張永領(lǐng)，劉夢園

(河南理工大學 應急管理學院，河南 焦作 454000)

隨著我國社會逐漸進入后工業(yè)時代及城市化進程的加快，突發(fā)事件的不確定性、復雜性進一步增加，各類突發(fā)事件的耦合性、破壞性、復雜性和流動性更加明顯，新型風險不斷出現(xiàn)，這都給突發(fā)事件的科學應對帶來更大挑戰(zhàn)。黨的十八大報告提出“推進政府績效管理”，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)“嚴格績效管理”。應急管理是政府公共管理的重要組成部分，在應急管理過程中要加強應急績效管理，不僅要重視應急處置的實際效果和社會效應，還要重視應急響應的成本投入與產(chǎn)出。既要避免因災情估計不準確而導致的應急不足，又要避免因過度追求某種目標而導致的應急過度。應急不足直接影響救災效果，應急過度則會造成公共應急資源的浪費。

自2003年SARS事件、2008年南方雨雪冰凍災害和汶川地震之后，學者們針對應急不足進行了深入探討。近年來，隨著應急管理被納入地方政府績效考核后，一些地方開始不計成本地過度應急。因此，亟待對應急響應的績效進行評估，使應急管理維持在適度范圍內(nèi)。

應急管理績效評估是提升政府應急績效最直接、最有效的手段，其重要性日益凸顯，受到國內(nèi)外學者的廣泛關(guān)注。如WILSON等[1]提出多目標組合優(yōu)化模型，可用于提升應急響應績效。HENSTRA[2]認為可以將準備、減緩、響應、恢復作為一級指標，對應急管理績效進行評估。蒯婷婷等[3]基于農(nóng)戶期望構(gòu)建應急管理績效評估模型。周德紅等[4]從應急救援運行機制、財政投入、應急服務保障等方面構(gòu)建地震應急管理績效評估指標體系，并采用問卷調(diào)查法和層次分析法評估政府應急管理績效。翁列恩[5]基于應急管理的過程評估政府應急績效。王銳蘭[6]從預防、過程、效能、恢復4個方面對政府應急管理績效進行評估。從應急績效的相關(guān)研究來看，鮮有學者關(guān)注應急響應的成本投入，且評估結(jié)果也不能完全滿足改進應急管理的需求。應急管理要考慮當下的技術(shù)條件、經(jīng)濟條件和應急資源限制等因素，確定合理的安全目標，根據(jù)具體的突發(fā)事件情景適度配置應急資源，在考慮經(jīng)濟合理性的條件下使應急響應維持在適度范圍內(nèi)[7]。為此，筆者從信息-資源配置的視角研究應急管理績效評估，即在具體的信息條件下以應急資源適度配置作為應急績效判定的基本依據(jù)，構(gòu)建評估指標體系并運用ANP-物元模型對應急管理績效進行評估。

1 應急管理績效評估指標選取

及時獲取有效的災情信息，根據(jù)災害信息進行科學決策，制定出應急行動方案，并對人力、物力和財力等應急資源進行適度配置，是應急管理的核心內(nèi)容。應急資源配置是否科學合理直接影響應急處置績效，而應急資源的科學合理配置又基于災情信息獲取和科學應急決策。因此，根據(jù)應急管理實際情況，通過文獻研究法和專家訪談法，從信息獲取、應急決策、資源配置3個方面入手，構(gòu)建應急管理績效評估指標體系，如表1所示。

表1 應急管理績效評估指標體系

(1)信息獲取。信息獲取是應急決策者進行科學決策的關(guān)鍵，需要及時獲得的信息主要包括災情信息、應急資源需求信息、可籌措資源信息及災區(qū)環(huán)境信息。災情信息越充分則越有助于決策者準確把握突發(fā)事件的全貌，研判應急資源需求和災區(qū)的環(huán)境?？苫I措資源信息包括應急資源的儲備和應急資源的可動員信息，可籌措信息越充分則越有利于應急決策者做出科學的應急決策。

(2)應急決策。應急決策過程是應急決策者將應急預案和專家咨詢相結(jié)合，結(jié)合自身的知識和經(jīng)驗，根據(jù)已獲取的災情信息研判災害情景，評估各個受災點對各類應急資源的需求，最后運用非程序化決策制定出應急方案。

(3)資源配置。合理的資源配置是突發(fā)事件應急處置的關(guān)鍵，應急資源的種類、數(shù)量和質(zhì)量是否滿足突發(fā)事件應急處置需求，應急資源的調(diào)度方式和應急資源的時效性都影響著應急資源的用途和應急處置的效果。

2 構(gòu)建應急管理績效評估模式

物元模型可以較好地解決不相容問題，利用關(guān)聯(lián)函數(shù)計算元素與集合的關(guān)聯(lián)度，從而對待評價物元做出定量且客觀的評價。采用網(wǎng)絡層次分析法(ANP)計算各指標的權(quán)重，可以反映出各指標的相互影響關(guān)系。將網(wǎng)絡層次分析法和物元模型相結(jié)合可以使評價結(jié)果更科學、更準確。基于ANP-物元模型的應急管理績效評估模式的基本思路為:①運用網(wǎng)絡層次分析法計算各指標權(quán)重；②確定物元，根據(jù)評估標準確定節(jié)域、經(jīng)典域，利用物元的可拓性計算待評價物元關(guān)于各等級的關(guān)聯(lián)度；③將ANP所計算的指標權(quán)重代入物元模型，得到綜合關(guān)聯(lián)度；④根據(jù)綜合關(guān)聯(lián)度數(shù)值的大小和評估標準確定應急管理績效等級。

2.1 采用網(wǎng)絡層次分析法確定指標權(quán)重

根據(jù)表1給出的應急管理績效評估指標體系，分析各個指標之間的相互作用關(guān)系，如圖1所示。

圖1 元素組的網(wǎng)絡關(guān)系

(1)未加權(quán)超矩陣。設(shè)控制層中的準則分別為P1,P2,…,Pm，網(wǎng)絡層中的元素組分別為A1,A2,…,An，其中Ai有元素ai1,ai2,…,ain，Aj中有元素aj1,aj2,…,ajn。以Ps(s=1,2,…,m)為準則，以Aj中的aj1為次準則，構(gòu)建Ai中元素相對于aj1的判斷矩陣，進行一致性檢驗，并求得權(quán)重向量[Wi1,Wi2,…,Win]T。依次以Aj中的元素aj2,aj3,…,ajn為次準則，構(gòu)造Ai中元素間的兩兩判斷矩陣，計算各矩陣的權(quán)重向量，組成子矩陣W′ij。

(1)

同理，將各元素組中元素間的關(guān)系進行比較，求得各子矩陣，最終獲得未加權(quán)超矩陣W。

(2)

(3)

其中，矩陣A表示不同次準則下一級指標的判斷矩陣所對應的權(quán)重向量組成的矩陣。

2.2 計算單指標物元的關(guān)聯(lián)度

根據(jù)物元模型，若待評價事物N以評估指標C1,C2,…,Cn及相對應的量值V1,V2,…,Vn描述，則N的多元物元矩陣R為[8]：

(4)

(1)確定經(jīng)典域和節(jié)域。Rj為經(jīng)典域物元，區(qū)間Vnj=(anj,bnj)為Nj關(guān)于Ci的量值范圍；Rp為節(jié)域物元，區(qū)間Vnp=(anp,bnp)為Np關(guān)于Ci的量值范圍。

(2)確定待判物元。待評對象Nx的物元Rx為:

(7)

(3)計算單指標關(guān)聯(lián)度。評估指標的關(guān)聯(lián)度可以用關(guān)聯(lián)函數(shù)進行計算，如式(8)所示。

式中:ρ(Vi,Vij)表示Vi到經(jīng)典域區(qū)間Vnj=(anj,bnj)的距離，如式(9)所示；ρ(Vi,Vip)表示Vi到節(jié)域區(qū)間Vnp=(anp,bnp)的距離，如式(10)所示。

|Vij|=|bij-aij|

(11)

2.3 計算綜合關(guān)聯(lián)度

將ANP所得指標權(quán)重代入物元模型，計算綜合關(guān)聯(lián)度。則Nx關(guān)于等級j的綜合關(guān)聯(lián)度Kj(Nx)為：

(12)

式中：Wi為指標權(quán)重；Ki(V)為單指標關(guān)聯(lián)度。以最大關(guān)聯(lián)度為原則，Kj(Nx)=maxKj(Nx)，則Nx屬于第j等級。關(guān)聯(lián)度的大小表示待評對象屬于第j等級的程度，當0≤Kj(Nx)<1時，待評對象符合績效等級要求，且數(shù)值越大越接近等級上限；當-1≤Kj(Nx)<0時，待評對象不滿足績效等級要求，但具備轉(zhuǎn)化為該績效等級的條件，數(shù)值越大則越易轉(zhuǎn)化[9]。

3 評估例證

3.1 蘆山地震抗震救災基本情況簡介

2013年4月20日，四川省雅安市蘆山縣發(fā)生7.0級地震，造成重大人員傷亡和經(jīng)濟損失，救災任務繁重。地震之后，在黨中央和國務院的領(lǐng)導下，四川省委、省政府迅速響應，災區(qū)被困人員得到及時援救，災民得到妥善安置，地震應急救援總體上表現(xiàn)出及時、有序的狀態(tài)。

(1)信息獲取。國務院各部門和省抗震救災指揮部根據(jù)衛(wèi)星遙感、航拍、無人機拍攝、災情速報系統(tǒng)、地方政府的災情報告及群眾的微博、微信、電話等獲取災情信息，依據(jù)災害損失情況、專家建議、實地調(diào)研情況、公眾傳遞的信息等獲取資源需求信息?？苫I措的應急資源包括政府部門可提供的人力、財力、物力，其中應急物資主要包括中央救災物資儲備庫儲備的應急物資，民政部門、商業(yè)部門通過與企業(yè)、大型賣場簽訂協(xié)議提供的應急物資，以及社會組織和志愿者捐贈的應急物資。災區(qū)環(huán)境信息方面，此次地震的震中和重災區(qū)位于山區(qū)，地震導致主要道路中斷、基礎(chǔ)設(shè)施嚴重受損，對交通和通信造成一定影響[10]，大大增加了抗震救災的難度。

(2)應急決策。國務院各部門和省抗震救災指揮部通過預估7級地震可能造成的損失，根據(jù)汶川地震的救災經(jīng)驗[11]，參考相關(guān)專家的建議，對災害情景進行分析和研判，充分考慮災區(qū)對各類應急資源的需求，立即部署救援隊伍和應急物資[12]。針對此次地震救援的特點，應急物資調(diào)配采取統(tǒng)一協(xié)調(diào)配置的方式，省指揮部保障供給、縣指揮部負責統(tǒng)籌，以平衡和協(xié)調(diào)應急物資[13]。

(3)資源配置。地震發(fā)生后，國務院相關(guān)部門和四川省立即派出救援隊伍趕赴災區(qū)，震后2天，共調(diào)集2.2萬人赴災區(qū)搶險救災[14]；地震發(fā)生72 h內(nèi)，救援隊伍到達所有村莊。民政部和四川省第一時間組織調(diào)運應急物資，第一批應急物資在當日下午16時抵達災區(qū)。震后4天，共調(diào)運帳篷5.5萬頂、棉被21.5萬床、折疊床1萬多張、衣物1.5萬件、食品和飲用水2 239 t[15]；在應急資金方面，震后2.5 h，省財政廳調(diào)撥資金1 000萬元；震后10 h，全省各級財政共下?lián)苜Y金1.55億元；震后4天省財政廳下達中央和省級應急資金共15億元[16]。政府部門的及時響應及社會各界的積極援助使得蘆山地震的應急資源較充沛，但重災區(qū)出現(xiàn)多處山體滑坡、橋梁垮塌，再加上大量公益組織和志愿者涌入，造成了關(guān)鍵道路擁堵，在一定程度上阻礙了專業(yè)救援力量和應急物資進入災區(qū)[17]。針對部分難以到達的村莊，運用直升機空投應急物資，實施救援。

3.2 抗震救災應急管理績效的評估過程

(1)構(gòu)建判斷矩陣，求未加權(quán)超矩陣。結(jié)合一級指標和二級指標，采用專家調(diào)查法得到不同次準則下各指標相對重要性的判斷矩陣，計算每一個判斷矩陣對應的權(quán)重向量，組成未加權(quán)超矩陣。如在控制層準則下，以C1為次準則，A2關(guān)于C1的判斷矩陣如表2所示。

表2 A2關(guān)于C1的判斷矩陣

對該矩陣進行一致性檢驗，得到CR=0.027<0.1，并計算得到該判斷矩陣的權(quán)重向量為(0.179 4,0.089 5,0.176 0,0.213 8,0.341 3)，然后構(gòu)建A2關(guān)于次準則C2、C3、C4的判斷矩陣，進行一致性檢驗后計算各矩陣所對應的權(quán)重向量，最后將以上各矩陣對應的權(quán)重向量組合成子矩陣W′21。

(13)

同理，計算所有元素組在不同次準則下的判斷矩陣所對應的權(quán)重向量，可獲得多個子矩陣，將多個子矩陣組合成未加權(quán)超矩陣W。

(2)計算加權(quán)超矩陣。首先，構(gòu)建不同次準則下一級指標的判斷矩陣，并進行一致性檢驗，然后計算各矩陣所對應的權(quán)重向量，將各權(quán)重向量組成矩陣A。

(14)

(15)

(3)計算極限超矩陣，得出各指標權(quán)重，如表3所示。ANP的計算借助Super Decisions軟件完成。

表3 應急管理績效評估的經(jīng)典域、待評物元

(4)根據(jù)評估需要設(shè)定節(jié)域和經(jīng)典域，并確定待評物元。確定節(jié)域為[0，100]，完全滿足時為100，完全不滿足時為0。將經(jīng)典域劃分為優(yōu)、良好、一般、較差、差5個等級；待評物元通過專家打分獲得，邀請應急管理領(lǐng)域相關(guān)專家，根據(jù)蘆山地震應急管理過程中信息獲取、應急決策、資源配置及應急資源需求等各方面信息，對各指標進行打分，求出算術(shù)平均值，作為各指標的待評物元。

(5)計算單指標關(guān)聯(lián)度。按照式(8)～式(11)計算二級指標關(guān)于各等級的關(guān)聯(lián)度，如表4所示。由表4可知，指標C4的評估等級為“優(yōu)”，指標C3、C6、C7、C9、C10、C12的評估等級為“良好”，指標C1、C2、C5、C8、C14的評估等級為“一般”，指標C11、C13的評估等級為“較差”。

表4 單指標關(guān)聯(lián)度

(6)計算綜合關(guān)聯(lián)度。根據(jù)表4和式(12)計算綜合關(guān)聯(lián)度，5個等級所對應的關(guān)聯(lián)度分別為K1=-0.283、K2=0.004、K3=-0.068、K4=-0.284、K5=-0.475。按照最大關(guān)聯(lián)度原則，綜合關(guān)聯(lián)度為0.004。

3.3 評估結(jié)果分析

從上述評估結(jié)果可知，蘆山地震的應急管理績效為“良好”等級，有一定的提升空間，如地震造成災區(qū)多處橋梁垮塌和山體滑坡，對交通、通訊、供電等產(chǎn)生嚴重破壞，在一定程度上影響了災情信息的及時報送和專業(yè)救援力量進入災區(qū)；黃金救援期內(nèi)大量社會組織和志愿者向災區(qū)涌入,在一定程度上阻礙了專業(yè)救援力量和應急物資到達災區(qū)；抗震救災指揮部實施交通管制的時間明顯滯后等。但蘆山地震應急管理績效有向優(yōu)秀等級轉(zhuǎn)化的趨勢，如可以完善災情速報系統(tǒng)，保障信息渠道暢通和信息獲取的有效性；政府部門引導社會救援力量有序參與救災，及時采取第三方轉(zhuǎn)運的方式統(tǒng)一協(xié)調(diào)配置社會捐贈的應急物資，避免道路擁堵，提高應急資源配置的效率；地震后應盡早對震區(qū)及周邊道路實施交通管制，先保障生命救援和道路搶通等專業(yè)救援隊伍通行，再根據(jù)實際需求和道路條件適當放行其他救災車輛；采取劃片分區(qū)、空投與地面救援結(jié)合的方式實施應急救援，并充分發(fā)揮基層政府在資源分配中的作用[18]，可以進一步提高應急管理績效。

運用ANP-物元模型對蘆山地震的應急管理績效進行評估，得到的綜合評估結(jié)果不僅能直觀地反映應急管理績效等級，還能揭示應急管理績效潛在的發(fā)展趨勢。研究表明該模式具有較高的有效性和適用性，是評估應急管理績效的一種有效方法。而且物元模型在反映單個指標信息方面更具優(yōu)勢[19]，能將評估結(jié)果細化。采用ANP方法計算各個指標的權(quán)重，使各指標的權(quán)重更加科學，從而進一步提高了應急管理績效評估的精度和實用性。

4 結(jié)論

筆者從信息-資源配置的視角構(gòu)建應急管理績效評估指標體系，將網(wǎng)絡層次分析法與物元模型相結(jié)合，設(shè)計了基于ANP-物元模型的應急管理績效評估模式，最后以蘆山地震為例進行了應急管理績效評估，主要結(jié)論如下：

(1)從信息-資源配置視角構(gòu)建了應急管理績效評估指標體系，包括信息獲取、應急決策、資源配置3個一級指標，并進一步劃分為14個二級指標。

(2)構(gòu)建了基于ANP-物元模型的應急管理績效評估模式，并以蘆山地震為例進行評估驗證，結(jié)果表明該方法具有較強的科學性和實用性，評估結(jié)果更貼近實際，對于全面提高應急管理質(zhì)量、科學適度應急響應具有重要價值。

但是筆者僅對應急管理績效評估進行了初步研究，沒有考慮突發(fā)事件演化對應急資源需求造成的變化以及應急資源需求的階段性和實效性等因素，下一步將從動態(tài)角度對應急管理績效評估進行研究。