京雨

土地制度改革對(duì)于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、推動(dòng)城市化，提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量、改善國(guó)民居住形態(tài)，具有重大意義，這些重大意義體現(xiàn)在哪些方面？涉及土地改革有諸多方面，其中，如何理解“三權(quán)分置”的含義？提高土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模水平為什么重要，規(guī)模經(jīng)營(yíng)到底應(yīng)該是多大的規(guī)模才是合適的？農(nóng)村建設(shè)用地管理一直面臨一個(gè)“一放就亂、一收就死”的循環(huán)，有什么具體的改革辦法解決這個(gè)問(wèn)題？今后深化土地制度改革有哪些難點(diǎn)？還應(yīng)確定什么目標(biāo)？針對(duì)這些問(wèn)題，本刊記者采訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國(guó)英研究員。

土地制度改革的意義

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：我注意到您近年經(jīng)常呼吁深化土地制度改革，請(qǐng)問(wèn)土地制度改革對(duì)中國(guó)發(fā)展究竟有什么重要意義？

黨國(guó)英：土地制度改革對(duì)于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、推動(dòng)城市化，提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量、改善國(guó)民居住形態(tài)，具有重大意義。當(dāng)前農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力低下是中國(guó)中長(zhǎng)期發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)不是絕對(duì)地缺少耕地，而是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本顯著高于世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)，使得大量土地不能有效播種經(jīng)營(yíng)。這不僅產(chǎn)生了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，還導(dǎo)致巨大財(cái)政壓力。通過(guò)土地使用權(quán)（承包權(quán)）永久化和市場(chǎng)化改革，可以極大降低土地連片整理的成本，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的有效播種面積，使我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力大幅度提升。這項(xiàng)改革如果能推進(jìn)，我國(guó)有希望成為農(nóng)產(chǎn)品凈出口國(guó)。

深化土地制度改革還能極大降低中長(zhǎng)期社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的高密度集合住宅樓中的一個(gè)一個(gè)單元，在世界住房市場(chǎng)是質(zhì)次價(jià)高的“劣等品”。這種居住形態(tài)會(huì)成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要條件。我國(guó)大量?jī)?yōu)秀人才移居國(guó)外，也與居住形態(tài)有關(guān)。如果能大幅度提高城市建成區(qū)居民住宅區(qū)用地的比重，發(fā)展容積率1以下的住宅區(qū)，擴(kuò)大獨(dú)棟和聯(lián)排住宅，使城市中產(chǎn)階級(jí)擁有真正可世代繼承和維護(hù)的房產(chǎn)，將有利于社會(huì)穩(wěn)定。滿(mǎn)足這個(gè)要求與“人多地少”毫無(wú)關(guān)系。此外，清理過(guò)時(shí)的城市土地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展多樣性、混合型的工作生活區(qū)，也是一個(gè)辦法。這些變革會(huì)籌集到巨大政府收入，可以彌補(bǔ)“土地財(cái)政”失靈產(chǎn)生的政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

土地規(guī)劃管理制度改革也有利于降低消費(fèi)需求不足產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)停滯風(fēng)險(xiǎn)。居住形態(tài)改善以后，住房消費(fèi)會(huì)顯著增加，深化土地制度改革還可以降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)土地制度改革激勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主連片整理土地，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，改善循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展條件。改革會(huì)帶來(lái)有效農(nóng)業(yè)播種面積增加，減少農(nóng)業(yè)用地開(kāi)發(fā)需求，有利于擴(kuò)大生態(tài)用地面積。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：說(shuō)到改革，近年有人提出農(nóng)業(yè)用地“三權(quán)分置”改革，對(duì)此如何理解？究竟是什么含義？

黨國(guó)英：農(nóng)村土地制度改革涉及宅基地、耕地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也涉及國(guó)家對(duì)農(nóng)地征收，其中，耕地產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)在用“三權(quán)分置”來(lái)形容。要明白“三權(quán)分置”改革的含義，必須回顧農(nóng)村土地制度改革的歷程。

我國(guó)20世紀(jì)50年代推行了農(nóng)業(yè)合作化制度，將農(nóng)戶(hù)的耕地收歸農(nóng)村社區(qū)所有，實(shí)際上建立了一種關(guān)于土地財(cái)產(chǎn)的“社區(qū)共同共有制度”，農(nóng)戶(hù)并沒(méi)有權(quán)利退出這個(gè)制度。在這個(gè)制度之下，農(nóng)戶(hù)由村莊領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一安排生產(chǎn)、統(tǒng)一分配產(chǎn)品。我們把這個(gè)制度叫作農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度。這個(gè)制度的最大缺陷是效率低，以致我國(guó)在20世紀(jì)六七十年代不能很好解決吃飯問(wèn)題。

人們?cè)趯?shí)踐中發(fā)現(xiàn)，完全分給農(nóng)民自己耕種的“自留地”產(chǎn)出效率高。到20世紀(jì)“文化大革命”結(jié)束前后，一些地方的農(nóng)村干部就大膽將集體耕地分給幾戶(hù)農(nóng)民耕作，不再搞集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng);還有的地方干脆將耕地分給每家農(nóng)戶(hù)自己種，產(chǎn)品分配奉行所謂“交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩下的是自己的”。安徽小崗村以這樣的改革馳譽(yù)中國(guó)。這樣一來(lái)，農(nóng)民積極性大為提高，農(nóng)業(yè)效率顯著提升，使中國(guó)一舉解決了吃飯問(wèn)題。這個(gè)做法拋棄了集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，意味著一場(chǎng)“革命”。后來(lái)，政府和農(nóng)民把這種改革叫做集體土地承包制經(jīng)營(yíng)制度改革，意思是土地的所有權(quán)歸集體，但農(nóng)民獲得了土地的承包權(quán)，并自主經(jīng)營(yíng)。農(nóng)戶(hù)的這種權(quán)利被簡(jiǎn)稱(chēng)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

我國(guó)2003年的農(nóng)村土地承包法、2007年的物權(quán)法，都肯定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這個(gè)時(shí)候，土地的集體所有權(quán)主要體現(xiàn)為定期發(fā)包土地的權(quán)利，法律對(duì)集體干部干預(yù)農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)做了很多限制。對(duì)農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，他的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)際上就是一種資格壟斷的特別經(jīng)營(yíng)權(quán)，因?yàn)橹挥写迩f原住戶(hù)才能得到這種權(quán)利，法律不允許村莊以外人員獲得這種權(quán)利（林地也有例外情形）。再往深說(shuō)，土地承包權(quán)長(zhǎng)期化以后，集體不能再通過(guò)一些辦法重新發(fā)包、調(diào)整承包地，農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)其實(shí)與所有權(quán)的意義相當(dāng)接近了，這便是馬克思強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)意義上的所有權(quán)。

再到后來(lái)，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，不再自己耕作土地，他們就把土地出租、轉(zhuǎn)讓給其他人，包括村莊以外的人，且大多不限定身份，突破了集體成員范圍。后者獲得的權(quán)利，從法律上說(shuō)，不是承包權(quán)，而是一種經(jīng)營(yíng)權(quán);承包土地的資格還掌握在原農(nóng)戶(hù)手上。這樣，就有了三種權(quán)利，即歸集體的土地所有權(quán)，歸原農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)，以及歸實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)（在實(shí)踐中，也有集體將土地直接發(fā)包給集體以外人員的情形，原農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)，特別在林地承包中這種情形比較多見(jiàn)）。這樣的土地權(quán)利配置，中央的政策主張是“堅(jiān)持集體所有權(quán)，落實(shí)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。這個(gè)政策支持土地流轉(zhuǎn)到專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者手上，有利于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，降低農(nóng)業(yè)成本，提高中國(guó)的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

但是，這個(gè)制度還有一些問(wèn)題沒(méi)有解決。中央在2008年提出土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變，目前中央又推進(jìn)土地確權(quán)頒證工作，這樣，農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)就有越來(lái)越大的權(quán)利強(qiáng)度和含金量，但農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)讓給他人的經(jīng)營(yíng)權(quán)，往往期限短，不具有長(zhǎng)久不變的性質(zhì)，投資者不肯對(duì)土地做長(zhǎng)期投入。實(shí)踐中還出現(xiàn)地租率很高的情況，土地經(jīng)營(yíng)者不堪重負(fù)。于是，一些干部群眾又在動(dòng)腦筋：能不能讓農(nóng)戶(hù)把自己的承包權(quán)自由轉(zhuǎn)讓給不限定身份的其他人呢？受讓方的土地權(quán)利就是經(jīng)營(yíng)權(quán)。依法保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于提高土地使用效率。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：那么，提高土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模水平為什么重要？有人說(shuō)“小農(nóng)戶(hù)+社會(huì)化服務(wù)”也可以增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率，如此能不能說(shuō)我們就不需要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模？

黨國(guó)英：用銷(xiāo)售額來(lái)定義農(nóng)戶(hù)的大小比較好。例如，在現(xiàn)階段，可以把農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售額每年20萬(wàn)元以下的農(nóng)戶(hù)定義為小農(nóng)戶(hù)，把50萬(wàn)元以上的定義為大農(nóng)戶(hù)，兩者之間的定義為中等農(nóng)戶(hù)。美國(guó)把年農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售額100萬(wàn)美元以上的定義為大農(nóng)戶(hù)。用經(jīng)營(yíng)面積來(lái)定義農(nóng)戶(hù)大小，有局限性，雖然面積與銷(xiāo)售額之間有聯(lián)系。經(jīng)營(yíng)水果30畝可能是大農(nóng)戶(hù)，但30畝谷物就不是大農(nóng)戶(hù)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，不論多大規(guī)模的農(nóng)戶(hù)，都需要一定的社會(huì)化服務(wù)，否則效率會(huì)受影響。以下三種情形要注意：第一種是小農(nóng)戶(hù)+生產(chǎn)全程的自我服務(wù);第二種是小農(nóng)戶(hù)+產(chǎn)業(yè)鏈多個(gè)環(huán)節(jié)的社會(huì)化服務(wù);第三種大中農(nóng)戶(hù)+產(chǎn)業(yè)鏈多個(gè)環(huán)節(jié)的社會(huì)服務(wù)。第一種效率肯定低于第二種，但第三種效率更高。就我國(guó)現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，如果地塊切割細(xì)碎，會(huì)給服務(wù)商的操作帶來(lái)很多困難。大中農(nóng)戶(hù)的地塊容易連片耕作，效率提升有保障。所以不能認(rèn)為第二種形式是最好的。

有的地方采取了一些辦法，讓村委會(huì)或其他第三方介入，將小農(nóng)戶(hù)的土地集中起來(lái)，成立“土地股份社”或“托地社”等組織。按我調(diào)查的結(jié)果，這些形式暫時(shí)有一定的效率改善，但因?yàn)橥恋貧w小農(nóng)戶(hù)所有，為了更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)與產(chǎn)業(yè)鏈社會(huì)化服務(wù)，需要退土地進(jìn)行整理時(shí)就發(fā)生了合作成本問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)歸于小農(nóng)戶(hù)，還會(huì)發(fā)生其他的預(yù)期不穩(wěn)定問(wèn)題，難以形成大農(nóng)戶(hù)的投資激勵(lì)。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：那么規(guī)模經(jīng)營(yíng)到底應(yīng)該是多大的規(guī)模才是合適的？現(xiàn)在鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，但是大了似乎又有問(wèn)題，會(huì)損害農(nóng)民的權(quán)益之類(lèi)，對(duì)此，如何看？

黨國(guó)英：農(nóng)民經(jīng)營(yíng)一塊地，要足以讓家庭的人均收入與城市居民的人均收入比較接近，或者略高于城市收入，就算適度規(guī)模。這個(gè)各地不一樣，未來(lái)也會(huì)變化，因?yàn)槌鞘芯用袷杖胍苍谧?。就目前?lái)講，種一季和種兩季不一樣，東北種一季，可能需要300畝，可以種玉米;河南種兩季，可能是200～250畝;種菜可能是20畝，種花卉可能就是6～7畝;種水果，贛州我了解，最多也就是30畝。

防止損害農(nóng)民利益，就是要在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下，深化土地制度改革。為什么農(nóng)業(yè)適合家庭經(jīng)營(yíng)？農(nóng)業(yè)中的水產(chǎn)、畜牧、種植，特點(diǎn)是勞動(dòng)態(tài)度非常難以監(jiān)督，因?yàn)樗鼪](méi)有機(jī)器強(qiáng)制的紀(jì)律，流水線上工人不敢停，一停就有麻煩。但是農(nóng)業(yè)不是這樣，特別容易偷懶。所以一定要是家庭經(jīng)營(yíng)，自己給自己干，盡量不采用雇工經(jīng)營(yíng)。如果實(shí)在要雇工，比如雇傭夫妻倆住在這個(gè)地方，要與他們建立非常友好的關(guān)系，他們才會(huì)認(rèn)為“我將來(lái)的根就在這里”。

我在美國(guó)訪問(wèn)一個(gè)農(nóng)場(chǎng)，有3個(gè)勞動(dòng)力，雇員1名。農(nóng)場(chǎng)主說(shuō)他不能把這個(gè)人當(dāng)作雇工，而是一定要稱(chēng)為“合伙人”，就是用Fellow，而不是Worker。一旦工人沒(méi)有責(zé)任心，肯定干不好。

有人跟我說(shuō)，像擠牛奶這個(gè)工作，如果你雇一個(gè)工，如果奶牛奶頭發(fā)炎了，他可能根本不會(huì)告訴老板。下次擠奶的時(shí)候奶頭化膿，奶液就報(bào)廢了。他不告訴你你有什么辦法，他會(huì)說(shuō)我沒(méi)看見(jiàn)啊，憑什么我要看見(jiàn)？農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)決定了家庭農(nóng)場(chǎng)有效率。一定不能鼓勵(lì)大公司直接下地雇工搞實(shí)地經(jīng)營(yíng)。但是我們同時(shí)需要農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，服務(wù)加工流通環(huán)節(jié)可以讓他們介入。我甚至認(rèn)為家庭農(nóng)場(chǎng)搞起來(lái)之后可以搞合作社，我個(gè)人希望讓農(nóng)村合作社與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。

宅基地制度與土地用途管理

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：現(xiàn)在有一個(gè)問(wèn)題是，按照用途管制或規(guī)劃，農(nóng)民對(duì)自己的土地有處置權(quán)。但是不是有可能規(guī)劃本身就有問(wèn)題呢？請(qǐng)您稍詳細(xì)談?wù)勥@個(gè)設(shè)想。

黨國(guó)英：你說(shuō)得太對(duì)了。第一，我們的規(guī)劃事實(shí)上缺乏法律效力。第二，政府經(jīng)常違反規(guī)劃，就是所謂“調(diào)規(guī)”，違反規(guī)劃不會(huì)得到處理。我經(jīng)常講，要“三化”，民主化、法治化、科學(xué)化。民主化就是要充分協(xié)商，法治化就是規(guī)劃干脆讓地方人大通過(guò)，成為地方法規(guī)，科學(xué)化就是要有設(shè)計(jì)資質(zhì)。立法就是規(guī)劃，任何一級(jí)政府只要有議事機(jī)構(gòu)，他們通過(guò)的文件就是法律，只要不違反上位法。只要有完全政府都可以立法，所有的規(guī)劃都要由同一級(jí)人大通過(guò)。規(guī)劃體制的問(wèn)題是，現(xiàn)在中央政府只要是基本農(nóng)田，連一畝耕地都要管，都要國(guó)務(wù)院批，用途管制高度集中，這樣管得太細(xì)太多沒(méi)必要。規(guī)劃體制要合理，應(yīng)該明確中央管什么，省以下各級(jí)政府管什么，有個(gè)合理的規(guī)劃體制。

我們要對(duì)土地的規(guī)劃管理體制和用途管理體制做一個(gè)大的改革。這個(gè)不講清楚，集體土地入市就不可能實(shí)現(xiàn)，很難操作。假設(shè)說(shuō)我們要處理一塊地，政府立刻說(shuō)“哎呀你這個(gè)地不符合規(guī)劃”，那么規(guī)劃是誰(shuí)制定的呢？就是政府制定的。所以現(xiàn)在任何一個(gè)村的土地要入市的時(shí)候，都不能按照它的想法去做。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：要解決集體建設(shè)土地入市問(wèn)題，除了必須長(zhǎng)期穩(wěn)定之外，迫在眉睫的需要做什么？農(nóng)村建設(shè)用地管理一直面臨一個(gè)“一放就亂、一收就死”的循環(huán)，有什么具體的改革辦法解決這個(gè)問(wèn)題？

黨國(guó)英：我國(guó)每個(gè)村莊周?chē)加泻芏噢r(nóng)田，如果每個(gè)村莊都放開(kāi)搞建設(shè)的話，建設(shè)用地與農(nóng)地犬牙交錯(cuò)，對(duì)農(nóng)田保護(hù)是很大的傷害。搞了開(kāi)發(fā)，就要開(kāi)發(fā)道路。而農(nóng)田中是不應(yīng)該有太多村莊道路的。幾十萬(wàn)個(gè)村如果都要開(kāi)發(fā)的話，就可能變相蠶食周邊的農(nóng)田。這些大的開(kāi)發(fā)點(diǎn)對(duì)周邊的環(huán)境都有很大的影響。幾十萬(wàn)個(gè)村莊一窩蜂都搞非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目，也很難形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，不免產(chǎn)生土地利用的低效率。讓每一個(gè)村莊向城市居民自由出售宅基地，也有弊端。全國(guó)約2.8億畝的村莊占地，全部用來(lái)開(kāi)發(fā)住房，在宏觀上也會(huì)形成土地資源的浪費(fèi)。

我的建議是，全國(guó)劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)?，F(xiàn)在我國(guó)永久基本農(nóng)田約16億畝，但實(shí)際上各類(lèi)農(nóng)村集體土地遠(yuǎn)大于這個(gè)數(shù)。如果將25億畝左右的農(nóng)村土地劃為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，在保護(hù)區(qū)內(nèi)逐步退出與農(nóng)業(yè)無(wú)關(guān)的用地項(xiàng)目，提高農(nóng)業(yè)用地的連片水平，有很重要的意義。25億畝保護(hù)區(qū)范圍里，包括小型的專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)居民點(diǎn)，還有道路、河流等。不能在河流兩岸搞非農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)?，F(xiàn)有村莊中脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶(hù)只能出，不讓進(jìn)，自然淘汰。土地成片劃分，還容易監(jiān)督違法占地。中國(guó)適合人類(lèi)生存的土地有60億畝，全國(guó)150億畝土地。60億畝去掉25億畝地，就是已有城市和城市功能拓展區(qū)，包括一部分河流、道路、森林、都市農(nóng)業(yè)園區(qū)等。這個(gè)區(qū)域的土地用途管理完全交給地方，中央用一些經(jīng)濟(jì)杠桿和基礎(chǔ)指標(biāo)作為控制手段，我們擔(dān)心的問(wèn)題基本不會(huì)發(fā)生。

劃成農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)后，干脆不讓搞非農(nóng)建設(shè)，一定要讓投資者放心大膽地整理基本農(nóng)田。整理的過(guò)程當(dāng)中，可以給村莊的住戶(hù)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，人們慢慢就挪走了。一定不要搞強(qiáng)制。簡(jiǎn)單說(shuō)就是保護(hù)區(qū)里可以新增耕地。過(guò)去的宅基地和河流可以得到很有效的規(guī)劃。

現(xiàn)行基本農(nóng)田保護(hù)制度對(duì)耕地保護(hù)作出了貢獻(xiàn)，這應(yīng)該承認(rèn)。但隨著地方政府權(quán)力增大，市場(chǎng)化改革深入，現(xiàn)行的制度的弊端越來(lái)越明顯。一是基本農(nóng)田的地塊零碎，劃定因素復(fù)雜，政府監(jiān)管的參數(shù)過(guò)多，監(jiān)管的操作難度大。我在某地的大山頭上看見(jiàn)過(guò)基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)記牌，可是那里的農(nóng)民幾乎悉數(shù)出走，而土地的綜合條件并不具備產(chǎn)生有競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)。這種“占補(bǔ)平衡”所產(chǎn)生的基本農(nóng)田有什么意義。二是基本農(nóng)田與其他類(lèi)型的土地犬牙交錯(cuò)，以致不可能對(duì)基本農(nóng)田做專(zhuān)業(yè)化的監(jiān)管，相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管體系也難以建立。因?yàn)檫@兩個(gè)缺陷，中央政府也不敢放權(quán)讓地方管理土地。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：您曾提出專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)應(yīng)分散居住，這與土地集約化管理、農(nóng)村搞現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否有沖突？

黨國(guó)英：一大片農(nóng)地上分散居住少數(shù)幾家農(nóng)戶(hù)不影響集約化，主要是農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方便。有人為了把農(nóng)民集中起來(lái)，說(shuō)要給農(nóng)民開(kāi)公共汽車(chē)，幫助農(nóng)民上下班。這是典型的拍腦門(mén)子的不切實(shí)際的想法。這方面我聽(tīng)了不少故事，這里就不講了。

推動(dòng)土地要素市場(chǎng)化

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：我國(guó)土地管理法修訂完成以后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了與國(guó)有建設(shè)用地的同權(quán)同價(jià)，您怎么看這個(gè)制度變化？

黨國(guó)英：事實(shí)上，我國(guó)農(nóng)村狹義的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的數(shù)量并不大，而且基本上已經(jīng)進(jìn)入了市場(chǎng)。修訂后的土地管理法是對(duì)長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)做法的“追認(rèn)”，因?yàn)檫@些地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地大量被用來(lái)興辦工廠。所以，新的法規(guī)對(duì)他們的意義不是太大。但對(duì)人口稠密的環(huán)渤海地區(qū)的農(nóng)村，乃至整個(gè)北方地區(qū)，則是對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革的一個(gè)鼓勵(lì)。市場(chǎng)化的土地交易制度具有發(fā)現(xiàn)價(jià)值、保護(hù)價(jià)值交換和合理定價(jià)的作用。商業(yè)價(jià)值形成的這三個(gè)條件，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要素。一般商品交易與生產(chǎn)要素交易都需要這些條件。

我國(guó)村莊所擁有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地確實(shí)是待挖掘的一座金礦。它的巨大價(jià)值與它的某種稀缺性有關(guān)。稀缺性來(lái)自它的供給限制不能滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)它的巨大需求。改革新政推出后，剛剛被解除的供給限制只能與巨大需求之間形成高價(jià)位的供需均衡。通過(guò)法定程序完成產(chǎn)權(quán)（使用權(quán)）交易，有利于交易當(dāng)事人的權(quán)利得到保護(hù)，促進(jìn)交易市場(chǎng)的擴(kuò)大。我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展很不平衡，總體上看，南方省份要好于北方省份。在國(guó)家事實(shí)上還沒(méi)有禁止農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)的時(shí)候，為什么北方省份的此類(lèi)交易規(guī)模不大？原因無(wú)非是交易當(dāng)事人的權(quán)利保護(hù)不力，土地投資的可預(yù)期程度低。南方市場(chǎng)在交易規(guī)模擴(kuò)大過(guò)程中，交易規(guī)則的可靠性逐步得到信任，投資安全程度高?！巴恋毓芾矸ā毙抻喼?，隨著地方配套政策的陸續(xù)出臺(tái)，北方地區(qū)在這方面的落后局面有望改變。

通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的合理定價(jià)，可以有效避免土地出讓中常見(jiàn)的腐敗現(xiàn)象，并實(shí)現(xiàn)土地出讓收入公正分配。競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)有利于形成相對(duì)公平的資產(chǎn)交易價(jià)格。新的土地增值稅征收條例修訂之后，國(guó)家開(kāi)始以稅收形式參與集體土地出讓收入的分配，這就使操縱土地出讓價(jià)格成為觸犯多種法律的刑事犯罪，對(duì)于合理價(jià)格的形成有了更積極的意義。

但是，從我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的整體要求看，集體土地資源配置的市場(chǎng)化水平還比較低，深化改革的空間還很大。體制運(yùn)行實(shí)踐中有兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題值得注意：

第一，目前關(guān)于集體建設(shè)用地的類(lèi)別劃分為交易范圍的控制提供了依據(jù)，但在現(xiàn)實(shí)中，不同類(lèi)別的集體建設(shè)用地的自然屬性乃至經(jīng)濟(jì)用途很難區(qū)別開(kāi)來(lái)，給土地利用效益的提高帶來(lái)困難。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與集體所有的農(nóng)戶(hù)宅基地在空間分布上往往犬牙交錯(cuò)，且后者的實(shí)際利用也存在巨大浪費(fèi)。兩類(lèi)土地的分治分管產(chǎn)生的問(wèn)題是十分明顯的。

第二，按前述情形，如果將所有村莊集體建設(shè)用地一并推向市場(chǎng)，也會(huì)產(chǎn)生很大問(wèn)題。我國(guó)城市和鄉(xiāng)村總體上并不缺少建設(shè)用地，現(xiàn)實(shí)中建設(shè)用地的稀缺主要與體制有關(guān)，即使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也是如此，所以，如果將所有集體建設(shè)用地推向市場(chǎng)，不能解決建設(shè)用地的浪費(fèi)問(wèn)題，甚至可能會(huì)使一部分建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的路徑堵死。不用做復(fù)雜的計(jì)算就可以知道，簡(jiǎn)單化地推進(jìn)整體市場(chǎng)化改革，我國(guó)建設(shè)用地的供應(yīng)會(huì)驟然大幅增長(zhǎng)，將會(huì)導(dǎo)致新形式的土地資源浪費(fèi)。此外，修訂后的土地管理法對(duì)“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”未做出嚴(yán)格定義，給今后農(nóng)村土地制度改革留下了較大空間。在國(guó)家?guī)啄昵鞍才诺年P(guān)于土地制度三項(xiàng)改革試驗(yàn)中，已經(jīng)能規(guī)范此項(xiàng)法律概念的重要性。值得注意的是，中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年9月下發(fā)的“關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知”，實(shí)際上就擴(kuò)大了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地認(rèn)定范圍。文件指出，今后國(guó)家鼓勵(lì)村集體積極穩(wěn)妥開(kāi)展閑置宅基地整治，整治出的土地優(yōu)先用于滿(mǎn)足農(nóng)民新增宅基地需求、村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。后者包括農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等。這個(gè)通知落實(shí)以后，將大幅度增加農(nóng)村建設(shè)用地入市的數(shù)量，會(huì)對(duì)我國(guó)建設(shè)用地供應(yīng)發(fā)生重大影響。

土地制度改革展望

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：社會(huì)各界對(duì)土地制度改革寄予很大希望，但工作推進(jìn)似乎很難。您認(rèn)為哪些因素妨礙土地制度深化改革？

黨國(guó)英：我國(guó)土地制度還需要改革。改革的依據(jù)是深化對(duì)現(xiàn)代土地關(guān)系的認(rèn)識(shí)，真正了解土地制度的公正性和現(xiàn)代性要求，正確判斷我國(guó)土地資源真實(shí)狀況?？偨Y(jié)多年的經(jīng)驗(yàn)，能看出有三方面的事實(shí)判斷失誤，影響了我國(guó)土地制度改革進(jìn)程。這里只扼要討論。第一，中國(guó)人多地少嗎？“中國(guó)人多地少”，是一個(gè)因循多年的說(shuō)法。事實(shí)上，只要做一個(gè)簡(jiǎn)單的資料查閱，就可以知道，這個(gè)說(shuō)法很不妥。與歐洲一些國(guó)家相比，即使只考慮中國(guó)適合人類(lèi)穩(wěn)定生存的國(guó)土面積，中國(guó)的人地比例也不是最差的。如果土地稀缺影響到土地價(jià)格，進(jìn)一步影響投資和中國(guó)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，才說(shuō)明土地稀缺是一個(gè)真問(wèn)題。但事實(shí)不是這樣。我國(guó)工商用地與公共用地的使用效率均不及歐洲主要國(guó)家，而居民住宅用地的高密度卻遠(yuǎn)甚于歐洲主要國(guó)家。這說(shuō)明中國(guó)的土地主要不是總量問(wèn)題，而是結(jié)構(gòu)問(wèn)題，其原因在于土地制度缺陷。第二，加深土地要素市場(chǎng)化存在重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)嗎？這個(gè)隱含于土地制度選擇中的判斷，其實(shí)也不能成立。按照趙岡先生的研究，中國(guó)歷史上相對(duì)自由的土地交易，是中國(guó)維持長(zhǎng)期繁榮的主要原因。相應(yīng)地，歐洲近代的發(fā)展速度加快在某種程度上是因?yàn)榻邮芰酥袊?guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)在主流的意見(jiàn)似乎完全顛倒了這種歷史事實(shí)。從現(xiàn)實(shí)看，我國(guó)土地利用中的問(wèn)題，均產(chǎn)生于土地市場(chǎng)不完善;其中有些問(wèn)題，例如住房建設(shè)用地價(jià)格高企引起的國(guó)民居住形態(tài)問(wèn)題，構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的最大潛在風(fēng)險(xiǎn)。第三，對(duì)土地資源，國(guó)家的“所有”與“所控”哪個(gè)更重要？總結(jié)當(dāng)代主要文明國(guó)家的土地管理經(jīng)驗(yàn)，能看出國(guó)家對(duì)土地資源的實(shí)際控制權(quán)遠(yuǎn)比所有權(quán)更重要?？刂茩?quán)調(diào)整可以通過(guò)一般的法規(guī)修訂或行政命令來(lái)實(shí)現(xiàn)，更具有靈活性，更容易高效率地達(dá)到政府目標(biāo)。傳統(tǒng)意義上的所有權(quán)的多種具體權(quán)利可以通過(guò)政府行為加以約束或調(diào)整。在農(nóng)村集體土地利用中的利益關(guān)系調(diào)整中，也證明國(guó)家權(quán)力可以延伸到集體所有的土地，而不只是國(guó)有土地。這次土地管理法修訂，反映了決策層經(jīng)過(guò)實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了關(guān)于所有權(quán)觀念的很大進(jìn)步。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：今后深化土地制度改革還應(yīng)確定什么目標(biāo)？

黨國(guó)英：目前我國(guó)土地管理中的幾個(gè)問(wèn)題，能被關(guān)注和解決得越早越好。筆者希望再一次的土地管理法修訂，能涉及以下諸方面內(nèi)容。

第一，探索用“農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度”替代永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。

第二，探索國(guó)有土地區(qū)別中央政府所有和地方所有的制度。這種劃分將有助于克服地方政府的建設(shè)用地饑渴癥，嚴(yán)格土地財(cái)政預(yù)算，克服現(xiàn)有地方土地財(cái)政的多種弊端。對(duì)農(nóng)業(yè)用地堅(jiān)持用途管制，本質(zhì)上與我國(guó)的農(nóng)地?cái)?shù)量無(wú)關(guān)。對(duì)于一個(gè)邁向現(xiàn)代化的國(guó)家，即使農(nóng)業(yè)用地相對(duì)不足，也需要大力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)部門(mén)，否則國(guó)家無(wú)以強(qiáng)大，國(guó)民生活水平難以提高。但我們的問(wèn)題是，城市經(jīng)濟(jì)部門(mén)的低效利用土地問(wèn)題十分突出，其中工商業(yè)用地與公共部門(mén)用地的低效利用問(wèn)題是核心所在。與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)單位面積城市建成區(qū)的GDP產(chǎn)出水平僅為前者1/2-1/4。在這個(gè)背景下，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)地，就應(yīng)該是土地利用政策的重點(diǎn)。

第三，改革城市土地規(guī)劃管理制度。今后應(yīng)通過(guò)立法行動(dòng)，擴(kuò)大居民住房建設(shè)用地比例，提高工商建設(shè)用地和公共建設(shè)用地利用效率，用土地產(chǎn)出率指標(biāo)約束地方政府的城市攤大餅行為。我國(guó)城市以高層樓房為主的居住形態(tài)弊端叢生，使居民在心理上彼此戒備，妨礙信任關(guān)系建立，增加了社會(huì)緊張，不利于政府化解偶發(fā)因素誘導(dǎo)的社會(huì)沖突。城市居民區(qū)每平方公里的人口密度動(dòng)輒數(shù)萬(wàn)人，甚至突破10萬(wàn)人也不鮮見(jiàn)。今后可以考慮將新增城市居民住宅建設(shè)用地占新增城市建成區(qū)用地的比例由法律強(qiáng)行確定在45%以上，以使我國(guó)城市居住形態(tài)惡化局面逐步得到糾正。前述第一條意見(jiàn)的實(shí)行會(huì)有助于這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第四，農(nóng)村宅基地制度改革的力度還不夠，今后應(yīng)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房建設(shè)管理制度。農(nóng)村宅基地一戶(hù)一宅無(wú)償供地政策雖然“事出有因”，但卻不合邏輯。如果因?yàn)橥恋丶w所有制就給集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)償供應(yīng)一份宅基地，那么，因?yàn)楦嗤恋貧w國(guó)家所有，是不是應(yīng)該給中國(guó)家庭每家分配一份宅基地？現(xiàn)行農(nóng)村宅基地政策已經(jīng)具備退出條件，改革的方向是在實(shí)行農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度的前提下，按照市場(chǎng)化的原則建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地產(chǎn)制度。

第五，探索土地用途管理的治本之策，不妨啟動(dòng)新一輪城鄉(xiāng)一體化運(yùn)作的改革試驗(yàn)。中央政府守住關(guān)鍵底線，給地方以更大決策空間，體現(xiàn)市場(chǎng)發(fā)揮土地資源配置決定性作用的改革精神，有希望走出現(xiàn)有困局。我國(guó)農(nóng)業(yè)設(shè)施用地分配的一個(gè)難題，是農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模很小，例如每家農(nóng)戶(hù)按2%的比例確定設(shè)施占地，全國(guó)總量也會(huì)很大，但每家農(nóng)戶(hù)還可能不夠用，同時(shí)利用效率也不高。假如每家農(nóng)戶(hù)只給1%的設(shè)施占地指標(biāo)，但允許將指標(biāo)交易，或?qū)⒅笜?biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)，產(chǎn)生規(guī)?；潭容^高的設(shè)施經(jīng)營(yíng)企業(yè)，設(shè)施利用效率就會(huì)大大提高，占地總量也會(huì)下降。政府建立這么一個(gè)“市場(chǎng)之門(mén)”，農(nóng)業(yè)投資者自己會(huì)把事情辦好。

第六，征地制度改革要繼續(xù)深化。這方面改革的難點(diǎn)并不是程序和失地農(nóng)民的保障問(wèn)題，甚至也不是公益性征地范圍如何確定的問(wèn)題。價(jià)格如何形成才是關(guān)鍵。判斷一塊地的使用是不是具有公益性，是一個(gè)世界性的難題，給出什么樣的定義都免不了爭(zhēng)議。就是美國(guó)聯(lián)邦最高法院在這方面也有過(guò)非常勉強(qiáng)的判決。土地交易要公正合理，首先要有一個(gè)市場(chǎng)，然后無(wú)論什么理由，也不論哪一個(gè)級(jí)別的市場(chǎng)，只要政府出手買(mǎi)地，就必須支付市場(chǎng)可以接受的價(jià)格。在發(fā)達(dá)國(guó)家看到，因?yàn)閳?jiān)守這個(gè)態(tài)度，土地用途是否具有多大程度的公益性，就不那么重要了。其實(shí)我國(guó)也有這方面的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)多年沒(méi)有按照政府單方面標(biāo)準(zhǔn)確定的價(jià)格征地了，實(shí)際上是按不同地方農(nóng)民能大體接受的價(jià)格征地。如果再能有配套改革使土地市場(chǎng)有更好發(fā)育，也不用擔(dān)心土地溢價(jià)預(yù)期引起的麻煩。有人還擔(dān)心市場(chǎng)價(jià)征地有“釘子戶(hù)”和建設(shè)成本增大等問(wèn)題，其實(shí)這些也算不上太大問(wèn)題。