楊愛平 林振群

【政策之窗】

? 在舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)的發(fā)展中，跨域治理機構功不可沒。

? 三大灣區(qū)的跨域治理機構可劃分為官方型、半官方型、專區(qū)型、協會型、商會型五種模式。

? 五種機構模式有助于粵港澳大灣區(qū)借鑒經驗，建設適合國情的跨域治理機構，從而形成一套完善的跨域協作治理體系。

一、引言

自港澳回歸以來，港澳兩個特別行政區(qū)就重新納入中國的國家治理體系，成為中央政府統一治下的地方行政區(qū)域。在此制度環(huán)境下，粵港澳間的地區(qū)關系也由回歸前的區(qū)域經濟合作關系轉變?yōu)椤耙粐鴥芍啤毕碌幕浉郯恼献髦卫韱栴}。當前，國家正在大力推進粵港澳大灣區(qū)建設，在大灣區(qū)建設的國家戰(zhàn)略和話語體系下，傳統的粵港澳政府合作治理又過渡到粵港澳大灣區(qū)治理階段。即是說，灣區(qū)治理已成為粵港澳跨域治理的新常態(tài)。而從灣區(qū)治理的內在邏輯看，灣區(qū)事務治理主體是否多元化、灣區(qū)事務的社會參與度，是灣區(qū)治理區(qū)別于傳統的粵港澳政府合作治理的重要方面。對此，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》在最后一章規(guī)劃實施部分，專門談到了“擴大社會參與”問題，提出要積極發(fā)揮智庫、行政咨詢體系、專業(yè)界別、公眾參與在大灣區(qū)跨域治理中的作用。但目前而言，國內學者對于如何擴大粵港澳大灣區(qū)的社會參與，積極發(fā)揮各種跨域治理機構在大灣區(qū)跨域事務治理中的作用問題，鮮有關注，回應不足。從世界三大灣區(qū)(舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)、東京灣區(qū))的治理經驗來看，在其幾十年乃至百多年的長期演進發(fā)展中，為有效應對灣區(qū)公共事務，解決灣區(qū)公共問題，三大灣區(qū)逐漸建構了強大的跨域治理機構，協助處理灣區(qū)跨域事務。為此，本文以世界三大灣區(qū)為分析對象，運用類型學分析和比較研究的方法，專門聚焦研究三大灣區(qū)跨域治理機構建設經驗，并結合中國特色的國家治理情境和粵港澳區(qū)域實際，討論其對粵港澳大灣區(qū)跨域治理機構建設的幾點啟示。希望通過此項研究，不僅對跨域治理機構的類型學分析有知識增長意義，而且對粵港澳大灣區(qū)跨域治理實踐帶來一定的政策啟迪價值。

二、世界三大灣區(qū)跨域治理機構的類型劃分

(一)跨域治理機構分類的研究述評

跨域治理機構的出現源于現實中所遭遇的區(qū)域協調問題。隨著各行政區(qū)間交流頻次、交流深度的不斷增加，碎化、單一的政府已無法有效地解決諸如跨域公共設施的選址、區(qū)域環(huán)境的治理、跨域社會福利的供給等跨域公共事務(奧斯特羅姆等，2004；Brunetti，1991)，而組建跨域治理機構進行區(qū)域協調就成為解決問題的一種重要手段。從跨域治理實踐來看，因應不同甚至類同的跨域公共事務治理之需，不同國家或地區(qū)會形成風格迥異的跨域治理機構。具體而言，這些機構在理念、結構、路徑等方面有著不小差異，表現出多樣性特色。進入21世紀以來，隨著我國區(qū)域公共管理和區(qū)域治理研究的不斷發(fā)展，研究者愈發(fā)重視對國內外跨域治理機構的探究。其中，一種研究是依據不同的分類標準，從整體上對跨域治理機構的類型做概要的分類。比如，洪世鍵(2009)依據傳統區(qū)域主義、“公共選擇”學派、新區(qū)域主義三種不同的理論，將大都市治理模式劃分為集權化的大都市政府模式、分權的市場競爭模式和網絡化的地方合作模式，進而將各式跨域治理機構歸并到這三種治理模式中。汪偉全(2011)在對國外區(qū)域合作協調機構的研究中，根據機構產生的緣由及其權限特征，將區(qū)域合作協調機構概括為三種類型，即：地方自發(fā)組成的自愿性區(qū)域組織、地方約定而成的約束性區(qū)域組織和上級批準設立的區(qū)域管理機構。王川蘭(2006)從地方政府間合作的角度，根據區(qū)域合作行政實現形式的制度化、組織化程度，劃分了剛性的制度化“行政性”體制下的組織、柔性的非制度化的“系統性”協商體制下的組織，以及介于兩者之間的組織等其他實現形式。

同時，由于不同國家或地區(qū)的社會、歷史、文化、體制等差異甚大，因而其跨域治理機構類型亦有很大不同。故此，另一種研究側重探討了特定區(qū)域的跨域治理機構的類型問題。如黃勇(2003)通過總結美國大都市區(qū)協調管理的經驗與做法，指出美國在解決區(qū)域性矛盾和問題時，主要通過縣市合并、建立大都市區(qū)政府、組建地方政府聯合組織、設立專門特別區(qū)的方式成立相應的區(qū)域治理機構。陳瑞蓮(2006)在對歐盟區(qū)域協調發(fā)展的研究中，從歐盟內部層級和網絡的角度，將歐盟內的區(qū)域協調機構劃分為縱向上多層次的區(qū)域協調機構和橫向網絡上的區(qū)域協調組織。傅鈞文(2005)在對日本跨區(qū)域行政協調制度的梳理中，根據有無法律依據這一標準，將其中的跨區(qū)域行政協調機構劃分為有法律依據的跨區(qū)域行政協調機構和無法律依據的跨區(qū)域行政協調機構。符天藍(2018)根據運營特征和社會環(huán)境不同，將世界三大灣區(qū)的跨域治理機構概括為紐約灣區(qū)的非政府協調治理機構、舊金山灣區(qū)的半官方地方政府聯合機構和東京灣區(qū)的政府主導協調機構。

總體而言，上述兩類研究為跨域治理機構的類型劃分提供了富有啟發(fā)的視角，其共同之處在于均比較注重跨域治理機構與政府間互動關系的討論。可見，在探討跨域治理機構的類型及其特質時，政府是不可或缺的參照物。而就我們目前的目力所見，國內學者甚少對世界三大灣區(qū)跨域治理機構做過專門研究，即使有符天藍(2018)的分析，也不太精細和深入。為此，本文擬設立更精準的分類維度，對世界三大灣區(qū)的跨域治理機構進行模式分類與對比分析。

(二)世界三大灣區(qū)跨域治理機構的模式分類

本文在借鑒過往研究的基礎上，依據“類同度”和“依存度”兩個維度，提出世界三大灣區(qū)跨域治理機構的分類框架。所謂“類同度”，指的是跨域治理機構的運作機制是否與政府一致，以及是否與政府存在隸屬關系。類同度越高，表明機構的運作機制與政府越趨于一致，機構與政府間也存在越明顯的隸屬關系。而“依存度”指的是跨域治理機構在資金、成員等方面接受政府支援的程度，以及機構的意見輸出對象是否以政府為主。依存度越高，表明機構在資金、成員等方面越依賴政府的支援，規(guī)劃或政策意見的輸出對象也主要以政府為主。

據此，本文選取了世界三大灣區(qū)中較為典型的跨域治理機構，從相關文獻及官方網站上提取了這些機構的基本信息特征，再將這些信息置于類同度和依存度兩個維度中進行對比分析，歸納出五種跨域治理機構類型，即：官方型、半官方型、專區(qū)型、商會型、協會型(如圖1所示)。官方型跨域治理機構的類同度和依存度水平最高，半官方型則次之；專區(qū)型跨域治理機構的類同度和依存度水平相對較低，商會型則最低；而協會型跨域治理機構，則具有低類同度和強依存度的特征。

圖1 三大灣區(qū)跨域治理機構分類框架圖

資料來源：作者自制。

三、世界三大灣區(qū)跨域治理機構的五種模式

接下來，本文結合三大灣區(qū)中較具代表性的跨域治理機構概況，從運作機制、隸屬關系、資金來源、核心成員和意見輸出五個方面進行闡述，進而辨識出五類跨域治理機構的類同度與依存度水平(見表1)。同時，對不同模式機構的特色、短板和適用性進行歸納分析。

(一)官方型跨域治理機構

在日本的東京灣區(qū)，其國土交通省·都市局、國土交通省·關東地方整備局屬于典型的官方型跨域治理機構。它主要通過設立大型規(guī)劃項目或行政指令，自上而下地開展規(guī)劃工作，推動區(qū)域內各方行動主體交流協作，以解決跨域問題。從類同度的角度看，官方型跨域治理機構因應國家的區(qū)域規(guī)劃需要而設立，其運作模式與政府有高度的一致性。從依存度的角度看，官方型跨域治理機構的資金來源于公共財政，成員都是公務員，規(guī)劃的成果也由相應的上下級部門采納使用。因此，官方型跨域治理機構的類同度和依存度均很強，本質上是一種行政單位。

官方型跨域治理機構有兩大顯著特色：一方面，它采用統一的集權式管理方式，對區(qū)域內各利益相關主體的行動進行強力指導和調控，達到跨域治理的整體目標(楊達，2017)；另一方面，這種以政府為核心的跨域治理模式，也有助于區(qū)域內各主體充分了解和把握規(guī)劃方向，緊跟政府的步調(劉焱、賀曲夫，2009)。但由于過分強調規(guī)劃的權威性和行動的統一性，官方型跨域治理機構也存在短板和弱項：首先，它力圖通過強力的行政規(guī)劃體制來協調各地間的利益，而各地往往只能選擇接受和服從，這不利于吸納區(qū)域內各相關主體的規(guī)劃意見(劉焱，2006)。其次，由于有較強的政府隸屬關系，其規(guī)劃的權威性容易受到執(zhí)政黨派更替的影響，不利于區(qū)域規(guī)劃的長期穩(wěn)定。再次，從跨域公共事務治理的價值層面看，官方型跨域治理機構堅持的是大都市政府或區(qū)域行政的思維模式，其思考的方向是如何建立一個層級更高、權力更大的規(guī)劃機構來回應和解決區(qū)域整合問題。這種價值導向也就可以解釋：為何在經歷了多次首都圈規(guī)劃后，日本首都圈內的跨域治理機構逐漸由早期的規(guī)劃咨詢機構(首都建設委員會)，最終轉變?yōu)楣倭朋w制的一部分(國土交通省·都市局)。

相較而言，官方型跨域治理機構在美國舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)并不常見，因為這種集權式的區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域行政風格不太適合美國這種具有強烈地方自治傳統的聯邦制國家。相反，它的確很契合日本“三分自治、七分集權”的地方自治體制(王文元，1993)，這也是官方型跨域治理機構能在東京灣區(qū)跨域治理中發(fā)揮核心功能的重要原因之一。

(二)半官方型跨域治理機構

世界三大灣區(qū)中較具代表性的半官方型跨域治理機構有舊金山灣區(qū)大都市交通運輸委員會(Metropolitan Transportation Commission，MTC)、舊金山灣保護與發(fā)展委員會(San Francisco Bay Conservation and Development Commission，BCDC)、灣區(qū)空氣質量管理委員會(Bay Area Air Quality Management District，BAAQMD)、紐約大都市交通運輸委員會(New York Metropolitan Transportation Council)、北澤西交通規(guī)劃局(North Jersey Transportation Planning Authority)等。從類同度和依存度的角度看，半官方型跨域治理機構是指那些雖不是行政單位但又屬于政府體系中的一員，一般需經過立法機關頒布相關法律或條例后方能成立的跨域規(guī)劃和治理機構。其核心成員、資金和意見輸出雖主要源于政府和面向政府，但又不完全依賴于政府。例如，半官方型跨域治理機構的領導核心一般通過民主選舉或政府委任理事的方式組建，通常稱為董事會、理事會或委員會。在舊金山灣區(qū)范圍內，每個地區(qū)在領導核心中都有各自的席位，以確保各方都能參與決策并代表各地區(qū)發(fā)聲。(1)據MTC官方網站(https://mtc.ca.gov/)：MTC制定的重大規(guī)劃都需要經委員會審核和表決通過后方能實施，其委員會由21名專員組成，21名專員中有17人是灣區(qū)九縣的現任官員，如監(jiān)察委員(County Supervisors)、市長委任的官員和BCDC的指派官員；還有1名專員來自灣區(qū)政府協會(Association of Bay Area Governments)的董事會；剩下3名專員為不擁有投票權的觀察員，分別來自美國運輸部、美國住房和城市發(fā)展部、加州交通廳?？梢?，半官方型跨域治理機構不僅具有較強的類同度，同時也具有較高的依存度，在性質上類似于國內俗稱的“法定機構”。

半官方型跨域治理機構的優(yōu)勢在于，它較好地平衡了一些地區(qū)既想建立一個具有跨域公權力又能廣納區(qū)域各方力量，還不會改變行政區(qū)劃的機構的愿望(Innes & Gruber，2005)。具體而言，半官方型跨域治理機構有幾個特色：其一，這些機構(如BCDC、BAAQMD等)除了具有跨域規(guī)劃的職能外，還具有跨行政區(qū)劃的一定行政權力，這使其能在轄區(qū)內進行工程建設、項目收費、行政處罰等活動，從而增強了機構治理功能的有效性(Smith & Pendleton，1998)。其二，其組織的核心(董事會、理事會、委員會)主要由區(qū)域內較有代表性和影響力的各方成員組成。其三，由一個半官方型跨域治理機構專門負責某類跨域公共事務，這樣不僅能代替各方政府統籌管轄區(qū)域內的特定事務，降低政府間的協商成本；而且有助于為區(qū)域內某項公共事務發(fā)聲，吸引公眾注意。

但需指出，設立半官方型跨域治理機構也存在一定的風險，因為每新設一個此類機構，就意味著政府需要在某些特定領域、服務項目中做出權力讓渡(Note，2005)。因此，半官方型跨域治理機構的誕生往往不是政府內部結構調整或重組的結果，而是在同一個政府體系內部的權力轉移和分工協作。適宜的權力轉移和分工協作有利于優(yōu)化政府體系，減輕區(qū)域內各政府的負擔；而過度的權力轉移和分工協作可能衍生出大量半官方型機構，進而導致政府體系組織臃腫的狀況。最壞的情況是，由于權力轉移和分工協作不當，容易引發(fā)地方政府和半官方型機構間、半官方型機構內部成員間的“權力爭奪戰(zhàn)”和“責任推諉戰(zhàn)”。比如，紐約灣區(qū)曾出現過一個橫跨三州的半官方型跨域治理機構——三州區(qū)域規(guī)劃委員會(Tri-State Regional Planning Commission)，但最終由于其成員間的財、權矛盾而走向解體(程楠等，2011)。因此，如何妥善處理好地方政府與半官方型跨域治理機構的合作關系，是設立半官方型跨域治理機構首先需要思考的問題。

(三)專區(qū)型跨域治理機構

紐約灣區(qū)的紐約-新澤西港務局(Port Authority of New York and New Jersey)是世界三大灣區(qū)中知名度最高的專區(qū)型跨域治理機構。從類同度的角度看，專區(qū)型跨域治理機構主要依據某種法律或協議而成立，并根據法律或協議擁有自己的管轄區(qū)域，但與政府沒有太強的隸屬關系(Fair，1961)；且多采用公司化的運營模式負責轄區(qū)內一項或多項公共事務(王旭，2005)。從依存度的角度看，專區(qū)型跨域治理機構實行財政上的自負盈虧；其人員構成方式較為多元，有政府委任、推舉和專職人員招聘等多種手段；采用較為公開化的意見輸出方式(Goldstein，1961)，因此，其依存度水平較低。相比官方型、半官方型跨域治理機構，專區(qū)型跨域治理機構的類同度較低，對政府的依存度也較弱。

專區(qū)型跨域治理機構有幾個顯著特色：一是彌補了大都市區(qū)政府的體制性缺陷，提供了較有效率的服務。較為單一的組織功能使其能更有效率地、更具針對性地解決灣區(qū)特定的跨域公共問題。尤其是在組織和管理大型工程項目方面，能破解現有行政邊界的束縛，促進項目的落地和實施(王旭，2005)。二是打破了人們認為“只有私營企業(yè)才能高效、低成本地完成工程項目”的偏見。其公共實體企業(yè)化運營模式大大降低了政府的財政壓力，間接降低了公眾的納稅負擔。比如，紐約-新澤西港務局避免了增加三州政府的財政負擔(Warf，1988)。三是具有相對較高的組織獨立性，也能降低政黨輪替、領導更換等因素對組織運轉的影響。

專區(qū)型跨域治理機構雖然具有上述優(yōu)點，也確實能在灣區(qū)治理中發(fā)揮重要作用，但不可否認的是，專區(qū)型跨域治理機構也遭受了一些質疑和挑戰(zhàn)。首先，它的存在可能觸及地方政府的既得利益，因此在運轉過程中往往舉步維艱。事實上，每設立一個專區(qū)型跨域治理機構，均需要與地方政府等相關機構分奪權力和資源，而這顯然是地方政府等相關機構不愿意輕易妥協的。比如，舊金山灣區(qū)金門局(The Golden Gate Authority)正是由于灣區(qū)各地方政府、金門大橋與高速公路交通運輸區(qū)(Golden Gate Bridge and Highway District)的強烈反對而最終夭折(Dyble，2008)。其次，作為一種掌握公權力的機構，專區(qū)型跨域治理機構的存在進一步加劇了區(qū)域“碎片化”的狀況。一方面，一個新區(qū)域決策中心的出現必然加劇區(qū)域內各決策中心的碎片化程度，使情況變得更加復雜，進而使區(qū)域協作變得更加困難。另一方面，部分專區(qū)型跨域治理機構往往是為了解決特定時期的問題而設立，但事實上，這類機構一旦設立就難以撤銷。因此，隨著新問題的產生，設立越來越多的專區(qū)型跨域治理機構必然導致區(qū)域治理機構的臃腫。第三，專區(qū)型跨域治理機構的合法性地位并不牢固。雖然機構的成立有法律或協議依據，但是在地方自治色彩濃厚的地區(qū)，公眾依然認為由政府任命的機構官員不是公民意志的體現，擔憂官員只對任命他們的上級負責而忽視與公眾的聯系。

(四)商會型跨域治理機構

在世界三大灣區(qū)中，影響力最大的商會型跨域治理機構當屬舊金山灣區(qū)的灣區(qū)委員會(Bay Area Council，BAC)。從類同度的角度看，商會型跨域治理機構是一種由商界力量自發(fā)組建而成，積極吸納區(qū)域內學界、公益界等力量參與區(qū)域事務的民間組織，與政府不存在隸屬關系；同時，其運作機制也以公司化運作為主，會員憑借繳納會費的多少決定自身的組織地位和決策權力。(2)據BAC官方網站(https://www.bayareacouncil.org/)：在BAC中，繳納會費最少的那些成員為普通會員，享受BAC提供的一般福利和權利；繳納會費稍微多一些的會員可進入BAC的董事會，參與BAC的戰(zhàn)略規(guī)劃和決策；而繳納會費最多的一批會員將加入執(zhí)行委員會(由1位首席執(zhí)行官、1位秘書和若干位董事組成)。執(zhí)行委員會有權代表董事會行使權力并直接與各部門對接，可優(yōu)先考慮董事會要解決的問題，并向董事會報告工作情況。BAC還有若干個平行的職能部門，負責完成執(zhí)行委員會的決策，并為會員提供專業(yè)的服務。從依存度的角度看，商會型跨域治理機構除了在信息溝通方面與政府有一定聯系外，無論是資金還是成員都源于會員的支持，而不依賴于政府。因此，在五種跨域治理機構類型中，其類同度和依存度最低。

商會型跨域治理機構的主要特色有：一是通過強大的商界力量為商界、政界、學界搭建起一個溝通交流的平臺(倫道夫，2017)。在這個平臺上，來自企業(yè)、政府、大學、NGO的機構通過交流協作等方式確定灣區(qū)的優(yōu)先事務，明晰各自在灣區(qū)發(fā)展中應當扮演的角色和應當發(fā)揮的功能?？梢哉f，商會型跨域治理機構既是政府和社會間重要的“傳話筒”，也是社會推動政府完善跨域協作治理、政府吸納社會力量參與跨域協作治理的“助推器” (Makarem，2016)。二是其成員具有天然的市場敏感性，確保了組織運轉具有高度的靈活性，能敏銳地發(fā)現區(qū)域發(fā)展過程中存在的問題，并積極游說相關機構采取行動加以解決(Burke et al.，1986)。三是它沒有明確的領域邊界，可自由地決定組織關注的領域和范圍。因此，相比官方型、半官方型和專區(qū)型跨域治理機構，商會型跨域治理機構能關注范圍更廣的跨域公共事務，諸如就業(yè)、住房、交通、公平、教育、醫(yī)療、能源、環(huán)境等問題(Torsten，2001)。

當然，商會型跨域治理機構對組織環(huán)境的要求比較高，只有在商界力量強大，并且具備良好政商關系的區(qū)域環(huán)境中方能發(fā)揮其最大的影響力。因此，商會型跨域治理機構的治理效能依賴于會員的實力，只有吸引了數量較多的商業(yè)巨頭加入，它才能在與政府、大學等機構溝通交流過程中更有話語權。此外，商會型跨域治理機構的設立與運作需要注意兩個問題：一是避免該機構淪為政商勾結的工具，否則對區(qū)域發(fā)展和跨域治理有百害而無一利。二是其等級制的會費繳納機制有可能導致組織被少數幾個巨頭操控，使這類機構淪為替商業(yè)巨頭牟利的工具。

(五)協會型跨域治理機構

美國的舊金山灣區(qū)區(qū)域協作聯合會(Bay Area Regional Collaborative)、舊金山灣區(qū)政府協會(Association of Bay Area Governments)、日本的首都圈港灣連協推進協議會、九都縣市首腦會議、東京都市圈交通計劃協議會是協會型跨域治理機構的典型代表。協會型跨域治理機構是一種依據組織間協議建立起來的機構，主張通過各方的溝通、協商、聯合等方式解決跨域公共問題。從類同度的角度看，其現實運作形式較為多樣。既有政府之間的合作，也有非政府組織之間的聯合，還有政府與非政府組織之間的協作；但共性在于其運作的結構形式都較為扁平，一般只設有一個負責溝通、協作的董事會或委員會和若干個辦事部門，與政府也沒有直接的隸屬關系。從依存度的角度看，雖然有的協會能通過基金會、社會公眾或合作伙伴參與的方式維持組織運轉，但更多的協會其資金來源、核心成員、意見輸出主要依賴或面向政府。因此，協會型跨域治理機構兼具低類同度和強依存度特征。

與前四種跨域治理機構相比，協會型跨域治理機構有著自己的特色與優(yōu)勢。首先，它是聯合區(qū)域內現有組織而成立的協作機構，因其較少觸及區(qū)域內現有組織的既得利益，因此更容易被區(qū)域內各方所接納(Innes & Gruber，2005)。其次，它能為參與各方提供一個就專門領域或多領域問題交流、協作、溝通的平臺，達到集思廣益的目的(Wong，2013)。再次，它通過制度設計將非常規(guī)的、臨時性的交流活動轉化為常規(guī)的、制度性的會晤，保證了參與各方對區(qū)域問題的持續(xù)性交流和關注。最后，它的進入和退出門檻相對較低，當某項區(qū)域性問題解決后，組織的解散也較為容易。

但是，囿于協會的權威性不足、決議缺乏法定約束力、各方關注點難以趨同等缺陷，協會型跨域治理機構常面臨一些問題與挑戰(zhàn)。比如，有時出現協會的決議難以達成一致，無法解決實際問題；或者達成協議后由于各方的利益博弈導致決而不行的現象(彭彥強，2013)。如果以地區(qū)政府為主體的各利益相關方對協會做出的決議不夠重視，將其視為“你談你的話，我做我的事”的象征性機構，那么，協會型跨域治理機構將失去其存在的價值。

四、世界三大灣區(qū)跨域治理機構模式的比較分析

在對世界三大灣區(qū)跨域治理機構模式分類的基礎上，本文通過進一步的比較分析，總結出五種跨域治理機構的共性與差異。

(一)聚焦灣區(qū)整體利益是三大灣區(qū)跨域治理機構共同的組織使命

從世界三大灣區(qū)來看，雖然五種類型的跨域治理機構其類同度和依存度互有差異，內在的治理結構和運作機制也有不同，但它們卻有一個顯著共性，即：始終關注跨域公共事務，聚焦灣區(qū)整體利益，形成了灣區(qū)公共利益優(yōu)先的跨域協作組織使命。這是這些機構得以存續(xù)、發(fā)展的重要原因。例如，舊金山灣區(qū)空氣質量管理委員會和舊金山灣保護與發(fā)展委員會分別關注整個灣區(qū)的空氣質量和海灣的開發(fā)與保護；大都市交通運輸委員會則聚焦舊金山灣區(qū)整體的交通規(guī)劃與建設問題；九都縣市首腦會議則以解決東京灣區(qū)的區(qū)域問題為目的；紐約-新澤西港務局對于改善紐約灣區(qū)交通基礎設施、促進灣區(qū)經濟社會發(fā)展起到了極其重要的作用。

(二)跨域治理機構組織理念上的分殊反映了美日兩國治理體制和文化的差異

在舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)，政府在其中更接近于一個協調者角色，政府與非政府組織、公司、大學及其他利益相關者組成的跨域治理機構，通過多元彈性的方式共同參與跨域事務的協作治理。反觀東京灣區(qū)，政府及其衍生的跨域治理機構則是以跨域事務的行動核心出現的，社會團體、私人部門、大學等利益相關方均在政府的主導下參與跨域事務治理。可見，舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)的跨域治理更接近于市場和社會驅動的多中心區(qū)域治理，而東京灣區(qū)的跨域治理則是一種政府中心主義的多主體參與的區(qū)域公共管理。而之所以出現這種局面，這與美國、日本兩國的政治文化和行政體制有密切關系，前者有“小政府、大社會”的政治文化傳統，實行聯邦制和地方自治的政治行政體制(托克維爾，1988)；后者則受東亞儒家文化中政府本位思想影響，采用單一制下中央相對集權的政治行政體制。這說明灣區(qū)跨域治理機構建設要結合國情和區(qū)域實際，不能照搬照抄。

(三)類同度差異是區(qū)分半官方型與協會型跨域治理機構的重要方式

半官方型與協會型跨域治理機構在資金來源、核心成員與意見輸出方面具有高度的相似性，即：財政撥款都是機構的主要資金來源、政府都是機構的核心成員和區(qū)域規(guī)劃意見的輸出對象，因此，單就依存度水平而言難以將二者清晰地區(qū)分。但是，如果從類同度的隸屬關系角度看，半官方型跨域治理機構不能脫離政府而單獨處理跨域公共事務，與政府存在較強的隸屬關系；協會型跨域治理機構本質上一種跨域事務溝通與協調的機制，并不是一個政府機構，與政府并不存在隸屬關系。在運作機制方面，雖然同為多元參與的、扁平式的委員會治理制，但是半官方型跨域治理機構由政府通過相關的法律法規(guī)成立，組織更穩(wěn)定，且根據分管的跨域事務享有一定的行政權力，是一種更具協調性和執(zhí)行效率的跨域治理機構；而協會型跨域治理機構是區(qū)域各方不愿接受成立大型跨域治理組織，但又有多邊協調需求下的折中選擇(黃勇，2003)。因此，其組織運作較為松散，不具有任何行政權力，主要通過委員會治理及定期會晤的方式討論區(qū)域事務，發(fā)揮協商與協調的功能。

(四)依存度差異是辨別專區(qū)型與商會型跨域治理機構的重要尺度

由于與政府基本不存在隸屬關系，而且均采用公司化的方式運作，因此，從類同度角度并不能顯著區(qū)分專區(qū)型與商會型跨域協作治理機構的差異。但事實上二者的依存度又全然不同：其一，在資金來源方面，專區(qū)型機構主要通過水路橋費、不動產租金、債券收入等經營活動獲取收益；商會型機構則通過基金會捐贈、私人捐贈、合作伙伴與協會成員資助等會費制度，獲取組織運營的必要費用。其二，在核心成員方面，專區(qū)型機構雖也采用雇傭制的方式聘請專職員工從事跨域治理工作，但其組織的核心領導人員仍主要由相關政府委派或任命；商會型機構雖然也開始加強對公共機構會員的吸收，但是其主體會員依然是企業(yè)。其三，在意見輸出方面，專區(qū)型機構的公共導向更強。它提供的跨域服務本質上還是要回應公民的需求，回歸“以物為中心的行政區(qū)劃”的定位，符合政府創(chuàng)設專區(qū)的初衷，從而保證其存在的合法性；相較而言，商會型機構的私人導向意味更濃，企業(yè)實際才是商會型的核心意見輸出對象。其之所以扮演“傳話筒”與“助推器”的角色，根本原因是為了幫助地區(qū)的企業(yè)家們發(fā)聲，促使企業(yè)在與政府的合作中實現區(qū)域“共贏”。因此，專區(qū)型跨域治理機構的依存度水平普遍比商會型跨域治理機構高。

五、三大灣區(qū)跨域治理機構建設的啟示與借鑒

粵港澳大灣區(qū)被稱為世界上建設難度系數最大的灣區(qū)，由于“一國兩制”的跨制度合作特質，加上地方權力的分割和府際利益博弈的影響，需要在中央頂層設計和政府強力干預下有序推進。但辯證來看，“一國兩制”因素也是粵港澳大灣區(qū)的優(yōu)勢所在。為此，應立足“中國之治”的情境和粵港澳區(qū)域人文社會資源的深厚基礎，有的放矢地借鑒三大灣區(qū)跨域治理機構的建設經驗，推動粵港澳跨域治理由區(qū)域行政向區(qū)域公共管理乃至區(qū)域治理的逐步轉型。

(一)發(fā)揮“粵港澳大灣區(qū)建設領導小組”的制度優(yōu)勢，充分釋放官方型跨域治理機構的治理效能

在世界三大灣區(qū)中，政府力量比較強勢的單一制國家如日本的東京灣區(qū)，適合采用官方型跨域治理機構。我國不僅是單一制國家，而且是崇尚“集中力量辦大事”的中央集權型國家，舉國體制是國家治理體系的鮮明特色和制度優(yōu)勢，因此，成立相應的官方型跨域治理機構來推進不同的跨域治理實踐，更是題中之義。具體到粵港澳大灣區(qū)這一治理場域而言，2018年中央層面成立了粵港澳大灣區(qū)建設領導小組，這是國家集中力量推進粵港澳大灣區(qū)建設這件大事的制度優(yōu)勢體現。從跨域治理視域看，粵港澳大灣區(qū)建設領導小組就是中國特色的官方型跨域治理機構，而且是位階最高、權能最足的官方型機構。它是迄今為止國家成立的最高規(guī)格的粵港澳跨域治理議事協調機構，由中共中央政治局常委、國務院常務副總理擔任組長，在國家發(fā)展與改革委員會內設推動日常工作的辦公室，統籌協調粵港澳大灣區(qū)建設的重大決策和重大事項。自成立運作以來，該領導小組已經召開過若干次會議，研究部署推進大灣區(qū)建設的諸多重大問題。未來還需進一步發(fā)揮其頂層推動的制度優(yōu)勢作用，促進粵港澳三地的官方型跨域治理機構的有機聯動，更好地釋放出中央與地方層面的官方型跨域治理機構的整體治理效能。

(二)弘揚“港珠澳大橋管理局”的協作治理理念，推廣粵港澳跨域治理中半官方型跨域治理機構的專業(yè)治理經驗

綜合三大灣區(qū)的經驗來看，半官方型跨域治理機構通過一定的權力讓渡和權力再構，能夠較好地平衡區(qū)域內各方的心理博弈，進而營造出聚焦灣區(qū)整體利益的協作治理理念，推動灣區(qū)事務中特定領域的專業(yè)化治理。在粵港澳大灣區(qū)，“港珠澳大橋管理局”(Hong Kong-Zhuhai-Macao Bridge Authority)是由香港特別行政區(qū)政府、廣東省人民政府和澳門特別行政區(qū)政府共同舉辦的事業(yè)單位，但就其類同度和依存度而言，實際類似于國外的半官方型跨域治理機構。眾所周知，港珠澳大橋于2003年8月啟動前期工作，2009年12月開工建設，籌備和建設前后歷時達十五年。該大橋主體工程由粵、港、澳三方政府共同組建的港珠澳大橋管理局負責建設、運營、管理和維護，三地口岸及連接線由各自政府分別建設和運營?？梢韵胂螅凇耙粐鴥芍啤钡闹贫缺尘跋?，由于沒有先例可循，粵港澳三方在十五年的磨合過程中，需要打破多少觀念、法律、政策、體制和機制方面的障礙與束縛；或者說，為了建成運營港珠澳大橋這座有形的物理之橋，三方首先需要搭建好聚焦灣區(qū)利益、推進協作治理的無形的心理之橋。而事實證明，粵港澳三方正是逐步突破了一系列觀念的藩籬和制度的桎梏，才能在今日的大橋管理局推行“管理制度化、運維智能化、經營市場化、服務專業(yè)化”的營運管理理念和策略，實現對重大跨域基礎設施的專業(yè)化治理。港珠澳大橋管理局帶來的重要啟示在于，粵港澳三方應服務于國家發(fā)展大局，以更大的勇氣和作為，推進跨域治理的規(guī)則對接和政策銜接問題。

(三)完善粵港澳聯席會議機制，構建新型的協會型跨域治理機構

港澳相繼回歸后，粵港合作聯席會議機制和粵澳合作聯席會議機制先后于1998年、2001年成立運作，這是目前較具代表性的協會型跨域治理機構。但是，它們是廣東省政府分別與香港、澳門兩個特別行政區(qū)政府建立的相對獨立的兩兩合作聯席會議機制。這種兩兩并存而非三方乃至四方共治的地方性政府間合作機制，由于政治位階偏低制約了自身的重大決策統籌協調能力；同時，兩兩合作聯席會議機制，聚焦的只是粵港或粵澳的雙邊利益而非粵港澳大灣區(qū)的整體利益，因此已難以適應和滿足粵港澳三地共謀灣區(qū)發(fā)展的需要，亟需在粵港澳大灣區(qū)建設領導小組指導下進行相應的制度創(chuàng)新，構建聚焦三地公共利益的新型跨域治理機構(楊愛平，2019)。為此，建議借鑒世界三大灣區(qū)尤其是美國舊金山灣區(qū)經驗，創(chuàng)設粵港澳大灣區(qū)城市群政府協會，構建一個涵蓋11個城市政府、灣區(qū)商界精英、智庫領袖、大學學者、社會賢達等多方力量協同參與的開放性公共協商平臺。城市群政府協會為新型的協會型跨域治理機構，實行理事會運作機制，每年輪流召開一次年度會議，主辦會議城市首長即為輪值主席。這樣，珠三角九市與港澳兩個特別行政區(qū)均以城市政府身份參與大灣區(qū)城市群跨域治理。此舉有助于打破原有的非對稱府際關系，11個城市政府享有對大灣區(qū)事務較為平等的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。

(四)立足“廣東省粵港澳合作促進會”的社會基礎，帶動商會型跨域治理機構建設

粵港澳區(qū)域具有較為開放、包容的文化氛圍和較為成熟的社會參與土壤，這有利于大灣區(qū)不同行業(yè)精英協同參與大灣區(qū)建設。為此，可重點借鑒舊金山灣區(qū)成立灣區(qū)委員會的經驗，構建具有粵港澳區(qū)域特色的商會型跨域治理機構。目前而言，成立于2009年的“廣東省粵港澳合作促進會”有點類似商會型跨域治理機構，而且也起到了一定促進作用。該促進會組建了金融、信息科技、會計、法律、文化傳播、醫(yī)藥衛(wèi)生、時尚品牌等7個專業(yè)委員會，發(fā)展和凝聚了三地關心和支持粵港澳合作的2 000多位會員，涵蓋政、商、學等社會各界代表，推進粵港澳各領域的交流與合作，參與粵港澳大灣區(qū)建設、泛珠三角區(qū)域合作和“一帶一路”建設，成為促進和加強粵港澳民間合作的橋梁和紐帶。但該促進會是經國務院港澳辦批準，廣東省委、省政府同意，由廣東省民政廳批準成立、廣東省港澳辦進行業(yè)務指導的社會團體，上級行政主導的色彩較濃。未來應立足“廣東省粵港澳合作促進會”的社會基礎，培育和帶動一批商會型跨域治理機構建設。尤其是，可考慮重點打造出一個或若干個由商界主導的商會型跨域治理機構，如“粵港澳大灣區(qū)委員會”“粵港澳大灣區(qū)合作促進會”等，以增強大灣區(qū)跨域治理機構的彈性與活力。

總之，粵港澳大灣區(qū)建設是一個長期的系統工程，不可能依靠政府畢其功于一役。因此，可借鑒東京灣區(qū)的經驗，并吸收舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)的有益啟示，培育包括官方型、半官方型、商會型和協會型的跨域治理機構，形成政府驅動下多元主體協作參與的粵港澳大灣區(qū)跨域治理體系。首先，借鑒東京灣區(qū)經驗，成立類同度和依存度都較高的官方型或半官方型跨域治理機構。通過政府體系內部協調的方式解決三地間的跨域事務。其次，可吸收舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)經驗，組建類同度較低、依存度較高的協會型跨域治理機構。通過搭建常規(guī)的、制度性的三地會晤機制，為粵港澳三地創(chuàng)造溝通、交流、協商的平臺。在此基礎上，引導推動商界、學界等民間力量共同參與粵港澳大灣區(qū)跨域協作治理，從而形成以政府為核心、多主體參與的大灣區(qū)跨域協作治理體系。