李芝蘭 羅 曼 楊 燊

【政策之窗】

? 分析深圳前海工程建設(shè)管理制度改革案例，可見內(nèi)地與香港之間的制度差異能夠促進(jìn)改革創(chuàng)新。

? 在粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)中，充分挖掘制度之間的多樣性，借鑒他山之石反思推進(jìn)制度改革和區(qū)域發(fā)展。

一、問題的提出

由中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》于2019年2月正式發(fā)布。綱要從國家戰(zhàn)略的高度明確了粵港澳大灣區(qū)今后一段時(shí)期的發(fā)展規(guī)劃，并特別指出大灣區(qū)在培育制度創(chuàng)新、推進(jìn)全面深化改革中的戰(zhàn)略性作用。借助“一國兩制”制度優(yōu)勢、港澳獨(dú)特優(yōu)勢和廣東改革開放先行先試優(yōu)勢，粵港澳大灣區(qū)將為全國推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制提供支撐。但對于大灣區(qū)規(guī)劃如何能夠提升區(qū)域發(fā)展水平、服務(wù)國家發(fā)展大局，仍然有較多爭議。(1)一些文獻(xiàn)表達(dá)了對粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃的看法，有關(guān)這些觀點(diǎn)的討論，請參見李芝蘭和郭文德等(Li & Kwok，2019；李芝蘭等，2020)的研究?，F(xiàn)有文獻(xiàn)往往認(rèn)為，粵港澳之間雖有較強(qiáng)的合作傾向(鎖利銘等，2018)，但三地的體制差異對區(qū)域合作和發(fā)展產(chǎn)生了阻礙(謝寶劍、高潔儒，2017；張緊跟，2018；張樹劍、黃衛(wèi)平，2020)。這類關(guān)于制度差異的討論反映著對“一國兩制”在大灣區(qū)發(fā)展中的作用的理解。

粵港澳大灣區(qū)不是一個(gè)全新的概念，而是改革開放以來粵港澳區(qū)域合作的延續(xù)和升級(趙曉斌等，2018)，而“一國兩制”的實(shí)踐是其獨(dú)有的特征。大灣區(qū)建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵問題是如何理解一國兩制在區(qū)域發(fā)展中的作用，包括如何處理三地體制機(jī)制的差異(張思平，2019； Li & Kwok， 2019)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)太多從區(qū)域一體化的視角來觀察和闡釋粵港澳區(qū)域的發(fā)展。改革開放初期，毗鄰港澳的廣東省和福建省率先成立了四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，從港澳地區(qū)引入了大量資源、資金、技術(shù)和人才，通過生產(chǎn)要素的重新配置，形成了“前店后廠”的分工模式(薛鳳旋、楊春，1997)，推動(dòng)珠三角的工業(yè)化和城市化，以及香港的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型(陳廣漢，2001)。20世紀(jì)90年代末港澳回歸后，《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(CEPA)通過制度整合進(jìn)一步降低了內(nèi)地與港澳之間的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資的壁壘與限制。但近年來粵港澳區(qū)域合作逐漸向服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)治理等多方面的合作轉(zhuǎn)變，對區(qū)域協(xié)調(diào)合作提出更高的要求(張虹鷗等，2018)。目前，內(nèi)地與港澳之間的人才、資金、技術(shù)等要素流動(dòng)仍然受到較多限制(陳欣新，2019)，行政體制、法律體系、政府角色等方面的差異也對跨區(qū)域協(xié)調(diào)提出了挑戰(zhàn)(蔡赤萌，2017；劉云剛等，2018；張亮、黎東銘，2018)。因此在關(guān)于大灣區(qū)未來發(fā)展的討論中，現(xiàn)有文獻(xiàn)常常強(qiáng)調(diào)內(nèi)地與港澳的制度優(yōu)勢互補(bǔ)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同合作(覃成林等，2017；趙曉斌等，2018)，將開放度和國際化水平較高的港澳視為國際對接平臺(陳欣新，2019)，認(rèn)為促進(jìn)要素流動(dòng)、對接制度規(guī)則、建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制是粵港澳區(qū)域建設(shè)的重點(diǎn)(鐘韻、胡曉華，2017)。

然而，區(qū)域一體化視角未能解釋粵港澳地區(qū)成為制度創(chuàng)新高地的內(nèi)在機(jī)理。從國家戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和事實(shí)效果來看，內(nèi)地與港澳間的互動(dòng)發(fā)揮著重要作用。在對外開放的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)通過先行先試政策，用足學(xué)習(xí)和借鑒效應(yīng)，促進(jìn)了體制轉(zhuǎn)型和機(jī)制創(chuàng)新，起到了示范帶動(dòng)作用(袁易明，2018)。近年提出的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)延續(xù)和發(fā)展了經(jīng)濟(jì)特區(qū)策略，從上海、天津、廣東、福建起步，并逐步擴(kuò)展到東西南北中18個(gè)省市。(2)2013年9月27日，國務(wù)院批復(fù)成立中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，并于2015年4月20日決定擴(kuò)展其實(shí)施范圍。2015年4月20日，國務(wù)院批復(fù)同意在廣東、天津、福建成立3個(gè)自貿(mào)區(qū)。2017年3月31日，遼寧、浙江、湖北、河南、重慶、四川和山西7個(gè)省市也獲批設(shè)立自貿(mào)區(qū)。2018年10月16日，中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立。2019年8月2日，國務(wù)院批復(fù)同意在山東、江蘇、廣西、河北、云南和黑龍江6個(gè)省份設(shè)立自貿(mào)區(qū)。至此中國共計(jì)已設(shè)立了18個(gè)自由貿(mào)易區(qū)。廣東自貿(mào)區(qū)致力于推動(dòng)粵港澳深度合作，計(jì)劃將廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴三個(gè)片區(qū)建設(shè)成為粵港澳大灣區(qū)合作示范區(qū)，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑和新經(jīng)驗(yàn)(國務(wù)院，2018)。廣東自貿(mào)區(qū)在進(jìn)一步促進(jìn)跨境要素流動(dòng)和服務(wù)貿(mào)易便利化的同時(shí)，探索實(shí)施了一系列卓有成效的體制機(jī)制改革，多項(xiàng)改革成果在全國和廣東省得到復(fù)制推廣(新華社，2019)。其中，前海自貿(mào)區(qū)擁有毗鄰香港的區(qū)位優(yōu)勢，依托深港合作先導(dǎo)區(qū)的定位，與香港維持著最為密切的聯(lián)系與合作，同時(shí)在地區(qū)建設(shè)中借鑒和對標(biāo)香港，在改革中展現(xiàn)出強(qiáng)勁的創(chuàng)新活力(3)中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院發(fā)布的“2018—2019年度中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)”顯示，在23個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)(片)區(qū)中，前海片區(qū)以86.26分的綜合總指數(shù)位列第一名。，平均3天推出1項(xiàng)制度創(chuàng)新成果(徐婭，2019)?！毒V要》中對粵港澳大灣區(qū)能夠培育制度創(chuàng)新、推進(jìn)全面深化改革的戰(zhàn)略構(gòu)想也與之一脈相承，試圖通過粵港澳之間的互動(dòng)促進(jìn)改革的發(fā)生。但這一現(xiàn)象背后的機(jī)理仍未得到充分的研究與解釋。制度理論為此提供了一條分析思想，即多元制度間的差異能夠在互動(dòng)中產(chǎn)生沖突和張力，以促進(jìn)制度變遷(Seo & Creed，2002)。若借助制度理論進(jìn)一步觀察和闡釋兩制間差異對粵港澳制度改革的作用，就可能超越區(qū)域一體化視角的局限，揭示兩制之間的差異對大灣區(qū)改革的特殊價(jià)值，豐富和深化對一國兩制與大灣區(qū)建設(shè)關(guān)系的理解。

基于上述認(rèn)識，本文將從前海工程建設(shè)管理制度改革的案例入手，從制度理論視角探究兩制互動(dòng)下改革為何能夠發(fā)生及如何發(fā)生，從而厘清兩制間差異促進(jìn)制度變遷的機(jī)制。案例分析材料來自本文作者在2018—2019年間的實(shí)地調(diào)查、訪談，以及相關(guān)研究文獻(xiàn)、政府文件與新聞報(bào)道。

二、分析框架

本文試圖通過對單一案例的深入研究，從微觀基礎(chǔ)(Micro-Foundation)來探究制度差異與制度變遷的關(guān)系。該方法通過降低分析層次、強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的重要性，試圖連接結(jié)構(gòu)和行動(dòng)者，為宏觀現(xiàn)象提供微觀基礎(chǔ)(張長東，2018)。彼得·赫斯特羅姆(Peter Hedstrom)和佩特里·葉利科斯基(Petri Ylikoski)(Hedstr?m & Ylikoski，2010)在詹姆斯·科爾曼(JamesS. Coleman)(Coleman， 1994)的理論基礎(chǔ)上提出，要解釋宏觀屬性之間的因果聯(lián)系，需要提供三個(gè)機(jī)制：宏觀結(jié)構(gòu)如何影響行動(dòng)者的利益、信念和可能的策略(情境機(jī)制)；行動(dòng)者如何根據(jù)利益、信念等選擇行動(dòng)(行動(dòng)形成機(jī)制)；個(gè)體行動(dòng)及其互動(dòng)如何影響宏觀結(jié)構(gòu)(轉(zhuǎn)換機(jī)制)。制度理論關(guān)注制度與個(gè)體的互動(dòng)關(guān)系，為研究提供了重要的分析視角。其中，制度邏輯作為聯(lián)系宏觀的社會(huì)結(jié)構(gòu)和微觀的人類行為的中介，為制度、組織、個(gè)人的跨層次互動(dòng)機(jī)制提供了分析工具。

制度理論解釋了結(jié)構(gòu)對行動(dòng)者的影響。羅伯特·阿爾福德(Robert R. Alford)和羅杰·弗里德蘭(Roger Friedland)(Alford & Friedland，1985，1991)提出，社會(huì)系統(tǒng)中存在不同的制度，如家庭制度、市場經(jīng)濟(jì)制度、宗教制度等，它們各自反映了一套文化符號、價(jià)值觀、假設(shè)、觀念和實(shí)踐，或稱“制度邏輯”。制度邏輯通過正式與非正式規(guī)則塑造著組織場域成員的認(rèn)知乃至行為(Thornton & Ocasio，1999；Thornton et al.，2015)。行動(dòng)者的身份、利益、認(rèn)知圖式都嵌入在盛行的制度邏輯中，從而激活和限制他們追求利益、權(quán)力和地位的手段和目的(Thornton & Ocasio，2008)。

從微觀角度看，人類行為是由情境、行動(dòng)者的意向(包括身份和利益)及其所處的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)共同決定的。身份與利益是做出決策和采取行動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力，具體情境影響著行動(dòng)者多元的身份及利益中何者發(fā)揮作用，而行動(dòng)者所處的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)通過嵌入性發(fā)揮影響(Thornton et al.，2015)，使人在與其社會(huì)身份相關(guān)的認(rèn)知、規(guī)范、規(guī)則下采取行動(dòng)(March & Olsen，2010)。因此，結(jié)構(gòu)與能動(dòng)相互作用，決定了行動(dòng)者的決策和事情的結(jié)果(Alford & Friedland，1991；Thornton & Ocasio，1999)。個(gè)體層面的研究常引入嵌入性和能動(dòng)性的概念來分析結(jié)構(gòu)與能動(dòng)對行為的影響(Hardy & Maguire，2017；Leca et al.，2008)。嵌入性指人的行為受到其所處的社會(huì)和文化結(jié)構(gòu)的影響(Granovetter，1985)，從而復(fù)制和維持著制度結(jié)構(gòu)。能動(dòng)性指個(gè)人能夠獨(dú)立行動(dòng)，做出他們自由的選擇的能力(Barker，2003)，是打破常規(guī)、推動(dòng)制度變遷的關(guān)鍵因素。

社會(huì)制度是跨越時(shí)空的持續(xù)不斷的人類實(shí)踐活動(dòng)，制度再生產(chǎn)和制度變遷都是在人類實(shí)踐中完成的(Giddens，1984)。人類可以通過有意識的活動(dòng)重新構(gòu)建制度。制度變遷研究中的一個(gè)核心問題是，行動(dòng)者如何能夠擺脫嵌入性的束縛，發(fā)揮能動(dòng)性來改變現(xiàn)行制度(DiMaggio & Powell，1991；Seo & Creed，2002)？具體而言，制度創(chuàng)新研究需要關(guān)注和解釋行動(dòng)者是如何能夠意識到改革現(xiàn)行制度的需求、構(gòu)想和設(shè)計(jì)新的制度、并調(diào)動(dòng)相關(guān)主體和資源來實(shí)施改革的。

制度理論進(jìn)一步提出，不同制度邏輯之間的差異和張力有可能激發(fā)行動(dòng)者的能動(dòng)性，并且多元的制度邏輯能夠?yàn)闃?gòu)建新的制度提供材料。多重的制度邏輯常常同時(shí)存在，共同建構(gòu)著多層次、相互滲透的社會(huì)結(jié)構(gòu)，并由于彼此間的不兼容性而產(chǎn)生著社會(huì)安排內(nèi)部或之間的破裂和不一致，即“制度矛盾”。單個(gè)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部存在著大量的制度矛盾，不同的社會(huì)系統(tǒng)之間更是如此，從而在制度交互界面不斷產(chǎn)生沖突和張力(Seo & Creed，2002)。對這些沖突和張力的體驗(yàn)?zāi)軌蛑厮軋鲇虺蓡T的認(rèn)知，進(jìn)而可能使他們采取行動(dòng)來改變社會(huì)安排。多元的制度邏輯又為行動(dòng)者發(fā)揮能動(dòng)性、設(shè)想和追求新的制度提供了資源(Greenwood & Suddaby，2006；Hardy & Maguire，2017；Seo & Creed，2002)。

圖1 “制度差異—張力—制度創(chuàng)新”理論框架

資料來源：作者自制。

基于上述理論，本文構(gòu)建了一個(gè)“制度差異—張力—制度創(chuàng)新”理論框架(如圖1所示)，來描述多元制度互動(dòng)下制度差異促進(jìn)制度變遷的機(jī)制。多元制度共同存在，它們通過制度邏輯對嵌入其中的主體的行為依據(jù)(身份、利益、認(rèn)知圖式)產(chǎn)生影響，從而促使行為主體產(chǎn)生互不兼容的行為主張，在實(shí)踐中引發(fā)分歧和沖突。這些分歧和沖突能激發(fā)行為主體能動(dòng)性，促使其反思現(xiàn)行制度、認(rèn)識改革需求，發(fā)現(xiàn)制度的另一種可能性，進(jìn)一步引發(fā)包括制度設(shè)計(jì)與改革實(shí)施在內(nèi)的制度創(chuàng)新過程。

三、案例選擇

深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)成立于2010年8月，其主要任務(wù)是推進(jìn)與香港的緊密合作和融合發(fā)展，逐步建設(shè)成為粵港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)新合作示范區(qū)。2015年，中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深圳前海蛇口片區(qū)掛牌成立，為深圳前海疊加了自貿(mào)區(qū)的政策優(yōu)勢，并再度強(qiáng)調(diào)深化粵港合作的中心任務(wù)。

為促進(jìn)與香港合作，前海合作區(qū)致力于建立更密切的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)市場要素跨境流動(dòng)和服務(wù)貿(mào)易便利化，營造對接香港、接軌國際的制度環(huán)境(前海管理局，2014)。前海構(gòu)建了前海深港聯(lián)合工作組、前海咨委會(huì)、香港窗口公司等多層次的常態(tài)化合作機(jī)制，從而與香港的政府機(jī)構(gòu)、商會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)建立了良好的合作關(guān)系。在產(chǎn)業(yè)合作中，前海不斷加強(qiáng)兩地金融業(yè)、物流業(yè)、專業(yè)服務(wù)等產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，引進(jìn)了8 000余家港企入駐前海。在人才合作中，前海通過個(gè)稅補(bǔ)貼、政策扶持等方式吸引香港人才來前海發(fā)展，并通過職業(yè)資格互認(rèn)、政策創(chuàng)新等，讓注冊稅務(wù)師、會(huì)計(jì)師、社會(huì)工作者、信息科技人才等香港專業(yè)人才可在前海從業(yè)執(zhí)業(yè)。前海還與香港展開了法治合作，擴(kuò)大香港法律的適用、試行港籍陪審機(jī)制、打造多元化糾紛解決平臺，以對接兩地法治環(huán)境、營商環(huán)境。

如何降低人流、物流、資金流、信息流的制度壁壘，如何彌合不同制度下營商環(huán)境與法治環(huán)境的差距，如何建立有效的跨境合作機(jī)制，一直是前海與香港合作的關(guān)鍵挑戰(zhàn)和工作重心。但制度差異不僅僅為兩地合作產(chǎn)生了障礙，也驅(qū)使著前海不斷改革體制機(jī)制、探索更開放的經(jīng)濟(jì)體系，成為制度創(chuàng)新策源地。在與香港合作開發(fā)的過程中，前海充分學(xué)習(xí)和借鑒了香港服務(wù)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索實(shí)施了司法改革、金融改革、工程建設(shè)管理制度改革、法定機(jī)構(gòu)改革等，以建立與國際規(guī)則接軌的法律框架和制度體系。截至2019年5月，前海累計(jì)推出442項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，其中49項(xiàng)和69項(xiàng)分別在全國和廣東省得到復(fù)制推廣(張瑋，2019)。本文聚焦其中的工程建設(shè)管理制度改革。此項(xiàng)改革不僅促進(jìn)了工程建設(shè)領(lǐng)域的服務(wù)貿(mào)易自由化，還推動(dòng)了體制機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

自合作區(qū)設(shè)立之初，前海就與香港進(jìn)行了開發(fā)建設(shè)合作，引進(jìn)了許多香港企業(yè)與工程建設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)，力圖將前海打造為高水平國際化城市。截至2019年9月，在前海出讓的38宗經(jīng)營性用地中，港資背景企業(yè)取得18宗，土地面積共計(jì)37.26萬平方米，占全部出讓面積的47.3%。香港奧雅納工程顧問公司受托為前海工程開發(fā)建設(shè)提供專業(yè)技術(shù)意見。此外，前海還引入了5家國際知名的香港設(shè)計(jì)公司參與前海綜合規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃編制和設(shè)計(jì)，約占總數(shù)1/3。第一太平戴維斯公司也與前海管理局合作，在前海提供港式物業(yè)管理服務(wù)。

然而，在工程建設(shè)領(lǐng)域，內(nèi)地與香港的管理制度存在著巨大的差異，使得香港專業(yè)機(jī)構(gòu)與人士在跨境執(zhí)業(yè)中受到限制，并且在工程項(xiàng)目執(zhí)行中產(chǎn)生不少協(xié)調(diào)上的困難和挑戰(zhàn)(黃華生等，2010)。在現(xiàn)行企業(yè)資質(zhì)管理及職業(yè)資格管理制度下，由于境外企業(yè)沒有資格申請內(nèi)地工程勘察設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理、工程造價(jià)等資質(zhì)，市場參與十分有限，而境外專業(yè)人士在取得內(nèi)地職業(yè)資格及實(shí)際執(zhí)業(yè)上也存在困難。在內(nèi)地的建筑實(shí)踐中，由于兩地專業(yè)人士的權(quán)責(zé)與執(zhí)業(yè)范圍、規(guī)范法規(guī)、項(xiàng)目管理模式、文化與思維等方面都有著許多不同之處，香港專業(yè)機(jī)構(gòu)與人士在跨境工作中遇到許多挑戰(zhàn)，甚至與內(nèi)地合作伙伴發(fā)生分歧和沖突。前海與香港的開發(fā)建設(shè)合作也受到類似問題的困擾，但這些問題和挑戰(zhàn)也促使前海管理局進(jìn)一步采取措施，擴(kuò)大對香港工程建設(shè)服務(wù)業(yè)的開放，讓香港專業(yè)機(jī)構(gòu)及人士能夠直接在前海執(zhí)業(yè)，并試行香港工程建設(shè)模式，學(xué)習(xí)借鑒香港的制度經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施建筑市場綜合改革試驗(yàn)。(4)訪談?dòng)涗?。訪談對象1，前海管理局工程建設(shè)事務(wù)負(fù)責(zé)人。2019年1月于廣東省深圳市。

2013年9月16日，在粵港合作聯(lián)席會(huì)議第十六次會(huì)議上，前海管理局與香港發(fā)展局在規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域達(dá)成合作意向，并在CEPA框架下簽署了合作意向書。合作內(nèi)容包括建立信息共享機(jī)制、成立規(guī)劃建設(shè)專責(zé)小組及建立聯(lián)席會(huì)議制度、探索建立互派工作人員實(shí)習(xí)機(jī)制、探索香港企業(yè)與專業(yè)人士在前海提供服務(wù)的辦法、探索試點(diǎn)實(shí)行香港的規(guī)劃及工程建設(shè)體制機(jī)制等。另外，前海管理局還委托香港設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)A為改革提供咨詢服務(wù)，比較兩地工程建設(shè)模式并設(shè)計(jì)改革方案。(5)訪談?dòng)涗?。訪談對象2，香港設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)A前職員，曾參與前海基礎(chǔ)設(shè)施工程咨詢業(yè)務(wù)及前海工程建設(shè)管理制度改革的咨詢業(yè)務(wù)。2019年5月于廣東省珠海市。

2016年2月29日，前海管理局、深圳市政府和香港發(fā)展局進(jìn)一步簽署了《在深圳前海試行香港工程建設(shè)管理模式合作安排》。根據(jù)協(xié)議，名冊內(nèi)的香港工程建設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)和人士經(jīng)備案后可在前海直接執(zhí)業(yè)。港商獨(dú)資或控股項(xiàng)目可以選聘香港專業(yè)機(jī)構(gòu)與人士提供工程建設(shè)服務(wù)，并在實(shí)踐中采用香港工程建設(shè)模式。前海管理局將參照香港模式對項(xiàng)目進(jìn)行管理，包括但不限于行政審批流程、管理構(gòu)架、管理制度、接受委托專業(yè)人士執(zhí)業(yè)范圍、專業(yè)機(jī)構(gòu)從業(yè)許可范圍等。兩地政府繼續(xù)合作，探索實(shí)施建筑市場管理、信譽(yù)等方面的互動(dòng)互聯(lián)機(jī)制，并協(xié)調(diào)解決實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的問題，分析并化解因兩地差異帶來的政策、法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理等風(fēng)險(xiǎn)。

目前，包括嘉里、騰訊、周大福在內(nèi)的多個(gè)港資項(xiàng)目已開展試點(diǎn)工作，引進(jìn)多家香港優(yōu)秀的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，采用總建造師負(fù)責(zé)制、施工總承包模式、全過程項(xiàng)目管理等具有特色的建設(shè)管理模式，提高了建設(shè)質(zhì)量和效率，也為工程建設(shè)體制創(chuàng)新提供了新的思路(深圳特區(qū)報(bào)，2018)。珠海橫琴自貿(mào)區(qū)、廣州南沙自貿(mào)區(qū)和東莞濱海灣新區(qū)等地亦紛紛借鑒前海的先行經(jīng)驗(yàn)，務(wù)求通過類似的方式，推進(jìn)建筑市場的進(jìn)一步開放和工程建設(shè)管理制度的改革。(6)2017年8月25日，珠海市橫琴新區(qū)管委會(huì)與香港發(fā)展局簽署了合作意向書與合作安排，并在麗新哈羅禮德公學(xué)項(xiàng)目試行香港工程管理模式，在信德城軌接駁通道項(xiàng)目試行澳門工程管理模式。珠海市人大審議通過的《珠海橫琴港澳建筑及相關(guān)工程咨詢企業(yè)資質(zhì)和專業(yè)人士執(zhí)業(yè)資格認(rèn)可規(guī)定》于2019年12月1日起正式生效，推動(dòng)了港澳工程建設(shè)業(yè)從業(yè)人員跨境便利執(zhí)業(yè)。2019年9月24日，香港發(fā)展局與廣州南沙自貿(mào)區(qū)管委會(huì)簽訂合作協(xié)議書，兩地將在建筑規(guī)劃領(lǐng)域開展常態(tài)化合作。南沙自貿(mào)區(qū)方面還表示，將逐步向香港擴(kuò)大開放建筑市場。2019年12月，東莞濱海灣新區(qū)政府已委托工程咨詢公司完成了粵港工程建設(shè)管理制度融合研究，以了解兩地制度差異與規(guī)則對接情況，并參考深圳前海與珠海橫琴的改革經(jīng)驗(yàn)。

四、案例呈現(xiàn)與分析

如上一節(jié)所述，前海與香港之間的制度差異雖然為雙方的合作帶來困擾，更重要的是還同時(shí)促進(jìn)了前海的制度創(chuàng)新。下文將以前海工程建設(shè)管理制度改革為案例，運(yùn)用第二節(jié)中所提出的理論框架，分析兩地間制度差異是如何促進(jìn)改革發(fā)生的，勾勒出制度差異產(chǎn)生張力，進(jìn)而推動(dòng)制度創(chuàng)新過程的具體機(jī)制。

(一)多元制度邏輯共存

內(nèi)地既有的工程建設(shè)管理體制(7)本節(jié)提及內(nèi)地與香港工程建設(shè)管理制度安排均指對私人工程的管理制度。本節(jié)對內(nèi)地工程建設(shè)管理制度的描述反映了前海制度改革時(shí)的狀況，近幾年的一系列“放管服”改革舉措已經(jīng)極大地改善了內(nèi)地制度的運(yùn)行效率和效果。自2017年，住建部逐步弱化甚至取消企業(yè)資質(zhì)，同時(shí)強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格，逐步構(gòu)建資質(zhì)許可、信用約束和經(jīng)濟(jì)制衡相結(jié)合的建筑市場準(zhǔn)入制度。2019年，我國在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面實(shí)施了工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，審批效率顯著提升，審批時(shí)長壓縮到120個(gè)工作日內(nèi)。強(qiáng)調(diào)政府對市場活動(dòng)的資源配置和監(jiān)管的職能，對維護(hù)市場秩序、保障工程質(zhì)量、促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展曾起到了積極的作用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，以及建筑業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、生產(chǎn)技術(shù)、組織形式的日新月異，原有的管理體制逐漸不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。一方面，有限的政府資源難以保障政府的監(jiān)管效能，例如，政府承擔(dān)著較多的工程質(zhì)量安全監(jiān)督職責(zé)，但監(jiān)督人員的專業(yè)能力與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)往往不足，有限的人員編制也無法應(yīng)對建筑規(guī)模的迅速增長(黃衛(wèi)東等，2013)。另一方面，營商環(huán)境的自由便利程度也受到影響。例如，要在北京和上海通過一個(gè)倉庫的施工許可證審批，平均要花費(fèi)266天，通過28.6個(gè)審批程序，便利程度在全球排名172位(8)數(shù)據(jù)來自世界銀行《2017年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》。在該報(bào)告中，中國在“辦理施工許可證”指標(biāo)中排名第172位，是10個(gè)評價(jià)指標(biāo)中排名最低的一項(xiàng)。而在此項(xiàng)指標(biāo)排名第一的香港，辦理相同的施工許可證只需要經(jīng)過11個(gè)程序，耗費(fèi)72天和倉庫價(jià)值的0.7%。，反映工程建設(shè)審批制度在降低制度交易成本上還有很大的空間。另外，具備相應(yīng)類別和等級的資質(zhì)是企業(yè)承攬工程業(yè)務(wù)的必要條件，但實(shí)際運(yùn)作中資質(zhì)申請的困難卻將部分有能力的企業(yè)排除在市場之外(陳勇，2012；王洪強(qiáng)、賈宏俊，2013)，不利于市場充分競爭。相對而言，香港的工程建設(shè)管理制度設(shè)計(jì)有很大的差異。香港政府對市場實(shí)行積極不干預(yù)政策，主要通過規(guī)管準(zhǔn)入門檻等手段來淘汰不合格企業(yè)，同時(shí)力求避免影響建筑企業(yè)自由參與市場競爭。在監(jiān)管中，政府采用精簡便捷的審批制度，并借助專業(yè)力量來實(shí)施微觀層面的監(jiān)管，即由專業(yè)人士對其所負(fù)責(zé)的工程項(xiàng)目進(jìn)行直接、全面的監(jiān)督，配合政府事中事后巡查、檢測、追責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)對工程安全質(zhì)量的控制。

內(nèi)地與香港的工程建設(shè)管理制度反映了不同的制度邏輯，即科層國家邏輯與市場邏輯(輔以專業(yè)邏輯)?？茖訃业闹贫冗壿嬍侵竿ㄟ^法律和科層等級制度對社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行合理化和規(guī)范(Alford & Friedland，1991)，強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中發(fā)揮的主導(dǎo)作用。市場制度邏輯是為了維系市場經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展而形成的，強(qiáng)調(diào)市場環(huán)境的自由與公平以及市場主體對經(jīng)濟(jì)效益的追求(Thornton et al.，2005)。專業(yè)邏輯將專業(yè)協(xié)會(huì)視為合法性的來源，并重視專業(yè)知識、專業(yè)服務(wù)和專業(yè)自治(Eraut，1994)。如果我們將這兩組典型的制度邏輯視作光譜的兩端，那么內(nèi)地和香港的工程建設(shè)管理制度則落在中間不同的位置——內(nèi)地制度強(qiáng)調(diào)政府的干預(yù)和管制作用，香港制度則標(biāo)榜市場自由與專業(yè)自治原則，政府的角色是間接的、補(bǔ)遺的。這兩個(gè)特征體現(xiàn)在兩地的制度安排中，如表1所示。

表1 中國內(nèi)地與香港工程建設(shè)管理制度：制度邏輯及表現(xiàn)特征

資料來源：作者自制。

在建筑市場管理中，資質(zhì)管理制度是設(shè)置承包商準(zhǔn)入門檻、控制服務(wù)質(zhì)量的重要手段。在內(nèi)地，資質(zhì)管理制度是政府配置資源的工具，它設(shè)置了細(xì)致的專業(yè)類別和等級，并以企業(yè)的人員素質(zhì)與數(shù)量、管理水平、資金規(guī)模、業(yè)務(wù)能力等作為評級依據(jù)(建設(shè)部，2007a，2007b；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，2015)。資質(zhì)級別決定了企業(yè)可承接的業(yè)務(wù)范圍。香港建筑市場也實(shí)行資質(zhì)管理制度，但出發(fā)點(diǎn)是保證市場主體達(dá)到基本能力要求，維護(hù)基本秩序，從而讓市場發(fā)揮資源的配置作用。因而香港資質(zhì)制度的專業(yè)類別少且不設(shè)等級，承建商注冊要求也比較簡單，主要考察關(guān)鍵人士是否具備最低資格和經(jīng)驗(yàn)(香港屋宇署，2006)。

工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度是政府通過行政審批許可的方式對工程建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督的手段，涉及多個(gè)不同部門。(9)在內(nèi)地，工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)一般包括方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)三個(gè)階段。方案設(shè)計(jì)需報(bào)送規(guī)劃主管部門審批，涉及環(huán)境影響評估、交通影響評估、防洪地震評估、日照分析等。初步設(shè)計(jì)由建設(shè)主管部門組織審查，以確保初步設(shè)計(jì)嚴(yán)格執(zhí)行審批意見、設(shè)計(jì)內(nèi)容合理、工作符合規(guī)范。施工圖審批包括施工圖審查、防雷審查、消防審查、人防審查等，由不同主管部門負(fù)責(zé)。類似地，香港工程設(shè)計(jì)圖審批也涉及消防署、路政署、環(huán)保署、渠務(wù)署、水務(wù)署等多個(gè)部門。在內(nèi)地，由于從政府部門管理的需要出發(fā)，審批制度采用串聯(lián)審批、多頭審批的模式，審批效率不高(住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，2018)。香港不實(shí)行工程報(bào)建制度，審批環(huán)節(jié)較少，手續(xù)也比較簡單。為了提高辦事效率、方便服務(wù)對象，香港采用了屋宇署牽頭、多部門并聯(lián)審批的模式。屋宇署統(tǒng)一受理申請，并負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各部門對設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行集中審批(柯洪等，2005)。

建筑活動(dòng)的監(jiān)督對保障工程安全質(zhì)量至關(guān)重要。在內(nèi)地，政府角色突出，肩負(fù)著保障工程安全質(zhì)量的責(zé)任，監(jiān)督方式直接、深入，甚至審查各環(huán)節(jié)技術(shù)問題。與之相比，香港專業(yè)人士在建筑活動(dòng)監(jiān)督中擁有更多的權(quán)力與責(zé)任。根據(jù)香港《建筑物條例》，每個(gè)由他人代為實(shí)施的私人工程均需委任一名認(rèn)可人士及注冊結(jié)構(gòu)工程師，與施工企業(yè)共同對工程安全和質(zhì)量負(fù)責(zé)。屋宇署通過文件核查和地盤巡查等方式監(jiān)管施工過程，而由專業(yè)人士負(fù)責(zé)技術(shù)把關(guān)和監(jiān)控具體施工活動(dòng)(柯洪等，2005)。

(二)制度差異產(chǎn)生張力

不同的制度邏輯下形成了不同的社會(huì)安排，塑造了行動(dòng)者的社會(huì)身份、目標(biāo)和認(rèn)知圖式。由于這些身份、目標(biāo)和認(rèn)知圖式在其行為決策中持續(xù)發(fā)揮著作用，因此當(dāng)不同的制度邏輯發(fā)生交互時(shí)，制度差異就可能產(chǎn)生一系列的沖突和張力。

如上一小節(jié)所描述，內(nèi)地與香港工程建設(shè)管理制度反映著不同社會(huì)系統(tǒng)中相互有別的制度邏輯。在內(nèi)地制度中，科層國家邏輯強(qiáng)調(diào)政府的管制作用，建設(shè)主管部門因而承擔(dān)著更重的監(jiān)管責(zé)任，干預(yù)的范圍較廣、強(qiáng)度較高。在制度安排上，建設(shè)主管部門需為工程建設(shè)的安全質(zhì)量問題負(fù)責(zé)，并以技術(shù)審查為重要監(jiān)管手段。(10)內(nèi)地自2000年起實(shí)施施工圖審查制度，對結(jié)構(gòu)安全和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)行情況等內(nèi)容進(jìn)行審查。2004年《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》將施工圖審查從行政事項(xiàng)改為自律管理后，各級建設(shè)部門將這項(xiàng)審查工作委托給專門的審圖機(jī)構(gòu)，并出臺技術(shù)審查要點(diǎn)作為指導(dǎo)。受“向上負(fù)責(zé)”的科層邏輯的影響(周雪光，2013)，建設(shè)主管部門會(huì)特別注意避免發(fā)生工程安全質(zhì)量問題及規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，因此采用偏保守的審查標(biāo)準(zhǔn)，以安全為導(dǎo)向、以規(guī)范條文為根本。由此衍生的具體審查行為往往對工程設(shè)計(jì)構(gòu)成了更多限制。作為追求經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)，內(nèi)地工程設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)活動(dòng)中首先考慮審查標(biāo)準(zhǔn)的約束，避免因?qū)彶椴缓细穸a(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)損失，其次才考慮如何迎合市場的需求。

而在市場及專業(yè)邏輯的主導(dǎo)下，香港政府的主要角色在于維護(hù)市場的基本秩序和公共利益，而讓市場和專業(yè)力量來主導(dǎo)市場活動(dòng)。因此，屋宇署將設(shè)計(jì)圖則審查簡化為程序性審查和密度、安全、衛(wèi)生和環(huán)境等基本事項(xiàng)的審查，而借助專業(yè)力量來把關(guān)其他技術(shù)事務(wù)，以間接控制工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。(11)根據(jù)香港《建筑物條例》，香港政府對私人建筑工程的審批和施工的監(jiān)理都是以“認(rèn)可人士” 為主要的負(fù)責(zé)人，其中約八成為建筑師。認(rèn)可人士必須承擔(dān)特區(qū)法例上列明的法律責(zé)任，以建筑工程或街道工程統(tǒng)籌人的身份監(jiān)督工程圖則的制備，在證明書上簽字、制定監(jiān)工計(jì)劃書(如有需要)、監(jiān)督施工過程，以確保工程安全進(jìn)行。在法律要求和政府監(jiān)督下，認(rèn)可人士依照規(guī)定統(tǒng)籌負(fù)責(zé)工程建設(shè)項(xiàng)目，并在專業(yè)邏輯影響下遵守專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，從而控制工程質(zhì)量。認(rèn)可人士也同時(shí)是業(yè)主的代理人，除保證基本質(zhì)量外，還需要追求工程的綜合效益，因此要綜合考慮業(yè)主需求、建設(shè)成本、建筑質(zhì)量等因素來選用設(shè)計(jì)方案。如此，設(shè)計(jì)圖則審查對設(shè)計(jì)活動(dòng)的限制相對較小，而市場的選擇成為主要影響因素。因此香港設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)主要考慮如何滿足市場需求，并從專業(yè)角度來審視設(shè)計(jì)方案。

表2 工程建設(shè)領(lǐng)域下的制度邏輯與行動(dòng)主體的行為依據(jù)

資料來源：作者自制。

因此，香港與內(nèi)地工程建設(shè)領(lǐng)域中的組織或個(gè)人由于所處制度不同而具有不同的社會(huì)身份、目標(biāo)和認(rèn)知圖式(如表2所示)。香港工程專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士在跨境執(zhí)業(yè)時(shí)，常常因此遭遇困難和挑戰(zhàn)，甚至與內(nèi)地合作伙伴產(chǎn)生分歧和沖突。例如，2012年，由于境外企業(yè)無法獲得工程設(shè)計(jì)資質(zhì)，香港工程設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)A選擇與內(nèi)地工程設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)Z組成聯(lián)合體，取得了前?；A(chǔ)設(shè)施工程咨詢合同。在合作設(shè)計(jì)中，首先由A進(jìn)行方案設(shè)計(jì)，再由Z據(jù)此進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)，并可以協(xié)商進(jìn)行修改。Z認(rèn)為工程設(shè)計(jì)首先應(yīng)考慮是否符合審查要求，因此從便于通過審批的角度，對設(shè)計(jì)方案提出了許多修改意見。而香港機(jī)構(gòu)A習(xí)慣性地從客戶需求、成本和質(zhì)量的角度來審視這些修改意見，從而認(rèn)為這些修改缺乏依據(jù)，還會(huì)降低設(shè)計(jì)質(zhì)量。A與Z擁有著不同的理念、思維、規(guī)范，據(jù)此來指導(dǎo)自己的行為和審視對方的意見，因此產(chǎn)生了不同的設(shè)計(jì)主張，并且難以相互理解、相互讓步，使得合作陷入僵局。(12)訪談?dòng)涗?。訪談對象2，2019年5月于廣東省珠海市。

(三)張力推動(dòng)制度創(chuàng)新

當(dāng)行動(dòng)主體體會(huì)到?jīng)_突和張力時(shí)，其能動(dòng)性就會(huì)被激發(fā)，對現(xiàn)行制度產(chǎn)生反思，認(rèn)識到改革的需求，推動(dòng)制度創(chuàng)新的發(fā)生。在設(shè)計(jì)合作陷入僵局后，香港設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)A向項(xiàng)目業(yè)主前海管理局反映了合作雙方的分歧，并提議允許香港專業(yè)機(jī)構(gòu)和人士在前海直接執(zhí)業(yè)，如此就可以不受內(nèi)地合作方的掣肘，提供更好的專業(yè)服務(wù)。(13)訪談?dòng)涗?。訪談對象2，2019年5月于廣東省珠海市。同時(shí)A也反映，在內(nèi)地工程制度下工作開展不暢，影響服務(wù)質(zhì)量。(14)訪談?dòng)涗?。訪談對象2，2019年5月于廣東省珠海市。前海管理局由此審視現(xiàn)行制度，認(rèn)識到這些沖突僅僅是冰山一角，根本的問題是政府對市場活動(dòng)的干預(yù)，壓抑了企業(yè)的創(chuàng)新空間和動(dòng)力。肩負(fù)著加強(qiáng)深港服務(wù)業(yè)合作、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的任務(wù)，前海管理局對推進(jìn)工程建設(shè)領(lǐng)域的制度改革和市場開放、從根本上解決問題表現(xiàn)出很強(qiáng)的積極性。

這些沖突和張力也使行動(dòng)主體認(rèn)識到多種不同的制度體系的存在，接觸到除現(xiàn)行制度外其他的可能選擇，從而為構(gòu)想和實(shí)施新的制度安排提供了支撐。根據(jù)香港設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)A的建議，經(jīng)過充分研究和考慮，前海管理局最終決定在對香港工程建設(shè)領(lǐng)域服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的基礎(chǔ)上，試行香港工程建設(shè)模式，實(shí)施建筑市場綜合改革試驗(yàn)。為此，前海管理局通過已有的合作機(jī)制與香港發(fā)展局取得聯(lián)系，并于2013年在CEPA合作框架下簽署了合作意向書。通過與香港發(fā)展局的合作關(guān)系，前海管理局得以與香港專業(yè)學(xué)會(huì)、商會(huì)等相關(guān)香港組織加強(qiáng)了聯(lián)系與溝通、充分了解香港工程建設(shè)領(lǐng)域的行業(yè)狀況與管理模式，并咨詢了他們的意見與建議，推進(jìn)改革方案的設(shè)計(jì)。2016年前海管理局與香港發(fā)展局進(jìn)一步簽署合作安排、在擴(kuò)大市場開放的基礎(chǔ)上，實(shí)施改革方案并不斷調(diào)試。其中，前海管理局與香港有關(guān)專業(yè)組織協(xié)調(diào)合作，對跨境執(zhí)業(yè)的機(jī)構(gòu)與人士進(jìn)行聯(lián)動(dòng)管理，保障改革工作的有序展開。

五、結(jié)論與討論

本文構(gòu)建了“制度差異—張力—制度創(chuàng)新”理論框架，以深圳前海工程建設(shè)管理制度改革為案例，考察內(nèi)地與香港制度間的差異促進(jìn)制度創(chuàng)新的作用機(jī)制。在這個(gè)案例中，內(nèi)地與香港工程建設(shè)管理制度分別以科層國家邏輯與市場邏輯(輔以專業(yè)邏輯)為主導(dǎo)，形成了不同的社會(huì)安排，因此兩地的行動(dòng)主體擁有著不同的社會(huì)身份、利益和認(rèn)知圖式。內(nèi)地與香港的行動(dòng)主體因而提出了不同的主張，進(jìn)而產(chǎn)生分歧。這些分歧能夠激發(fā)行動(dòng)者的能動(dòng)性，促使其審視現(xiàn)行制度、反思制度未能滿足的需求，從而成為改革產(chǎn)生的契機(jī)。同時(shí)，香港的第二種制度使得行動(dòng)者接觸到另一種可能的制度安排和實(shí)踐。通過跨區(qū)域的協(xié)調(diào)合作，行動(dòng)者能夠積極開發(fā)另一種制度的資源，推動(dòng)改革的設(shè)計(jì)和實(shí)施。

以往研究粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的文獻(xiàn)常常強(qiáng)調(diào)“一國兩制”會(huì)造成制度性障礙，從而阻礙了區(qū)域協(xié)調(diào)與合作。然而，從制度理論視角來看，“一國兩制”保留了內(nèi)地與港澳的兩種制度，而多元制度間的張力可以有效推進(jìn)制度改革。本文通過案例分析，展示了“兩制”間的差異在社會(huì)互動(dòng)中促進(jìn)大灣區(qū)改革的一種機(jī)制：粵港澳之間的密切往來和合作使制度張力得以產(chǎn)生并轉(zhuǎn)化為制度改革的動(dòng)力，促使治理機(jī)制發(fā)生動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變。我國制度改革歷程中，制度實(shí)施機(jī)制的建設(shè)相對落后(盧現(xiàn)祥，2002)，治理機(jī)制的調(diào)整將有利制度創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展。本文分析顯示，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的制度差異是促進(jìn)大灣區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢，而非負(fù)擔(dān)。大灣區(qū)可以充分利用制度多元的優(yōu)勢，借鑒和學(xué)習(xí)區(qū)域內(nèi)不同的制度經(jīng)驗(yàn)，從而成為當(dāng)代中國的創(chuàng)新引擎。