曹艷春 李 慧

（上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 200000）

一、放寬企業(yè)施行綜合計算工時制度的政策背景及問題

（一）放寬政策背景

2019 年12 月至2020 年初，新型冠狀病毒肺炎從湖北武漢向全國蔓延，國家進(jìn)入了緊急狀態(tài)，為深入貫徹習(xí)近平總書記打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的要求，國務(wù)院、地方各級人民政府分別作了延長春節(jié)假期和遲延復(fù)工日期的規(guī)定，與此同時各地也都出臺了遲延復(fù)工期間對勞動者工資支付的相關(guān)規(guī)定。為減輕企業(yè)經(jīng)營壓力，保障其正常生產(chǎn)經(jīng)營需求，妥善處理疫情防控期間勞動關(guān)系，諸多地區(qū)也出臺了放寬企業(yè)年度內(nèi)綜合計算工時制度的許可條件的文件。無錫市與蘇州市作為江蘇地區(qū)新冠肺炎的“重災(zāi)區(qū)”，兩地的人力資源與社會保障局在2 月10 日、2 月11 日先后下發(fā)了《關(guān)于妥善處理疫情防控期間若干勞動關(guān)系問題的通知》（以下簡稱《通知》）、《關(guān)于對受疫情影響企業(yè)放寬綜合計算工時工作制審批有關(guān)事項(xiàng)的告知書》（以下簡稱《告知書》），其中規(guī)定“受疫情影響的企業(yè)在本年度內(nèi)可申請實(shí)行綜合計算工時工作制，符合條件的經(jīng)批準(zhǔn)后允許綜合調(diào)劑使用本年度內(nèi)的休息日”，同時作了除《告知書》要求的申請材料外，“原申請審批的其他材料免于提交”以及壓縮辦理時限等放寬規(guī)定。①北京市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)也發(fā)布了關(guān)于網(wǎng)上辦理綜合計算工時制度審批的通知，實(shí)現(xiàn)企業(yè)跑動零次數(shù)，同時規(guī)定對符合要求的企業(yè)當(dāng)日作出準(zhǔn)予許可批復(fù)。②其他疫情高發(fā)地如湖北武漢以及河南部分縣市更是暢通各種渠道向社會公布放寬綜合計算工時制度審批的具體政策內(nèi)容。具體見表1。

表1 各地放寬政策比較表

續(xù)表1

我們在對上述各項(xiàng)政策文件進(jìn)行分析研究的過程中發(fā)現(xiàn)，各地放寬企業(yè)施行綜合計算工時制度的臨時措施存在些許問題，諸如各地做法不一、違法處理機(jī)制不完全等，不僅不利于政策目的的最終實(shí)現(xiàn)，也會影響疫情防控重要階段政府部門的公信力和社會環(huán)境的和諧穩(wěn)定。

（二）放寬政策中存在的問題

1.放寬企業(yè)施行綜合計算工時制度缺乏相應(yīng)的法律支撐。特殊時期放寬企業(yè)施行綜合計算工時制度在我國現(xiàn)行的勞動法律法規(guī)以及《傳染病防治法》、《傳染病防治法實(shí)施辦法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》等應(yīng)對特殊時期的法律法規(guī)中均未有提及，《勞動法》第四十四條第（二）款和原勞動部制定的《關(guān)于企業(yè)實(shí)行不定時工作制和綜合計算工時工作制的審批辦法》雖然提及綜合計算工時制度，但只是對制度目的、制度實(shí)施以及制度特點(diǎn)進(jìn)行簡單說明，未規(guī)定特殊時期是否可以放寬制度的施行。這就使得放寬政策缺乏一定的法律說服力，也間接導(dǎo)致各地“摸著石頭過河”，隨意性較大。

2.各地放寬范圍不一致。首先，各地對放寬的行業(yè)范圍做法不一。勞部發(fā)[1994]503 號文件規(guī)定了施行綜合計算工時工作制的企業(yè)范圍，包括交通、鐵路、郵電、水運(yùn)、航空、漁業(yè)等行業(yè)中需要連續(xù)作業(yè)的職工；地質(zhì)及資源勘探、建筑、制鹽、制糖、旅游等受季節(jié)和自然條件限制的行業(yè)的部分職工；其他適合實(shí)行綜合計算工時制度的職工。③疫情期間為幫助企業(yè)減輕壓力，引導(dǎo)企業(yè)更快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，各地放寬了綜合計算工時工作制度的行業(yè)范圍，然而由于中央缺乏統(tǒng)一的政策指引，各地對放寬行業(yè)范圍做法不一，比如河南省人社廳規(guī)定為“符合條件的企業(yè)”，但對“條件”內(nèi)容未盡說明，在適用中會產(chǎn)生歧義，有可能被認(rèn)定為是河南省人社廳發(fā)文豫人社[2009]493 號規(guī)定的幾種行業(yè)，④與勞部發(fā)[1994]503 號的內(nèi)容基本相似，相當(dāng)于沒有在特殊時期放寬。武漢市人社局只是在政策文件中提及“受疫情影響的企業(yè)，可向所在地的特殊工時行政許可部門申請綜合計算工時制度”，沒有明確表明放寬行業(yè)范圍，容易造成該“受疫情影響的企業(yè)”究竟是指傳統(tǒng)的適用綜合計算工時制度的行業(yè)，還是放寬到所有行業(yè)的歧義。再有就是如何判斷是否屬于受疫情影響的企業(yè)？做的比較好的諸如北京市人社局和蘇州市人社局等，明確表明“擴(kuò)大審批范圍”，將行業(yè)范圍放寬到所有“受疫情影響的企業(yè)”。⑤其次，地方均僅規(guī)定年度內(nèi)可放寬申請實(shí)行綜合計算工時制度，對于該制度在疫情結(jié)束后在下一年是否就自動失效，或需要企業(yè)申請恢復(fù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)工時制未作說明。最后，如常州市和無錫市人社局雖規(guī)定了“本年度內(nèi)”放寬制度審批，但是對該“本年度內(nèi)”的起算是指江蘇省人民政府規(guī)定的最早復(fù)工日即2020 年2 月10 日起開始還是從2020 年1 月1 日開始語焉不詳。⑥

3.監(jiān)督檢查違反法律規(guī)定的配套措施不完備，不利于保障勞動者權(quán)益?！豆べY支付暫行規(guī)定》第十三條指出:“綜合計算工作時間超過法定標(biāo)準(zhǔn)工作時間的部分, 應(yīng)視為延長工作時間, 并應(yīng)按本規(guī)定支付勞動者延長工作時間的工資?！雹呒垂静荒苣镁C合計算工時工作制作為拒付加班工資的“擋箭牌”。此外，綜合計算工時工作制度本身也有可能使用人單位過于延長工作時間，侵害勞動者休息權(quán)。如2014 年寧波中院審理的馬偉炳訴寧波海星針織染整有限公司勞動爭議案，該公司認(rèn)為“馬偉炳崗位是實(shí)行綜合工時制，不存在計發(fā)加班工資的情形”。其錯誤地認(rèn)為綜合計算工時制員工即使超過綜合計算周期標(biāo)準(zhǔn)延長工作時間或者是在法定節(jié)假日加班也無需支付加班工資。⑧在于志國訴江蘇韓泰輪胎有限公司勞動爭議案中，該輪胎公司“安排于某某上班的小時數(shù)為2 648h，已超過法定年度工作時間上限2 432h”，⑨嚴(yán)重侵害了勞動者的休息權(quán)利。事實(shí)上，在特殊時期，法律更需要保障奮斗在一線的勞動者獲取勞動報酬的權(quán)利、休息權(quán)利以及其他各項(xiàng)權(quán)利。

上述兩個問題需要勞動行政主管部門對復(fù)工初期申請施行綜合計算工時工作制的企業(yè)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)管，建立切實(shí)可行的違法處理機(jī)制，并做到“立法先行”，以國家強(qiáng)制力作為疫情防控重要階段的保障。

（三）放寬政策可能帶來的風(fēng)險

放寬政策施行以來，多地企業(yè)有序安排復(fù)工復(fù)產(chǎn)。蘇州市將綜合計算工時制審批范圍放寬到“受疫情影響的所有企業(yè)”，本不在勞部發(fā)[1994]503 號文件規(guī)定的適用范圍內(nèi)的紅螞蟻裝飾股份有限公司也進(jìn)行了申請，具體申請工種包括職能人員、生產(chǎn)及配套人員兩類，共涉及131 名員工。蘇州艾旺紡織品有限公司和其他一些公司的管理崗位也獲批施行綜合計算工時制度。常州市大唐國際金壇熱電有限公司、伊頓電力設(shè)備有限公司等在三至五個工作日內(nèi)就獲得了行政許可決定書。我們對上述部分企業(yè)進(jìn)行了電話調(diào)研，調(diào)研結(jié)果顯示，放寬政策的實(shí)施可能帶來一定的風(fēng)險和糾紛：

1.針對企業(yè)可能帶來的風(fēng)險。在對蘇州市兩家企業(yè)的調(diào)研中，有人力資源部門員工提到放寬綜合計算工時工作制度審批后，所有受疫情影響的企業(yè)都可以申請，在綜合計算工時制度下安排勞動者集中工作、集中休息，但是在疫情尚未完全消解的情況下進(jìn)行這樣的工作安排可能會不利于勞動者身體健康，并且企業(yè)一旦申請獲批，就可將在疫情期間積攢的員工工時額度，調(diào)劑投入疫情結(jié)束后的生產(chǎn)運(yùn)營，有助于企業(yè)降低加班工資成本。但因?yàn)樵诰C合計算工時工作制度下用人單位若是安排休息日加班，勞動者得不到200%的加班工資，原本不在勞部發(fā)[1994]503 號文件涵蓋的行業(yè)范圍內(nèi)而采用標(biāo)準(zhǔn)工時制度的勞動者可能并不同意改為綜合計算工時制，從而產(chǎn)生勞資糾紛，影響企業(yè)正常運(yùn)營。

2.針對勞動者可能帶來的風(fēng)險。綜合上述部分企業(yè)勞動者的調(diào)研以及截至2020 年4 月13 日，在“法律快車”網(wǎng)站上勞動者關(guān)于疫情期間施行綜合計算工時制度咨詢最多的問題，⑩總結(jié)如下：綜合計算工時制勞動者的加班費(fèi)計算問題；未充分聽取職工意見私自或強(qiáng)制推行綜合計算工時制度如何解決的問題；綜合計算工時制度放寬到“受疫情影響的所有企業(yè)”后，企業(yè)將本屬于標(biāo)準(zhǔn)工時制的勞動者納入綜合計算工時制行列，以逃避嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)工時制監(jiān)管問題。綜合計算工時制度加班費(fèi)的計算有法律的明確規(guī)定，但是未充分聽取職工意見就申報綜合計算工時制度在我國現(xiàn)行法律中缺少配套的懲戒措施，也沒有專門的立法規(guī)范應(yīng)急背景下的綜合計算工時制度，關(guān)于民主程序的規(guī)定還是在勞部發(fā)[1994]503 號文件中且針對的是特定行業(yè)。放寬綜合計算工時制度審批后，凡申報的企業(yè)也應(yīng)當(dāng)尊重職工的民主權(quán)益，充分聽取職工意見，現(xiàn)多地審批部門推行“線上審批”，通過信息化手段與員工調(diào)查核實(shí)情況，且為了落實(shí)這項(xiàng)“惠企”措施，追求審批效率，方便了企業(yè)的申請，但也難保存在“弄虛作假”的情況，損害勞動者民主權(quán)益。除此以外，還有員工反映“其工種本屬于標(biāo)準(zhǔn)工時制范圍，企業(yè)受疫情影響也并不嚴(yán)重，卻為了逃避更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)工時制監(jiān)管，將其納入綜合計算工時制行列，損害其基本權(quán)益”。

二、特殊時期放寬企業(yè)施行綜合計算工時制度的重大意義

綜合計算工時制度，即企業(yè)分別以周、月、季、年等為周期，綜合計算職工工作時間，在綜合計算周期內(nèi)，具體某一日（或周）的實(shí)際工作時間可以超過8h（或40h），但職工平均日工作時間和平均周工作時間應(yīng)與法定標(biāo)準(zhǔn)工作時間基本相同的一種工時工作制度。勞動者在一個結(jié)算周期內(nèi)實(shí)際工作時間超過法定標(biāo)準(zhǔn)工作時間的，超過部分應(yīng)當(dāng)按照《工資支付暫行規(guī)定》第十三條的規(guī)定支付加班加點(diǎn)工資。在保障職工身體健康的基礎(chǔ)上, 綜合計算工時工作制度可以采用集中工作、集中休息、輪休調(diào)休、彈性工作時間等適當(dāng)方式, 在確保職工的休息權(quán)利基礎(chǔ)上進(jìn)行生產(chǎn)、工作任務(wù)的完成。該制度給予企業(yè)一定的時間支配權(quán), 通過集中生產(chǎn)、集中工作的應(yīng)急措施解決疫情帶來的生產(chǎn)經(jīng)營壓力。

（一）有利于企業(yè)在復(fù)工初期快速恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營

中央和地方為防止疫情擴(kuò)散，延長了春節(jié)假期和復(fù)工日期，又規(guī)定在此期間用人單位需向勞動者支付工資，這不僅給企業(yè)造成了經(jīng)濟(jì)上的壓力，也帶來了經(jīng)營生產(chǎn)壓力。而綜合計算工時制度使得企業(yè)在復(fù)工期可以進(jìn)行集中工作、集中休息、輪崗調(diào)休等工作安排，且若是安排休息日加班，用人單位無需支付200%加班工資，可降低加班工資成本。若企業(yè)申請獲批，可削峰填谷，將在疫情期間積攢的員工工時額度，調(diào)劑投入疫情結(jié)束后的生產(chǎn)運(yùn)營，在保障勞動者身體健康的基礎(chǔ)上，使得企業(yè)在人力成本方面不會有太大壓力，同時可以爭取疫情耽擱的時間，有利復(fù)工復(fù)產(chǎn)。企業(yè)視疫情發(fā)展以及自身情況安排勞動者工作或休息，有利于不適宜進(jìn)行遠(yuǎn)程辦公或居家辦公的企業(yè)在較短時間內(nèi)恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營，也保障了疫情防控期經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

（二）有利穩(wěn)定勞動關(guān)系，引導(dǎo)員工與企業(yè)共克時艱

受疫情影響，部分行業(yè)面臨較大的生產(chǎn)經(jīng)營壓力，勞動者也面臨待崗、失業(yè)、收入減少等風(fēng)險，勞動關(guān)系不穩(wěn)定性增加，矛盾逐步凸顯。放寬企業(yè)施行綜合計算工時工作制，可以引導(dǎo)員工與企業(yè)共同協(xié)商，在兼顧雙方合法權(quán)益的基礎(chǔ)上幫助企業(yè)盡可能減少疫情帶來的損失，穩(wěn)定勞動關(guān)系，成為企業(yè)與員工“眾志成城，共克時艱”的政策保障。

（三）符合企業(yè)靈活安排工作時間的用工趨勢

國家政策和法律法規(guī)的不斷規(guī)范使得企業(yè)用工模式更加多元化，靈活安排工作時間既滿足了企業(yè)的用工需求，又能幫助企業(yè)減輕人力成本，因此成為“新經(jīng)濟(jì)”下的用工趨勢，綜合計算工時工作制的特征與之相符合，必然也會吸引更多行業(yè)進(jìn)入。

三、比較法視野下各國對特殊時期施行綜合計算工時制度的規(guī)定

與綜合計算工時工作制度相似，國外也有集中工作、集中休息、輪崗調(diào)休的工作模式。早在1919 年國際勞工組織頒布的《一九一九年（工業(yè)）工時公約》第二條（b）款中就規(guī)定了“只要在工作周內(nèi)之一或數(shù)日，每日的工作時間少于8h，則可在其余工作日得依法或依團(tuán)體協(xié)定超過8h 限制”的工時制度，并且規(guī)定了超越工時上限的要求，即“因?qū)嶋H或有威脅之虞的意外事故情況，或機(jī)器工廠必須完成的緊急工作情況……對事業(yè)單位正常運(yùn)作造成嚴(yán)重困擾”。分析國際勞工組織和各國的立法經(jīng)驗(yàn)可以對我國特殊時期的放寬政策提供一定的參考。

（一）美國法的相關(guān)規(guī)定

在美國服務(wù)業(yè)成為社會主要行業(yè)的基礎(chǔ)之上，美國的大多數(shù)崗位都適用以周為計算周期計算總體工時的工作制度，美國《公平勞動標(biāo)準(zhǔn)法》中雖界定為“標(biāo)準(zhǔn)工時制”，實(shí)質(zhì)上與我國的綜合計算工時工作制度相似。值得借鑒之處在于，美國國家應(yīng)急小組出具了專門的文件，要求保障災(zāi)害作業(yè)期間施行綜合計算工時工作制員工的休息權(quán)，規(guī)定“以四周為計算周期時，每周最多工作80h……在工作期間或輪班之間至少休息8h”。

（二）日本法的相關(guān)規(guī)定

在日本法上，與中國的綜合計算工時工作制相類似的一種工作制被稱為“變形工時制”?！白冃喂r制”的產(chǎn)生原是基于日本服務(wù)業(yè)比重日益上升的社會經(jīng)濟(jì)形勢，后在日本應(yīng)對如海嘯、地震等自然災(zāi)害導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下行時發(fā)揮了重要作用?？紤]到特殊時期企業(yè)業(yè)務(wù)量的不穩(wěn)定性，日本在新的《勞動基準(zhǔn)法》中規(guī)定了三種“變形工時制”，分別為以四周為單位的變形、以一個月為單位的變形和以三個月為單位的變形，在各單位內(nèi)的一定期間，平均一周工作時間如果不超過法定正常工作時間的范圍，雇主就可以使勞工于特定的周或日，超過法定正常工作時間集中工作且無需支付加班工資。上述工作安排都需要嚴(yán)格依照工作規(guī)則或者勞資協(xié)議進(jìn)行，尊重勞動者的民主權(quán)利，這對我國有一定的借鑒意義。與我國不同的是，日本的“變形工時制”無需經(jīng)過嚴(yán)格的審批，只需要在達(dá)成有關(guān)勞資協(xié)議后報送勞動基準(zhǔn)監(jiān)察局即可，這給予了企業(yè)很大的自主性。

日本在特殊時期會更加注重“變形工時制”下勞動者的休息權(quán)保障問題。按照日本《勞動基準(zhǔn)法》第三十二條第四款的規(guī)定，在以三個月為工時計算單位的情況下，其中某一周的工作時間不超過40h，雇主就可以在特定周或者特定日超過最高工時限制安排勞動者工作，前提是有書面協(xié)議的約定。但是，超過三個月計算單位計劃的工作時間，則有可能被認(rèn)定為非法加班，《勞動基準(zhǔn)法》在一百一十九條規(guī)定了違反第三十二條規(guī)定的處罰。

（三）德國法的相關(guān)規(guī)定

德國是為數(shù)不多的使用“綜合計算工時工作制度”這一稱謂的國家，德國的綜合計算周期最長可達(dá)六個月或者二十四周，在該期間內(nèi)，職工的日平均工時仍為8h，但特定日的最高工時數(shù)可以達(dá)到10h。同時，德國《企業(yè)組織法》也規(guī)定這樣的工作安排需要員工代表會或者團(tuán)體協(xié)約通過，或者由職工與用人單位簽訂個別勞動合同，但該勞動合同若超過集體協(xié)議的范圍則需要經(jīng)過政府部門的嚴(yán)格審批。

（四）我國臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定

臺灣目前的特殊工時制度參照了日本的做法，也包含了“變形工時制”，其對于“變形工時制”的立法雖然時間較短，但吸收了日本優(yōu)秀的立法經(jīng)驗(yàn)，并且能做到與時俱進(jìn)，因此其立法進(jìn)程是一個動態(tài)的、不斷系統(tǒng)和完善的進(jìn)程。1996 年在《勞動基準(zhǔn)法》中新增該項(xiàng)制度之后，為了促進(jìn)制度的應(yīng)用，又完善了第八十四條關(guān)于適用的工作崗位的規(guī)定，將監(jiān)督管理人員、責(zé)任制工作人員等工作崗位納入實(shí)施范圍，2009 年新修的臺灣《勞動基準(zhǔn)法施行細(xì)則》又對崗位的定義做了細(xì)化的說明，回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的新要求和新趨勢，立法具有前瞻性。臺灣《勞動基準(zhǔn)法》第三十條規(guī)定：“……雇主經(jīng)工會同意，如事業(yè)單位無工會者，經(jīng)勞資會議同意后，得將其二周內(nèi)二日之正常工作時數(shù)，分配于其他工作日。其分配于其他工作日之時數(shù)，每日不得超過2h。但每周工作時數(shù)不得超過48h該規(guī)定的意義在于充分保障了勞動者“變形工時制”下的休息權(quán)。除此之外，臺灣地區(qū)的《勞動基準(zhǔn)法》還規(guī)定特殊時期，如在“天災(zāi)、事變或突發(fā)事件”情況下，雇主若需延長工作時間進(jìn)行集中工作安排，“應(yīng)在24h 內(nèi)通知工會，無工會者應(yīng)報當(dāng)?shù)刂鞴軝C(jī)關(guān)備查”。與德國、日本相同的是，臺灣地區(qū)也建立了一套嚴(yán)格的監(jiān)管及追責(zé)機(jī)制，包括罰款和限期整改等。

縱觀各國（地區(qū)）對于綜合計算工時制度的立法，盡管在具體規(guī)定上不盡相同，但背后的理念相通，那就是兼顧企業(yè)的利益同時也注重保護(hù)弱勢地位勞動者，這樣的理念不僅體現(xiàn)在配套完善的監(jiān)管措施上，也體現(xiàn)在系統(tǒng)的立法上，值得我國在立法中借鑒。

四、緊急狀態(tài)下放寬企業(yè)實(shí)施綜合計算工時制度的建議

（一）抓緊制定我國專門的《緊急狀態(tài)下勞動與社會保障法》（也可以稱為《應(yīng)急勞動與社會保障法》）。隨著本次新型冠狀病毒肺炎疫情的蔓延，各省市先后進(jìn)入了緊急狀態(tài)的一級響應(yīng)， 并先后采取了一系列的早發(fā)現(xiàn)、早隔離、早治療的有效措施，關(guān)停學(xué)校、企業(yè)等，暫停了大部分社會集聚的活動。緊急狀態(tài)下的企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)措施也引發(fā)了勞動關(guān)系與社會保障中的很多法律問題，凸顯了我國缺乏緊急狀態(tài)下的勞動與社會保障法，不利于依法處理緊急狀態(tài)下的勞動關(guān)系問題，易引發(fā)勞資糾紛。為此應(yīng)該梳理此次疫情以及國家歷次發(fā)生的大規(guī)模災(zāi)害或者緊急狀態(tài)下有關(guān)勞動與社會保障中的問題，國家或者各級政府立法部門組織力量研究歷次的經(jīng)驗(yàn)及做法并盡快列入立法計劃，適時出臺《緊急狀態(tài)下勞動與社會保障法》，為未來國家或者部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)時做好勞動法律應(yīng)對工作，為依法調(diào)整勞動與社會保障關(guān)系提供法制保障，也為放寬企業(yè)施行綜合計算工時制度審批提供相應(yīng)的法律支撐。

（二）對放寬企業(yè)行業(yè)范圍施行綜合計算工時制度進(jìn)行法律規(guī)定，為今后可能的緊急狀態(tài)下需要放寬綜合計算工時制度提供法律依據(jù)。勞動法中規(guī)定綜合計算工時工作制主要針對因工作性質(zhì)特殊，需連續(xù)作業(yè)或受季節(jié)及自然條件限制的企業(yè)。例如新冠肺炎屬于“外界因素”導(dǎo)致企業(yè)停工歇業(yè)，復(fù)工后需要充分利用時間集中生產(chǎn)，其情形與綜合計算工時制的特殊行業(yè)有相似之處，因此凡是受疫情或者災(zāi)情因素影響的企業(yè)就有了實(shí)施綜合計算工時制度的合理性與必要性。此外，勞部發(fā)[1994]503 號文對企業(yè)范圍的規(guī)定也有其特殊的時代背景和立法技術(shù)存在限制的原因，時代發(fā)展帶來職業(yè)多元化、用工靈活化，放寬企業(yè)行業(yè)范圍符合社會發(fā)展趨勢。同時，通過立法明確違反特殊時期綜合計算工時工作制度和未充分聽取職工意見私自或強(qiáng)制申報綜合計算工時制度的法律責(zé)任，以立法作為疫情防控階段復(fù)工用工制度的保障，維護(hù)法的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性。為避免勞動者考慮到綜合計算周期內(nèi)用人單位安排雙休日工作或者延長工作時間而無法獲得加班工資，可能不同意用人單位申報綜合計算工時工作制度的問題，我們認(rèn)為，除了有關(guān)政府部門可以加強(qiáng)對應(yīng)急背景下綜合計算工時工作制度的政策宣傳，引導(dǎo)員工和企業(yè)共渡難關(guān)，同時保障好勞動者的各項(xiàng)權(quán)益外，更重要的還是通過立法為應(yīng)急背景下實(shí)施放寬政策提供法律支撐。

（三）放寬不等于放開，特殊時期綜合計算工時制度的施行仍應(yīng)以行政審批為前提。綜合計算工時制度一般是在特定行業(yè)內(nèi)可以實(shí)行的,其實(shí)質(zhì)是法律規(guī)定的一定范圍行業(yè)內(nèi)的企業(yè),可以向當(dāng)?shù)厝松缧姓块T申請,經(jīng)依法審查批準(zhǔn)確認(rèn)用人單位可以對其在崗職工進(jìn)行集中工作、集中休息、輪崗調(diào)休等特殊工作時間安排的情況，這打破了勞動者本來的標(biāo)準(zhǔn)工時制的規(guī)律生活與休息，勞動者是有所放棄與讓步的，所以必須以法定審批為前提要件,否則會導(dǎo)致此種特殊工時制的濫用而侵犯勞動者的基本權(quán)益,不能達(dá)到最初的立法目的。在審批方面實(shí)行綠色通道，簡化程序與手續(xù)，進(jìn)行線上審批，體現(xiàn)特殊時期放寬政策的“惠企”性質(zhì)，有助于特殊時期政策目的的實(shí)現(xiàn)，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r酌情適用。

（四）企業(yè)內(nèi)部要依法履行民主協(xié)商程序。相關(guān)政府部門要督促企業(yè)嚴(yán)格按照《勞動合同法》第四條的規(guī)定充分保障職工的民主權(quán)益，申請施行綜合計算工時工作制依法履行民主協(xié)商程序。我們認(rèn)為，原關(guān)于申請綜合計算工時制度要履行民主程序的規(guī)定僅針對勞部發(fā)[1994]503 號文件中的特定行業(yè)，但由于工時制度的調(diào)整直接涉及勞動者切身利益，放寬政策施行以后，受疫情影響的所有企業(yè)凡申請該制度的，都須經(jīng)民主協(xié)商程序才能生效。但目前疫情仍未過去，部分職工可能因疫情染病在治療或者被隔離觀察，也有可能因各地出臺的管控措施等原因無法按時到企業(yè)內(nèi)復(fù)工，導(dǎo)致企業(yè)無法及時征求職工代表大會或全體職工意見。為了避免勞動者不知情的情形發(fā)生，各地放寬政策中可以注明企業(yè)可以采取如微信、短信、電話、快遞等多種方式征求職工的意見，形成可固定的證據(jù)的方式，或采用電子簽名同意的模式等等，這樣也有助于企業(yè)防范可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險。如果存在實(shí)在聯(lián)系不上的職工，企業(yè)可采取在征求已有員工意見后再征求工會意見然后才申請的做法，以確保一定比例員工的知情同意，防止不必要的糾紛發(fā)生。

（五）在緊急狀態(tài)下相關(guān)政府部門更應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，切實(shí)保障綜合計算工時制勞動者的各項(xiàng)權(quán)利。各級勞動保障行政部門還需加強(qiáng)對實(shí)行綜合計算工時工作制企業(yè)的監(jiān)管，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)控”，督促企業(yè)嚴(yán)格按照勞動法律法規(guī)安排工作，依法落實(shí)勞動者休息休假權(quán)利，在集中工作時段實(shí)行特殊保護(hù)措施，提供符合國家規(guī)定的勞動安全衛(wèi)生條件和必要的勞動防護(hù)用品，保證工作環(huán)境能夠達(dá)到衛(wèi)生防疫部門的法定標(biāo)準(zhǔn)，保障勞動者的身體健康和勞動安全。與此同時，需要督促企業(yè)嚴(yán)格按照相應(yīng)的法律規(guī)定保障勞動者獲取報酬的權(quán)利，即在綜合計算周期內(nèi)勞動者的實(shí)際工作時間總數(shù)不得超過該周期的法定標(biāo)準(zhǔn)工作時間總數(shù)，如有超過, 企業(yè)應(yīng)按規(guī)定支付加班工資, 并且超過部分不得多于法定加班工時上限。此外，特殊時期更需要完善違法處理機(jī)制，加大巡查力度，不是被動接受勞動者的投訴、舉報或者等待相關(guān)部門指示，而是主動對違法行為及時做出處理，對屢次違規(guī)或不及時整改的企業(yè)按照《勞動保障監(jiān)察條例》的規(guī)定做出懲治, 并不再批準(zhǔn)其實(shí)行綜合計算工時工作制，以保障放寬政策的順利推進(jìn)和特殊時期社會環(huán)境的和諧穩(wěn)定。

總之，突發(fā)自然災(zāi)害、疫情、戰(zhàn)爭等都有可能使國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，從而打破日常的生產(chǎn)經(jīng)營，對勞動關(guān)系產(chǎn)生重大影響，為此，我們需要制定相關(guān)法律法規(guī)，為企業(yè)在特殊時期及時調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營工作時間提供法律依據(jù)，以更好地應(yīng)對突發(fā)事件，同舟共濟(jì)、共渡難關(guān)，確保疫情過后經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。

注釋：

①參見蘇州市人力資源社會保障局《關(guān)于妥善處理疫情防控期間若干勞動關(guān)系問題的通知》；無錫市人力資源社會保障局《關(guān)于對受疫情影響企業(yè)放寬綜合計算工時工作制審批有關(guān)事項(xiàng)的告知書》。

②參見北京市經(jīng)開區(qū)政府《關(guān)于試行企業(yè)實(shí)行綜合計算工時工作制和不定時工作制告知承諾方式審批的通知》。

③參見勞部發(fā)[1994]503 號《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于企業(yè)實(shí)行不定時工作制和綜合計算工時工作制的審批辦法〉的通知》。

④參見河南省人力資源和社會保障廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)用人單位實(shí)行不定時工作制和綜合計算工時工作制審批管理工作的通知》（豫人社[2009]493 號）。

⑤參見北京市人力資源和社會保障局《關(guān)于做好疫情防控期間維護(hù)勞動關(guān)系穩(wěn)定有關(guān)問題的通知》 （京人社勞字[2020]411號）；蘇州市人力資源和社會保障局《關(guān)于應(yīng)對疫情影響做好2020 年度企業(yè)實(shí)行綜合計算工時工作制審批工作的通知》。

⑥參見常州市人力資源和社會保障局《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)工作的通知》（常人社發(fā)[2020]14號），無錫市人力資源和社會保障局《關(guān)于妥善處理疫情防控期間若干勞動關(guān)系問題的通知》。

⑦參見《工資支付暫行規(guī)定》第十三條。

⑧參見寧波市中級人民法院（2014）浙甬民一終字第715 號判決書。

⑨參見淮安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2019）蘇0891 民初4211 號判決書。

⑩參見https://m.lawtime.cn/，2020 年4 月13 日訪問。