cái)政失衡水平的下降而上升。
與之相對(duì),國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系展開(kāi)了深入探究,但對(duì)財(cái)政縱向失衡及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的影響關(guān)注相對(duì)較少。一方面,林毅夫和劉志強(qiáng)[8]認(rèn)為財(cái)政分權(quán)主要通過(guò)提高資源配置效率而非投資水平促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),而張晏和龔六堂[9]則認(rèn)為財(cái)政分權(quán)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)的促進(jìn)作用要顯著強(qiáng)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)。另一方面,沈坤榮和付文林[10]認(rèn)為地方政府間的過(guò)度稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致投資超常增長(zhǎng),在降低資源配置效率的同時(shí)也損害了地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。江慶[11]認(rèn)為中國(guó)式分權(quán)體制導(dǎo)致較高的縱向失衡雖有其合理性,但中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)缺陷反而導(dǎo)致失衡體制下的地方政府行為進(jìn)一步發(fā)生扭曲。儲(chǔ)德銀和邵嬌[12]認(rèn)為中國(guó)式分權(quán)體制下,較高的縱向失衡導(dǎo)致地方政府收支缺口擴(kuò)大,為增長(zhǎng)與晉升而競(jìng)爭(zhēng)的地方政府勢(shì)必會(huì)積極尋求以土地出讓金為代表的預(yù)算外收入來(lái)緩解財(cái)政收支壓力。王梅婷和張清勇[13]認(rèn)為地方政府土地出讓面積和出讓總價(jià)款伴隨財(cái)政分權(quán)程度的提高而逐漸攀升,即財(cái)政分權(quán)帶來(lái)的過(guò)高縱向失衡顯著催生了中國(guó)土地財(cái)政問(wèn)題。趙扶揚(yáng)等[14]認(rèn)為雖然地方政府對(duì)土地財(cái)政的熱衷在放松地方政府預(yù)算約束的同時(shí)刺激了地方經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng),但梅冬州等[15]的研究卻表明土地財(cái)政也促使房地產(chǎn)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要來(lái)源。與之相伴,近年來(lái)國(guó)內(nèi)少數(shù)學(xué)者也開(kāi)始關(guān)注財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的影響。譬如,包群等[16]認(rèn)為地方政府因橫向競(jìng)爭(zhēng)紛紛通過(guò)土地出讓、稅收優(yōu)惠與資源價(jià)格優(yōu)惠等吸引投資,致使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)度依賴投資拉動(dòng)而不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。孫正等[17]的研究表明地方政府過(guò)度支出造成的重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過(guò)剩等不僅導(dǎo)致資源配置效率偏低,還進(jìn)一步阻滯了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
綜上所述,學(xué)術(shù)界圍繞財(cái)政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間關(guān)系的研究文獻(xiàn)可謂汗牛充棟,但相對(duì)遺憾的是,深入探究中國(guó)式分權(quán)體制下的財(cái)政縱向失衡對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量影響的文獻(xiàn)甚少。因而與已有研究相比,本文可能的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是立足中國(guó)式分權(quán)體制的典型化事實(shí),將財(cái)政縱向失衡、土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量納入同一理論框架,對(duì)三者之間的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)詮釋并提出研究假設(shè)。二是立足“五大發(fā)展理念”構(gòu)建綜合指標(biāo)體系,運(yùn)用主成分分析法全面測(cè)度地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量,并對(duì)其趨勢(shì)特征與變動(dòng)規(guī)律進(jìn)行科學(xué)研判。三是嘗試構(gòu)建面板聯(lián)立方程模型與采用三階段最小二乘估計(jì)實(shí)證考察財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的影響。
1.財(cái)政縱向失衡對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用
第一,適度的縱向失衡有助于激勵(lì)地方政府提高資源配置效率與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。因?yàn)樵谥袊?guó)式分權(quán)體制之下,地方政府相較于中央政府具有較大的信息優(yōu)勢(shì),能夠更加合理地安排支出項(xiàng)目從而最大限度滿足地區(qū)居民的偏好。同時(shí),地區(qū)居民通過(guò)“用腳投票”和“用手投票”的機(jī)制也能在一定程度上約束地方政府行為,進(jìn)而提高地方政府公共服務(wù)供給效率。
第二,縱向失衡體制下的轉(zhuǎn)移支付制度有助于中央政府約束地方政府收支行為,從而提高地方政府運(yùn)行效率。一方面,盡管“對(duì)上負(fù)責(zé)”的地方政府需要完成中央政府布置的各項(xiàng)任務(wù),但也不能完全忽視地區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的多樣化訴求,因而中央政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)在彌補(bǔ)地方政府收支缺口的同時(shí),約束地方政府行為并有效引導(dǎo)地區(qū)內(nèi)要素的合理流動(dòng)。另一方面,轉(zhuǎn)移支付作為彌補(bǔ)地方政府具有外溢性支出的項(xiàng)目成本,鼓勵(lì)地方政府致力于環(huán)境保護(hù)等外部性較大且有利于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提升的支出項(xiàng)目。
第三,適度的縱向失衡能夠通過(guò)地區(qū)間橫向競(jìng)爭(zhēng)提高地方政府運(yùn)行效率,不斷規(guī)范地方政府收支行為并促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。地區(qū)間的示范效應(yīng)與學(xué)習(xí)效應(yīng)能夠在一定程度激勵(lì)地方政府官員更加積極主動(dòng)地工作、提高財(cái)政支出效率、優(yōu)化地區(qū)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)與提升資源配置效率。與此同時(shí),較高的公共服務(wù)水平反之亦能增強(qiáng)地區(qū)對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力進(jìn)而提升人力資本水平,長(zhǎng)期將有利于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。
2.財(cái)政縱向失衡對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的抑制作用
第一,縱向失衡體制下的地方政府一般傾向于過(guò)度依賴轉(zhuǎn)移支付,在預(yù)算軟約束和“公共池效應(yīng)”作用下,地方政府支出規(guī)模膨脹將損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。1994年的分稅制改革雖然通過(guò)提高“兩個(gè)比重”顯著增強(qiáng)了中央政府財(cái)力與宏觀調(diào)控能力,但收支分權(quán)的非對(duì)稱性卻直接導(dǎo)致地方政府收支缺口問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。因而面對(duì)自上而下考核壓力的地方政府傾向于過(guò)度依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付,在“財(cái)政幻覺(jué)”和“公共池效應(yīng)”作用下不僅放松自身稅收努力,還不斷擴(kuò)大支出規(guī)模,而地方政府支出規(guī)模膨脹帶來(lái)的投資效率降低與通貨膨脹等負(fù)面效應(yīng)均會(huì)抑制地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。
第二,縱向失衡體制下的地方政府為了在“政治晉升錦標(biāo)賽”和“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”中贏得優(yōu)勢(shì),通常會(huì)偏好低稅負(fù)涵養(yǎng)稅源與吸引投資,進(jìn)而導(dǎo)致支出行為扭曲,給地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)諸多隱患。地方政府在自有收入難以滿足支出需求時(shí),為培養(yǎng)預(yù)算內(nèi)稅源擴(kuò)大自有收入,往往傾向于支持地方稅源重點(diǎn)企業(yè),導(dǎo)致支出行為異化與結(jié)構(gòu)扭曲。與此同時(shí),自上而下的官員考核機(jī)制與以GDP為主要指標(biāo)的官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系導(dǎo)致 “政治晉升錦標(biāo)賽”和“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”極大盛行,地方政府支出異化問(wèn)題進(jìn)一步加重,地方政府支出結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡和部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題相互疊加,極大地阻礙了地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
第三,縱向失衡體制下的地方政府間橫向競(jìng)爭(zhēng),誘使其為追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)獲取晉升利益而忽視經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展質(zhì)量,竭澤而漁破壞地區(qū)生態(tài)環(huán)境以及損害經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。環(huán)境資源是地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要內(nèi)生動(dòng)力,而地方政府官員作為“經(jīng)濟(jì)人”為提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)而在競(jìng)爭(zhēng)中獲取有利地位,多數(shù)傾向于以破壞環(huán)境為代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)短期高速增長(zhǎng)。即地方政府主動(dòng)放松對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的監(jiān)管,出臺(tái)各類稅收優(yōu)惠政策以吸引外資,在放松稅收努力的同時(shí)惡化了當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境狀況,最終損害經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。
基于此,筆者提出如下研究假設(shè):
假設(shè)1:財(cái)政縱向失衡不僅能直接對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量產(chǎn)生影響,且同時(shí)存在促進(jìn)和抑制兩種作用機(jī)制,其直接效應(yīng)的大小最終取決于正負(fù)兩種效應(yīng)的對(duì)比關(guān)系。
雖然1994年分稅制改革建立的中國(guó)式分權(quán)體制顯著增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力,但非對(duì)稱性的收支分權(quán)導(dǎo)致了財(cái)政縱向失衡程度相對(duì)較高,而2002年的所得稅分享改革與2016年“營(yíng)改增”的全面推行則進(jìn)一步加劇了財(cái)政縱向失衡程度。然而與之相對(duì),儲(chǔ)德銀和遲淑嫻[18]的研究認(rèn)為中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度因自身結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題導(dǎo)致其不僅未能從總量上校正縱向失衡,反而會(huì)進(jìn)一步加重失衡水平。正因如此,失衡體制下的地方政府紛紛尋求預(yù)算外收入以滿足其支出訴求,舉借債務(wù)和土地財(cái)政從理論上也就成為地方政府的政策選項(xiàng)。然而,1995年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡原則編制,不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”,因而土地財(cái)政成為地方政府最主要的預(yù)算外收入來(lái)源。與此同時(shí),中國(guó)自上而下的官員行政任命制導(dǎo)致地方官員面臨“政治晉升錦標(biāo)賽”壓力,而以GDP 論英雄為導(dǎo)向的官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系又促使地方官員處于“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”之中,地方政府官員在以上兩種作用機(jī)制激勵(lì)下,為在地區(qū)橫向競(jìng)爭(zhēng)中取得領(lǐng)先地位,勢(shì)必更加依賴土地出讓金收入等預(yù)算外收入以推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)。
第一,地方政府依賴土地財(cái)政不僅助推了地區(qū)間橫向競(jìng)爭(zhēng)加劇,同時(shí)在“政治晉升錦標(biāo)賽”和“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”雙重激勵(lì)下,其收支行為扭曲也進(jìn)一步抑制了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。一方面,地方政府為吸引外資傾向于放松稅收努力導(dǎo)致其稅收收入下降,而土地財(cái)政收入則成為彌補(bǔ)這一收入短缺的重要手段,因而土地財(cái)政成為加劇地方收入行為扭曲的重要因素。另一方面,土地財(cái)政的短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)也將導(dǎo)致地方政府支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。即地方政府支出結(jié)構(gòu)偏向不僅導(dǎo)致獲得政府支持的行業(yè)迅速發(fā)展,甚至還會(huì)誘發(fā)地方經(jīng)濟(jì)重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題。
第二,地方政府對(duì)土地財(cái)政的熱衷不僅促使其傾向于過(guò)度支出,反過(guò)來(lái)也會(huì)促使地方政府過(guò)度干擾房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行,進(jìn)而通過(guò)改變房地產(chǎn)市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期平穩(wěn)發(fā)展。地方政府在其預(yù)算內(nèi)收入難以維系支出需求時(shí),土地財(cái)政收入便成為彌補(bǔ)收支缺口的重要資金來(lái)源并由此助推地方政府增加支出。反之,地方政府支出增長(zhǎng)又會(huì)加大其對(duì)土地財(cái)政收入的依賴,進(jìn)而促使地方政府進(jìn)一步擴(kuò)大土地出讓規(guī)模。土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張與地方政府過(guò)度支出之間的相互依賴與惡性循環(huán)不僅帶來(lái)了重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等負(fù)面影響,還會(huì)誘導(dǎo)地方政府通過(guò)土地出讓等行為直接干擾房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行,從而使房?jī)r(jià)過(guò)快上漲與房地產(chǎn)市場(chǎng)劇烈波動(dòng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要原因。因此,筆者認(rèn)為,從長(zhǎng)期來(lái)看,地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴不利于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。
基于此,筆者提出如下研究假設(shè):
假設(shè)2:財(cái)政縱向失衡水平的提升會(huì)導(dǎo)致地方政府?dāng)U大土地財(cái)政規(guī)模。
假設(shè)3:財(cái)政縱向失衡下的土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致地方政府支出增加以及支出結(jié)構(gòu)的扭曲,從而不利于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。
根據(jù)以上對(duì)財(cái)政縱向失衡、土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量三者間關(guān)系的梳理及研究假設(shè),筆者繪制了財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的作用機(jī)制,如圖1所示。
圖1 財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的作用機(jī)制
伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展,以往經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)所帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)能過(guò)剩、通貨膨脹與資源環(huán)境破壞等問(wèn)題日益凸顯,因而科學(xué)構(gòu)建經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量綜合指標(biāo)體系并測(cè)度各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量成為當(dāng)前理論界重要的研究課題。國(guó)內(nèi)學(xué)者有關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指標(biāo)的測(cè)度,主要是從以下兩個(gè)方面展開(kāi)的:一是郭慶旺等[19]與朱承亮等[20]分別采取非參數(shù)法或隨機(jī)前沿法計(jì)算中國(guó)綠色全要素生產(chǎn)率并以此作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的代理指標(biāo)。二是鈔小靜和惠康[21]與詹新宇和崔培培[22]從不同角度出發(fā)選取分項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)建綜合指標(biāo)體系對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量進(jìn)行測(cè)度。
表1 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量綜合指標(biāo)體系
注:除單位產(chǎn)出工業(yè)廢水排放量、單位產(chǎn)出固體廢物排放量、單位產(chǎn)出電力耗量三個(gè)指標(biāo)為逆指標(biāo)外,其它二級(jí)指標(biāo)均為正指標(biāo)。
本文在詹新宇和崔培培[22]研究的基礎(chǔ)上,立足“五大發(fā)展理念”并采取主成分回歸法構(gòu)建以下綜合指標(biāo)體系對(duì)中國(guó)2003—2016年30個(gè)省份(西藏、中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)、中國(guó)臺(tái)灣除外)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量進(jìn)行測(cè)度。具體指標(biāo)如表1所示。
1.指標(biāo)選取
創(chuàng)新指標(biāo)的選取從地區(qū)創(chuàng)新投入及其產(chǎn)出角度出發(fā)涵蓋了研發(fā)投入水平、教育重視度及專利授權(quán)三個(gè)指標(biāo);協(xié)調(diào)指標(biāo)的選取從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā),選擇資本產(chǎn)出率、最終消費(fèi)率、金融結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)展開(kāi)測(cè)度;綠色指標(biāo)同時(shí)考慮了地方對(duì)于污染治理的重視程度以及現(xiàn)有資源存量狀況,因而指標(biāo)的選取既包括環(huán)境污染治理投入、森林覆蓋率等正指標(biāo),也引入了單位產(chǎn)出工業(yè)廢水排放量等三個(gè)逆指標(biāo);開(kāi)放指標(biāo)考慮了中國(guó)當(dāng)前進(jìn)出口狀況和外資的利用狀況,具體包括進(jìn)口、出口和利用外資能力三個(gè)指標(biāo);共享指標(biāo)的測(cè)度則注重從民生角度出發(fā),選擇了醫(yī)療水平、交通便捷度、衛(wèi)生保健服務(wù)及社會(huì)保障水平對(duì)各省份的共享狀況進(jìn)行測(cè)度。
2.測(cè)度方法
鑒于測(cè)度全要素生產(chǎn)率的方法未能考慮生產(chǎn)要素的長(zhǎng)期影響,導(dǎo)致這一方法的測(cè)度結(jié)果不僅可能低估資本積累的重要性,也不能全面地反映資源配置狀況,因而本文嘗試采取構(gòu)建綜合指標(biāo)體系法系統(tǒng)測(cè)算中國(guó)各省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指數(shù)。在對(duì)分項(xiàng)指標(biāo)賦值的已有方法中,鈔小靜和惠康[21]認(rèn)為熵值法難以充分反映相關(guān)指標(biāo)之間的關(guān)系,相對(duì)指數(shù)法賦權(quán)具有較大主觀性,而因子分析法更側(cè)重于成因清晰性的綜合評(píng)價(jià),因而雖然主成分分析也存在一定的弊端,但鑒于其能充分反映各成分的重要性,且其權(quán)重是依靠數(shù)據(jù)自身特征確定而非主觀選定,本文最終選擇采用主成分回歸先合成創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五個(gè)分項(xiàng)指標(biāo),再利用全局主成分法合成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指標(biāo)。對(duì)于具體測(cè)度過(guò)程有以下三點(diǎn)需要說(shuō)明:一是考慮到選取的二級(jí)指標(biāo)同時(shí)包括正、逆兩種指標(biāo),難以直接進(jìn)行計(jì)算,因而先將逆指標(biāo)進(jìn)行取倒數(shù)處理。二是相較于均值化或標(biāo)準(zhǔn)差化等方法,采取歸一化法去量綱能更好地反映指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)含義,因而本文采用歸一化法對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行去量綱化處理。三是由于主成分回歸多用于截面數(shù)據(jù),本文在具體測(cè)算過(guò)程中先將每一年份的二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行主成分回歸得到五個(gè)一級(jí)指標(biāo)的面板數(shù)據(jù),再按相同方法合成最終的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指標(biāo)。
根據(jù)表1中的指標(biāo)選取與測(cè)度方法,本文對(duì)中國(guó)30個(gè)省份2003—2016年間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量進(jìn)行測(cè)度,結(jié)果發(fā)現(xiàn)中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量具有以下特征:
1.地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的絕對(duì)水平相對(duì)偏低
2003—2016年中國(guó)30個(gè)省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量平均水平為1.236,其中,14個(gè)省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指數(shù)低于1,14個(gè)省份則基本維持在1—2之間,僅北京與上海超過(guò)2。這表明伴隨中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)超高速增長(zhǎng),國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量始終停留在較低水平。究其根本原因在于,地方政府長(zhǎng)期對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提升未能給予足夠重視,而在“政治晉升錦標(biāo)賽”和“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”雙重激勵(lì)下過(guò)度傾向于短期能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的投資建設(shè)項(xiàng)目,由此導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)扭曲與支出規(guī)模膨脹,進(jìn)而演變出地區(qū)公共服務(wù)供給低效、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與生態(tài)環(huán)境破壞等一系列負(fù)面問(wèn)題,最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量始終維持在較低水平并難以提升。
2.地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量雖整體呈上升趨勢(shì),但增速較為緩慢
2003—2016年中國(guó)30個(gè)省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指數(shù)均呈現(xiàn)顯著的上升趨勢(shì),但總體增長(zhǎng)幅度始終較低。其中,全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指數(shù)年均僅提升0.083,且除北京、上海、江蘇、浙江之外的其他省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量指數(shù)年均增幅均在0.100以下。筆者認(rèn)為,產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因有以下兩方面:一是中國(guó)仍為發(fā)展中國(guó)家,雖然國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第二位,但人均經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平在世界范圍內(nèi)長(zhǎng)期處于中下游水平。因而盡管地方政府以往對(duì)GDP增速的追捧確有諸多弊端,但在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)超高速增長(zhǎng)的過(guò)程中也在一定程度上提升了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。二是地方政府過(guò)去長(zhǎng)期對(duì)經(jīng)濟(jì)增速的過(guò)度追捧導(dǎo)致其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提升的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,竭澤而漁等破壞資源環(huán)境與高投入、高消耗、高排放為主要特征的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式未能得以根本轉(zhuǎn)變,因而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量不可能有較大幅度的提升。
1.被解釋變量:經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量(Quality)
本文選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量作為被解釋變量。
2.解釋變量:財(cái)政縱向失衡(VFI)
本文從財(cái)政分權(quán)體制視域?qū)⒇?cái)政縱向失衡定義為分權(quán)體制下地方政府自有收入與支出之間的非對(duì)稱缺口,進(jìn)而借鑒Eyraud 和 Lusinyuan[7]與儲(chǔ)德銀和邵嬌[12]的研究對(duì)中國(guó)財(cái)政縱向失衡進(jìn)行測(cè)度,具體測(cè)度公式如表2所示。
表2 財(cái)政縱向失衡指標(biāo)測(cè)度公式
3.中介變量:土地財(cái)政(Landinc)
在中國(guó)式分權(quán)體制之下,地方政府為彌補(bǔ)自身收支缺口積極開(kāi)拓預(yù)算外收入導(dǎo)致土地財(cái)政興起,同時(shí)地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴反過(guò)來(lái)又促使地方政府收支行為扭曲進(jìn)而阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。這一指標(biāo)的具體計(jì)算,是通過(guò)將各省份人均土地出讓金收入利用商品零售價(jià)格指數(shù)(2003年=100)剔除價(jià)格因素后取自然對(duì)數(shù)得到。
4.控制變量
人均轉(zhuǎn)移支付(Ptransfer)。轉(zhuǎn)移支付作為分權(quán)體制下校正央地政府間財(cái)政縱向失衡的重要手段,在緩解地方政府財(cái)政收支缺口壓力的同時(shí),也會(huì)導(dǎo)致地方政府對(duì)其過(guò)度依賴進(jìn)而影響收支行為。這一指標(biāo)的具體計(jì)算過(guò)程為,先加總各省份稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付得到中央對(duì)各省份轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模,繼而除以各省份總?cè)丝跀?shù),最后利用商品零售價(jià)格指數(shù)(2003年=100)進(jìn)行價(jià)格平減后取自然對(duì)數(shù)得到。
政府支出結(jié)構(gòu)(Govstr)。鑒于當(dāng)下中國(guó)進(jìn)入以人民為本的新時(shí)代,本文將采用民生性支出占比衡量政府支出結(jié)構(gòu)變動(dòng)。然而,因中國(guó)在2006年實(shí)施政府收支分類改革,使民生性支出的計(jì)算口徑在2007年前后略有差異,但從各省份最終計(jì)算的指標(biāo)結(jié)果來(lái)看,數(shù)據(jù)滿足平穩(wěn)性要求且連續(xù)性相對(duì)較好。其中,2007年以前的民生性支出包括文教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、社會(huì)保障補(bǔ)助支出、公檢法司支出、政策性補(bǔ)貼和城市維護(hù)費(fèi);2007年以后的民生性支出包括一般公共服務(wù)支出、公共安全支出、科教文衛(wèi)支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出以及住房保障支出。
人力資本(Humcap)和物質(zhì)資本(Capital)。人力資本和物質(zhì)資本均是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉,前者能夠提高社會(huì)有效勞動(dòng)生產(chǎn)率進(jìn)而提高資源配置效率,后者同樣對(duì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。其中,人力資本指標(biāo)主要利用各省份居民平均受教育年限進(jìn)行衡量,物質(zhì)資本則借鑒了單豪杰[23]的計(jì)算方法進(jìn)行具體測(cè)算。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(PGDP)。這一指標(biāo)的具體計(jì)算過(guò)程為,利用各地區(qū)GDP平減指數(shù)(2003年=100)對(duì)其相應(yīng)的人均GDP進(jìn)行指數(shù)平減后計(jì)算得到。
對(duì)外開(kāi)放程度(Open)。伴隨世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷加快,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與世界密不可分,且進(jìn)出口始終是助推中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿χ?。這一指標(biāo)的具體計(jì)算過(guò)程為,先利用美元平均匯率將各省份進(jìn)出口總額換算為以人民幣計(jì)量,隨后計(jì)算各省份進(jìn)出口總額占其GDP的比重。
人口密度(Density)。因各省份內(nèi)或多或少都存在一些不適宜居住的河流、湖泊、近海和林區(qū)等區(qū)域,本文對(duì)這一指標(biāo)的計(jì)算是在剔除不宜居住的面積后再用各省份總?cè)丝跀?shù)除以最終面積得到。
收入分權(quán)(FQR)和支出分權(quán)(FQS)。鑒于土地財(cái)政是中國(guó)地方政府緩解收支缺口壓力時(shí)自發(fā)尋求預(yù)算外收入的重要途徑,因而在實(shí)證模型中引入收支分權(quán)兩個(gè)指標(biāo)以便更好地衡量地方政府尋求土地財(cái)政的動(dòng)機(jī)。其中,收入分權(quán)與支出分權(quán)指標(biāo)在表2中已經(jīng)給出,不再贅述。
金融發(fā)展水平(Finmark)。雖然土地財(cái)政因受到地方政府的偏好導(dǎo)致其規(guī)模不斷擴(kuò)大,但金融部門(mén)信貸的支持對(duì)推動(dòng)土地財(cái)政的興起與房地產(chǎn)市場(chǎng)的較快發(fā)展也起到了重要作用,因而本文在面板聯(lián)立模型中的土地財(cái)政方程中,引入金融市場(chǎng)發(fā)展水平這一控制變量,具體是通過(guò)計(jì)算各省份金融機(jī)構(gòu)年末存貸款占GDP比重得到。
本文所有變量的原始數(shù)據(jù)均來(lái)自于2004—2017年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)財(cái)政年鑒》、《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》、《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料匯編》、《財(cái)政統(tǒng)計(jì)摘要》、各省份歷年統(tǒng)計(jì)年鑒、EPS數(shù)據(jù)庫(kù)、中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)以及財(cái)政部財(cái)政數(shù)據(jù)資料網(wǎng)。因?yàn)槭艿较嚓P(guān)省份原始數(shù)據(jù)獲得性的限制,本文實(shí)證樣本最終確定為30個(gè)省份,時(shí)期跨度為2003—2016年,各變量的統(tǒng)計(jì)特征如表3所示。
表3 各變量的統(tǒng)計(jì)特征(N=420)
根據(jù)本文有關(guān)財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的作用機(jī)制詮釋可知,財(cái)政縱向失衡不僅能直接影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量,亦能通過(guò)土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量產(chǎn)生間接影響,因而財(cái)政縱向失衡、土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量之間存在多重復(fù)雜作用渠道,單一方程建模結(jié)果容易受到內(nèi)生性問(wèn)題影響,因而本文考慮建立面板聯(lián)立方程模型對(duì)三者之間關(guān)系進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)與全面考察,具體公式如下:
(1)
由于對(duì)面板聯(lián)立方程進(jìn)行估計(jì)時(shí),方程組中的兩個(gè)方程均存在過(guò)度識(shí)別問(wèn)題,因而本文采用三階段最小二乘法進(jìn)行估計(jì),具體回歸結(jié)果如表4所示。
表4 財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量影響的估計(jì)結(jié)果
注:***、**和*表示在1%、5%和10%的顯著性水平下顯著;括號(hào)內(nèi)是估計(jì)系數(shù)對(duì)應(yīng)的t值。表5同。
財(cái)政縱向失衡與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān),即財(cái)政縱向失衡水平提高顯著抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量水平提升,這一實(shí)證結(jié)果很好地驗(yàn)證了本文的假設(shè)1。筆者認(rèn)為,造成這一現(xiàn)象的原因有以下三點(diǎn):一是中國(guó)財(cái)政縱向失衡整體水平相對(duì)較高且已超過(guò)其最優(yōu)閾值,故其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的作用主要表現(xiàn)為負(fù)向抑制效應(yīng)。二是轉(zhuǎn)移支付中的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與稅收返還相較一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付而言,對(duì)地方政府財(cái)力均等化的效果較差,且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還需要地方配套資金,這反而成為助推地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)與支出規(guī)模膨脹的重要原因之一。正因如此,中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度不僅未能校正財(cái)政縱向失衡,反而加重了失衡程度,進(jìn)而抑制了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。三是地方政府為在“政治晉升錦標(biāo)賽”和“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”中拔得頭籌,通常傾向于擴(kuò)大投資支出規(guī)模,且支出結(jié)構(gòu)也顯著偏向重點(diǎn)稅源行業(yè),從而不僅帶來(lái)重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等負(fù)面問(wèn)題,也導(dǎo)致了地方政府走向竭澤而漁破壞地區(qū)資源環(huán)境的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量下降。
土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān),即地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量伴隨地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴程度的增加而顯著下降。這一實(shí)證估計(jì)結(jié)果部分驗(yàn)證了本文的假設(shè)3,即存在“土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量”的直接傳導(dǎo)渠道。不可否認(rèn),在面臨較大財(cái)政收支缺口而轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)又不夠科學(xué)時(shí),地方政府依靠土地出讓獲取收入確實(shí)發(fā)揮了緩解縱向失衡的積極作用。然而伴隨著地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度這一指標(biāo)追捧的加劇,其對(duì)土地財(cái)政的依賴程度也隨之上升。一方面,地方政府依靠土地出讓金收入支撐其經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出,在降低自身稅收努力的同時(shí)助推支出結(jié)構(gòu)偏向高稅源行業(yè),造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題層出不窮,嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。另一方面,地方政府對(duì)土地財(cái)政的熱衷助推房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱發(fā)展,致使房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的主要來(lái)源。除此之外,土地財(cái)政作為預(yù)算外收入,其資金收支管理也存在較大問(wèn)題,進(jìn)而導(dǎo)致地方政府運(yùn)行效率下降以及阻礙地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。
人均轉(zhuǎn)移支付與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著正相關(guān),即地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量伴隨人均轉(zhuǎn)移支付的增加而提高。在財(cái)權(quán)上移與事權(quán)下解的中國(guó)式分權(quán)體制之下,轉(zhuǎn)移支付制度成為均衡央地政府間財(cái)政關(guān)系與調(diào)節(jié)地方政府間財(cái)力的重要手段。本文的實(shí)證結(jié)果表明,轉(zhuǎn)移支付制度確實(shí)在一定程度上發(fā)揮了調(diào)節(jié)地方政府收支行為的作用,進(jìn)而通過(guò)提高地方政府運(yùn)行效率推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。
政府支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著正相關(guān),即地方政府民生性支出比重提升顯著促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提升。地方政府對(duì)民生性支出的重視程度提升將顯著改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量,創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境,因而成為新時(shí)代提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的重要推力。
人力資本、物質(zhì)資本與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量之間關(guān)系存在顯著差異。具體而言,人力資本水平提升有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升,但物質(zhì)資本水平的提升反而阻礙了地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。筆者認(rèn)為,這與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期依靠投資驅(qū)動(dòng)有關(guān),以上實(shí)證結(jié)果從一定程度說(shuō)明中國(guó)當(dāng)前物質(zhì)資本投入水平相對(duì)較高且已超過(guò)最優(yōu)閾值,從而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量表現(xiàn)出負(fù)面抑制效應(yīng)。
對(duì)外開(kāi)放度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著正相關(guān),即表明伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與世界經(jīng)濟(jì)的逐步融合,中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量得到了顯著提升。
財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政之間呈現(xiàn)顯著正相關(guān),即財(cái)政縱向失衡程度的上升顯著加大了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。該實(shí)證結(jié)果不僅較好地驗(yàn)證了本文的假設(shè)2,即存在“財(cái)政縱向失衡土地財(cái)政”的傳導(dǎo)途徑,結(jié)合以上土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量存在負(fù)面抑制效應(yīng)這一實(shí)證估計(jì)結(jié)果共同驗(yàn)證了本文的假設(shè)3,即存在“財(cái)政縱向失衡土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量”的間接作用渠道。一方面,轉(zhuǎn)移支付未能完全化解地方政府因收支分權(quán)的非對(duì)稱性所帶來(lái)的縱向失衡問(wèn)題,因而開(kāi)拓預(yù)算外收入成為地方政府的通常之舉。另一方面,中國(guó)自上而下的政府官員任命制和傳統(tǒng)以GDP論英雄的官員績(jī)效考評(píng)機(jī)制激勵(lì)地方官員為贏得地區(qū)間橫向競(jìng)爭(zhēng)而偏好過(guò)度支出,進(jìn)而加重其對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。因而財(cái)政縱向失衡水平越高,地方政府越熱衷于賣地生財(cái)。
支出分權(quán)和收入分權(quán)對(duì)土地財(cái)政的影響存在顯著差異。具體而言,支出分權(quán)對(duì)土地財(cái)政的影響效應(yīng)并不顯著,而收入分權(quán)則助推了土地財(cái)政。筆者認(rèn)為,造成這一現(xiàn)象的主要原因在于,中國(guó)收入分權(quán)程度目前仍處于較低水平,其未能給地方政府帶來(lái)更多的收入以滿足其支出需求,因而目前地方政府仍表現(xiàn)出對(duì)土地財(cái)政的依賴。
人口密度與土地財(cái)政之間存在顯著正相關(guān)。伴隨地區(qū)人口密度增加,居民對(duì)各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的需求也日益擴(kuò)大,在地方政府面臨較大收支缺口時(shí),土地財(cái)政收入成為轉(zhuǎn)移支付之外彌補(bǔ)這一缺口的重要來(lái)源,因而人口密度的提升顯著助推土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)大。
金融發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)土地財(cái)政的影響效應(yīng)存在差異。具體而言,金融市場(chǎng)發(fā)達(dá)程度提升顯著抑制土地財(cái)政規(guī)模,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的負(fù)向抑制效應(yīng)則并不顯著。中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)是在土地財(cái)政和銀行信貸的雙重刺激下發(fā)展起來(lái)的,因而金融發(fā)展水平的提升將使市場(chǎng)上可貸資金流通方向和渠道更加多樣化,進(jìn)而流入房地產(chǎn)市場(chǎng)的投資可能出現(xiàn)下降,由此在一定程度上抑制了中國(guó)土地財(cái)政規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)張。
在表4的基礎(chǔ)上,本文通過(guò)對(duì)相關(guān)變量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化后采用三階段最小二乘法對(duì)面板聯(lián)立方程進(jìn)行估計(jì),具體估計(jì)結(jié)果如表5所示。鑒于標(biāo)準(zhǔn)化回歸結(jié)果與基準(zhǔn)回歸的作用效應(yīng)方向并未發(fā)生改變,故此處對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化回歸估計(jì)不再贅述。
表5 標(biāo)準(zhǔn)化回歸結(jié)果
從表5中可以看出,財(cái)政縱向失衡可以通過(guò)直接和間接兩個(gè)渠道影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量,從而也較好地驗(yàn)證了本文的3個(gè)研究假設(shè):即財(cái)政縱向失衡不僅能夠?qū)?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量產(chǎn)生直接負(fù)面抑制效應(yīng),還能通過(guò)“財(cái)政縱向失衡土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量”的間接作用渠道阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。為更準(zhǔn)確地研判財(cái)政縱向失衡對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的作用渠道與傳導(dǎo)效應(yīng),本文在表5標(biāo)準(zhǔn)化回歸結(jié)果的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步進(jìn)行效應(yīng)測(cè)算,具體計(jì)算結(jié)果如表6所示。
表6 財(cái)政縱向失衡與土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的傳導(dǎo)路徑與效應(yīng)大小
根據(jù)表6的計(jì)算結(jié)果可以得到以下結(jié)論:一是土地財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量具有顯著的負(fù)向抑制作用,即存在“土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量”的直接作用渠道,從而進(jìn)一步驗(yàn)證了本文的假設(shè)3。其中,土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的抑制效應(yīng)大小為-0.148。這說(shuō)明,在中國(guó)地方政府在對(duì)土地財(cái)政的追逐過(guò)程中,確實(shí)提升了經(jīng)濟(jì)增速拉動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,但這一繁榮的增長(zhǎng)狀況增加了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量低下的隱患。二是財(cái)政縱向失衡水平的上升顯著阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升,即存在“財(cái)政縱向失衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量”的直接作用渠道,從而進(jìn)一步驗(yàn)證了本文的假設(shè)1。其中,這一直接抑制效應(yīng)大小為-0.476。在縱向失衡水平相對(duì)較低的中國(guó)式分權(quán)體制之下,一方面,地方政府官員因追求政治晉升而擴(kuò)大支出規(guī)模。另一方面,地方政府出于涵養(yǎng)稅源目的提高對(duì)重點(diǎn)稅源行業(yè)的支出比重,從而帶來(lái)通貨膨脹、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與資源環(huán)境破壞等一系列負(fù)面問(wèn)題,給地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)了諸多隱患,從而顯著抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升。三是存在“財(cái)政縱向失衡土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量”的間接作用渠道,進(jìn)一步驗(yàn)證了本文的假設(shè)2和假設(shè)3,即財(cái)政縱向失衡不僅直接抑制地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升,還能通過(guò)土地財(cái)政間接發(fā)揮其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的負(fù)向抑制作用,且這一間接作用效應(yīng)大小為-0.091,由此財(cái)政縱向失衡對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的總效應(yīng)大小為-0.567。財(cái)政縱向失衡水平的提升致使地方政府面臨較大收支缺口,因而地方政府自然轉(zhuǎn)向?qū)︻A(yù)算外收入的追求,而在1995年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的規(guī)定下,地方政府無(wú)法通過(guò)發(fā)行債券獲取收入。雖然地方政府投融資平臺(tái)層出不窮,但這終究會(huì)帶來(lái)債務(wù)償還壓力,因而土地財(cái)政則成為地方政府最為可靠的預(yù)算外收入來(lái)源。與此同時(shí),伴隨地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的巨大支出需求,其對(duì)土地財(cái)政的依賴程度逐步提升會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致土地財(cái)政規(guī)模日益龐大,在帶來(lái)投資效率下降、重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的同時(shí),也增加了預(yù)算外資金管理的難度,進(jìn)而為地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)諸多隱患。
第一,合理控制財(cái)政縱向失衡水平,不斷化解地方政府收支缺口壓力。本文研究結(jié)果表明,財(cái)政縱向失衡不僅能直接抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升,還能通過(guò)助推土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張這一中介變量間接發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的負(fù)向抑制作用,因而合理控制財(cái)政縱向失衡水平是提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的關(guān)鍵之舉。正因如此,需要積極推進(jìn)央地政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的科學(xué)劃分,明確地方政府支出的責(zé)任范圍,避免支出規(guī)模過(guò)度膨脹與支出結(jié)構(gòu)失衡帶來(lái)的重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等負(fù)面問(wèn)題。
第二,加強(qiáng)對(duì)土地出讓金收入的預(yù)算管理,降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。雖然土地財(cái)政在一定程度上可以緩解地方政府收支困境,但伴隨地方政府對(duì)其依賴程度的日益加劇,其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)不斷凸顯。因而當(dāng)前在大力推進(jìn)全口徑預(yù)算管理的基礎(chǔ)上,一是科學(xué)編制以土地出讓金收入為主的政府性基金預(yù)算,強(qiáng)化對(duì)土地出讓金使用的績(jī)效管理理念與構(gòu)建資金使用問(wèn)責(zé)機(jī)制,從而降低地方政府對(duì)土地財(cái)政過(guò)度依賴的內(nèi)在沖動(dòng)。二是加快健全地方稅體系,增加地方財(cái)政收入,降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴,從規(guī)范地方政府收入角度消除土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提升的負(fù)面影響。三是嚴(yán)格規(guī)范土地出讓金收入的使用用途,在減少投資支出的基礎(chǔ)上不斷加大其對(duì)地方民生性公共服務(wù)的投入使用,進(jìn)而從支出角度提升地區(qū)居民生活水平,助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
第三,完善轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì),充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府收支行為的調(diào)節(jié)作用。在中國(guó)式縱向失衡體制之下,轉(zhuǎn)移支付作為均衡央地政府間財(cái)政關(guān)系的重要手段,其在助力地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中的作用不容忽視。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)提高一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付占比,充分發(fā)揮其財(cái)力均衡效應(yīng),進(jìn)而減小地方政府收支缺口。與此同時(shí),合理控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與不斷降低稅收返還比重,消除轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府收支行為的負(fù)面抑制效應(yīng)。
第四,完善官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系,提高居民福利水平在評(píng)價(jià)體系中的權(quán)重。中國(guó)地方政府為贏得橫向競(jìng)爭(zhēng),無(wú)一不偏向于生產(chǎn)性支出,一方面,導(dǎo)致民生性支出占比偏低使地方公共服務(wù)水平下降進(jìn)而直接損害地區(qū)居民福利。另一方面,竭澤而漁的粗放式發(fā)展模式帶來(lái)的資源環(huán)境破壞問(wèn)題在很大程度影響了人民對(duì)美好生活的追求。因而提高居民福利水平在官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系中的權(quán)重,大力引導(dǎo)地方政府官員樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)觀,是堅(jiān)持以人民為中心、助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵之舉。