儲德銀，費冒盛

(安徽財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030)

一、引 言

伴隨中國邁入經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新時代，如何通過財稅體制改革釋放制度紅利不僅事關(guān)現(xiàn)代財政制度的建立，還有助于地方政府破解經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的路徑依賴困窘。改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展雖然取得了舉世矚目的成績，但近年來經(jīng)濟下行壓力增大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與環(huán)境污染等問題不斷凸顯經(jīng)濟高速增長衍生的負面效應(yīng)。現(xiàn)代財政制度作為國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，應(yīng)在促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與轉(zhuǎn)化增長動能等方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用。自分稅制改革以來，中國式分權(quán)體制有效激發(fā)了中央與地方政府的積極性，為經(jīng)濟高速增長奠定了重要的制度基礎(chǔ)，但該體制也因財權(quán)上收與事權(quán)下解之間的非對稱性特征導致縱向失衡程度相對偏高，進而使地方政府面臨較大的收支缺口壓力。然而，因中國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移制度未能較好地校正縱向失衡以及緩解因失衡帶來的地方政府收支缺口，地方政府依賴以土地出讓金為主的預(yù)算外收入成為了必然應(yīng)對之舉。與之相對，自上而下的官員任命制與以GDP為主的官員績效考核機制衍生的“政治晉升錦標賽”與“經(jīng)濟錦標賽”也進一步促使地方政府對土地財政過度依賴，不僅使地方政府收支行為扭曲，還阻礙了地方經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

迄今為止，國外學者從不同維度針對財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系展開了大量研究，且形成以下兩種代表性觀點：一是財政分權(quán)促進了經(jīng)濟增長。譬如，Akai和Sakata[1]認為分權(quán)體制下的中央政府可以利用適度的財政縱向失衡來加強對地方政府的有效控制與實現(xiàn)宏觀政策目標，從而促進經(jīng)濟增長。Faguet[2]則認為科學的轉(zhuǎn)移支付制度能夠通過彌補縱向失衡與優(yōu)化地方政府支出結(jié)構(gòu)提升轄區(qū)公共品供給效率，并由此進一步提高經(jīng)濟增長質(zhì)量。Iimi[3]對1997—2001年跨國面板數(shù)據(jù)進行研究發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)程度的提高顯著推動了人均GDP的增長。二是認為財政分權(quán)阻礙了經(jīng)濟增長。Sow和Razafimahefa[4]認為雖然財政分權(quán)可以提升地方政府管理績效，但央地政府間的目標差異使地方政府更傾向于實施順周期財政政策，進而導致地方經(jīng)濟波動較大。Bardhan和Mookherjee[5]認為分權(quán)體制下較高的縱向失衡導致公共支出結(jié)構(gòu)偏向降低資源配置效率。Xie等[6]通過構(gòu)建包含各級政府支出的內(nèi)生增長模型對美國經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)進行驗證發(fā)現(xiàn)，支出分權(quán)水平的提升反而抑制了經(jīng)濟增長。Eyraud和Lusinyuan[7]對OECD國家1995—2007年財政縱向失衡程度及其增長效應(yīng)進行研究發(fā)現(xiàn)，縱向失衡程度每下降10%，人均GDP增長1%，即經(jīng)濟增長速度伴隨財政失衡水平的下降而上升。

與之相對，國內(nèi)學者圍繞財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系展開了深入探究，但對財政縱向失衡及其對經(jīng)濟增長質(zhì)量的影響關(guān)注相對較少。一方面，林毅夫和劉志強[8]認為財政分權(quán)主要通過提高資源配置效率而非投資水平促進中國經(jīng)濟增長，而張晏和龔六堂[9]則認為財政分權(quán)在經(jīng)濟發(fā)展水平較高地區(qū)的促進作用要顯著強于經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)。另一方面，沈坤榮和付文林[10]認為地方政府間的過度稅收競爭導致投資超常增長，在降低資源配置效率的同時也損害了地方經(jīng)濟的長期增長。江慶[11]認為中國式分權(quán)體制導致較高的縱向失衡雖有其合理性，但中國轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計缺陷反而導致失衡體制下的地方政府行為進一步發(fā)生扭曲。儲德銀和邵嬌[12]認為中國式分權(quán)體制下，較高的縱向失衡導致地方政府收支缺口擴大，為增長與晉升而競爭的地方政府勢必會積極尋求以土地出讓金為代表的預(yù)算外收入來緩解財政收支壓力。王梅婷和張清勇[13]認為地方政府土地出讓面積和出讓總價款伴隨財政分權(quán)程度的提高而逐漸攀升，即財政分權(quán)帶來的過高縱向失衡顯著催生了中國土地財政問題。趙扶揚等[14]認為雖然地方政府對土地財政的熱衷在放松地方政府預(yù)算約束的同時刺激了地方經(jīng)濟較快增長，但梅冬州等[15]的研究卻表明土地財政也促使房地產(chǎn)成為中國經(jīng)濟波動的重要來源。與之相伴，近年來國內(nèi)少數(shù)學者也開始關(guān)注財政分權(quán)對經(jīng)濟增長質(zhì)量的影響。譬如，包群等[16]認為地方政府因橫向競爭紛紛通過土地出讓、稅收優(yōu)惠與資源價格優(yōu)惠等吸引投資，致使經(jīng)濟增長過度依賴投資拉動而不利于經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升。孫正等[17]的研究表明地方政府過度支出造成的重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過剩等不僅導致資源配置效率偏低，還進一步阻滯了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

綜上所述，學術(shù)界圍繞財政分權(quán)和經(jīng)濟增長之間關(guān)系的研究文獻可謂汗牛充棟，但相對遺憾的是，深入探究中國式分權(quán)體制下的財政縱向失衡對經(jīng)濟增長質(zhì)量影響的文獻甚少。因而與已有研究相比，本文可能的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是立足中國式分權(quán)體制的典型化事實，將財政縱向失衡、土地財政與經(jīng)濟增長質(zhì)量納入同一理論框架，對三者之間的關(guān)系進行系統(tǒng)詮釋并提出研究假設(shè)。二是立足“五大發(fā)展理念”構(gòu)建綜合指標體系，運用主成分分析法全面測度地方經(jīng)濟增長質(zhì)量，并對其趨勢特征與變動規(guī)律進行科學研判。三是嘗試構(gòu)建面板聯(lián)立方程模型與采用三階段最小二乘估計實證考察財政縱向失衡與土地財政對經(jīng)濟增長質(zhì)量的影響。

二、作用機制與研究假設(shè)

(一)財政縱向失衡與經(jīng)濟增長質(zhì)量

1.財政縱向失衡對經(jīng)濟增長的促進作用

第一，適度的縱向失衡有助于激勵地方政府提高資源配置效率與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。因為在中國式分權(quán)體制之下，地方政府相較于中央政府具有較大的信息優(yōu)勢，能夠更加合理地安排支出項目從而最大限度滿足地區(qū)居民的偏好。同時，地區(qū)居民通過“用腳投票”和“用手投票”的機制也能在一定程度上約束地方政府行為，進而提高地方政府公共服務(wù)供給效率。

第二，縱向失衡體制下的轉(zhuǎn)移支付制度有助于中央政府約束地方政府收支行為，從而提高地方政府運行效率。一方面，盡管“對上負責”的地方政府需要完成中央政府布置的各項任務(wù)，但也不能完全忽視地區(qū)居民對公共服務(wù)的多樣化訴求，因而中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計在彌補地方政府收支缺口的同時，約束地方政府行為并有效引導地區(qū)內(nèi)要素的合理流動。另一方面，轉(zhuǎn)移支付作為彌補地方政府具有外溢性支出的項目成本，鼓勵地方政府致力于環(huán)境保護等外部性較大且有利于長期經(jīng)濟增長質(zhì)量提升的支出項目。

第三，適度的縱向失衡能夠通過地區(qū)間橫向競爭提高地方政府運行效率，不斷規(guī)范地方政府收支行為并促進地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。地區(qū)間的示范效應(yīng)與學習效應(yīng)能夠在一定程度激勵地方政府官員更加積極主動地工作、提高財政支出效率、優(yōu)化地區(qū)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)與提升資源配置效率。與此同時，較高的公共服務(wù)水平反之亦能增強地區(qū)對優(yōu)秀人才的吸引力進而提升人力資本水平，長期將有利于促進地區(qū)經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升。

2.財政縱向失衡對經(jīng)濟增長的抑制作用

第一，縱向失衡體制下的地方政府一般傾向于過度依賴轉(zhuǎn)移支付，在預(yù)算軟約束和“公共池效應(yīng)”作用下，地方政府支出規(guī)模膨脹將損害經(jīng)濟增長質(zhì)量。1994年的分稅制改革雖然通過提高“兩個比重”顯著增強了中央政府財力與宏觀調(diào)控能力，但收支分權(quán)的非對稱性卻直接導致地方政府收支缺口問題愈發(fā)嚴重。因而面對自上而下考核壓力的地方政府傾向于過度依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付，在“財政幻覺”和“公共池效應(yīng)”作用下不僅放松自身稅收努力，還不斷擴大支出規(guī)模，而地方政府支出規(guī)模膨脹帶來的投資效率降低與通貨膨脹等負面效應(yīng)均會抑制地方經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升。

第二，縱向失衡體制下的地方政府為了在“政治晉升錦標賽”和“經(jīng)濟錦標賽”中贏得優(yōu)勢，通常會偏好低稅負涵養(yǎng)稅源與吸引投資，進而導致支出行為扭曲，給地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展帶來諸多隱患。地方政府在自有收入難以滿足支出需求時，為培養(yǎng)預(yù)算內(nèi)稅源擴大自有收入，往往傾向于支持地方稅源重點企業(yè)，導致支出行為異化與結(jié)構(gòu)扭曲。與此同時，自上而下的官員考核機制與以GDP為主要指標的官員績效評價體系導致 “政治晉升錦標賽”和“經(jīng)濟錦標賽”極大盛行，地方政府支出異化問題進一步加重，地方政府支出結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡和部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題相互疊加，極大地阻礙了地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

第三，縱向失衡體制下的地方政府間橫向競爭，誘使其為追求短期經(jīng)濟增長獲取晉升利益而忽視經(jīng)濟長期發(fā)展質(zhì)量，竭澤而漁破壞地區(qū)生態(tài)環(huán)境以及損害經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。環(huán)境資源是地區(qū)經(jīng)濟增長的重要內(nèi)生動力，而地方政府官員作為“經(jīng)濟人”為提高地區(qū)經(jīng)濟增長進而在競爭中獲取有利地位，多數(shù)傾向于以破壞環(huán)境為代價追求經(jīng)濟短期高速增長。即地方政府主動放松對當?shù)仄髽I(yè)的監(jiān)管，出臺各類稅收優(yōu)惠政策以吸引外資，在放松稅收努力的同時惡化了當?shù)刭Y源環(huán)境狀況，最終損害經(jīng)濟長期高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在動力。

基于此，筆者提出如下研究假設(shè)：

假設(shè)1：財政縱向失衡不僅能直接對經(jīng)濟增長質(zhì)量產(chǎn)生影響，且同時存在促進和抑制兩種作用機制，其直接效應(yīng)的大小最終取決于正負兩種效應(yīng)的對比關(guān)系。

(二)財政縱向失衡、土地財政與經(jīng)濟增長質(zhì)量

雖然1994年分稅制改革建立的中國式分權(quán)體制顯著增強了中央政府的宏觀調(diào)控能力，但非對稱性的收支分權(quán)導致了財政縱向失衡程度相對較高，而2002年的所得稅分享改革與2016年“營改增”的全面推行則進一步加劇了財政縱向失衡程度。然而與之相對，儲德銀和遲淑嫻[18]的研究認為中國轉(zhuǎn)移支付制度因自身結(jié)構(gòu)不合理等問題導致其不僅未能從總量上校正縱向失衡，反而會進一步加重失衡水平。正因如此，失衡體制下的地方政府紛紛尋求預(yù)算外收入以滿足其支出訴求，舉借債務(wù)和土地財政從理論上也就成為地方政府的政策選項。然而，1995年1月1日實施的《中華人民共和國預(yù)算法》第28條規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，因而土地財政成為地方政府最主要的預(yù)算外收入來源。與此同時，中國自上而下的官員行政任命制導致地方官員面臨“政治晉升錦標賽”壓力，而以GDP 論英雄為導向的官員績效評價體系又促使地方官員處于“經(jīng)濟錦標賽”之中，地方政府官員在以上兩種作用機制激勵下，為在地區(qū)橫向競爭中取得領(lǐng)先地位，勢必更加依賴土地出讓金收入等預(yù)算外收入以推動地區(qū)經(jīng)濟較快增長。

第一，地方政府依賴土地財政不僅助推了地區(qū)間橫向競爭加劇，同時在“政治晉升錦標賽”和“經(jīng)濟錦標賽”雙重激勵下，其收支行為扭曲也進一步抑制了地區(qū)經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升。一方面，地方政府為吸引外資傾向于放松稅收努力導致其稅收收入下降，而土地財政收入則成為彌補這一收入短缺的重要手段，因而土地財政成為加劇地方收入行為扭曲的重要因素。另一方面，土地財政的短期經(jīng)濟增長效應(yīng)也將導致地方政府支出結(jié)構(gòu)進一步偏向經(jīng)濟建設(shè)。即地方政府支出結(jié)構(gòu)偏向不僅導致獲得政府支持的行業(yè)迅速發(fā)展，甚至還會誘發(fā)地方經(jīng)濟重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等問題。

第二，地方政府對土地財政的熱衷不僅促使其傾向于過度支出，反過來也會促使地方政府過度干擾房地產(chǎn)市場的正常運行，進而通過改變房地產(chǎn)市場供需結(jié)構(gòu)影響地區(qū)經(jīng)濟的長期平穩(wěn)發(fā)展。地方政府在其預(yù)算內(nèi)收入難以維系支出需求時，土地財政收入便成為彌補收支缺口的重要資金來源并由此助推地方政府增加支出。反之，地方政府支出增長又會加大其對土地財政收入的依賴，進而促使地方政府進一步擴大土地出讓規(guī)模。土地財政規(guī)模擴張與地方政府過度支出之間的相互依賴與惡性循環(huán)不僅帶來了重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等負面影響，還會誘導地方政府通過土地出讓等行為直接干擾房地產(chǎn)市場的正常運行，從而使房價過快上漲與房地產(chǎn)市場劇烈波動成為中國經(jīng)濟波動的重要原因。因此，筆者認為，從長期來看，地方政府對土地財政的過度依賴不利于地方經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升。

基于此，筆者提出如下研究假設(shè)：

假設(shè)2：財政縱向失衡水平的提升會導致地方政府擴大土地財政規(guī)模。

假設(shè)3：財政縱向失衡下的土地財政規(guī)模擴張會導致地方政府支出增加以及支出結(jié)構(gòu)的扭曲，從而不利于地方經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升。

根據(jù)以上對財政縱向失衡、土地財政與經(jīng)濟增長質(zhì)量三者間關(guān)系的梳理及研究假設(shè)，筆者繪制了財政縱向失衡與土地財政對經(jīng)濟增長質(zhì)量的作用機制，如圖1所示。

圖1 財政縱向失衡與土地財政對經(jīng)濟增長質(zhì)量的作用機制

三、構(gòu)建中國經(jīng)濟增長質(zhì)量的綜合指標體系與測度結(jié)果分析

(一)經(jīng)濟增長質(zhì)量的綜合指標體系構(gòu)建

伴隨中國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，以往經(jīng)濟高速增長所帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)能過剩、通貨膨脹與資源環(huán)境破壞等問題日益凸顯，因而科學構(gòu)建經(jīng)濟增長質(zhì)量綜合指標體系并測度各地區(qū)經(jīng)濟增長質(zhì)量成為當前理論界重要的研究課題。國內(nèi)學者有關(guān)中國經(jīng)濟增長質(zhì)量指標的測度，主要是從以下兩個方面展開的：一是郭慶旺等[19]與朱承亮等[20]分別采取非參數(shù)法或隨機前沿法計算中國綠色全要素生產(chǎn)率并以此作為經(jīng)濟增長質(zhì)量的代理指標。二是鈔小靜和惠康[21]與詹新宇和崔培培[22]從不同角度出發(fā)選取分項指標構(gòu)建綜合指標體系對經(jīng)濟增長質(zhì)量進行測度。

表1 經(jīng)濟增長質(zhì)量綜合指標體系

注：除單位產(chǎn)出工業(yè)廢水排放量、單位產(chǎn)出固體廢物排放量、單位產(chǎn)出電力耗量三個指標為逆指標外，其它二級指標均為正指標。

(二)指標選取與測度方法

本文在詹新宇和崔培培[22]研究的基礎(chǔ)上，立足“五大發(fā)展理念”并采取主成分回歸法構(gòu)建以下綜合指標體系對中國2003—2016年30個省份(西藏、中國香港、中國澳門、中國臺灣除外)的經(jīng)濟增長質(zhì)量進行測度。具體指標如表1所示。

1.指標選取

創(chuàng)新指標的選取從地區(qū)創(chuàng)新投入及其產(chǎn)出角度出發(fā)涵蓋了研發(fā)投入水平、教育重視度及專利授權(quán)三個指標；協(xié)調(diào)指標的選取從中國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，選擇資本產(chǎn)出率、最終消費率、金融結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)展開測度；綠色指標同時考慮了地方對于污染治理的重視程度以及現(xiàn)有資源存量狀況，因而指標的選取既包括環(huán)境污染治理投入、森林覆蓋率等正指標，也引入了單位產(chǎn)出工業(yè)廢水排放量等三個逆指標；開放指標考慮了中國當前進出口狀況和外資的利用狀況，具體包括進口、出口和利用外資能力三個指標；共享指標的測度則注重從民生角度出發(fā)，選擇了醫(yī)療水平、交通便捷度、衛(wèi)生保健服務(wù)及社會保障水平對各省份的共享狀況進行測度。

2.測度方法

鑒于測度全要素生產(chǎn)率的方法未能考慮生產(chǎn)要素的長期影響，導致這一方法的測度結(jié)果不僅可能低估資本積累的重要性，也不能全面地反映資源配置狀況，因而本文嘗試采取構(gòu)建綜合指標體系法系統(tǒng)測算中國各省份的經(jīng)濟增長質(zhì)量指數(shù)。在對分項指標賦值的已有方法中，鈔小靜和惠康[21]認為熵值法難以充分反映相關(guān)指標之間的關(guān)系，相對指數(shù)法賦權(quán)具有較大主觀性，而因子分析法更側(cè)重于成因清晰性的綜合評價，因而雖然主成分分析也存在一定的弊端，但鑒于其能充分反映各成分的重要性，且其權(quán)重是依靠數(shù)據(jù)自身特征確定而非主觀選定，本文最終選擇采用主成分回歸先合成創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五個分項指標，再利用全局主成分法合成經(jīng)濟增長質(zhì)量指標。對于具體測度過程有以下三點需要說明：一是考慮到選取的二級指標同時包括正、逆兩種指標，難以直接進行計算，因而先將逆指標進行取倒數(shù)處理。二是相較于均值化或標準差化等方法，采取歸一化法去量綱能更好地反映指標的經(jīng)濟含義，因而本文采用歸一化法對各指標進行去量綱化處理。三是由于主成分回歸多用于截面數(shù)據(jù)，本文在具體測算過程中先將每一年份的二級指標進行主成分回歸得到五個一級指標的面板數(shù)據(jù)，再按相同方法合成最終的經(jīng)濟增長質(zhì)量指標。

(三)經(jīng)濟增長質(zhì)量指標測度結(jié)果分析

根據(jù)表1中的指標選取與測度方法，本文對中國30個省份2003—2016年間的經(jīng)濟增長質(zhì)量進行測度，結(jié)果發(fā)現(xiàn)中國地方經(jīng)濟增長質(zhì)量具有以下特征：

1.地方經(jīng)濟增長質(zhì)量的絕對水平相對偏低

2003—2016年中國30個省份經(jīng)濟增長質(zhì)量平均水平為1.236，其中，14個省份經(jīng)濟增長質(zhì)量指數(shù)低于1，14個省份則基本維持在1—2之間，僅北京與上海超過2。這表明伴隨中國改革開放以來的經(jīng)濟超高速增長，國民經(jīng)濟增長質(zhì)量始終停留在較低水平。究其根本原因在于，地方政府長期對經(jīng)濟增長質(zhì)量提升未能給予足夠重視，而在“政治晉升錦標賽”和“經(jīng)濟錦標賽”雙重激勵下過度傾向于短期能帶來經(jīng)濟高速增長的投資建設(shè)項目，由此導致支出結(jié)構(gòu)扭曲與支出規(guī)模膨脹，進而演變出地區(qū)公共服務(wù)供給低效、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與生態(tài)環(huán)境破壞等一系列負面問題，最終導致經(jīng)濟增長質(zhì)量始終維持在較低水平并難以提升。

2.地方經(jīng)濟增長質(zhì)量雖整體呈上升趨勢，但增速較為緩慢

2003—2016年中國30個省份經(jīng)濟增長質(zhì)量指數(shù)均呈現(xiàn)顯著的上升趨勢，但總體增長幅度始終較低。其中，全國經(jīng)濟增長質(zhì)量指數(shù)年均僅提升0.083，且除北京、上海、江蘇、浙江之外的其他省份經(jīng)濟增長質(zhì)量指數(shù)年均增幅均在0.100以下。筆者認為，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因有以下兩方面：一是中國仍為發(fā)展中國家，雖然國民經(jīng)濟總量已位居世界第二位，但人均經(jīng)濟產(chǎn)出水平在世界范圍內(nèi)長期處于中下游水平。因而盡管地方政府以往對GDP增速的追捧確有諸多弊端，但在推動經(jīng)濟超高速增長的過程中也在一定程度上提升了經(jīng)濟增長質(zhì)量。二是地方政府過去長期對經(jīng)濟增速的過度追捧導致其對經(jīng)濟增長質(zhì)量提升的重視程度遠遠不夠，竭澤而漁等破壞資源環(huán)境與高投入、高消耗、高排放為主要特征的粗放式經(jīng)濟發(fā)展方式未能得以根本轉(zhuǎn)變，因而經(jīng)濟增長質(zhì)量不可能有較大幅度的提升。

四、變量定義、數(shù)據(jù)來源與統(tǒng)計特征

(一)變量定義

1.被解釋變量：經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量(Quality)

本文選取經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量作為被解釋變量。

2.解釋變量：財政縱向失衡(VFI)

本文從財政分權(quán)體制視域?qū)⒇斦v向失衡定義為分權(quán)體制下地方政府自有收入與支出之間的非對稱缺口，進而借鑒Eyraud 和 Lusinyuan[7]與儲德銀和邵嬌[12]的研究對中國財政縱向失衡進行測度，具體測度公式如表2所示。

表2 財政縱向失衡指標測度公式

3.中介變量：土地財政(Landinc)

在中國式分權(quán)體制之下，地方政府為彌補自身收支缺口積極開拓預(yù)算外收入導致土地財政興起，同時地方政府對土地財政的過度依賴反過來又促使地方政府收支行為扭曲進而阻礙經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升。這一指標的具體計算，是通過將各省份人均土地出讓金收入利用商品零售價格指數(shù)(2003年=100)剔除價格因素后取自然對數(shù)得到。

4.控制變量

人均轉(zhuǎn)移支付(Ptransfer)。轉(zhuǎn)移支付作為分權(quán)體制下校正央地政府間財政縱向失衡的重要手段，在緩解地方政府財政收支缺口壓力的同時，也會導致地方政府對其過度依賴進而影響收支行為。這一指標的具體計算過程為，先加總各省份稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付得到中央對各省份轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模，繼而除以各省份總?cè)丝跀?shù)，最后利用商品零售價格指數(shù)(2003年=100)進行價格平減后取自然對數(shù)得到。

政府支出結(jié)構(gòu)(Govstr)。鑒于當下中國進入以人民為本的新時代，本文將采用民生性支出占比衡量政府支出結(jié)構(gòu)變動。然而，因中國在2006年實施政府收支分類改革，使民生性支出的計算口徑在2007年前后略有差異，但從各省份最終計算的指標結(jié)果來看，數(shù)據(jù)滿足平穩(wěn)性要求且連續(xù)性相對較好。其中，2007年以前的民生性支出包括文教科衛(wèi)事業(yè)費、撫恤和社會福利救濟費、社會保障補助支出、公檢法司支出、政策性補貼和城市維護費；2007年以后的民生性支出包括一般公共服務(wù)支出、公共安全支出、科教文衛(wèi)支出、社會保障和就業(yè)支出以及住房保障支出。

人力資本(Humcap)和物質(zhì)資本(Capital)。人力資本和物質(zhì)資本均是推動經(jīng)濟增長的重要源泉，前者能夠提高社會有效勞動生產(chǎn)率進而提高資源配置效率，后者同樣對經(jīng)濟的長期增長發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。其中，人力資本指標主要利用各省份居民平均受教育年限進行衡量，物質(zhì)資本則借鑒了單豪杰[23]的計算方法進行具體測算。

經(jīng)濟發(fā)展水平(PGDP)。這一指標的具體計算過程為，利用各地區(qū)GDP平減指數(shù)(2003年=100)對其相應(yīng)的人均GDP進行指數(shù)平減后計算得到。

對外開放程度(Open)。伴隨世界經(jīng)濟一體化進程的不斷加快，中國經(jīng)濟發(fā)展與世界密不可分，且進出口始終是助推中國經(jīng)濟快速增長的重要動力之一。這一指標的具體計算過程為，先利用美元平均匯率將各省份進出口總額換算為以人民幣計量，隨后計算各省份進出口總額占其GDP的比重。

人口密度(Density)。因各省份內(nèi)或多或少都存在一些不適宜居住的河流、湖泊、近海和林區(qū)等區(qū)域，本文對這一指標的計算是在剔除不宜居住的面積后再用各省份總?cè)丝跀?shù)除以最終面積得到。

收入分權(quán)(FQR)和支出分權(quán)(FQS)。鑒于土地財政是中國地方政府緩解收支缺口壓力時自發(fā)尋求預(yù)算外收入的重要途徑，因而在實證模型中引入收支分權(quán)兩個指標以便更好地衡量地方政府尋求土地財政的動機。其中，收入分權(quán)與支出分權(quán)指標在表2中已經(jīng)給出，不再贅述。

金融發(fā)展水平(Finmark)。雖然土地財政因受到地方政府的偏好導致其規(guī)模不斷擴大，但金融部門信貸的支持對推動土地財政的興起與房地產(chǎn)市場的較快發(fā)展也起到了重要作用，因而本文在面板聯(lián)立模型中的土地財政方程中，引入金融市場發(fā)展水平這一控制變量，具體是通過計算各省份金融機構(gòu)年末存貸款占GDP比重得到。

(二)數(shù)據(jù)來源說明與統(tǒng)計特征描述

本文所有變量的原始數(shù)據(jù)均來自于2004—2017年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》、《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》、《地方財政統(tǒng)計資料匯編》、《財政統(tǒng)計摘要》、各省份歷年統(tǒng)計年鑒、EPS數(shù)據(jù)庫、中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫以及財政部財政數(shù)據(jù)資料網(wǎng)。因為受到相關(guān)省份原始數(shù)據(jù)獲得性的限制，本文實證樣本最終確定為30個省份，時期跨度為2003—2016年，各變量的統(tǒng)計特征如表3所示。

表3 各變量的統(tǒng)計特征(N=420)

五、財政縱向失衡與土地財政對經(jīng)濟增長質(zhì)量影響效應(yīng)的實證分析

(一)面板聯(lián)立方程模型的構(gòu)建

根據(jù)本文有關(guān)財政縱向失衡與土地財政對經(jīng)濟增長質(zhì)量的作用機制詮釋可知，財政縱向失衡不僅能直接影響經(jīng)濟增長質(zhì)量，亦能通過土地財政對經(jīng)濟增長質(zhì)量產(chǎn)生間接影響，因而財政縱向失衡、土地財政與經(jīng)濟增長質(zhì)量之間存在多重復(fù)雜作用渠道，單一方程建模結(jié)果容易受到內(nèi)生性問題影響，因而本文考慮建立面板聯(lián)立方程模型對三者之間關(guān)系進行實證檢驗與全面考察，具體公式如下：

(1)

由于對面板聯(lián)立方程進行估計時，方程組中的兩個方程均存在過度識別問題，因而本文采用三階段最小二乘法進行估計，具體回歸結(jié)果如表4所示。

表4 財政縱向失衡與土地財政對經(jīng)濟增長質(zhì)量影響的估計結(jié)果

注：***、**和*表示在1%、5%和10%的顯著性水平下顯著；括號內(nèi)是估計系數(shù)對應(yīng)的t值。表5同。

(二)財政縱向失衡與土地財政對經(jīng)濟增長質(zhì)量影響的分析

財政縱向失衡與經(jīng)濟增長質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著負相關(guān)，即財政縱向失衡水平提高顯著抑制經(jīng)濟增長質(zhì)量水平提升，這一實證結(jié)果很好地驗證了本文的假設(shè)1。筆者認為，造成這一現(xiàn)象的原因有以下三點：一是中國財政縱向失衡整體水平相對較高且已超過其最優(yōu)閾值，故其對經(jīng)濟增長質(zhì)量的作用主要表現(xiàn)為負向抑制效應(yīng)。二是轉(zhuǎn)移支付中的專項轉(zhuǎn)移支付與稅收返還相較一般財力性轉(zhuǎn)移支付而言，對地方政府財力均等化的效果較差，且專項轉(zhuǎn)移支付還需要地方配套資金，這反而成為助推地區(qū)間惡性競爭與支出規(guī)模膨脹的重要原因之一。正因如此，中國轉(zhuǎn)移支付制度不僅未能校正財政縱向失衡，反而加重了失衡程度，進而抑制了地方經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升。三是地方政府為在“政治晉升錦標賽”和“經(jīng)濟錦標賽”中拔得頭籌，通常傾向于擴大投資支出規(guī)模，且支出結(jié)構(gòu)也顯著偏向重點稅源行業(yè)，從而不僅帶來重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等負面問題，也導致了地方政府走向竭澤而漁破壞地區(qū)資源環(huán)境的粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式，最終導致經(jīng)濟增長質(zhì)量下降。

土地財政與經(jīng)濟增長質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著負相關(guān)，即地方經(jīng)濟增長質(zhì)量伴隨地方政府對土地財政依賴程度的增加而顯著下降。這一實證估計結(jié)果部分驗證了本文的假設(shè)3，即存在“土地財政經(jīng)濟增長質(zhì)量”的直接傳導渠道。不可否認，在面臨較大財政收支缺口而轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計又不夠科學時，地方政府依靠土地出讓獲取收入確實發(fā)揮了緩解縱向失衡的積極作用。然而伴隨著地方政府對經(jīng)濟增長速度這一指標追捧的加劇，其對土地財政的依賴程度也隨之上升。一方面，地方政府依靠土地出讓金收入支撐其經(jīng)濟建設(shè)支出，在降低自身稅收努力的同時助推支出結(jié)構(gòu)偏向高稅源行業(yè)，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩等問題層出不窮，嚴重影響經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升。另一方面，地方政府對土地財政的熱衷助推房地產(chǎn)市場過熱發(fā)展，致使房地產(chǎn)市場波動成為中國經(jīng)濟波動的主要來源。除此之外，土地財政作為預(yù)算外收入，其資金收支管理也存在較大問題，進而導致地方政府運行效率下降以及阻礙地方經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升。

(三)其他控制變量對經(jīng)濟增長質(zhì)量影響效應(yīng)分析

人均轉(zhuǎn)移支付與經(jīng)濟增長質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，即地方經(jīng)濟增長質(zhì)量伴隨人均轉(zhuǎn)移支付的增加而提高。在財權(quán)上移與事權(quán)下解的中國式分權(quán)體制之下，轉(zhuǎn)移支付制度成為均衡央地政府間財政關(guān)系與調(diào)節(jié)地方政府間財力的重要手段。本文的實證結(jié)果表明，轉(zhuǎn)移支付制度確實在一定程度上發(fā)揮了調(diào)節(jié)地方政府收支行為的作用，進而通過提高地方政府運行效率推動地方經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升。

政府支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟增長質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，即地方政府民生性支出比重提升顯著促進了當?shù)亟?jīng)濟增長質(zhì)量提升。地方政府對民生性支出的重視程度提升將顯著改善當?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，因而成為新時代提升經(jīng)濟增長質(zhì)量的重要推力。

人力資本、物質(zhì)資本與經(jīng)濟增長質(zhì)量之間關(guān)系存在顯著差異。具體而言，人力資本水平提升有利于經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升，但物質(zhì)資本水平的提升反而阻礙了地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。筆者認為，這與中國經(jīng)濟發(fā)展長期依靠投資驅(qū)動有關(guān)，以上實證結(jié)果從一定程度說明中國當前物質(zhì)資本投入水平相對較高且已超過最優(yōu)閾值，從而對經(jīng)濟增長質(zhì)量表現(xiàn)出負面抑制效應(yīng)。

對外開放度與經(jīng)濟增長質(zhì)量之間呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，即表明伴隨中國經(jīng)濟發(fā)展與世界經(jīng)濟的逐步融合，中國經(jīng)濟增長質(zhì)量得到了顯著提升。

(四)財政縱向失衡對土地財政影響效應(yīng)分析

財政縱向失衡與土地財政之間呈現(xiàn)顯著正相關(guān)，即財政縱向失衡程度的上升顯著加大了地方政府對土地財政的依賴程度。該實證結(jié)果不僅較好地驗證了本文的假設(shè)2，即存在“財政縱向失衡土地財政”的傳導途徑，結(jié)合以上土地財政對經(jīng)濟增長質(zhì)量存在負面抑制效應(yīng)這一實證估計結(jié)果共同驗證了本文的假設(shè)3，即存在“財政縱向失衡土地財政經(jīng)濟增長質(zhì)量”的間接作用渠道。一方面，轉(zhuǎn)移支付未能完全化解地方政府因收支分權(quán)的非對稱性所帶來的縱向失衡問題，因而開拓預(yù)算外收入成為地方政府的通常之舉。另一方面，中國自上而下的政府官員任命制和傳統(tǒng)以GDP論英雄的官員績效考評機制激勵地方官員為贏得地區(qū)間橫向競爭而偏好過度支出，進而加重其對土地財政的依賴程度。因而財政縱向失衡水平越高，地方政府越熱衷于賣地生財。

支出分權(quán)和收入分權(quán)對土地財政的影響存在顯著差異。具體而言，支出分權(quán)對土地財政的影響效應(yīng)并不顯著，而收入分權(quán)則助推了土地財政。筆者認為，造成這一現(xiàn)象的主要原因在于，中國收入分權(quán)程度目前仍處于較低水平，其未能給地方政府帶來更多的收入以滿足其支出需求，因而目前地方政府仍表現(xiàn)出對土地財政的依賴。

人口密度與土地財政之間存在顯著正相關(guān)。伴隨地區(qū)人口密度增加，居民對各項社會公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的需求也日益擴大，在地方政府面臨較大收支缺口時，土地財政收入成為轉(zhuǎn)移支付之外彌補這一缺口的重要來源，因而人口密度的提升顯著助推土地財政規(guī)模擴大。

金融發(fā)展水平和經(jīng)濟發(fā)展水平對土地財政的影響效應(yīng)存在差異。具體而言，金融市場發(fā)達程度提升顯著抑制土地財政規(guī)模，而經(jīng)濟發(fā)展水平的負向抑制效應(yīng)則并不顯著。中國房地產(chǎn)市場是在土地財政和銀行信貸的雙重刺激下發(fā)展起來的，因而金融發(fā)展水平的提升將使市場上可貸資金流通方向和渠道更加多樣化，進而流入房地產(chǎn)市場的投資可能出現(xiàn)下降，由此在一定程度上抑制了中國土地財政規(guī)模的進一步擴張。

六、財政縱向失衡與土地財政對經(jīng)濟增長質(zhì)量的機制檢驗與效應(yīng)比較

在表4的基礎(chǔ)上，本文通過對相關(guān)變量進行標準化后采用三階段最小二乘法對面板聯(lián)立方程進行估計，具體估計結(jié)果如表5所示。鑒于標準化回歸結(jié)果與基準回歸的作用效應(yīng)方向并未發(fā)生改變，故此處對標準化回歸估計不再贅述。

表5 標準化回歸結(jié)果

從表5中可以看出，財政縱向失衡可以通過直接和間接兩個渠道影響經(jīng)濟增長質(zhì)量，從而也較好地驗證了本文的3個研究假設(shè)：即財政縱向失衡不僅能夠?qū)?jīng)濟增長質(zhì)量產(chǎn)生直接負面抑制效應(yīng)，還能通過“財政縱向失衡土地財政經(jīng)濟增長質(zhì)量”的間接作用渠道阻礙經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升。為更準確地研判財政縱向失衡對經(jīng)濟增長質(zhì)量的作用渠道與傳導效應(yīng)，本文在表5標準化回歸結(jié)果的基礎(chǔ)上，進一步進行效應(yīng)測算，具體計算結(jié)果如表6所示。

表6 財政縱向失衡與土地財政對經(jīng)濟增長質(zhì)量的傳導路徑與效應(yīng)大小

根據(jù)表6的計算結(jié)果可以得到以下結(jié)論：一是土地財政對地方經(jīng)濟增長質(zhì)量具有顯著的負向抑制作用，即存在“土地財政經(jīng)濟增長質(zhì)量”的直接作用渠道，從而進一步驗證了本文的假設(shè)3。其中，土地財政對經(jīng)濟增長質(zhì)量的抑制效應(yīng)大小為-0.148。這說明，在中國地方政府在對土地財政的追逐過程中，確實提升了經(jīng)濟增速拉動了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，但這一繁榮的增長狀況增加了經(jīng)濟增長質(zhì)量低下的隱患。二是財政縱向失衡水平的上升顯著阻礙了經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升，即存在“財政縱向失衡經(jīng)濟增長質(zhì)量”的直接作用渠道，從而進一步驗證了本文的假設(shè)1。其中，這一直接抑制效應(yīng)大小為-0.476。在縱向失衡水平相對較低的中國式分權(quán)體制之下，一方面，地方政府官員因追求政治晉升而擴大支出規(guī)模。另一方面，地方政府出于涵養(yǎng)稅源目的提高對重點稅源行業(yè)的支出比重，從而帶來通貨膨脹、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與資源環(huán)境破壞等一系列負面問題，給地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展帶來了諸多隱患，從而顯著抑制了經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升。三是存在“財政縱向失衡土地財政經(jīng)濟增長質(zhì)量”的間接作用渠道，進一步驗證了本文的假設(shè)2和假設(shè)3，即財政縱向失衡不僅直接抑制地方經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升，還能通過土地財政間接發(fā)揮其對地方經(jīng)濟增長質(zhì)量的負向抑制作用，且這一間接作用效應(yīng)大小為-0.091，由此財政縱向失衡對地方經(jīng)濟增長質(zhì)量的總效應(yīng)大小為-0.567。財政縱向失衡水平的提升致使地方政府面臨較大收支缺口，因而地方政府自然轉(zhuǎn)向?qū)︻A(yù)算外收入的追求，而在1995年1月1日實施的《中華人民共和國預(yù)算法》的規(guī)定下，地方政府無法通過發(fā)行債券獲取收入。雖然地方政府投融資平臺層出不窮，但這終究會帶來債務(wù)償還壓力，因而土地財政則成為地方政府最為可靠的預(yù)算外收入來源。與此同時，伴隨地方政府發(fā)展經(jīng)濟的巨大支出需求，其對土地財政的依賴程度逐步提升會進一步導致土地財政規(guī)模日益龐大，在帶來投資效率下降、重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過剩問題的同時，也增加了預(yù)算外資金管理的難度，進而為地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展帶來諸多隱患。

七、研究結(jié)論與政策建議

第一，合理控制財政縱向失衡水平，不斷化解地方政府收支缺口壓力。本文研究結(jié)果表明，財政縱向失衡不僅能直接抑制經(jīng)濟增長質(zhì)量的提升，還能通過助推土地財政規(guī)模擴張這一中介變量間接發(fā)揮其對經(jīng)濟增長質(zhì)量的負向抑制作用，因而合理控制財政縱向失衡水平是提升經(jīng)濟增長質(zhì)量的關(guān)鍵之舉。正因如此，需要積極推進央地政府間財政事權(quán)與支出責任的科學劃分，明確地方政府支出的責任范圍，避免支出規(guī)模過度膨脹與支出結(jié)構(gòu)失衡帶來的重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等負面問題。

第二，加強對土地出讓金收入的預(yù)算管理，降低地方政府對土地財政的依賴程度。雖然土地財政在一定程度上可以緩解地方政府收支困境，但伴隨地方政府對其依賴程度的日益加劇，其對經(jīng)濟增長質(zhì)量帶來的負面效應(yīng)不斷凸顯。因而當前在大力推進全口徑預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，一是科學編制以土地出讓金收入為主的政府性基金預(yù)算，強化對土地出讓金使用的績效管理理念與構(gòu)建資金使用問責機制，從而降低地方政府對土地財政過度依賴的內(nèi)在沖動。二是加快健全地方稅體系，增加地方財政收入，降低地方政府對土地財政的過度依賴，從規(guī)范地方政府收入角度消除土地財政對經(jīng)濟增長質(zhì)量提升的負面影響。三是嚴格規(guī)范土地出讓金收入的使用用途，在減少投資支出的基礎(chǔ)上不斷加大其對地方民生性公共服務(wù)的投入使用，進而從支出角度提升地區(qū)居民生活水平，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

第三，完善轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對地方政府收支行為的調(diào)節(jié)作用。在中國式縱向失衡體制之下，轉(zhuǎn)移支付作為均衡央地政府間財政關(guān)系的重要手段，其在助力地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過程中的作用不容忽視。當前應(yīng)重點提高一般財力性轉(zhuǎn)移支付占比，充分發(fā)揮其財力均衡效應(yīng)，進而減小地方政府收支缺口。與此同時，合理控制專項轉(zhuǎn)移支付與不斷降低稅收返還比重，消除轉(zhuǎn)移支付對地方政府收支行為的負面抑制效應(yīng)。

第四，完善官員績效評價體系，提高居民福利水平在評價體系中的權(quán)重。中國地方政府為贏得橫向競爭，無一不偏向于生產(chǎn)性支出，一方面，導致民生性支出占比偏低使地方公共服務(wù)水平下降進而直接損害地區(qū)居民福利。另一方面，竭澤而漁的粗放式發(fā)展模式帶來的資源環(huán)境破壞問題在很大程度影響了人民對美好生活的追求。因而提高居民福利水平在官員績效評價體系中的權(quán)重，大力引導地方政府官員樹立科學的政績觀，是堅持以人民為中心、助推經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵之舉。