范方春，吳湘玲

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430070）

一、問題的提出

居家養(yǎng)老服務(wù)，是政府和社會力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式［1］。在我國“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的”養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)中，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)①具有基礎(chǔ)性的地位，其不僅是“十三五”時期國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)的重要目標(biāo)，更是“積極應(yīng)對人口老齡化”國家長期戰(zhàn)略任務(wù)的基本舉措。

擁有如此重要的現(xiàn)實意義和政策地位，居家養(yǎng)老服務(wù)政策通過政府的體制動員和行政運作得到了快速執(zhí)行和發(fā)展。僅從統(tǒng)計數(shù)據(jù)的結(jié)果來看，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施在2014—2017年的三年間增長了近一點三倍，由1.9 萬個上升到4.3萬個；社區(qū)留宿和日間照料床位從2012年的19.8 萬張增加到2017年的338.5 萬張，增長超過十六倍［2］。而在政策執(zhí)行的實踐過程中，各地基于不同實際的探索創(chuàng)新也形成了多種模式，如張奇林和趙青概括出的“上海模式”“百步亭模式”和“昆明模式”［3］，僅在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的具體形式上就涌現(xiàn)出了廣為討論和引用的寧波海曙區(qū)模式、南京鼓樓區(qū)模式和蘇州滄浪區(qū)模式等［4-6］。另外，伴隨著社會實際的發(fā)展，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的“智慧居家養(yǎng)老服務(wù)模式”和基于“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的“健康居家養(yǎng)老服務(wù)模式”也正受到日益廣泛的關(guān)注和實踐［7-8］。

然而現(xiàn)實的政策過程永遠不會是從發(fā)現(xiàn)政策問題到解決政策問題、實現(xiàn)政策目標(biāo)的簡單跳躍或“平滑”過程。僅在執(zhí)行環(huán)節(jié)，政策本身、政策資源、政策執(zhí)行機構(gòu)乃至個人性的因素都會影響到政策執(zhí)行的實際效果。就居家養(yǎng)老服務(wù)政策而言，既有成就背后暴露出來的問題同樣突出。近期幾項基于全國性公開數(shù)據(jù)的研究都證實了居家養(yǎng)老服務(wù)中存在供需失衡問題，居家養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求仍將是未來一定時期內(nèi)的常態(tài)［9-11］。難以概括的還包括各種居家養(yǎng)老服務(wù)“模式”中出現(xiàn)的林林總總的具體問題。關(guān)注、考察居家養(yǎng)老服務(wù)政策的實際執(zhí)行，有著極大的理論空間和現(xiàn)實必要性。

二、“治理”“新治理”及其應(yīng)用于居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行分析的適切性

（一）“治理”：興起、內(nèi)涵與中國化

“治理”一詞在1990年代前后開始風(fēng)行于西方社會科學(xué)界。在Bob Jessop 看來，治理之所以在這一特定時機從使用范圍、用途均有限的“相對休眠”狀態(tài)一躍而為眾多個人和機構(gòu)所復(fù)活，根源在于社會科學(xué)各領(lǐng)域中普遍遭遇的“二分法”范式危機，如“經(jīng)濟學(xué)中的市場對等級制，政策研究中的市場對計劃，政治中的私對公……”，由于“第三項”的缺席，這種“二分法”范式無法有效地描述和解釋現(xiàn)實世界，而治理則對“強調(diào)非此即彼的二分法既是批判又是補充”［12］。在公共行政領(lǐng)域內(nèi)，治理概念和理論的勃興反映了國家統(tǒng)治和政府行政管理過程中所發(fā)生的變化與轉(zhuǎn)向，正如Gerry Stoker 所說，治理所指乃是統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中公私相互之間乃至各自內(nèi)部的界限均趨于模糊，治理的本質(zhì)在于其所偏重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權(quán)威或制裁，而是依靠多種進行統(tǒng)治的、互相影響的行為者的互動［13］。也恰如Gerry Stoker 所預(yù)見，與治理自身展現(xiàn)出的適應(yīng)、學(xué)習(xí)和實驗特征一樣，治理的理論也在發(fā)展和演化。在我國，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型呼喚著新型公共治理體系的出場，現(xiàn)實需要和理論發(fā)展的兩相耦合，成就了中國治理研究和實踐的熱潮。世紀(jì)之交，以俞可平為代表的學(xué)者們即開始積極引介治理理論，從理論解讀、適用性探討到各種具體公共問題的治理研究，治理理論正走過一個逐步深入的中國化過程。黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，使得治理超越了政府、市場和社會等次級體系，與整個國家和民族的基本制度與發(fā)展道路相聯(lián)系。由此，至少在全面深化改革的歷史任務(wù)期內(nèi)，治理實際上構(gòu)成了解決公共問題的規(guī)范性思路。

（二）“新治理”：緣起、內(nèi)涵與理論譜系定位

本文所提“新治理”專指美國約翰·霍普金斯大學(xué)教授Lester Salamon 提出的“新治理”理論，該理論緣起于Salamon 對美國福利國家實踐的觀察。他注意到一個現(xiàn)實悖論：在1930年代羅斯福新政以后福利國家的擴張時期，美國志愿部門在規(guī)模和范圍上得到了前所未有的發(fā)展；而在1980年代里根改革的福利國家縮減時期，志愿部門卻經(jīng)歷了非同尋常的經(jīng)濟緊張。美國背景下福利國家的實際發(fā)展方式是政府增長與志愿部門擴張同步進行，傳統(tǒng)的“志愿部門與政府關(guān)系的沖突觀”對此無法提供合理解釋。進一步的發(fā)現(xiàn)是政府和志愿部門在公共服務(wù)供給上存在著伙伴關(guān)系，通常是政府提供資金并指明方向，非政府的其他機構(gòu)提供服務(wù)并擁有一定的自由裁量權(quán)，由此形成了一個龐大而復(fù)雜的“第三方治理”模式，這種模式不僅扎根于美國歷史，也廣泛存在于當(dāng)代美國和許多其他國家的實踐中，并在1970年代以來日益強化和顯著［14］。

對“第三方治理”模式的關(guān)注和考察，還延伸出“全球結(jié)社革命”和“志愿失靈”等相關(guān)概念和理論，在此基礎(chǔ)上，Salamon 整合提出了“新治理”理論范式。該理論范式具有兩點定義性特征：一是以“治理”為標(biāo)志，強調(diào)解決公共問題的核心在于“協(xié)作性”，即對政府和各類第三方組織協(xié)同解決公共問題、追求公共目標(biāo)的依賴；二是以“新”為標(biāo)志，強調(diào)解決公共問題的重心在于政策工具，即承認(rèn)政策工具的擴展所帶來的管理和組織挑戰(zhàn)，并以一種更連貫的新方式來處理。為了聯(lián)系并區(qū)別于既有經(jīng)典公共管理理論，Salamon 列舉出了“新治理”包含的5 個重要概念（見表 1）。總結(jié)起來，Salamon 認(rèn)為“新治理”就是“關(guān)注當(dāng)下解決問題的多種工具，以及活躍在這個過程中的多個組織”。具體而言，通過將政策分析和公共管理的分析單位轉(zhuǎn)移到政策工具上，公共政策執(zhí)行中嵌入的政策工具特點將得到凸顯，在公私部門不同角色定位的組織網(wǎng)絡(luò)中，政策工具將對政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠影響，公共管理的特征也將發(fā)生從指揮控制到協(xié)商說服、從強調(diào)管理技能到強調(diào)賦權(quán)技能的轉(zhuǎn)變［15］。

表1 “新治理”理論與經(jīng)典公共管理理論的關(guān)注點差異［15］

盡管Salamon 未曾言明，但通過理論內(nèi)涵的解讀，嘗試在理論譜系中為“新治理”定位具備了可能性。實際上，在“新治理”的兩項定義性特征中，“協(xié)作性”對于組織網(wǎng)絡(luò)、公私合作、協(xié)商說服和賦權(quán)技能的強調(diào)，與當(dāng)前治理的流行概念是完全吻合的?！靶隆钡年P(guān)鍵在于其對分析單位的處理，通過將關(guān)注重點聚焦在政策工具上，“新治理”實質(zhì)上繼承并發(fā)展了政策執(zhí)行學(xué)派的分析進路。1970年代興起的政策執(zhí)行學(xué)派基于政策失敗的現(xiàn)實，提出政策分析的重點應(yīng)當(dāng)從政府的科層機構(gòu)轉(zhuǎn)向具體項目，強調(diào)要關(guān)注項目目標(biāo)并加強項目管理。依循這一思路，“新治理”將分析單位進一步下沉到項目使用的政策工具層次，即使政府項目千差萬別，但其使用的政策工具卻是相對有限并具有共性的。另外，政策工具也決定了哪些主體將參與項目以及如何在其中發(fā)揮作用。就此而言，政策工具的選擇將影響到政策項目的最終結(jié)果［15］。因此，無論是在分析層面還是實際層面，政策工具都成為開啟政策分析的一把理想鑰匙?？梢孕蜗蟮卣f，“新治理”為治理理論的繁茂樹冠嫁接了政策執(zhí)行的工具根莖，由于這種“操作化”的取向，“新治理”理論能夠在政策問題的實際土壤中扎根結(jié)實。

（三）“新治理”的工具視角及其應(yīng)用于居家養(yǎng)老服務(wù)政策分析的適切性

Salamon 為政策工具提供了一個基礎(chǔ)性的描述定義：政策工具是一種可辨識的方法，通過它集體行動得以被調(diào)動起來解決公共問題。在《政府工具：新治理指南》一書中，Salamon 探討了直接政府、政府企業(yè)、政府支持企業(yè)、經(jīng)濟規(guī)制、社會規(guī)制、政府保險、公共信息、矯正稅、收費、可交易許可證、合同承包、購買服務(wù)合同、撥款、貸款、貸款擔(dān)保、稅收支出、福利券和侵權(quán)責(zé)任共18 種政策工具。政策工具定義及分類所隱含的“新治理”分析進路在于：為了解決公共問題，工具調(diào)動起同時囊括政府和其他機構(gòu)的制度化集體行動，即政策工具形塑了不同參與者的組合和職責(zé)關(guān)聯(lián)模式，也為理解政策執(zhí)行和政府運作提供了一條重要線索。

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，治理成為分析和解決公共問題的規(guī)范性思路。相比“統(tǒng)治”，治理作為實現(xiàn)一定社會政治目標(biāo)的手段，是一種偏重于工具性的政治行為，更多地體現(xiàn)著工具理性［16］?！靶轮卫怼崩碚摼劢褂谡吖ぞ叻治龅摹安僮骰比∠?，尤為典型地體現(xiàn)了這一點。將其應(yīng)用于居家養(yǎng)老服務(wù)政策的分析，至少具有以下兩個層面的適切性：首先，居家養(yǎng)老服務(wù)作為一項基本的老年社會福利政策，構(gòu)成了社會治理的一個重要面向，探討居家養(yǎng)老服務(wù)政策的“新治理”，符合改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力等社會治理體制創(chuàng)新要求。其次，居家養(yǎng)老服務(wù)政策的執(zhí)行中，已基本形成了在政府主導(dǎo)下，以社區(qū)為依托，社會各方面參與，共同治理的中國特色老年福利發(fā)展模式［17］。在這種模式中，政策工具往往發(fā)揮著串聯(lián)各方主體的粘合作用，由此切入，不僅擁有廣泛的實踐基礎(chǔ)，也能為居家養(yǎng)老服務(wù)政策的探討提供不一樣的視角。

三、居家養(yǎng)老服務(wù)政策的執(zhí)行：湖北省X市政策工具選擇與組合的案例分析

2016—2018年間，依托承接全國老齡辦、湖北省民政廳和武漢大學(xué)社會保障研究中心的相關(guān)研究課題，筆者所在研究團隊圍繞湖北省居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的相關(guān)問題進行了實地調(diào)研，范圍涉及武漢市②、黃石市等6 個地級行政區(qū)域。本文的案例分析與呈現(xiàn)即是以此為基礎(chǔ)作出的。在方法論意義上，作為一種綜合性的研究思路，案例研究已被證明“適合探索難以從所處情境中分離出來的現(xiàn)象”。在評估研究領(lǐng)域，案例研究也被廣泛用于“解釋方案實施過程與實施效果之間的聯(lián)系”［18］。對“情境”的關(guān)注和強調(diào)使得案例研究遵循一套與統(tǒng)計抽樣法完全不同的案例篩選標(biāo)準(zhǔn)。就本文掌握的情況看，在居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行中，相比其他地級行政區(qū)，X 市在下轄的3 個縣級行政區(qū)域內(nèi)分別呈現(xiàn)出了3 種既相互區(qū)別又有所聯(lián)系的政策工具組合模式，這為進一步探討居家養(yǎng)老服務(wù)治理的“情境”因素提供了很好的城市樣本。我們遵從案例研究的“差別復(fù)制”思路，選取X 市作為分析案例。

（一）湖北省X市居家養(yǎng)老服務(wù)的政策工具類型

綜合調(diào)研情況來看，湖北省X 市在居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行中使用到了多種政策工具，主要包括：直接政府、撥款、政府企業(yè)、購買服務(wù)合同和福利券等③。這些政策工具主要是因應(yīng)居家養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)法律法規(guī)、政策文件的條款規(guī)定和意見指導(dǎo)，是在居家養(yǎng)老服務(wù)政策體系劃定范圍內(nèi)作出的有限選擇?；仡櫽嘘P(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)文本和政策文獻，都能找到涉及這些政策工具的相關(guān)規(guī)定。

1.直接政府

直接政府是通過政府公務(wù)員來提供或者取消物品與服務(wù)的供給。2008年1月，全國老齡辦聯(lián)合國家發(fā)改委等九部門下發(fā)《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，這是關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)的首個專門性中央政策文件，其中提出各地政府應(yīng)在“區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村）建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心、站點”，負責(zé)本轄區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實施和管理。通過政策的逐層貫徹落實，這種三級管理體制代表的直接政府成為居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行和服務(wù)供給的主要工具。

2.撥款

撥款是政府作為出資方給予組織（一般是公共或非營利組織）或個人的資金幫助。為了區(qū)別于直接政府或購買服務(wù)合同，撥款強調(diào)撥款方與接收方之間的關(guān)系相對松散。居家養(yǎng)老服務(wù)的資金投入，除了中央財政和省財政用于示范試點申報創(chuàng)建的專項資金投入外，通常是納入到老齡事業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投入中統(tǒng)籌分配劃撥的。如在《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》中，關(guān)于政府資金的投入，只是原則性提出了“加大政府投入力度，合理配置資源”的保障措施；更為明確的規(guī)定見于有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的宏觀性、綜合性的政策文件中，如《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》明確提出：“民政部本級彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業(yè)的彩票公益金，50%以上要用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例?！比缤扔形墨I指出的，我國對居家養(yǎng)老服務(wù)有大量財政補貼，但這些補貼主要落到了諸如建設(shè)日間照料中心、購買老年健身器材等資產(chǎn)投入上，而在人工服務(wù)投入上的傾斜較少［19］。

3.政府企業(yè)、購買服務(wù)合同或福利券

第三方社會力量是居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行中不可或缺的一環(huán)?！蛾P(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》提出：“對居家養(yǎng)老服務(wù)中能夠與政府剝離的服務(wù)職能都要盡可能交給社會組織和非營利機構(gòu)去辦，交給市場和企業(yè)去辦”“采取多種形式，充分調(diào)動社會各方面力量參與和支持居家養(yǎng)老服務(wù)。”《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》等政策文件也就大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、鼓勵民間資本參與的具體形式等提出專條意見。2014年8月印發(fā)的《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，更是專門就政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作出具體規(guī)范。如果說直接政府和撥款分別為居家養(yǎng)老服務(wù)政策的執(zhí)行提供了組織體系和資金保障，那么在具體的服務(wù)遞送上，企業(yè)、社會組織等第三方主體則是主要的具體執(zhí)行人，他們的廣泛參與形塑了各具特色的政策工具，X 市案例中主要包括了政府企業(yè)、購買服務(wù)合同和福利券。

政府企業(yè)是政府擁有和管理的政府機構(gòu)，但它在法律上是一個獨立的企業(yè)實體。在X 市的案例中，政府企業(yè)指的就是通常所說的“國有企業(yè)”，它在所有權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)上區(qū)別于私營企業(yè)。購買服務(wù)合同本質(zhì)上是一種協(xié)議，在該協(xié)議下政府出資指定私人組織向具有資格的“客戶”群體遞送服務(wù)，外部主體受益是購買服務(wù)合同區(qū)別于政府采購的關(guān)鍵特征。福利券則是一種補貼，它給予個人受限制的購買力以選擇限定范圍內(nèi)的產(chǎn)品與服務(wù)。在Salamon看來，福利券與政府撥款、外包合同的突出差別，在于它給予公共項目的最終受益者（而非提供者）更多的控制權(quán)。

需要單獨說明的是，在X 市的案例中，福利券和政府購買服務(wù)兩種工具是難以明確區(qū)分開來的。一方面，政府通過購買服務(wù)合同，與自己擇定的或居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺上的第三方服務(wù)商確定合作關(guān)系；另一方面，政府向符合條件的老年人發(fā)放相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)券，作為具體服務(wù)提供時的結(jié)算手段。實際上，在第三方服務(wù)市場不發(fā)達的情況下，福利券并不能給予服務(wù)接受者更多控制權(quán)，現(xiàn)實中它只是起到支付結(jié)算憑證的作用，這一點通過查閱工作日志、現(xiàn)場檢查或回訪等“常規(guī)”手段一樣可以做到。相比采用福利券帶來的經(jīng)濟和管理成本，該工具的宣傳價值可能要高于它原本的設(shè)計功效，考慮到這一點，本文將其作為購買服務(wù)合同的一部分，不另做單獨的比較或論述。

（二）湖北省X市居家養(yǎng)老服務(wù)的政策工具組合模式

如同Salamon 所說，工具選擇不一定是二選一的抉擇，不同工具可以綜合利用以產(chǎn)生聯(lián)合效果。如果把政策視作為了同樣目標(biāo)或在相同領(lǐng)域所進行的一系列項目的集合，則普遍的現(xiàn)實是某項政策的執(zhí)行、單個項目的運作往往綜合運用了多種不同的政策工具，湖北省X市的案例就印證了這一情況。在筆者調(diào)研走訪的3 個縣級行政區(qū)域（市轄區(qū)XN 區(qū)、代管縣級市HC 市和市轄縣YM 縣）內(nèi)，政策工具的選擇與組合模式各有不同（見筆者自繪圖1）。

1.市轄區(qū)XN 區(qū)：直接政府+撥款+購買服務(wù)合同+政府企業(yè)

XN 區(qū)是X 市的中心城區(qū)，也是市委、市政府的駐地所在。XN 區(qū)歷來是展示X 市居家養(yǎng)老服務(wù)工作的示范窗口，是第一批“全國養(yǎng)老服務(wù)社會化示范活動”示范單位、第三批“全國養(yǎng)老服務(wù)示范活動”示范單位。在居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行中，XN 區(qū)采用了“直接政府+撥款+政府企業(yè)+購買服務(wù)合同”的政策工具組合。首先，在區(qū)民政局下專門建立起了“區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心—街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心—社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站”的三級管理體制，并在街道層級以公益性崗位的形式配備管理人員，薪資由財政撥付。其次，撥款主要針對兩個方面：一是以代金券的形式對符合標(biāo)準(zhǔn)的轄區(qū)老人發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)“送時補貼”，按老人具體情況的不同分為50 元/月、100 元/月、150 元/月三個檔次，這些代金券可在第三方服務(wù)商提供服務(wù)后直接用于結(jié)算；二是資助社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心或站點的建設(shè)，對于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站點，財政給予4 萬元/個的標(biāo)準(zhǔn)投入建設(shè)經(jīng)費，并根據(jù)年度檢查和運營情況，分別給予各1 萬元的獎勵或運營補貼。最后，具體服務(wù)遞送方面，XN 區(qū)則是通過購買服務(wù)合同的形式安排政府企業(yè)來生產(chǎn)和提供。2011年，借助“全國家政服務(wù)體系建設(shè)試點城市”的撥款，X 市成立了“X 市JC 家政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)有限公司”，其母公司是事業(yè)單位控股的國有企業(yè)；2012年4月，X 市和XN 區(qū)市區(qū)兩級的民政部門與JC 家政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)有限公司達成合作，成立了“96580 居家養(yǎng)老服務(wù)中心”，借助這一信息平臺接入第三方供應(yīng)商，上門提供居家養(yǎng)老服務(wù)。

2.代管縣級市HC 市：直接政府+撥款+購買服務(wù)合同

HC 市是X 市代管縣級市，在居家養(yǎng)老服務(wù)工作方面與XN 區(qū)存在相似之處，也有自己的特色。相似之處主要在于撥款方面，HC 市的撥款主要也是投入到發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)代金券和資助社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)上，只不過代金券發(fā)放、設(shè)施建設(shè)的補助標(biāo)準(zhǔn)存在數(shù)字上的差異，如HC 市居家養(yǎng)老服務(wù)代金券按老人具體情況的不同分為40 元/月、80 元/月、150 元/月、200 元/月四個檔次。不同之處在于，HC 市通過購買服務(wù)合同形式整合了直接政府、民營企業(yè)，成立統(tǒng)一品牌的標(biāo)準(zhǔn)化居家養(yǎng)老服務(wù)管理遞送系統(tǒng)——“溫馨家園”。實際上，“溫馨家園”就是社區(qū)層次的居家養(yǎng)老服務(wù)站，HC 市通過公建民營的形式，將全市城區(qū)所有的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站委托給“湖北XT養(yǎng)老服務(wù)公司”，統(tǒng)一進行專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化運營管理，例如在外觀上，所有社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站都在主體建筑顯著位置統(tǒng)一標(biāo)配“溫馨家園”文字和“HC 居家養(yǎng)老服務(wù)圖標(biāo)”。代表直接政府的“市居家養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心”和“街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心”對“溫馨家園”履行監(jiān)督考評職責(zé)。具體服務(wù)供給和遞送方面，一是依托HC 市民政局和“湖北XT 養(yǎng)老服務(wù)公司”合作建設(shè)的居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，為服務(wù)對象建立檔案、收集需求或服務(wù)回訪；二是依托“湖北XT養(yǎng)老服務(wù)公司”自有的家政團隊和護理團隊，為服務(wù)對象提供具體居家養(yǎng)老服務(wù)。

3.市轄縣 YM 縣：直接政府+撥款

圖1 湖北省X 市居家養(yǎng)老服務(wù)政策工具組合模式：XN 區(qū)、HC 市、YM 縣

YM 縣是X 市的市轄縣，在居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行上主要依靠“直接政府+撥款”的政策工具組合。直接政府方面，YM 縣并沒有成立居家養(yǎng)老服務(wù)“中心—站點”的專門管理條線，而是依靠民政部門的既有結(jié)構(gòu)，通過“縣民政局—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政辦公室—社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站/農(nóng)村日間照料中心”來開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作。撥款方面，從資金投向來看與前述兩個案例并無區(qū)別，主要的資金仍然是用于居家養(yǎng)老服務(wù)站點的資產(chǎn)投入；對站點運營、服務(wù)提供的投入則相對較少，且表現(xiàn)出一定的隨意性。由于政策資源和養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)育不足，YM 縣無法通過購買服務(wù)合同引入第三方提供較為專業(yè)化的居家養(yǎng)老服務(wù)，這一工作只能依靠社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站或農(nóng)村日間照料中心自行承擔(dān)。在調(diào)研團隊走訪的XD 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，除了對服務(wù)站內(nèi)托管的兩位“五?！崩先酥Ц断鄳?yīng)的服務(wù)費用外，政府對居家養(yǎng)老具體服務(wù)遞送的撥款占比較少，居委會只能綜合部分收費、部分社會捐贈等多種渠道籌集服務(wù)資金，采用自雇服務(wù)人員或低齡服務(wù)高齡的互助養(yǎng)老等多種方式供給服務(wù)。

（三）湖北省X市居家養(yǎng)老服務(wù)政策工具類型選擇與組合模式的政治分析

選擇政策工具去解決公共問題并不是簡單的技術(shù)性操作，而是對內(nèi)在于政治過程之中的價值的復(fù)雜平衡，此即Salamon 所說的“政策工具選擇中的政治”。借用比較政治文獻的現(xiàn)有理論框架，他提出了影響政策工具選擇的五個因素：觀念、機構(gòu)、利益、個人和國際環(huán)境。本文呈現(xiàn)的湖北省X 市居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行案例，展示了政策工具選擇與組合的豐富現(xiàn)實，借助Salamon 提出的分析框架，聯(lián)系“中國式政策執(zhí)行”“中國政府運作機制”“中國特色政策創(chuàng)新模式”等相關(guān)的討論，能夠?qū)笔 市居家養(yǎng)老服務(wù)政策工具選擇與組合的政治動因稍加總結(jié)分析：

1.機構(gòu)的核心作用：“科層治理”的現(xiàn)實

機構(gòu)對政策工具的選擇具有偏向性，這與機構(gòu)的歷史、積累的關(guān)于各工具效用優(yōu)劣的經(jīng)驗、成員所接受的組織培訓(xùn)等有著多方面的聯(lián)系。在湖北省X 市的案例中，3 個縣級行政區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)政策工具組合模式都存在一個共同的核心：政府機構(gòu)的作用?！爸苯诱?撥款”為居家養(yǎng)老服務(wù)政策的執(zhí)行配備了基本的組織結(jié)構(gòu)和必須的政策資源，無論是作為“示范窗口”，還是天平另一端鮮為人知的邊遠地區(qū)，都要借助這一基本內(nèi)核來完成政策目標(biāo)（或僅僅是工作任務(wù)）。這一事實，可以與既有文獻中關(guān)于中國政府運作或政策執(zhí)行的相關(guān)討論聯(lián)系起來?！皦毫π腕w制”“層級性治理”“行政發(fā)包制”“運動式治理”“政府共謀”“政策執(zhí)行阻滯”等諸多名詞術(shù)語都可以納入這一主題之下，用以反映中國政府運作和公共政策運行生動多樣的現(xiàn)實。描摹、比較和評判這些現(xiàn)實早已超出了本文的能力范圍，但以往的相關(guān)討論無疑在某種程度上支持了本文的這一發(fā)現(xiàn)：無論我們多么向往或在多遠的未來邁入“治理”所昭示的公私合作、協(xié)同共治的美好時代，但以科層體制運作模式推動對政策的貫徹執(zhí)行，實踐國家對社會的管理仍然是當(dāng)前最大的現(xiàn)實。

2.觀念的普遍影響：“治理”理念的勃興

觀念和意識形態(tài)也影響著政策工具的選擇。Salamon 就指出，在美國，由于對政府行政權(quán)力存在著根深蒂固的懷疑和防范，政府實行政策項目經(jīng)常不得不以極為迂回的方式進行，表現(xiàn)在政策工具選擇上，就是“綜合撥款和外包比直接政府工具更受歡迎，經(jīng)濟刺激與抑制比規(guī)制更受歡迎”。比較起來，中國在政治文化的歷史土壤上與美國存在著根本性的差異。有學(xué)者指出中國歷史上國家政權(quán)的基本特點是中央權(quán)威一統(tǒng)而治［20］，在這種權(quán)威體制之下，中國傳統(tǒng)政治文化是近于依附型的［21］，諸如“父母官”這樣的稱謂就是一項最好的例證。然而新中國成立以來的政治發(fā)展無疑正在改造傳統(tǒng)政治文化的這種特征，尤其是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，標(biāo)志著政治現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型途中的一個重要節(jié)點，“治理”由此成為了解決公共問題的規(guī)范性思路?！笆袌瞿苻k的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會”［22］，這句經(jīng)典表述可以說是“治理”最為直接簡潔的一個腳注。在湖北省X 市的案例中，XN 區(qū)、HC 市都通過購買服務(wù)合同的工具引入外部主體，共同承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和遞送；YM 縣之所以沒有采用同樣的動作，很大程度上不在于“想不想”的主觀意愿，而在于“能不能”的客觀條件限制?？梢赃@樣說，只要是政策資源允許的情況下，地方政府都愿意適當(dāng)采用科層體制之外的“時髦”工具。例如，在市場發(fā)育條件不足以支撐其優(yōu)點發(fā)揮，甚至可能帶來額外管理成本的時候，“代金券”這一工具仍然被采用，這不能不說是“治理”所標(biāo)示的觀念影響之結(jié)果。

3.個人的自主努力：“試點”“示范”盲區(qū)下的適應(yīng)性調(diào)節(jié)

個人的影響在政策周期每個環(huán)節(jié)都能找到例證。例如在政策議程設(shè)置階段，“政策企業(yè)家”就在匯聚問題、政策和政治的多個源流以沖開政策之窗方面發(fā)揮著不可或缺的作用［23］。從政策工具的角度來理解，個人對政策工具選擇的影響表現(xiàn)在“政策企業(yè)家”同時也是“工具代理人”，他們力圖保證工具在有效性和政治可行性之間達到最佳平衡。湖北省X 市案例展現(xiàn)的現(xiàn)實稍有不同，個人作用并不表現(xiàn)在主導(dǎo)政策工具的選擇過程上，而是突出體現(xiàn)為在政策工具選擇有限的情況下，個人如何發(fā)揮影響以完成政策目標(biāo)。在YM 縣，由于政策資源的限制，居家養(yǎng)老服務(wù)政策只能借助直接政府（民政部門的既有組織結(jié)構(gòu)）和撥款（有限的資金）兩項工具來推動，缺少了其他政策工具引入的第三方支持，基層工作人員發(fā)揮的作用顯得尤為重要。在YM 縣XD 社區(qū)，由于社區(qū)黨支部書記的支持和推動，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心不僅通過各種形式解決了資金和服務(wù)人員短缺的問題，還在全省率先開展了“日間照料中心提供夜間住宿”的嘗試，考慮到這一舉措帶來的成本和可能的風(fēng)險，其實現(xiàn)與基層干部的自主性努力是分不開的。

近十余年的學(xué)術(shù)討論中，以“試點”為代表形式的政策試驗一直被認(rèn)為是具有中國特色的政策創(chuàng)新模式，有學(xué)者認(rèn)為這種“分級制政策試驗”，即通過分散試驗和中央干預(yù)相結(jié)合，有選擇地將地方試驗整合進國家政策當(dāng)中的政策制定機制，是改革開放以來助推中國經(jīng)濟快速發(fā)展的重要因素［24］。本文案例則指出了這一主題有待關(guān)注的另外一面：伴隨“試點”“示范”而來的特殊授權(quán)、政策優(yōu)惠和財政支持，實際上創(chuàng)造了一個試點地區(qū)與一般地區(qū)相區(qū)別的“雙軌制政策結(jié)構(gòu)”［25］，在理論關(guān)注聚焦于它如何加快了政策創(chuàng)新和政策擴散的同時，位于“盲區(qū)”的一般地區(qū)如何克服傾斜不足，作出適應(yīng)性調(diào)節(jié)以完成政策目標(biāo)、工作任務(wù)，至少應(yīng)當(dāng)受到理論研究同等的關(guān)注。

4.資源和利益：理解模式分野的兩條線索

對機構(gòu)、觀念和個人三個顯著要素之影響條分縷析之后，理解湖北省X 市居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行現(xiàn)實的兩條線索漸趨明晰起來。恰如丁煌教授所言：政策執(zhí)行活動是人們在資源稀缺的環(huán)境下進行的，趨利避害又是人類共有的本性，資源稀缺性假設(shè)和理性逐利人假設(shè)應(yīng)當(dāng)是政策執(zhí)行問題研究兩個最為基本的理論前提假設(shè)［26］。湖北省X 市的案例準(zhǔn)確印證了這兩項假設(shè)，政策工具組合模式的具體形態(tài)實際上正是在資源和利益的交織影響下形成的，對此可以結(jié)合一個簡要的概念圖示來加以說明（見筆者自繪圖2）。

圖2 “XN 區(qū)—HC 市—YM 縣”政策工具組合模式變化概念示意圖

（1）政策資源“差序格局”現(xiàn)實下政策工具可選空間的差異

“差序格局”是費孝通先生用以描述傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會人際關(guān)系格局的提法［27］，就形式而言，湖北省X 市三個縣級行政區(qū)域在政策資源占有上同樣表現(xiàn)出了規(guī)整的“差序格局”。作為X 市政治、經(jīng)濟中心的市轄區(qū)XN 區(qū)，多重“示范”身份為其匹配了從國家到省市的多層資源；代管縣級市HC 市則一直將居家養(yǎng)老服務(wù)作為政府民政部門的工作亮點加以打造，雖然國家和省級層面匹配的資源不多，但HC 在組織體系、財政資金和政策注意力方面的資源投入亦相對充足；相比前兩者，市轄縣YM 縣處于政策資源梯隊的末尾，不僅沒有建立專門的組織條線，資金劃撥上也相對不足，而且表現(xiàn)出了一定的隨意性。由此，政策資源占有量形成了“XN 區(qū)—HC 市—YM 縣”這樣一個從高到低的差序梯隊，處于梯隊前列的XN 區(qū)、HC 市，充足的政策資源給予他們更大的政策工具選擇空間，在“直接政府+撥款”的科層體制運作之外，他們能夠通過購買服務(wù)合同引入政府企業(yè)或是私營企業(yè)分擔(dān)服務(wù)供給職能；遠離中心的YM 縣，由于政策資源的限制，則只能借助科層體制來執(zhí)行居家養(yǎng)老服務(wù)政策。

（2）執(zhí)行主體利益損益考量下政策工具“行政吸納”程度的差異

如果說資源因素能夠提供XN 區(qū)、HC 市在政策工具數(shù)量上顯著區(qū)別于YM 縣這一事實的部分合理解釋，進一步理解XN 區(qū)和HC 市在政策工具性質(zhì)上的區(qū)別則要借助另一線索——利益。如前所述，同樣是購買服務(wù)合同，XN 區(qū)引入的是政府企業(yè)，HC 市則完全交給私營企業(yè)運作，其間政策執(zhí)行主體的利益損益考量發(fā)揮了主導(dǎo)性的影響。政策執(zhí)行主體的行為從根本上說是受一定利益驅(qū)動的，他們往往在政策執(zhí)行的“靈活性”環(huán)節(jié)進行利益“過濾”的動作，由此產(chǎn)生政策執(zhí)行的多種現(xiàn)實面貌［28］。在湖北省X 市的案例中，利益“過濾”就具體表現(xiàn)為政策工具選擇的差異上。同樣是由于從國家到省市的多層“示范窗口”身份，XN 區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)工作明顯處于上級政府和社會大眾的注意范圍之內(nèi)，使得其成效與政府部門工作績效、領(lǐng)導(dǎo)人個人政績乃至地區(qū)形象等現(xiàn)實利益的聯(lián)系尤為緊密，因此政府更愿意將其納入自己的控制之下，相比私營企業(yè)，利用政府企業(yè)更能達到這一效果。當(dāng)然，這也要部分歸因于XN 區(qū)此前就有這樣一家政府企業(yè)存在。相比之下，HC 市“包袱”就小了很多，偏離關(guān)注重心給了它更大的自由度，加上效率比較優(yōu)勢的考量，選擇由私營企業(yè)統(tǒng)一運營就能夠解釋得通了。在這里，XN 區(qū)和HC 市政策工具組合模式的差異，部分印證了學(xué)者們提出的“行政吸納社會”“行政吸納服務(wù)”現(xiàn)象，即由于利益損益考量的不同，政府可以選擇支持市場或社會主體，也可以選擇對它們進行“功能替代”，由此在政策工具選擇時產(chǎn)生“行政吸納”程度的差異［29-30］。相比起來，XN 區(qū)政策工具組合的行政吸納程度就要高于HC 市。

四、結(jié)論與討論

從1990年代前后開始風(fēng)行于西方社會科學(xué)界，到世紀(jì)之交國內(nèi)學(xué)界開始的積極引介，從理論解讀、適用性探討到各種具體公共問題的治理研究，治理理論正走過一個逐步深入的中國化過程。黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，使得治理超越了政府、市場和社會等次級體系與整個國家和民族的基本制度與發(fā)展道路相聯(lián)系，也在實際中構(gòu)成了分析和解決公共問題的規(guī)范性思路。在眾多關(guān)于治理的理論建構(gòu)中，Salamon 提出的“新治理”理論尤為強調(diào)“操作化”取向，通過為既有治理理論的公認(rèn)內(nèi)涵“嫁接”政策執(zhí)行的工具根莖，“新治理”理論為分析、解決實際公共問題提供了極具適切性、操作性的切入視角。

居家養(yǎng)老服務(wù)作為一項基本的老年社會福利政策，構(gòu)成了社會治理的一個重要面向，也基本形成了政府主導(dǎo)下，以社區(qū)為依托，社會各方面參與，共同治理的中國特色老年福利發(fā)展模式?，F(xiàn)實情況下，政策工具在居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行過程中往往發(fā)揮著串聯(lián)各方主體的粘合作用。面對居家養(yǎng)老服務(wù)實際暴露出來的、包括供需失衡的結(jié)構(gòu)性問題，充斥于既有文獻的各地實踐的微觀具體問題，以及由基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的“智慧居家養(yǎng)老服務(wù)模式”、基于“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的“健康居家養(yǎng)老服務(wù)模式”等新模式、新形態(tài)日益提出的新問題，應(yīng)用“新治理”理論提供政策工具框架加以分析，不僅擁有廣泛的實踐基礎(chǔ)，符合改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力等社會治理體制創(chuàng)新要求，也能為既有文獻提供視角方面的增益。

通過對湖北省X 市居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行過程的個案解剖發(fā)現(xiàn)：X 市居家養(yǎng)老服務(wù)政策的執(zhí)行綜合運用了直接政府、撥款、政府企業(yè)和購買服務(wù)合同等多種政策工具，三個不同縣級行政區(qū)在政策工具的類型選擇和組合模式上又有所不同。Salamon 提出的影響政策工具選擇的五個因素：觀念、機構(gòu)、利益、個人和國際環(huán)境，在X 市的案例中都有直接或間接的體現(xiàn)，正是多種因素的綜合作用形塑了X 市不同縣級行政區(qū)政策工具選擇與組合的具體模式形態(tài)，其中既有機構(gòu)的核心作用（“科層體制”），也有觀念的普遍影響（“治理”理念）和個人的自主努力（“試點”“示范”盲區(qū)下的適應(yīng)性調(diào)節(jié)）。資源和利益，即政策資源“差序格局”現(xiàn)實下政策工具可選空間的差異、執(zhí)行主體利益損益考量下政策工具“行政吸納”程度的差異，則構(gòu)成了理解模式分野的兩條具體線索。本文可能的局限是與案例研究方法的特點相聯(lián)系的，對于X 市案例考察所得出的結(jié)論無法即刻推而廣之，但本文的目的也僅止于通過“解剖麻雀”為此提供歸納的一個“節(jié)點”。對政策工具選擇組合模式影響因素的探討，與“科層治理”“政治文化”“試點”“差序格局”和“行政吸納”等經(jīng)典主題產(chǎn)生了廣泛聯(lián)系，可以如此理解：“新治理”理論提供的工具視角，為觀察居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行提供了一個棱鏡，從中可以折射出中國背景下政策執(zhí)行、政府運作等諸多方面的多彩現(xiàn)實，本文所觀察到的也只是其中很小的一部分，更多內(nèi)容、更深入的探討仍有待于未來的進一步研究。

注釋：

① “居家養(yǎng)老服務(wù)”的提法見于2008年1月29日全國老齡委辦公室印發(fā)的《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，“居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”的提法見于相對近期的文件，如2017年2月20日國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，本文統(tǒng)一采用“居家養(yǎng)老服務(wù)”這一提法。有關(guān)探討還可參見，陳友華：《居家養(yǎng)老及其相關(guān)的幾個問題》，《人口學(xué)刊》，2012年第4期，第51-59頁。

② 武漢市是全國15 個副省級市之一，在行政區(qū)劃類別上，副省級市仍為地級市。

③ 需要指出的是，對現(xiàn)實中的政策工具進行全面分類并為其中的每一類別提供清晰定義存在著難以克服的困難，至少就政策工具而言，現(xiàn)實和理論之間并非“一一映射”的規(guī)整對應(yīng)關(guān)系。本文在此所列并不能完全涵蓋X 市居家養(yǎng)老服務(wù)政策工具運行的全部事實，出于理論抽象的需要，本文僅關(guān)注現(xiàn)實表現(xiàn)較為明顯有限的幾個政策工具類型。文中所列各項政策工具具體定義皆參考：萊斯特·M.薩拉蒙：《政府工具：新治理指南》，北京大學(xué)出版社2016年版。