唐璨

【摘要】督查是我國(guó)國(guó)家治理體系中的一項(xiàng)特色制度和實(shí)踐。當(dāng)前我國(guó)督查工作實(shí)踐頗豐，治理效果顯著。但是督查過(guò)多，督查“形式主義”、“官僚主義”等，直接導(dǎo)致基層單位工作負(fù)擔(dān)加重。督查工作缺乏法律依據(jù)的問(wèn)題較為突出。督查工作需要不斷進(jìn)行制度完善，應(yīng)從以下方面將之納入法治軌道：明確督查兼具政治性和法律性;合理定位督查功能;建立督查法律規(guī)范體系;限定督查權(quán)主體范圍;明確督查程序和效力;在劃定督查職權(quán)邊界的同時(shí)，注重構(gòu)建科學(xué)、權(quán)威的督查統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】督查? 法治化? 國(guó)家治理

【中圖分類號(hào)】D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.013

督查作為一種權(quán)力監(jiān)督方式，概而言之，主要是指上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)履行職責(zé)情況和落實(shí)上級(jí)決策部署等工作進(jìn)行督促檢查。在我國(guó)，督查制度由來(lái)已久，并在黨的十一屆三中全會(huì)后不斷發(fā)展。特別是黨的十八大以來(lái)，中央高度重視國(guó)家治理現(xiàn)代化，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，持續(xù)“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，[1]確保政令暢通。在這一大背景下，我國(guó)的督查工作在實(shí)踐中廣泛推進(jìn)，既取得很大成績(jī)，也出現(xiàn)許多新情況新問(wèn)題，亟待從理論上系統(tǒng)梳理，從制度上不斷改進(jìn)。本文擬從我國(guó)督查工作的現(xiàn)狀、面臨的突出問(wèn)題及其完善建議等方面進(jìn)行研究。

我國(guó)督查工作的現(xiàn)狀

當(dāng)前，督查逐漸成為我國(guó)國(guó)家治理體系中的一項(xiàng)特色制度和實(shí)踐。特別是從黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，督查制度在我國(guó)各個(gè)治理領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，出現(xiàn)了許多新情況、新現(xiàn)象。

督查工作名稱多樣。當(dāng)前，有關(guān)督查工作，在不同領(lǐng)域、系統(tǒng)、層面往往存在不同的稱謂，諸如督促檢查、督查、巡查、督察、督導(dǎo)、督辦等，但基本功能大體相同或相近。

中共中央各類機(jī)構(gòu)，包括中共中央的部門(mén)、直屬事業(yè)單位、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等，在“督查”、“督察”等概念的使用上各有不同。例如，中共中央辦公廳設(shè)置督查室，使用的概念主要是“督查”。而中央依法治國(guó)委員會(huì)部署的有關(guān)工作，目前基本稱“督察”。此外，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》，黨委政法委員會(huì)開(kāi)展政治督察、執(zhí)法監(jiān)督、紀(jì)律作風(fēng)督查巡查等工作。[2]類似的稱謂問(wèn)題在國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的督查中也存在。例如，國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)置督查室，使用的概念也主要是“督查”，已經(jīng)連續(xù)多次開(kāi)展了國(guó)務(wù)院大督查。國(guó)務(wù)院一些部門(mén)也開(kāi)展過(guò)聯(lián)合督查。而在各職能行政系統(tǒng)中，有很多部門(mén)進(jìn)行的業(yè)務(wù)方面的監(jiān)督，使用的概念是“督察”，例如國(guó)家土地督察、出入境檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)督察、警務(wù)督察等。在司法機(jī)關(guān)方面，國(guó)家審判機(jī)關(guān)有審務(wù)督察，國(guó)家檢察機(jī)關(guān)有檢務(wù)督察。

督查開(kāi)展領(lǐng)域廣泛，各類督查及輪次不斷攀升。督查開(kāi)展的領(lǐng)域十分廣泛，幾乎所有類型和層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)都涉及到督查工作，或者是督查的組織者、實(shí)施者，或者是被督查的對(duì)象。近幾年來(lái)，各領(lǐng)域督查工作頻繁開(kāi)展。例如，自2014年至今，每年度的國(guó)務(wù)院大督查已經(jīng)連續(xù)開(kāi)展六次。此外，國(guó)務(wù)院還開(kāi)展若干專項(xiàng)督查，譬如，2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳組織開(kāi)展“放管服”改革專項(xiàng)督查，國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室組織開(kāi)展全國(guó)安全生產(chǎn)集中整治專項(xiàng)督查等。在人大機(jī)關(guān)中，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，制定執(zhí)法檢查計(jì)劃，組織執(zhí)法檢查組，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。[3]例如，全國(guó)人大常委會(huì)“把加強(qiáng)執(zhí)法檢查擺在監(jiān)督工作突出位置，自2015年以來(lái)每年執(zhí)法檢查項(xiàng)目增加到6個(gè)。委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員96人次帶隊(duì)進(jìn)行執(zhí)法檢查，常委會(huì)、專門(mén)委員會(huì)組成人員和全國(guó)人大代表約900人次參加執(zhí)法檢查”。[4]近些年來(lái)，黨的各類督查工作也十分耀眼。黨中央有關(guān)部門(mén)、各級(jí)黨委在相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)范圍內(nèi)開(kāi)展了豐富的督查工作。比如，中央全面依法治國(guó)辦組織開(kāi)展的法治政府建設(shè)實(shí)地督察、中央政法委司改工作督查、中央掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)督導(dǎo)等。

督查利劍出鞘，震懾力大增。以往，“督查”的應(yīng)用性以及公眾知曉度并不算高。近年來(lái)，督查實(shí)踐日益豐富，隨著各項(xiàng)督查工作深入推進(jìn)，對(duì)于公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督發(fā)揮了顯著作用，甚至在特定階段和某些領(lǐng)域產(chǎn)生了“核變效應(yīng)”，根本性地改變了某個(gè)地區(qū)或系統(tǒng)的工作作風(fēng)。

例如，中央生態(tài)環(huán)境督察從2015年12月在河北省試點(diǎn)開(kāi)始，完成對(duì)31個(gè)省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第一輪督察全覆蓋，并對(duì)20個(gè)省（區(qū)）開(kāi)展“回頭看”。第一輪督察和“回頭看”共推動(dòng)解決群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題約15萬(wàn)個(gè)，共向地方移交509個(gè)責(zé)任追究問(wèn)題，問(wèn)責(zé)干部4218人。公開(kāi)曝光125個(gè)典型案例，發(fā)揮了強(qiáng)有力的震懾作用，顯著促進(jìn)了地方工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了中央環(huán)保決策部署落地見(jiàn)效。[5]

又如，在2019年全國(guó)安全生產(chǎn)集中整治專項(xiàng)督查中，督查組采取明查暗訪、突擊檢查、隨機(jī)抽查等“四不兩直”（不發(fā)通知、不打招呼、不聽(tīng)匯報(bào)、不用陪同接待、直奔基層、直插現(xiàn)場(chǎng)）方式，督導(dǎo)檢查了16個(gè)省級(jí)政府、42個(gè)市級(jí)政府、91個(gè)縣級(jí)政府、413家企業(yè)，重點(diǎn)督導(dǎo)各地開(kāi)展安全生產(chǎn)集中整治工作的作風(fēng)意識(shí)、動(dòng)員部署以及重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)隱患排查整改等情況，共查處問(wèn)題隱患2045項(xiàng)。[6]

再如，2019年通過(guò)開(kāi)展食藥監(jiān)管執(zhí)法司法專項(xiàng)督察，中央依法治國(guó)辦摸清了這一領(lǐng)域工作的家底，包括人民法院、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、藥品監(jiān)管部門(mén)在相關(guān)領(lǐng)域全年工作的整體成效。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題，對(duì)5個(gè)被督察省份進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)反饋，有效地督促了各地整改。中央依法治國(guó)辦還會(huì)同有關(guān)部門(mén)，將督察后明確的工作任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分解，形成了《中央依法治國(guó)辦食藥監(jiān)管執(zhí)法司法督察后續(xù)任務(wù)落實(shí)清單》，對(duì)于進(jìn)一步督促各地區(qū)各部門(mén)全面提高食藥監(jiān)管執(zhí)法司法水平具有重要推動(dòng)作用。[7]

國(guó)務(wù)院大督查更是刮起中央政府督查旋風(fēng)，影響力巨大。為有效解決“少數(shù)地方和部門(mén)轉(zhuǎn)變政府職能不到位，制定配套政策不及時(shí)、不銜接、不協(xié)調(diào)，少數(shù)干部不作為、不善為、亂作為”[8]這些突出問(wèn)題，為推動(dòng)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署貫徹落實(shí)，國(guó)務(wù)院要求切實(shí)發(fā)揮督查“利器”作用，迄今已連續(xù)六年開(kāi)展全國(guó)大督查。自2019年大督查進(jìn)一步創(chuàng)新方式，國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)立國(guó)務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺(tái)并開(kāi)通小程序，面向社會(huì)征集有關(guān)問(wèn)題線索或意見(jiàn)建議，極大拓寬國(guó)務(wù)院督查視野，督查利劍的威力得到充分展示。

探索聯(lián)合督查，形成監(jiān)督合力。以前，各領(lǐng)域的督查大都根據(jù)工作隸屬關(guān)系獨(dú)立進(jìn)行，且已形成相應(yīng)的工作慣例。近些年來(lái)，隨著督查在各領(lǐng)域廣泛開(kāi)展，督查主體不斷增多，各自督查的分散狀態(tài)與現(xiàn)實(shí)需求很不匹配，于是一些部門(mén)和領(lǐng)域在管理工作中開(kāi)始探索多部門(mén)甚至跨機(jī)關(guān)類型聯(lián)合督查，在一定程度上整合了督查力量，逐漸增強(qiáng)了監(jiān)督合力，更好地發(fā)揮出督查的權(quán)威性和有效性。

例如，為查清《國(guó)家職業(yè)病防治規(guī)劃（2009～2015年）》的貫徹落實(shí)情況，2015年，國(guó)家安全監(jiān)管總局、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、人力資源社會(huì)保障部、全國(guó)總工會(huì)、中央宣傳部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委等9部門(mén)組成督查組，對(duì)各地區(qū)工作開(kāi)展情況進(jìn)行聯(lián)合督查。督查組由以國(guó)家安監(jiān)總局為牽頭單位的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)以及全總、中宣部的人員構(gòu)成。這是黨的機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體等性質(zhì)不同的單位共同開(kāi)展的聯(lián)合督查。

又如，在一些地方，也有人大、政協(xié)開(kāi)展聯(lián)合督查的實(shí)踐。海南省樂(lè)東黎族自治縣人大常委會(huì)和縣政協(xié)曾組織部分省、縣人大代表和縣政協(xié)委員組成五個(gè)聯(lián)合督查組，對(duì)該縣政府承諾2015年為民辦十件實(shí)事好事實(shí)施情況開(kāi)展督查。[9]

再如，近年來(lái)環(huán)保督察實(shí)踐發(fā)生深刻變化。范圍上逐漸由前期環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域擴(kuò)展為當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域;方式上早期由國(guó)務(wù)院環(huán)保部組織區(qū)域環(huán)保督查中心進(jìn)行綜合督查，經(jīng)試點(diǎn)走向如今的中央生態(tài)環(huán)保督察?？梢?jiàn)，對(duì)于事關(guān)民生、可持續(xù)發(fā)展的重大管理領(lǐng)域，呈現(xiàn)出以黨領(lǐng)政、黨政合力開(kāi)展督察的趨勢(shì)。

而且，近年來(lái)，各級(jí)黨委辦公廳（室）加強(qiáng)同政府辦公廳（室）的定期會(huì)商，與黨委、政府部門(mén)以及人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體、新聞媒體等的聯(lián)系協(xié)作，充實(shí)了督促檢查力量，增強(qiáng)了督促檢查合力，實(shí)踐證明是非常有效的做法。[10]

當(dāng)前督查工作存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)督查實(shí)踐和督查制度不斷推進(jìn)和豐富，督查的權(quán)威和政治性功能不斷提升，對(duì)相關(guān)部門(mén)和地方工作起到了積極的激勵(lì)鞭策作用。但隨之而來(lái)，也出現(xiàn)不少新問(wèn)題，有些問(wèn)題還比較突出。

督查名目繁多，督查過(guò)頻，督查對(duì)象不堪重負(fù)。實(shí)踐中，多頭督查的情況頻現(xiàn)。近幾年，隨著中央對(duì)工作進(jìn)步和質(zhì)量要求的不斷提高，各地為了更好地完成任務(wù)，在中央巡查機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，紛紛組建了各自的巡查、督查組，甚至一些縣鄉(xiāng)級(jí)的黨委政府部門(mén)也組建了自己的巡查督查考核組。這些巡查機(jī)構(gòu)，不間斷地到基層去巡查，一個(gè)檢查組還沒(méi)走，另一個(gè)就又來(lái)了。這樣，每一項(xiàng)工作，基層鄉(xiāng)村兩級(jí)就至少要接受包括中央、省、市、縣的4次檢查。[11]而且“某些政府部門(mén)為凸顯對(duì)治理任務(wù)之重視，將各類日常檢查、指導(dǎo)調(diào)研活動(dòng)等冠以督查之名，導(dǎo)致督查行為泛化?！盵12]甚至出現(xiàn)一些極端做法，比如，政治表態(tài)上無(wú)限拔高，凡是上級(jí)布置的任務(wù)要求，不論工作內(nèi)容為何，一律納入“督查”范圍，實(shí)行督查督辦，悉數(shù)政治化，隨意設(shè)置督查機(jī)構(gòu)、界定督查事項(xiàng)、出臺(tái)督查文件，似乎是不進(jìn)行督查就是不講政治。又如，有些地區(qū)或部門(mén)認(rèn)為“督查至上”，凡事離不開(kāi)督查。上級(jí)單位重視督查大過(guò)常規(guī)工作指導(dǎo)和監(jiān)督，甚至以督查代日常監(jiān)督;下級(jí)單位定位工作重心則以應(yīng)對(duì)督查為絕對(duì)“指揮棒”。事實(shí)上，很多督查檢查不必要，有些甚至不應(yīng)歸為督查行為，卻嚴(yán)重消耗了基層工作精力，直接影響了日常管理工作的開(kāi)展。名目繁多的督查增加了基層治理負(fù)荷，有學(xué)者將這種情況稱為“督查悖論”。[13]

一些督查活動(dòng)存在突出的形式主義、官僚主義。近年來(lái)，督查形式主義在基層屢屢被詬病。很多督查是為督查而督查，走過(guò)場(chǎng)，擺樣子。有的縣一年接受300多次督查檢查，有的企業(yè)迎檢一年要寫(xiě)上千份材料，許多基層干部加班加點(diǎn)忙于填寫(xiě)各類臺(tái)賬資料，有的基層干部有200多天忙于應(yīng)對(duì)檢查考核，“鄉(xiāng)上的兩個(gè)鍋爐，各級(jí)部門(mén)就查了10多次”。結(jié)果，陪同督查比開(kāi)展工作的時(shí)間長(zhǎng)，督查的比干活的多，也難怪基層反映強(qiáng)烈。尤其是重留痕輕實(shí)績(jī)、動(dòng)不動(dòng)就追責(zé)問(wèn)責(zé)的做法，必然會(huì)影響和制約干部干事創(chuàng)業(yè)的勁頭。[14]此外，督查官僚主義也出現(xiàn)了，在群眾中影響惡劣。官僚主義反映在督查檢查考核工作中，表現(xiàn)為興師動(dòng)眾、層層陪同等問(wèn)題。中央一再要求，到基層調(diào)研要輕車簡(jiǎn)從、減少陪同、簡(jiǎn)化接待，但有的干部仍然享受于那種前呼后擁的“權(quán)力快感”，雖然口上說(shuō)“不必陪同”“不必特別準(zhǔn)備”，但卻沉醉于那種眾星捧月的熱鬧場(chǎng)面，而基層單位也就心領(lǐng)神會(huì)，主動(dòng)派人全程陪同。到了基層，檢查團(tuán)的成員不是微服私訪以掌握實(shí)際情況，而是虛張聲勢(shì)、大喊大叫，接待講規(guī)格、匯報(bào)講級(jí)別，等等。[15]對(duì)這些問(wèn)題干部群眾反映強(qiáng)烈，既不利于集中精力抓落實(shí)，也助長(zhǎng)了形式主義、官僚主義，損害了黨群干群關(guān)系，必須下決心加以解決。[16]

督查文件繁多，但缺少法律依據(jù)。各領(lǐng)域、各級(jí)機(jī)關(guān)督查方面的政策文件繁多，但幾乎都是有關(guān)督查工作的各類通知文件，主要包括督查主體關(guān)于某項(xiàng)督查的總體部署的通知，各級(jí)、各部門(mén)層層傳達(dá)性文件，以及督查情況簡(jiǎn)報(bào)、報(bào)告或者問(wèn)責(zé)、表彰的通報(bào)等文件。筆者在北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中以標(biāo)題和發(fā)文字號(hào)為檢索條件，檢索“督查”二字，顯示有關(guān)“督查”的中央和地方各類規(guī)定和文件共計(jì)7226份。[17]其一，中央規(guī)定和文件共計(jì)333份。其中，國(guó)務(wù)院和國(guó)辦的規(guī)范性文件17份，最高院工作文件2份，部門(mén)文件308份（其中部門(mén)規(guī)章2份，1份已失效），黨內(nèi)法規(guī)和文件5份，行業(yè)規(guī)定1份。其二，地方規(guī)定和文件共計(jì)6893份。其中，地方政府規(guī)章1份（1999年《寧夏回族自治區(qū)信訪案件辦理督查規(guī)定》，且已失效），地方司法文件2份，地方規(guī)范性文件、工作文件和行政許可批復(fù)共6890份。

相較其他領(lǐng)域而言，行政督查實(shí)踐和規(guī)范相對(duì)突出。即便如此，筆者在前述同樣的數(shù)據(jù)庫(kù)和檢索條件下，檢索“政務(wù)督查”[18]所得的336份文件均是地方層面的。一部分是地方規(guī)范性文件，例如，某某市政務(wù)督查工作辦法、規(guī)定等，更多的則是各地的其他工作文件。在林林總總的行政督查規(guī)范中，既沒(méi)有地方性法規(guī)、政府規(guī)章等地方立法，也基本沒(méi)有國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)的規(guī)定。現(xiàn)行有效的部門(mén)規(guī)章僅有2003年科技部的《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估評(píng)審行為準(zhǔn)則與督查辦法》這一部?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前行政督查在行為依據(jù)等方面主要還是體現(xiàn)為一種行政制度，尚未規(guī)范化為法律制度。

在司法督查領(lǐng)域，最高人民法院制定印發(fā)了《人民法院督促檢查工作規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民法院督促檢查工作的若干意見(jiàn)》《人民法院審務(wù)督察工作暫行規(guī)定》等文件，最高人民檢察院制定印發(fā)了《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》及其《實(shí)施辦法》等文件。

在黨的督查方面，近年來(lái)陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見(jiàn)》《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》等重要的規(guī)定和文件。

綜上而言，有關(guān)督查的政策文件很多，但從法律性質(zhì)上看，這些文件屬于政策范疇，制定主體多樣，出臺(tái)程序簡(jiǎn)單，隨意性強(qiáng)，不屬于嚴(yán)格意義上的法律依據(jù)。可以說(shuō)，幾乎所有公權(quán)力系統(tǒng)的督查均無(wú)以法律法規(guī)形式制定的專門(mén)法律規(guī)范。

督查法治化的基本建議

明確督查的基本屬性。根據(jù)中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見(jiàn)》，“督促檢查工作作為黨的工作的重要組成部分，是推動(dòng)黨的決策落實(shí)的重要手段，是促進(jìn)黨的決策完善的重要途徑，是改進(jìn)黨的作風(fēng)、密切黨同人民群眾血肉聯(lián)系的重要渠道”。[19]根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府督促檢查工作的意見(jiàn)》，“督促檢查工作是政府工作的重要組成部分，是政府全面履行職責(zé)的重要環(huán)節(jié)，是落實(shí)黨和政府重大決策部署的重要保障”。[20]督查總體上是黨和國(guó)家落實(shí)政治決策、提高決策執(zhí)行力的重要方式。通過(guò)督查，掌握下級(jí)機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)上級(jí)機(jī)關(guān)的政治決策部署情況，往往具有明確的政治目標(biāo)，并以此取得政治決策自上而下有效落實(shí)的政治效果，因而就目的和效果而言，督查具有鮮明的政治性。但就形式、措施和問(wèn)責(zé)而言，督查直接表現(xiàn)為對(duì)公權(quán)力的一種監(jiān)督。依法治國(guó)的治國(guó)方略要求所有運(yùn)用權(quán)力的行為都應(yīng)依法而為，即便是對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)履職的監(jiān)督權(quán)也應(yīng)當(dāng)以法律為行權(quán)依據(jù)。因此，督查也應(yīng)當(dāng)具有法律性。這種法律性既表現(xiàn)為對(duì)督查的法律規(guī)范，也表現(xiàn)為法律保障。督查主體對(duì)于督查對(duì)象是基于領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系而施以監(jiān)督的，這種監(jiān)督總體上應(yīng)當(dāng)具有憲法、組織法的基礎(chǔ)。

合理定位督查功能。督查工作具有高度的政治性，但是也要防止“重政治督查、輕常規(guī)監(jiān)督”，甚至以督查代日常監(jiān)督的工作傾向。打個(gè)比方，對(duì)于執(zhí)行工作進(jìn)行的常規(guī)內(nèi)部監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督等，就像平時(shí)的階段小測(cè)和日常的隨機(jī)抽測(cè)。而高層的督查對(duì)于執(zhí)行工作而言，則是期末大考。期末能否考得好，關(guān)鍵是平時(shí)做的如何，包括日常的監(jiān)督管理。因此，對(duì)于督查的功能定位，不宜絕對(duì)化、過(guò)分夸大，以為來(lái)一次嚴(yán)厲的督查就能解決所有問(wèn)題。已有的法律規(guī)范制度，包括權(quán)責(zé)清單、工作規(guī)范、程序規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制等是國(guó)家治理的基本依據(jù)，首先要獲得良好運(yùn)行，充分發(fā)揮作用。而督查則可從一個(gè)較高權(quán)威的角度進(jìn)行整體工作的了解、評(píng)價(jià)、糾錯(cuò)和問(wèn)責(zé)。如此，才能使各種監(jiān)督保障機(jī)制共同形成對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范約束。

積極建立或完善督查的法律依據(jù)，并逐步體系化。目前，有關(guān)督查制度和體系尚在不斷探索中，制度化水平較低，亟待加強(qiáng)法治化建設(shè)。督查法治化，首先應(yīng)當(dāng)有督查法律作為依據(jù)，而不能主要依靠政策文件推行督查。然而，如前所述，我國(guó)督查的法律依據(jù)現(xiàn)狀并不樂(lè)觀。對(duì)比于豐富的督查實(shí)踐，法律規(guī)范供給嚴(yán)重不足，鮮見(jiàn)有關(guān)正式立法。因此，在督查工作總體上缺乏法律法規(guī)的指導(dǎo)、規(guī)范和保障，法律制度的空白凸顯的情況下，絕大多數(shù)督查領(lǐng)域都亟需建立相應(yīng)的督查法律制度。筆者建議，未來(lái)應(yīng)建立一個(gè)管總的法律框架，明確督查主體，規(guī)范督查程序，限定督查權(quán)責(zé)，以統(tǒng)帥協(xié)調(diào)規(guī)范各種督查的有序有效運(yùn)行，并在各領(lǐng)域建立專門(mén)的督查法律制度，從而形成一個(gè)整體的督查法律體系。

嚴(yán)格限定督查權(quán)主體?！爸醒牒蛧?guó)家機(jī)關(guān)在黨和國(guó)家治理體系中處于特殊重要位置，是推動(dòng)黨中央治國(guó)理政、管黨治黨決策部署貫徹落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)?！盵21]因此，由較高層級(jí)的機(jī)關(guān)開(kāi)展督查才能實(shí)現(xiàn)督查的政治性、權(quán)威性、有效性，而不宜對(duì)各層級(jí)機(jī)關(guān)均賦予督查權(quán)。如此才能有效減少層層督查的情況。筆者建議，在具有綜合領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一級(jí)機(jī)關(guān)（如一級(jí)黨委、政府等）的督查方面，宜確立中央和省級(jí)地方兩級(jí)督查體系，根據(jù)實(shí)際需要確定某方面工作在一定時(shí)期是進(jìn)行一級(jí)還是兩級(jí)督查。在部門(mén)督查方面，總體上以中央部門(mén)督查為原則;如果是省以下垂直管理體系的部門(mén)，還可以增加省級(jí)部門(mén)的督查。

明確督查職權(quán)邊界。就督查權(quán)的邊界而言，至少需要通過(guò)立法劃定兩方面的權(quán)力界限，由此實(shí)現(xiàn)職權(quán)科學(xué)、權(quán)責(zé)法定的要求。一是各類督查主體的督查職責(zé)權(quán)限的區(qū)分。由于督查主體分散在各部門(mén)、領(lǐng)域中，各方面的督查工作較多，因此在具體督查工作的開(kāi)展上就需要以明確的督查職責(zé)為依據(jù)，而且只有通過(guò)有關(guān)制度明確了督查主體各自的督查工作范圍、權(quán)責(zé)邊界，督查權(quán)的行使才能互不沖突，相輔相成。總體來(lái)說(shuō)，督查權(quán)源于督查主體對(duì)督查對(duì)象的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或者是更高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的授權(quán)，因而確定督查事項(xiàng)和劃定督查范圍均不應(yīng)超出相應(yīng)權(quán)力范圍。例如，部門(mén)督查應(yīng)以部門(mén)職能為界，不應(yīng)超出本系統(tǒng)而介入其他系統(tǒng)的事項(xiàng);而具有綜合領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)施督查則應(yīng)以地域?yàn)榻?。二是督查?quán)與其他規(guī)制性權(quán)力的界限。督查是針對(duì)督查對(duì)象的規(guī)制管理行為進(jìn)行的監(jiān)督，而規(guī)制管理則是針對(duì)被查處案件的當(dāng)事人及其行為。督查往往涉及到規(guī)制管理主體查處的具體案件，因而實(shí)踐中，有些督查機(jī)構(gòu)和人員沒(méi)有把準(zhǔn)工作的重點(diǎn)和角度，甚至直接變?yōu)榱恕安榘浮?。例如，曾有?guī)劃督察工作人員這樣談到自己的工作體會(huì)：“由于對(duì)規(guī)劃事項(xiàng)督察定位和督察原則認(rèn)識(shí)不夠深刻，工作伊始，就陷入了對(duì)違法建設(shè)的‘查案之中。但是，因?yàn)闆](méi)有任何查處手段，加之地方政府不太理解，不支持甚至還有責(zé)難，致使工作開(kāi)展十分困難?！盵22]因此，督查主體進(jìn)行的督查工作和督查對(duì)象的管理工作在功能上應(yīng)有根本差異，不應(yīng)混淆。督查工作機(jī)構(gòu)和人員切不可認(rèn)為自己取得了“尚方寶劍”，為所欲為。

明確督查程序。為了防止督查主體和工作人員行權(quán)的隨意性，克服督查中的形式主義、官僚主義等弊病，需要嚴(yán)格規(guī)范督查工作的程序。

督查程序整體上包括啟動(dòng)、組織、實(shí)施等階段，大體上涵蓋計(jì)劃、審批（備案）、通知、自查、實(shí)地督查、報(bào)告、反饋、整改（督辦）、問(wèn)責(zé)與激勵(lì)等全鏈條。需要通過(guò)法律法規(guī)對(duì)督查的每個(gè)階段、每個(gè)環(huán)節(jié)作出具有可操作性的規(guī)定。以啟動(dòng)階段為例。當(dāng)前，中央要求各督查主體對(duì)督查工作實(shí)行計(jì)劃管理。然而，由于各個(gè)具體督查項(xiàng)目存在差異（例如，根據(jù)督查事項(xiàng)專門(mén)性的不同，有綜合性督查與專項(xiàng)督查之分;根據(jù)督查任務(wù)可預(yù)期性的不同，有周期性督查與緊急督查之分），因而，就啟動(dòng)程序而言，不同督查的啟動(dòng)條件應(yīng)有差異。比如，有些督查事項(xiàng)是突發(fā)的，事前沒(méi)有計(jì)劃的環(huán)節(jié)，但也不能不經(jīng)任何程序就決定實(shí)施，仍應(yīng)有相應(yīng)的機(jī)關(guān)和決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批或備案。

規(guī)定督查結(jié)論的效力。為了體現(xiàn)督查的實(shí)效，強(qiáng)化督查結(jié)果的運(yùn)用，在很多督查實(shí)踐和文件中，督查結(jié)果往往具有作為機(jī)關(guān)和公職人員尤其負(fù)責(zé)人的考核依據(jù)的效果。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，督查結(jié)果的確反映了督查事項(xiàng)上有關(guān)人員和機(jī)關(guān)的工作表現(xiàn)和績(jī)效情況，起到重要的依據(jù)作用。但是，如果將之作為有關(guān)機(jī)關(guān)、公職人員考核的決定性依據(jù)甚至唯一依據(jù)，則對(duì)于查出問(wèn)題的對(duì)象就會(huì)是“一棍子打死”。在干部考核中，若不論具體督查事項(xiàng)為何，一概實(shí)行“督查一票否決制”，恐怕并不妥當(dāng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，公務(wù)員的考核分為平時(shí)考核、專項(xiàng)考核和定期考核等方式。而且，定期考核以平時(shí)考核、專項(xiàng)考核為基礎(chǔ)。[23]因此，各級(jí)組織人事部門(mén)需要科學(xué)設(shè)定各類考核的加權(quán)比重，明確有關(guān)督查結(jié)果在考核依據(jù)方面的歸類和應(yīng)用，從而可以對(duì)有關(guān)當(dāng)事人給予客觀公正的評(píng)價(jià)。如何合法、有效地應(yīng)用督查結(jié)論，還需進(jìn)一步綜合研究督查的制度性效果，并對(duì)接法律后果，依法考核與問(wèn)責(zé)。

建立科學(xué)、權(quán)威的督查統(tǒng)籌機(jī)制。如前所述，當(dāng)前各級(jí)各類督查主體眾多，許多督查事項(xiàng)都存在一定的交叉關(guān)聯(lián)，亟需在督查時(shí)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確督查統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。2018年7月和8月，習(xí)近平總書(shū)記先后兩次作出重要指示，指出現(xiàn)在下去督查的太多，檢查考核過(guò)多過(guò)頻，基層不堪負(fù)擔(dān)，要統(tǒng)籌解決。[24]

建立科學(xué)、權(quán)威的督查統(tǒng)籌機(jī)制至關(guān)重要，需要明確統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)、統(tǒng)籌事項(xiàng)范圍、統(tǒng)籌原則、協(xié)調(diào)方式和程序規(guī)則等問(wèn)題。以統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)為例，當(dāng)前在有些國(guó)家機(jī)關(guān)已經(jīng)設(shè)置了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。例如，根據(jù)國(guó)辦“三定規(guī)定”，國(guó)辦督查室的職責(zé)除了組織開(kāi)展重大專項(xiàng)督查，承辦與有關(guān)中央機(jī)關(guān)聯(lián)合開(kāi)展的督查工作，組織擬訂國(guó)務(wù)院辦公廳督查工作制度和工作規(guī)劃，還要指導(dǎo)和協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院辦公廳有關(guān)司局的經(jīng)常性督查工作。又如，在黨的督查方面，一些地方積極探索，力求做好督查工作的組織保障。工作實(shí)踐中，一些地區(qū)成立黨委督促檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長(zhǎng)，由黨委辦公廳（室）、紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織等部門(mén)負(fù)責(zé)同志作為成員，加強(qiáng)對(duì)督促檢查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是強(qiáng)化黨委督促檢查工作主體責(zé)任的有益探索。[25]

再如，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》要求“督察單位應(yīng)當(dāng)制定督察工作年度計(jì)劃并按照規(guī)定報(bào)批，建立督察任務(wù)臺(tái)賬，加強(qiáng)督察工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！盵26]不過(guò)，這些尚屬各領(lǐng)域各部門(mén)督查工作的內(nèi)部協(xié)調(diào)，而從督查工作的大格局來(lái)看，為防止督查過(guò)多、任務(wù)重疊、甚至工作沖突等問(wèn)題，更需權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行不同督查主體工作之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。2018年10月，中辦印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，致力于解決督查重復(fù)扎堆、層層加碼等問(wèn)題。筆者建議，以法律形式明確中央、省級(jí)地方各自的督查統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、職能及其組成，加強(qiáng)集中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，嚴(yán)格控制總量，實(shí)行計(jì)劃管理，對(duì)依法需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的督查事項(xiàng)，確定審批報(bào)備和年度計(jì)劃等制度。

注釋

[1]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社，2014年。

[2]《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》，北京：中國(guó)法制出版社，2019年。

[3]《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第22條、第24條。

[4]張德江：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2018年3月11日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年3月25日，第1版。

[5] 參見(jiàn)李干杰：《依法推動(dòng)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察向縱深發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年6月18日，第14版。

[6] 參見(jiàn)董臣：《全國(guó)安全生產(chǎn)集中整治專項(xiàng)督查組嚴(yán)督細(xì)查共查處問(wèn)題隱患2045項(xiàng)》，《中國(guó)應(yīng)急管理報(bào)》，2020年1月9日，第1版。

[7]央廣網(wǎng)：《中央依法治國(guó)辦等相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人就發(fā)布食藥監(jiān)管執(zhí)法司法典型案例答記者問(wèn)》，http：//china.cnr.cn/gdgg/20200109/t20200109_524931852.shtml，訪問(wèn)時(shí)間2020年1月10日。

[8]《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展2018年國(guó)務(wù)院大督查的通知》（國(guó)發(fā)明電〔2018〕3號(hào)）。

[9]蔡仁坦：《樂(lè)東縣人大政協(xié)開(kāi)展聯(lián)合督查》，《海南人大》，2015年第8期，第39頁(yè)。

[10][25]中央辦公廳法規(guī)局：《積極構(gòu)建督促檢查工作大格局》，《秘書(shū)工作》，2017年第6期，第11、9頁(yè)。

[11][15]宋儉：《督查檢查考核：“重”在實(shí)效，“要”在規(guī)范》，《人民論壇》，2019年1月（下），第98、98～99頁(yè)。

[12][13]李聲宇：《從嵌入到獨(dú)立：督查機(jī)制的模式演化與政策匹配邏輯》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》，2020年第1期，第112、111頁(yè)。

[14][16][24]參見(jiàn)《把督查檢查考核工作做得更好更有成效——中辦有關(guān)負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知〉答記者問(wèn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年10月10日，第4版;李洪興：《激蕩督查檢查考核的正能量》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年10月18日，第5版。

[17]雖然如此檢索統(tǒng)計(jì)會(huì)遺漏相當(dāng)一部分部門(mén)的規(guī)定和文件，但是有關(guān)督查規(guī)范的基本情況還是能有所反映的。

[18]在行政督查領(lǐng)域，在部分行政部門(mén)的“業(yè)務(wù)督察”之外，“政務(wù)督查”是較常用的概念。

[19]《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)（試行）》，北京：人民出版社，2015年。

[20]《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府督促檢查工作的意見(jiàn)》，北京：黨建讀物出版社，2019年5月。

[21]《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)的意見(jiàn)〉》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年3月29日，第1版。

[22]劉運(yùn)琦：《把握規(guī)劃督察工作定位和重點(diǎn)——把問(wèn)題解決在事前和事中》，《城鄉(xiāng)建設(shè)》，2016年第11期，第20頁(yè)。

[23]《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，北京：中國(guó)法制出版社，2019年。

[26]《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》，北京：人民出版社，2019年。

責(zé) 編∕郭 丹