王 冉

(信陽(yáng)學(xué)院 商學(xué)院，河南 信陽(yáng) 464000)

中共十八大報(bào)告創(chuàng)造性地提出了“五位一體”總體布局，生態(tài)文明建設(shè)是基礎(chǔ)，把生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的高度。習(xí)近平總書(shū)記多次提到“綠水青山就是金山銀山”，并將其寫(xiě)入十九大報(bào)告，提出了“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”的新要求。2018年10月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》，并提出合理打造流域生態(tài)文明建設(shè)示范帶、生態(tài)廊道以及綠色生態(tài)發(fā)展示范區(qū)，信陽(yáng)作為五大中心城市之一，其生態(tài)旅游發(fā)展上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面。[1]2019年5月，河南省人民政府辦公廳出臺(tái)《河南省貫徹落實(shí)淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃實(shí)施方案》，明確了以信陽(yáng)市為中心城市的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具體方案。

旅游生態(tài)補(bǔ)償能夠有效緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的對(duì)立, 有效減緩甚至避免由于開(kāi)展旅游活動(dòng)和旅游產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響和破壞，做到“既要綠水青山，也要金山銀山”。旅游生態(tài)補(bǔ)償理論早在20世紀(jì)90年代就由西方學(xué)者提出，應(yīng)用于Bonaire海洋公園的旅游者生態(tài)服務(wù)費(fèi)的支付意愿(WTP)調(diào)查中。隨后，西方提出了環(huán)境/生態(tài)服務(wù)付費(fèi)(payment for environmental/ecological services, PES)或環(huán)境/生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償(compensation for environmental/ecological services, CES)等相關(guān)概念，其目的都是調(diào)節(jié)生態(tài)旅游活動(dòng)中相關(guān)者的利益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的目的。[2]國(guó)內(nèi)學(xué)者近年來(lái)分別對(duì)國(guó)家公園、森林公園、自然保護(hù)區(qū)等研究區(qū)域展開(kāi)實(shí)證分析，構(gòu)建出合理旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提出參與式生態(tài)補(bǔ)償、造血式補(bǔ)償、反哺式補(bǔ)償?shù)榷喾N補(bǔ)償機(jī)制，為實(shí)踐活動(dòng)提供有效的指導(dǎo)。

一、南灣湖風(fēng)景區(qū)旅游發(fā)展概況

南灣湖素有“中原第一湖”之美稱(chēng)，坐落于信陽(yáng)西南，總面積720平方公里，其中景區(qū)水域面積75平方公里。南灣湖擁有形態(tài)各異的61個(gè)島嶼，當(dāng)前開(kāi)發(fā)較為成熟的景點(diǎn)包括南灣湖大壩、猴島、茶島、鳥(niǎo)島、花鰱島等。景區(qū)森林植被覆蓋率高達(dá)89%，空氣負(fù)氧離子含量高，看秀山、聽(tīng)瀑水、品毛尖、食南灣魚(yú)，已經(jīng)成為吸引游客的特色亮點(diǎn)。南灣湖風(fēng)景區(qū)憑借其山清水秀、宜人風(fēng)光榮獲國(guó)家AAAA級(jí)景區(qū)、國(guó)家森林公園等多項(xiàng)榮譽(yù)。國(guó)家和地方政府層面都出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)南灣湖生態(tài)旅游發(fā)展提供良好機(jī)遇。如《大別山革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》 《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》等國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略，以及《信陽(yáng)市旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)三年行動(dòng)方案(2018—2020年)》 《信陽(yáng)市關(guān)于培育茶文化旅游精品線路實(shí)施茶旅融合發(fā)展的工作方案》等地方性政府政策文件，都給南灣湖風(fēng)景區(qū)旅游發(fā)展帶來(lái)政策指導(dǎo)，以及“真金白銀”的財(cái)政支持。

在良好的政策指導(dǎo)和豐富的生態(tài)旅游資源優(yōu)勢(shì)下，南灣湖風(fēng)景區(qū)的旅游業(yè)得到大幅度提升。以2018年為例，南灣湖風(fēng)景區(qū)共接待游客40萬(wàn)人次，比上年增長(zhǎng)29%，旅游總收入增長(zhǎng)15.6%。同時(shí)，南灣湖借助信陽(yáng)茶文化節(jié)、“首屆全球文旅創(chuàng)作者大會(huì)”、國(guó)際馬拉松比賽等一系列節(jié)事活動(dòng)，著力發(fā)展水產(chǎn)業(yè)文化旅游、開(kāi)元文化旅游等活動(dòng)項(xiàng)目。僅2019年“五一”期間，南灣湖風(fēng)景區(qū)的入園游客就達(dá)到5.65萬(wàn)人次, 同比增長(zhǎng)39.5%。南灣湖風(fēng)景區(qū)的生態(tài)旅游正呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭。

二、 南灣湖風(fēng)景區(qū)旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

本研究在對(duì)風(fēng)景區(qū)展開(kāi)區(qū)域研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建景區(qū)旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，重點(diǎn)從旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體、旅游生態(tài)補(bǔ)償策略和旅游生態(tài)補(bǔ)償模式這三個(gè)方面展開(kāi)。

(一)旅游生態(tài)補(bǔ)償主體和客體

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制遵循“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，明確利益相關(guān)者的利益關(guān)系是生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤?。該原則能有效確保為生態(tài)環(huán)境保護(hù)而犧牲自身經(jīng)濟(jì)利益或者其他利益的個(gè)人或組織得到補(bǔ)償，而因生態(tài)資源開(kāi)發(fā)獲益群體支付相應(yīng)生態(tài)價(jià)值使用費(fèi)。利益相關(guān)者的研究范式是針對(duì)整個(gè)生態(tài)旅游系統(tǒng)而言，追求生態(tài)系統(tǒng)的整體利益，而不僅僅是某些個(gè)體的利益。除了直接利益相關(guān)者外，還應(yīng)該全面考慮間接利益相關(guān)者以及潛在利益相關(guān)者，進(jìn)一步明確利益“受損者”和利益“受益者”，以劃分出旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體。

1.旅游生態(tài)補(bǔ)償主體

旅游生態(tài)補(bǔ)償主體的界定即要解決“誰(shuí)補(bǔ)償”的問(wèn)題，這個(gè)補(bǔ)償主體就是旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中的“受益者”。旅游生態(tài)補(bǔ)償主體主要由以下四個(gè)部分構(gòu)成。

一是旅游所在地政府組織。一方面，根據(jù)我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，自然資源屬于國(guó)家所有。旅游活動(dòng)的開(kāi)展離不開(kāi)自然資源，地方政府作為當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的管理者，是當(dāng)?shù)厝嗣竦拇?，景區(qū)旅游活動(dòng)的蓬勃發(fā)展有利于地方經(jīng)濟(jì)的繁榮，促進(jìn)就業(yè)和區(qū)域穩(wěn)定，地方政府可以從中受益； 另一方面，若地方政府不能合理進(jìn)行旅游決策，不恰當(dāng)?shù)穆糜伍_(kāi)發(fā)方式和粗放的經(jīng)營(yíng)模式也會(huì)給旅游目的地帶來(lái)生態(tài)環(huán)境的不可逆轉(zhuǎn)破壞。因此，地方政府是旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。

南灣湖風(fēng)景區(qū)由于歷史原因，其分屬于信陽(yáng)市浉河區(qū)的水利、林業(yè)、交通等部門(mén)。這種分散、多頭管理的體制嚴(yán)重制約了景區(qū)資源的有效整合和優(yōu)化配置，不利于景區(qū)生態(tài)資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用，也束縛了區(qū)域旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。至2003年成立南灣湖風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)景區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和旅游資源開(kāi)發(fā)，才改變了以前的格局，逐步實(shí)現(xiàn)資源的有效整合和優(yōu)化配置。[3]南灣湖風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)作為景區(qū)的開(kāi)發(fā)者、管理者，屬于旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。

二是旅游企業(yè)。隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入，很多景區(qū)經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)多種形式，除了地方政府，旅游企業(yè)也開(kāi)始參與旅游資源的開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)。多樣化開(kāi)發(fā)方式可以有效利用旅游企業(yè)豐富的資金優(yōu)勢(shì)，景區(qū)景點(diǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和模式，成熟的市場(chǎng)運(yùn)作以及充沛的人力資源優(yōu)勢(shì)等，并且可以解決地方政府資金不足、經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)欠缺等問(wèn)題。但是，由于企業(yè)具有逐利性本質(zhì)，為防止企業(yè)為了追求利潤(rùn)而犧牲生態(tài)環(huán)境資源帶來(lái)的不良影響，就需要正確引導(dǎo)、加強(qiáng)監(jiān)管，這樣企業(yè)才能以對(duì)生態(tài)環(huán)境友好的方式開(kāi)發(fā)旅游，承擔(dān)起相應(yīng)的旅游生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。

南灣湖風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)以《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》 《大別山革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》《信陽(yáng)兩湖區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》等規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合南灣功能定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加大企業(yè)招商引資力度，僅2018年就簽約8個(gè)大項(xiàng)目。其中總投資100億元的開(kāi)元旅業(yè)集團(tuán)的開(kāi)元文化旅游度假綜合項(xiàng)目、錦鴻置業(yè)和綠城集團(tuán)共同打造的集商業(yè)休閑和人居環(huán)境為一體的 “桃李春風(fēng)”項(xiàng)目、南灣水產(chǎn)業(yè)文化旅游項(xiàng)目等均已開(kāi)工建設(shè)。與此同時(shí)，融創(chuàng)影視基地、華僑城歡樂(lè)谷等多個(gè)項(xiàng)目在積極商談中。旅游企業(yè)的參與為南灣湖風(fēng)景區(qū)帶來(lái)了活力，企業(yè)和政府均為旅游活動(dòng)開(kāi)發(fā)的受益者，需要作為旅游生態(tài)補(bǔ)償主體承擔(dān)起相應(yīng)的補(bǔ)償義務(wù)。

三是旅游者。旅游業(yè)并非傳統(tǒng)印象中的“無(wú)煙產(chǎn)業(yè)”，對(duì)自然資源環(huán)境依賴性較強(qiáng)，旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中的建筑占地、能源消耗、廢水廢氣排放等，都會(huì)影響甚至破壞自然環(huán)境。旅游業(yè)進(jìn)行資源整合和新業(yè)態(tài)培育，結(jié)合區(qū)域旅游十四要素(“吃、住、行、游、購(gòu)、娛、廁”七個(gè)旅游基本要素和“文、商、養(yǎng)、學(xué)、閑、情、奇”七個(gè)旅游發(fā)展要素)，為旅游者提供了觀賞、游覽、學(xué)習(xí)、養(yǎng)生等游憩空間，給旅游者帶來(lái)物質(zhì)和精神的雙重愉悅，旅游者作為旅游活動(dòng)的受益者，理應(yīng)是旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。

南灣湖生態(tài)旅游資源豐富，生態(tài)旅游需求呈現(xiàn)連年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，較高的游客接待人數(shù)提供了旅游者補(bǔ)償主體的基數(shù)保障。

四是環(huán)境保護(hù)非政府組織及其他?，F(xiàn)階段，政府是絕大多數(shù)旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕袚?dān)者，其補(bǔ)償方式主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償額度有限。環(huán)境保護(hù)非政府組織(Non-Governmental Organizations, NGO)早在1865年就出現(xiàn)在英國(guó)，隨后德國(guó)、日本等國(guó)家都先后意識(shí)到，環(huán)境保護(hù)不能完全依賴政府，需要民間環(huán)保組織的力量。作為政府補(bǔ)償體系的補(bǔ)充，環(huán)境保護(hù)非政府組織有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。首先，環(huán)境保護(hù)非政府組織的公益性特質(zhì)使其能夠較為客觀地向外界傳遞環(huán)保信息，宣傳引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)較強(qiáng)； 其次，環(huán)境保護(hù)非政府組織吸引一批從事專(zhuān)門(mén)環(huán)境研究的專(zhuān)家和學(xué)者，可以運(yùn)用科學(xué)的方法和手段進(jìn)行研究，其研究成果既能夠有效解決當(dāng)前面臨的環(huán)境問(wèn)題，又能夠?yàn)檎疀Q策提供依據(jù)。當(dāng)前已有很多環(huán)保組織。世界性組織，如世界自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)、世界自然基金會(huì)(World Wide Fund for Nature or World Wildlife Fund，WWF)、大自然保護(hù)協(xié)會(huì)(The Nature Conservancy，TNC)等。在我國(guó)有中華環(huán)?；饡?huì)、中國(guó)綠化基金會(huì)、綠色家園志愿者、中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)學(xué)會(huì)等非政府組織。環(huán)境保護(hù)非政府組織是對(duì)旅游生態(tài)補(bǔ)償體系的進(jìn)一步完善。

2.旅游生態(tài)補(bǔ)償客體

旅游生態(tài)補(bǔ)償客體要解決“補(bǔ)償誰(shuí)”的問(wèn)題，即識(shí)別在旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中的“受損者”?，F(xiàn)有研究中主要將受償對(duì)象分為兩類(lèi)： 對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償、對(duì)人的補(bǔ)償。

(1)自然生態(tài)環(huán)境。各種自然資源和人文景觀資源是旅游業(yè)發(fā)展的前提，旅游資源開(kāi)發(fā)不可避免要對(duì)自然環(huán)境產(chǎn)生影響。一方面，旅游者在旅游景區(qū)的活動(dòng)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，而且有可能破壞生物景觀依存的環(huán)境、損壞文化遺跡甚至破害生態(tài)系統(tǒng)的平衡。另一方面，旅游企業(yè)如酒店、餐館等對(duì)生境的影響，甚至部分旅游企業(yè)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，一味追求經(jīng)濟(jì)效益而置環(huán)境于不顧，對(duì)自然生境造成污染。當(dāng)前南灣湖是信陽(yáng)市中心城區(qū)唯一的飲用水水源地，其水源保護(hù)事關(guān)重大。但部分旅游企業(yè)仍為了一己私利擅自將生活污水和生活垃圾排入水庫(kù)，造成生境污染。僅2018年開(kāi)展南灣湖飲用水水源地專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)以來(lái)，就查處了譚家河鄉(xiāng)境內(nèi)南灣水庫(kù)上游農(nóng)家樂(lè)地鍋飯24家，臨近水域的老張、茶鄉(xiāng)、濱湖軒的地鍋飯3家。[4]除了旅游餐飲，還有部分游客在飲用水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)游泳、釣魚(yú)以及旅游航運(yùn)的污染等一系列問(wèn)題亟待加強(qiáng)整治。

(2)利益受損者。隨著旅游活動(dòng)的展開(kāi)，社區(qū)居民的生活質(zhì)量不可避免地會(huì)受到種種負(fù)面影響，如人流量大造成的交通擁堵、物價(jià)水平提高、衛(wèi)生環(huán)境受到影響等。部分學(xué)者基于相對(duì)剝奪感、主觀幸福感、生活滿意度等印證了旅游發(fā)展對(duì)社區(qū)居民的影響。[5]作為旅游開(kāi)發(fā)中利益受損方，社區(qū)居民是生態(tài)補(bǔ)償中的受償方，應(yīng)當(dāng)以合理的方式得到補(bǔ)償。

(二)旅游生態(tài)補(bǔ)償策略

我國(guó)傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要依賴政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付式的“輸血式”補(bǔ)償，補(bǔ)償資金有限。以云南省玉龍縣為例，每年2590萬(wàn)元的政府財(cái)政撥付的生態(tài)效益補(bǔ)償金若平均分給社區(qū)居民，每戶每年也僅能均攤到136元的補(bǔ)償金。[6]單一的補(bǔ)償方式和微薄的補(bǔ)償金額不足以調(diào)動(dòng)社區(qū)居民對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，甚至有人為了彌補(bǔ)自己因生態(tài)環(huán)境保護(hù)而造成的損失，做出破壞生境的舉動(dòng)。因此，應(yīng)積極探索補(bǔ)償策略，調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者的參與積極性，將傳統(tǒng)“輸血式”補(bǔ)償向“造血式”補(bǔ)償轉(zhuǎn)變。

1.實(shí)施旅游反哺策略

旅游反哺機(jī)制即以旅游收益對(duì)旅游環(huán)境進(jìn)行回饋，旨在實(shí)現(xiàn)旅游資源的永續(xù)利用，做到“從旅游中來(lái)，到旅游中去”。以云南普達(dá)措國(guó)家公園為例，為了妥善處理國(guó)家公園建設(shè)與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系，迪慶州特別出臺(tái)《普達(dá)措國(guó)家公園旅游反哺社區(qū)發(fā)展實(shí)施方案》，建立了社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從經(jīng)營(yíng)公司的旅游收入中撥出專(zhuān)項(xiàng)資金用于公園社區(qū)的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。社區(qū)居民切實(shí)從國(guó)家公園的建設(shè)中享受到實(shí)惠，積極主動(dòng)參與到森林防火、巡護(hù)監(jiān)測(cè)等工作中。

從2018年信陽(yáng)南灣湖風(fēng)景區(qū)預(yù)算支出報(bào)告中，未看到直接用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的支出項(xiàng)，對(duì)社區(qū)居民的補(bǔ)償費(fèi)用僅占總預(yù)算的12%(其中214.3萬(wàn)元用于社會(huì)保障和就業(yè)、27.5萬(wàn)元用于對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出)。信陽(yáng)南灣湖風(fēng)景區(qū)可借鑒普達(dá)措國(guó)家公園成功的旅游反哺經(jīng)驗(yàn)，制訂符合景區(qū)實(shí)際情況的反哺實(shí)施方案。信陽(yáng)南灣湖風(fēng)景區(qū)應(yīng)成立旅游生態(tài)補(bǔ)償反哺專(zhuān)項(xiàng)基金，基金來(lái)源包括財(cái)政預(yù)算、生態(tài)補(bǔ)償扶持資金、景區(qū)門(mén)票收入、旅游企業(yè)資源占用費(fèi)、其他機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)等。此外，2018年1月1日起正式由國(guó)家征收的環(huán)境稅也可以作為旅游生態(tài)補(bǔ)償反哺專(zhuān)項(xiàng)基金的補(bǔ)充。反哺專(zhuān)項(xiàng)基金主要用于直接對(duì)社區(qū)居民的現(xiàn)金補(bǔ)償、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)居民就業(yè)以及對(duì)景區(qū)管理部門(mén)的反哺。旅游反哺專(zhuān)項(xiàng)基金應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基金的征收、管理及績(jī)效評(píng)估等相關(guān)工作。

2.參與式補(bǔ)償策略

生態(tài)旅游活動(dòng)的開(kāi)展側(cè)重于對(duì)自然資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)，原社區(qū)居民不得已遷出原居住地，或者放棄原有的生活生產(chǎn)方式，做出了巨大犧牲，是生態(tài)補(bǔ)償客體中的重要環(huán)節(jié)，理應(yīng)就其喪失的機(jī)會(huì)成本獲得相應(yīng)補(bǔ)償。但是現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償主要是依靠政府和旅游企業(yè)，補(bǔ)償方式主要是政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和貨幣補(bǔ)償。這種補(bǔ)償方式一方面均攤到每位居民的補(bǔ)償金額低，補(bǔ)償效果不明顯； 另一方面，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)居民永續(xù)的生存保障。因此，補(bǔ)償方式在原先的貨幣補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，可采用參與式補(bǔ)償形式。

首先，為保障原社區(qū)居民的生活標(biāo)準(zhǔn)不降低，在金錢(qián)補(bǔ)償之外，還應(yīng)該根據(jù)社區(qū)居民的受影響程度為居民安置住房。當(dāng)前，信陽(yáng)兩湖區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃正在緊鑼密鼓籌備中，計(jì)劃將“兩湖區(qū)域”發(fā)展成為康養(yǎng)和文旅產(chǎn)業(yè)集中區(qū)。其中 “兩湖”之一的出山店水庫(kù)的修建涉及的移民搬遷工作極為艱巨。移民搬遷除了現(xiàn)金補(bǔ)償、資金獎(jiǎng)勵(lì)等形式，還有政府安置住房以保障民生。

其次，鼓勵(lì)居民參與茶文化產(chǎn)業(yè)。信陽(yáng)是“中國(guó)毛尖之都”，應(yīng)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民積極參與發(fā)展傳統(tǒng)茶產(chǎn)業(yè)，并進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，從傳統(tǒng)的茶葉種植和采茶活動(dòng)，到現(xiàn)在的綠茶、“信陽(yáng)紅”紅茶、黑茶、花茶等多種品類(lèi)共存，并開(kāi)發(fā)茶飲料、茶食品、茶器具等多種產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，借助茶產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)茶文化休閑旅游行業(yè)的發(fā)展，開(kāi)展茶文化體驗(yàn)之旅、國(guó)際山地徒步大會(huì)、馬拉松大賽等活動(dòng)。憑借信陽(yáng)茶文化節(jié)的盛事，推動(dòng)茶產(chǎn)業(yè)的綜合新型結(jié)構(gòu)升級(jí)和發(fā)展，讓更多移民參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中去。

再次，鼓勵(lì)居民參與到旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中去。旅游活動(dòng)涉及食、住、行、游、購(gòu)、娛等眾多產(chǎn)業(yè)，屬于人力資源密集型產(chǎn)業(yè)，可促進(jìn)就業(yè)，穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)。生態(tài)旅游活動(dòng)的開(kāi)展可提供大量就業(yè)崗位，可補(bǔ)償因生態(tài)環(huán)境保護(hù)和旅游開(kāi)發(fā)影響原社區(qū)居民生活方式而產(chǎn)生的損失。經(jīng)過(guò)適當(dāng)培訓(xùn)，可讓社區(qū)居民從事導(dǎo)游服務(wù)、輪渡服務(wù)、接待服務(wù)等直接旅游服務(wù)活動(dòng)。此外，還可借鑒廈門(mén)島黃厝村的生態(tài)旅游股份合作制經(jīng)營(yíng)方式，讓社區(qū)居民成為生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)的股東和勞動(dòng)者，社區(qū)居民與旅游企業(yè)開(kāi)發(fā)者共同經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮其主人翁意識(shí)，在旅游生態(tài)補(bǔ)償中變被動(dòng)為主動(dòng)，使社區(qū)居民真正能從生態(tài)環(huán)境保護(hù)和旅游開(kāi)發(fā)活動(dòng)中受益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的高效利用，從而避免因補(bǔ)償力度不足而出現(xiàn)的抵觸情緒。

(三)旅游生態(tài)補(bǔ)償模式

近年來(lái)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和模式，不同學(xué)者從不同角度展開(kāi)了相關(guān)研究，基于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償主要有支付意愿調(diào)查(willingness to pay, WTP)、生態(tài)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)足跡、邊際機(jī)會(huì)成本等，但是這些方法尚未被廣泛應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)中。以生態(tài)服務(wù)價(jià)值方法為例，其結(jié)果需要經(jīng)過(guò)大量的數(shù)據(jù)分析計(jì)算，但是較高的生態(tài)補(bǔ)償計(jì)算金額在實(shí)際補(bǔ)償過(guò)程中又難以被接受。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)生態(tài)補(bǔ)償還需考慮補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體等利益相關(guān)者的自身特點(diǎn)和博弈關(guān)系、可操作性等，僅簡(jiǎn)單地通過(guò)技術(shù)方法計(jì)算得到的補(bǔ)償數(shù)據(jù)難以廣泛采用。

因此國(guó)內(nèi)外學(xué)者開(kāi)始將研究側(cè)重于生態(tài)補(bǔ)償資金分配，而非補(bǔ)償金額的計(jì)算上。例如，英國(guó)成立生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)構(gòu)用于研究生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w運(yùn)作，美國(guó)成立森林驅(qū)動(dòng)機(jī)構(gòu)以推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的進(jìn)展。根據(jù)中國(guó)實(shí)際，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要將我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償分為政府補(bǔ)償模式和市場(chǎng)補(bǔ)償模式兩種類(lèi)型，并提出“分級(jí)、分區(qū)、分類(lèi)”的高效補(bǔ)償策略。[7]

1.常見(jiàn)旅游生態(tài)補(bǔ)償模式

目前中國(guó)常見(jiàn)的旅游生態(tài)補(bǔ)償模式主要如下。

(1)政府補(bǔ)償模式

典型的政府補(bǔ)償模式主要有兩種。第一，地方政府轉(zhuǎn)移支付。政府在生態(tài)補(bǔ)償中占主導(dǎo)地位，除了政策制定，主要依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決生態(tài)環(huán)境的公共品屬性造成的生態(tài)環(huán)境破壞。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度于1994年開(kāi)始實(shí)行，自2007年開(kāi)始，其中單列一項(xiàng)資金用于環(huán)境保護(hù)，且數(shù)額連年增加。政府轉(zhuǎn)移支付資金來(lái)源廣泛，如資源環(huán)境稅收、專(zhuān)項(xiàng)交納金等，具有強(qiáng)制性特點(diǎn)，有利于生態(tài)補(bǔ)償有序?qū)嵤?。第二，?guó)家項(xiàng)目補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償還可借助政府專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)貼，用于重要生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，如退耕還林還草項(xiàng)目、“三北”防護(hù)林工程等。以大別山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目為例，2016年河南省政府借助此補(bǔ)償項(xiàng)目向大別山革命老區(qū)中桐柏縣等7縣(市、區(qū))重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付3億元，用于桐柏-大別山生態(tài)功能區(qū)、沿淮生態(tài)保育帶實(shí)施生態(tài)保護(hù)和修復(fù)； 2019年僅六安市就獲得1.6億元安徽省政府生態(tài)補(bǔ)償金用于大別山區(qū)水環(huán)境保護(hù)工作。

(2)市場(chǎng)補(bǔ)償模式

市場(chǎng)補(bǔ)償模式是借助市場(chǎng)的靈活性和高效性，將生態(tài)服務(wù)供給和生態(tài)消費(fèi)購(gòu)買(mǎi)形成市場(chǎng)交易，當(dāng)前主要有兩種模式，即生態(tài)購(gòu)買(mǎi)模式和產(chǎn)品認(rèn)證模式。在生態(tài)補(bǔ)償中運(yùn)用市場(chǎng)力量，當(dāng)前已有很多探索和實(shí)踐。例如碳排放交易權(quán)在2017年就由交易試點(diǎn)走向全國(guó)，交易體系從化工、建材、鋼鐵、電力、航空等行業(yè)走向全社會(huì)。在長(zhǎng)江上游灑漁河流域生態(tài)補(bǔ)償示范項(xiàng)目中，區(qū)域政府向亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款1億美元用于解決灑漁河流域的生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)資金問(wèn)題，并獲得技術(shù)援助。大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目雖然是以政府為主導(dǎo)，但是積極鼓勵(lì)企業(yè)投資類(lèi)、政府和社會(huì)資本合作類(lèi)項(xiàng)目的融入。這些實(shí)踐都是對(duì)推動(dòng)建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有益嘗試。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等九部委提出至2020年初步形成“受益者付費(fèi)、保護(hù)者合理補(bǔ)償”市場(chǎng)化政策，到2022年生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)體系進(jìn)一步完善的要求。

2.南灣湖風(fēng)景區(qū)的補(bǔ)償模式構(gòu)建

根據(jù)以上研究，結(jié)合南灣湖風(fēng)景區(qū)的實(shí)際情況，形成“以政府政策支持引導(dǎo)為主，多元化補(bǔ)償主體并存”的旅游生態(tài)補(bǔ)償模式(見(jiàn)圖1)。

首先，政府政策主導(dǎo)。作為市委、市政府派出機(jī)構(gòu)，南灣湖風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)主要負(fù)責(zé)南灣湖的總體規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，在當(dāng)前旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制不成熟的時(shí)刻發(fā)揮其外部引領(lǐng)、制約和監(jiān)督作用。政府的旅游生態(tài)補(bǔ)償功能主要體現(xiàn)在政策指導(dǎo)、政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及項(xiàng)目支持等方面。例如，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局早在2007年就發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和流域水環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)的制定和完善，為全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制奠定基礎(chǔ)。此后又相繼出臺(tái)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展路線圖已基本明確。在國(guó)家的政策引導(dǎo)下，各地積極響應(yīng)號(hào)召，河南省印發(fā)《河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)河南省城市環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法和河南省水環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法的通知》(豫政辦〔2017〕74號(hào))，并嚴(yán)格落實(shí)按月實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償并予以公布。以河南省2018年10月份生態(tài)補(bǔ)償情況為例，就城市環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償情況而言，信陽(yáng)市得到的生態(tài)補(bǔ)償金數(shù)額為508萬(wàn)元，居全省第一。項(xiàng)目支持則是在政府機(jī)構(gòu)的政策、財(cái)政等有效引導(dǎo)下和企業(yè)展開(kāi)合作，借助企業(yè)靈活的資金資源、技術(shù)優(yōu)勢(shì)等對(duì)南灣湖旅游開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)給予補(bǔ)償。比如前文提到的南灣湖風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)與開(kāi)元旅業(yè)集團(tuán)、綠城集團(tuán)等成立的開(kāi)元文化旅游度假綜合項(xiàng)目、“桃李春風(fēng)”項(xiàng)目、南灣水產(chǎn)業(yè)文化旅游項(xiàng)目等都是如此。

圖1 南灣湖風(fēng)景區(qū)旅游生態(tài)補(bǔ)償模式

其次，市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制具有靈活、高效、資金豐富等諸多優(yōu)勢(shì)，是對(duì)政府補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充。國(guó)外市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)補(bǔ)償主要包括直接購(gòu)買(mǎi)或補(bǔ)償、水費(fèi)附加、興建替代工程或采用替代方案等。[8]根據(jù)南灣水庫(kù)管理局相關(guān)數(shù)據(jù)，南灣湖灌區(qū)年均發(fā)電量1500萬(wàn)千瓦時(shí)，水庫(kù)年供水8000萬(wàn)立方米，養(yǎng)殖水面7萬(wàn)畝，年捕撈鮮魚(yú)75萬(wàn)公斤。南灣湖可以利用水費(fèi)、電費(fèi)附加的方式從水電戶籌集資金，用于南灣湖的生態(tài)補(bǔ)償。此外，北湖、正在興建中的出山店水庫(kù)等水利工程可提供新的濕地，增加生態(tài)環(huán)境棲息地，對(duì)生態(tài)環(huán)境起到補(bǔ)償作用。在南灣湖風(fēng)景區(qū)附近正在興起一批重點(diǎn)旅游項(xiàng)目，如南灣水產(chǎn)業(yè)文化旅游項(xiàng)目、開(kāi)元文化旅游項(xiàng)目、“桃李春風(fēng)”項(xiàng)目等，這些旅游企業(yè)在市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)中應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。

再次，多元化補(bǔ)償主體并存。旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w正在漸進(jìn)演變。當(dāng)市場(chǎng)有效機(jī)制欠缺時(shí)，需要政府主導(dǎo)，采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策指導(dǎo)等手段進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償； 隨著機(jī)制逐漸成熟和完善，補(bǔ)償主體開(kāi)始轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)補(bǔ)償以及后期的生態(tài)受益者自覺(jué)補(bǔ)償。補(bǔ)償主體也由單一的政府，向政府、旅游企業(yè)、旅游者、非營(yíng)利組織并存轉(zhuǎn)變。反哺式、參與式等多種補(bǔ)償方式并存，用于對(duì)自然生態(tài)環(huán)境、利益受損方等多重客體的生態(tài)補(bǔ)償。最終實(shí)現(xiàn)旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑煅窖a(bǔ)償，有利于生態(tài)環(huán)境的循環(huán)、永續(xù)發(fā)展。

三、旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考

本研究以信陽(yáng)市南灣湖風(fēng)景區(qū)為研究對(duì)象，構(gòu)建了相應(yīng)的旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在明確旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w(旅游所在地政府組織、旅游企業(yè)、旅游者、環(huán)境保護(hù)非政府組織及其他)和補(bǔ)償客體(自然生態(tài)環(huán)境和利益受損者)后，探索出適合南灣湖風(fēng)景區(qū)的旅游反哺、參與式補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償策略，在此基礎(chǔ)上形成“以政府政策支持引導(dǎo)為主，多元化補(bǔ)償主體并存”的補(bǔ)償模式。根據(jù)旅游生態(tài)補(bǔ)償模式的研究，提出三點(diǎn)思考。

第一，政府監(jiān)管、企業(yè)參與。在旅游生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中，常見(jiàn)的政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償各有利弊： 政府有補(bǔ)償意愿和補(bǔ)償?shù)暮暧^指導(dǎo)，但是存在著靈活性差、資金不足、技術(shù)不足等諸多問(wèn)題，市場(chǎng)又因其逐利性本質(zhì)而缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲃?dòng)性。因此在實(shí)際操作中，需要政府和企業(yè)的通力合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，構(gòu)建合理的補(bǔ)償機(jī)制。在旅游生態(tài)補(bǔ)償早期階段，以政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主； 在逐漸發(fā)展過(guò)程中，企業(yè)開(kāi)始參與其中，逐漸發(fā)展為以政府的政策指導(dǎo)和監(jiān)管為主，企業(yè)發(fā)揮積極作用?？山梃b當(dāng)前政府與社會(huì)資本合作模式，政府和社會(huì)企業(yè)以特許協(xié)議為基礎(chǔ)，形成合作伙伴關(guān)系，確保合作效果比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利。政府與社會(huì)企業(yè)建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體。政府主要通過(guò)旅游活動(dòng)項(xiàng)目為旅游生態(tài)補(bǔ)償提供政策支持和引導(dǎo)，確保項(xiàng)目良好的運(yùn)行環(huán)境和秩序，起到引導(dǎo)和監(jiān)管作用； 企業(yè)負(fù)責(zé)提供資本和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、技術(shù)支持等，在政府政策引導(dǎo)下降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。最終結(jié)果是政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)減小，達(dá)到“雙贏”，有利于旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)運(yùn)作。

第二，旅游生態(tài)補(bǔ)償主體逐步完善。在旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)某墒祀A段，補(bǔ)償主體逐漸由原先的政府或企業(yè)的單一主體向多元化主體轉(zhuǎn)變，形成多元補(bǔ)償主體并存的穩(wěn)定態(tài)勢(shì)?？山柚?、企業(yè)、游客、非營(yíng)利組織等補(bǔ)償主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，并借助多樣化補(bǔ)償方式和手段，形成綜合、穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償格局。

第三，鼓勵(lì)社區(qū)居民自覺(jué)主動(dòng)參與。通常，在旅游生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者中，社區(qū)居民是作為利益受損者的補(bǔ)償客體一方。但是在具體補(bǔ)償過(guò)程中，居民也可積極發(fā)揮其能動(dòng)作用。在爭(zhēng)取自身補(bǔ)償權(quán)益時(shí)，社區(qū)居民可參與補(bǔ)償談判過(guò)程，為自身爭(zhēng)取合理補(bǔ)償金額、補(bǔ)償方式，獲得諸如住房、就業(yè)、參與旅游活動(dòng)經(jīng)營(yíng)等多種形式的補(bǔ)償。此外，社區(qū)居民還可發(fā)揮其主人翁意識(shí)，對(duì)旅游者的不文明行為進(jìn)行有力監(jiān)管，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境； 對(duì)旅游企業(yè)是否履行其應(yīng)盡的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任實(shí)施監(jiān)督，確保社區(qū)居民自身的利益以及生態(tài)系統(tǒng)的均衡發(fā)展。