王 駿，劉海榮，何寧寧，廖大偉

(上海外國語大學(xué) 體育教學(xué)部，上海 200083)

1995年，國家頒布《全民健身計(jì)劃綱要》，號召人民加強(qiáng)身體素質(zhì)鍛煉。為了在現(xiàn)有條件下滿足人民群眾體育鍛煉的場地設(shè)施等硬件需要，同年頒布的《體育法》，提出“各類體育場地設(shè)施需要向社會進(jìn)行開放，通過加強(qiáng)場地管理來提高場地使用率，為民眾參與各類體育健身活動提供便利”，各級各類學(xué)校開始逐漸加大體育場館對外開放的力度。2017年，教育部、國家體育總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)學(xué)校體育場館向社會開放的實(shí)施意見》，進(jìn)一步為學(xué)校體育場館的對外開放作出了政策性的指導(dǎo)與規(guī)定。然而，學(xué)校體育場館的對外開放在為群眾體育發(fā)展提供便利之時(shí)，其管理也同樣面臨著一些客觀現(xiàn)實(shí)的問題，如安全管理、經(jīng)營管理問題等。

《民法總論》指出：“安全保障，是指經(jīng)營者在其經(jīng)營場所范圍內(nèi)對消費(fèi)者、潛在的消費(fèi)者或者其他進(jìn)入該服務(wù)場所的人的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全依法承擔(dān)的保障?！盵1]學(xué)校體育場館在對外開放中由于以有償或無償?shù)男问?，向參加體育鍛煉的本校、外校學(xué)生以及周圍社區(qū)群眾開放，提供活動場地[2]，因此，在對外開放過程中就形成了保障進(jìn)入體育場館人員安全責(zé)任的法律關(guān)系。如何在滿足學(xué)生體育課程學(xué)習(xí)與體育鍛煉需要的基礎(chǔ)上，保證體育場館對外開放的高效性、安全性，是學(xué)校管理所面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

在此現(xiàn)實(shí)情況下，關(guān)于體育場館突發(fā)事件應(yīng)急管理的研究逐漸納入學(xué)者的研究視域。最初，應(yīng)急管理理論僅被引入大型體育賽事應(yīng)急管理研究之中，隨后才逐漸擴(kuò)展至體育場館應(yīng)急管理研究。但綜觀現(xiàn)有成果發(fā)現(xiàn)，時(shí)至目前研究主要集中于大型賽事風(fēng)險(xiǎn)識別與預(yù)防的宏觀理論層面，卻未見關(guān)于高校體育場館對外開放突發(fā)事件的應(yīng)急管理模型的研究,尤其在具體的應(yīng)急響應(yīng)后的執(zhí)行機(jī)制研究成果更是沒有，只有為數(shù)不多的文章是針對大型體育場館特定的假想突發(fā)事件應(yīng)急研究。如劉帥等通過模擬大型場館毒氣擴(kuò)散下人員疏散情況，構(gòu)建元胞自動機(jī)模型，提出了新的元胞移動概率公式[3]；崔艷雯通過研究，設(shè)計(jì)了大型場館應(yīng)急疏散的移動GIS系統(tǒng)[4]；而伊超等通過研究發(fā)現(xiàn)應(yīng)急疏散組織指揮是完成應(yīng)急疏散行動任務(wù)的組織基礎(chǔ)等[5]。因此，本文基于高校體育場館對外開放安全風(fēng)險(xiǎn)管理的發(fā)展現(xiàn)狀，架構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)急管理模型，以期為高校體育場館對外開放的安全運(yùn)行提供理論上的指導(dǎo)。

1 相關(guān)理論、概念的解讀

1.1 應(yīng)急管理理論

應(yīng)急管理是相關(guān)管理主體面對各類突發(fā)事件時(shí)，為了防范、化解突發(fā)事件，恢復(fù)組織秩序，保障組織成員正常的生產(chǎn)和生活活動，所采取的一系列必要措施[6]。目前，關(guān)于應(yīng)急管理的基本理論有全過程理論、風(fēng)險(xiǎn)理論、社會沖突理論。全過程理論是指應(yīng)急管理相關(guān)人員在突發(fā)事件的事前、事中和事后所采取控制活動的整個(gè)過程，最為普遍的觀點(diǎn)有3種，即把應(yīng)急管理過程劃分為P(prevention)-P(preparation)-R(response)-R(recovery)的“PPRR”模式、M(mitigation)-P(preparedness)-R(response)-R(recovery)的“MPRR”模式和R(reduction)-R(readiness)-R(response)-R(recovery)的“4R”模式。而風(fēng)險(xiǎn)理論和社會沖突理論則是應(yīng)急管理理論的深化與擴(kuò)展。在最初的應(yīng)急管理中，人們大多關(guān)注的是對突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)對處置，隨著應(yīng)急管理理論的發(fā)展，學(xué)者們開始探究導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生的社會學(xué)、文化學(xué)因素，以期從中找到化解突發(fā)事件發(fā)生的正確途徑和有效方法，也進(jìn)而形成了應(yīng)急管理的新理論體系。

在我國，應(yīng)急管理理論的發(fā)展經(jīng)歷了萌芽時(shí)期、快速發(fā)展時(shí)期與應(yīng)急管理研究質(zhì)量提升時(shí)期3個(gè)階段。關(guān)于應(yīng)急管理的學(xué)術(shù)文章最早是魏加寧教授1994年發(fā)表在《管理世界》上的《危機(jī)與危機(jī)管理》一文。其后，2003年 “非典”事件暴露出我國政府在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)應(yīng)急救治的諸多薄弱環(huán)節(jié)，極大地促進(jìn)了我國應(yīng)急管理理論與實(shí)踐的快速發(fā)展。而2008年的南方大雪、汶川地震為應(yīng)急管理研究提出了更為嚴(yán)峻的命題，胡錦濤總書記指出“進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)”[7]，我國的應(yīng)急管理研究再次引起重視并飛速發(fā)展。

1.2 應(yīng)急管理體系

應(yīng)急管理體系是指在一定管理范圍內(nèi)，由應(yīng)急管理的主體、過程、規(guī)范和應(yīng)急保障共同構(gòu)成的使突發(fā)事件應(yīng)對活動得以順利進(jìn)行的管理體系[8]。目前，我國突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系是“一案三制”，也即突發(fā)事件應(yīng)急管理預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急管理法制[9]。其中，應(yīng)急管理機(jī)制是應(yīng)急管理體系中具體執(zhí)行突發(fā)事件應(yīng)對與處置職能的核心部分，是應(yīng)急管理中各種“制度”“方法”“運(yùn)作功能”的總稱[10]。一般而言，突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制主要由運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置與協(xié)調(diào)機(jī)制、事后恢復(fù)評估機(jī)制所構(gòu)成。其中，應(yīng)急處置與協(xié)調(diào)機(jī)制又是應(yīng)急管理機(jī)制的核心部分，而應(yīng)急救援則更是重中之重。應(yīng)急救援是針對突發(fā)事件或特定災(zāi)害而保證應(yīng)急救援預(yù)案的具體落實(shí)所需要的組織、人力、物力等各種要素及其調(diào)配關(guān)系的總和，是應(yīng)急預(yù)案屆時(shí)能夠落實(shí)的保證。早在上個(gè)世紀(jì)，一些國家就建立起了應(yīng)急救援部門，如1979年美國成立的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(Federal Emergency Management Agency,FEMA)，并在9·11事件后經(jīng)過完善與改革，于2002年成立了“國土安全部”(U.S.Department of Homeland Security，USDHS)，把FEMA、移民局、中情局及許多相關(guān)部門聚集在此部下，力求解決所有可能產(chǎn)生的安全問題；俄羅斯于1994年成立的緊急情況部、日本近年成立的“防災(zāi)省”、法國設(shè)立的內(nèi)務(wù)部民事防務(wù)和公共安全局等。而我國在美國“9·11”事件及2003年SARS公共衛(wèi)生突發(fā)事件后，高度重視應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等方面的社會應(yīng)急救援體系建設(shè)，成立了國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，國務(wù)院正在籌建國家突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會。

1.3 高校體育場館對外開放突發(fā)事件

2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》定義突發(fā)事件為“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”[11]。突發(fā)事件一般分為自然災(zāi)害類、事故災(zāi)難類、公共衛(wèi)生類和社會安全類4種。高校體育場館對外開放突發(fā)事件雖然具有突發(fā)性、不確定性、多樣性、危害性和影響廣泛性[12]等突發(fā)事件的共性特點(diǎn)，但由于場地限定性(校內(nèi))、群體單一性(健身者)、運(yùn)行半開放性(非教學(xué)時(shí)段)等一些自身特性，高校體育場館對外開放突發(fā)事件的類型一般為社會安全類突發(fā)事件。因此，在本文的研究中，把高校體育場館對外開放突發(fā)事件界定為“高校體育場館在對外開放過程中對進(jìn)入場館人員的生命和財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅的突然發(fā)生的事件或?yàn)?zāi)難”。

2 普通高校體育場館突發(fā)事件應(yīng)急管理的現(xiàn)狀分析——以上海市為例

全國第五次體育場館普查報(bào)告書顯示，截至2013年底，全國學(xué)校各類體育場地場館共有558 044個(gè)，在全國的體育場館中占比達(dá)66%。盡管國家在2005年出臺了《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》，但大多數(shù)省級教育主管部門并沒有制定與之相配套的應(yīng)急預(yù)案，加之各高校不重視應(yīng)急預(yù)案的制定，很少有自己編印的有關(guān)校園意外事件防范手冊[13]。隨著普通高校體育場館實(shí)行對外開放，場館所服務(wù)的對象也越來越復(fù)雜，同時(shí)帶來了一系列更為復(fù)雜的安全隱患。但即便如此，我國高校體育場館突發(fā)事件應(yīng)急管理的建設(shè)仍然是學(xué)校管理中比較薄弱的部分。為了客觀反映目前我國普通高校體育場館突發(fā)事件應(yīng)急管理水平，在本研究中，筆者以高校數(shù)量多、場館開放性強(qiáng)、開放管理與安全預(yù)防較為領(lǐng)先的上海市18所高校(復(fù)旦大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、上海交通大學(xué)、華東理工大學(xué)、東華大學(xué)、華東師范大學(xué)、上海外國語大學(xué)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、上海大學(xué)、上海體育學(xué)院、上海海事大學(xué)、上海師范大學(xué)、華東政法大學(xué)、上海理工大學(xué)、上海中醫(yī)藥大學(xué)、上海第二工業(yè)大學(xué)、上海電力大學(xué)、上海工程技術(shù)大學(xué))的體育場館為調(diào)查對象(表1)，對其突發(fā)事件應(yīng)急管理的現(xiàn)狀進(jìn)行分析。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前高校體育場館突發(fā)事件應(yīng)急管理存在如下問題。

表1 所調(diào)查高校的場館類型與數(shù)量統(tǒng)計(jì)(N=18)Table 1 Types and numbers of sports venues in investigated colleges(N=18)

2.1 高校缺乏對突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的研制

目前，高校對體育場館突發(fā)事件還存在“事后處理”的思維認(rèn)知，并沒有意識到“預(yù)防”與“現(xiàn)場應(yīng)急處置”的重要性。在所調(diào)查的18所高校中，沒有一所高校對體育場館運(yùn)行中可能出現(xiàn)的突發(fā)事件制定專門的應(yīng)急預(yù)案，也沒有制定專門的安全管理規(guī)章制度，僅在體育場館管理?xiàng)l例(或規(guī)章制度)中一帶而過。缺乏充分的應(yīng)急預(yù)案，必然在面對突發(fā)事件的應(yīng)急處理中顯得倉促而混亂，甚至耽誤應(yīng)急救助的實(shí)施，進(jìn)而造成人員財(cái)產(chǎn)損失的擴(kuò)大，這也是所有高校體育場館對外開放突發(fā)事件安全管理中存在的共性問題。

2.2 高校對體育場館對外開放安全風(fēng)險(xiǎn)評估不足

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，所有學(xué)校對于體育場館運(yùn)行的安全風(fēng)險(xiǎn)缺乏科學(xué)的評估。其中，有6所經(jīng)常承辦大型體育賽事的學(xué)校(如上海交大、上海體院、華東師大等)在承辦大型體育賽事時(shí)能依據(jù)經(jīng)驗(yàn)、個(gè)人主觀認(rèn)知對賽事過程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行簡單評估并加以預(yù)防，如設(shè)置安保組、場館出入口的開放與管理、應(yīng)急救護(hù)人員駐場、急救車輛調(diào)配等；但在平時(shí)的對外開放中僅有場館(地)管理人員，對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件并沒有足夠重視并制定常備的應(yīng)急機(jī)制。而其他12所高校，由于承擔(dān)大型賽事較少甚至僅接受個(gè)人參與場館內(nèi)的體育活動，因此對于體育場館運(yùn)行的安全風(fēng)險(xiǎn)基本沒有意識到，安全風(fēng)險(xiǎn)的評估更是無從談起。但在所有調(diào)查的高校中，高校在游泳館對外開放的安全管理中所持的態(tài)度與安全管理行為是個(gè)例外，所有的高校在游泳館對外開放中都能做到急救人員的配備。這也說明高校管理者不是缺乏安全意識，而是對于風(fēng)險(xiǎn)較低場館的安全風(fēng)險(xiǎn)重視不足。

2.3 體育場館缺乏急救設(shè)施的配置

高校應(yīng)當(dāng)保證應(yīng)急處理所需的必需物品[14]，但在所調(diào)查的18所高校中，僅有4所高校在大型的體育館配備了除顫儀、急救藥箱。在高校體育場館對外開放中，體育場館所服務(wù)的對象基本為師生與社區(qū)居民，因此在開放中面臨的更多突發(fā)事件是常見的打架斗毆、運(yùn)動崴傷、皮膚破損、低血糖癥和嚴(yán)重的骨折、運(yùn)動猝死等。所以，基礎(chǔ)的、必備的一些急救器材與藥物應(yīng)長期配置，而現(xiàn)實(shí)卻是這些救命的基礎(chǔ)器材與藥物配置嚴(yán)重不足，也進(jìn)而說明高校在體育場館對外開放中對突發(fā)事件應(yīng)急重視的不足。

2.4 體育場館管理人員缺乏應(yīng)急管理培訓(xùn)與演練

根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上海市普通高校體育場館在對外開放運(yùn)營中以兩種人員進(jìn)行管理，一為學(xué)校后勤部門安排的場地器材管理人員，另一為體育部門安排體育教師進(jìn)行值班管理；但無論哪種管理人員，其主要負(fù)責(zé)對進(jìn)入場地人員和器材設(shè)施的管理工作。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這些管理人員基本沒有經(jīng)過應(yīng)急救援的理論培訓(xùn)，更無從談起對一些常見突發(fā)事件的應(yīng)急演練，如心肺復(fù)蘇、火災(zāi)、擁擠踐踏、通道疏散等。因此，目前高校體育場館對外開放管理人員僅是場館運(yùn)營中的現(xiàn)場工作人員而已，并不具備應(yīng)對突發(fā)事件的基礎(chǔ)理論知識與應(yīng)對能力。

2.5 體育場館現(xiàn)場管理人員數(shù)量不足

體育場館管理人員數(shù)量不足是高校體育場館對外開放突發(fā)事件應(yīng)急管理存在的另一問題。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，所有高校體育場館對外開放過程中的現(xiàn)場管理者基本為大門保安、場地管理者和器材室管理人員，甚至在無償對外開放的場館中只有大門保安，根本無現(xiàn)場管理人員。這樣的人員配置，很難實(shí)現(xiàn)對體育場館內(nèi)所發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行即時(shí)的發(fā)現(xiàn)與應(yīng)對，一旦發(fā)生突發(fā)事件，不僅容易造成應(yīng)急運(yùn)行的滯后，亦會因人員缺乏而造成突發(fā)事件由低等級風(fēng)險(xiǎn)向高等級風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展。

3 普通高校體育場館對外開放突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的模型架構(gòu)

普通高校體育場館實(shí)行對外開放，學(xué)校所提供場館服務(wù)的對象也由原來相對單一的師生群體轉(zhuǎn)向較為復(fù)雜的師生、周邊社區(qū)居民、其他社會人員，這也帶來了更為復(fù)雜的安全管理問題。雖然說“完全預(yù)防危機(jī)是可望不可及的”[15]，但不可否認(rèn)的是高校建立處理體育場館突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制是保證校園穩(wěn)定的重要舉措[16]。我國高校應(yīng)對突發(fā)事件的能力在近年來雖有所提升，但高校應(yīng)急管理模式仍然相對比較滯后，經(jīng)常注重事后處置而輕視事前防控[17]。2006年教育部在清華大學(xué)進(jìn)行突發(fā)公共事件應(yīng)急演練后[18]，各高校開始逐漸加大對突發(fā)事件應(yīng)急管理的重視，但即便有些高校制定了應(yīng)急預(yù)案，也只是在如何報(bào)警、打什么電話等低層次水平上，幾乎沒有操作性[19]。

由于高校體育場館突發(fā)事件又與自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等突發(fā)事件有所區(qū)別，許多突發(fā)事件并沒有達(dá)到高級別的應(yīng)急響應(yīng)程度，并不需要上報(bào)決策系統(tǒng)而進(jìn)行現(xiàn)場應(yīng)急處理即可。因此，在構(gòu)建高校體育場館對外開放突發(fā)事件應(yīng)急管理體系時(shí)，就需要特別注重現(xiàn)場管理人員應(yīng)急處理的職責(zé)與作用。在本文的研究中，筆者根據(jù)應(yīng)急管理機(jī)制的主要構(gòu)成范式與高校體育場館對外開放的自身特點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)情況，并遵循應(yīng)急管理機(jī)制構(gòu)建的流程性原則、可操作性原則，構(gòu)建了高校體育場館對外開放突發(fā)事件應(yīng)急管理模型(圖1)。根據(jù)圖1所示，該模型是由多個(gè)相互聯(lián)系的模塊所組成的一個(gè)綜合性系統(tǒng)，包括對突發(fā)事件的識別評估模塊、應(yīng)急方案模塊、救助體系模塊、決策系統(tǒng)模塊和救助實(shí)施模塊，每個(gè)模塊既具有自身獨(dú)立的功能，又通過相互協(xié)調(diào)、相互作用而充分發(fā)揮應(yīng)急管理的職能。

圖1 高校體育場館對外開放突發(fā)事件應(yīng)急管理模型Figure 1 Emergency management model for opening sports venues in colleges

3.1 突發(fā)事件的識別與評估

突發(fā)事件的識別與評估與場館運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的識別與評估是兩個(gè)根本不同的概念，前者是對已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件類型、危害程度的判斷；而后者則是對還未發(fā)生但卻存在發(fā)生可能性的事件的預(yù)測、評判與預(yù)防。因此，對體育場館對外運(yùn)行中突發(fā)事件的識別與評估具有即時(shí)性、緊迫性、綜合性、準(zhǔn)確性與快速應(yīng)對性的要求。2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》依據(jù)危害程度、影響范圍等因素，以及自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等不同類型事件，對突發(fā)事件進(jìn)行等級劃分，分別為特別重大、重大、較大和一般四級。相對而言，高校體育場館由于服務(wù)對象、場地的區(qū)域限制、場館的功能等特性，其可能發(fā)生的突發(fā)事件類型更趨向于事故災(zāi)難(火災(zāi)、擁擠踐踏等)類型。因此，本文研究把高校體育場館在對外開放運(yùn)營中所面對的突發(fā)事件類型進(jìn)一步細(xì)化，把之分為技術(shù)災(zāi)害類(火災(zāi)、觸電等)、治安類(打架、偷盜等)、事故類(猝死、受傷、擁擠踐踏等)3種；而對評估結(jié)果按照危害程度進(jìn)行五級劃分，即災(zāi)難性的、嚴(yán)重的、中等的、低的和極低的。

由于突發(fā)事件是已經(jīng)或正在發(fā)生的事件，需要現(xiàn)場管理者快速、準(zhǔn)確地對突發(fā)事件的類型、危害程度進(jìn)行識別與評估，為應(yīng)急預(yù)案的選擇和實(shí)施提供準(zhǔn)確的應(yīng)急響應(yīng)依據(jù)。所以，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，收集即時(shí)的事件信息是準(zhǔn)確進(jìn)行事件識別與評估的保證。高校體育場館值班人員是突發(fā)事件的第一管理者，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，可以通過事件現(xiàn)場的監(jiān)控視頻、報(bào)告人的描述、現(xiàn)已采取的措施等情況進(jìn)行初步的突發(fā)事件類型識別與危害程度的綜合評估，進(jìn)而根據(jù)評估結(jié)果的危害等級決定是否上報(bào)學(xué)校管理部門或體育部并采用何種應(yīng)急預(yù)案(圖2)。在對突發(fā)事件進(jìn)行識別與評估時(shí)，可采用綜合評估或分步評估的方法。綜合評估主要是要同時(shí)考慮突發(fā)事件所能造成的危害程度和可能產(chǎn)生的影響。一般而言，綜合評估的突發(fā)事件較為嚴(yán)重，需要上報(bào)決策系統(tǒng)進(jìn)行評估及采取應(yīng)急措施；而分步評估則是對可能產(chǎn)生的危害程度與隨之造成的影響進(jìn)行分別評估，即在面對突發(fā)事件時(shí)，管理者首先是對突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急處置，而后再根據(jù)事件產(chǎn)生的影響進(jìn)行評估。

圖2 突發(fā)事件識別與評估機(jī)制Figure 2 Emergency identification and evaluation mechanism

3.2 突發(fā)事件應(yīng)急管理的決策系統(tǒng)

應(yīng)急決策是應(yīng)急管理系統(tǒng)的最高指揮中心，是對相應(yīng)突發(fā)事件擁有決策權(quán)的應(yīng)急人員根據(jù)必要的信息，結(jié)合現(xiàn)場環(huán)境和自身管理經(jīng)驗(yàn)，迅速、果斷地對突發(fā)事件的解決方案進(jìn)行決策[20]。在高校突發(fā)事件應(yīng)急管理中，適時(shí)、正確的決策至關(guān)重要，將直接決定危機(jī)管理的成敗[6]。高校體育場館對外開放過程中，由于服務(wù)的對象已經(jīng)由原來的校內(nèi)師生轉(zhuǎn)向所有個(gè)體或群體，相對而言，原來僅面向校內(nèi)師生的場館運(yùn)作管理相對單一，并且所面臨的突發(fā)事件相對集中于個(gè)體運(yùn)動所帶來的運(yùn)動傷害，突發(fā)事件評估等級相對較低，所以應(yīng)急處置方式相對固定。但隨著高校體育場館對外開放程度的加大，越來越多的社會民眾進(jìn)入高校體育場館參與體育鍛煉，高校體育場館打架斗毆類、偷盜類突發(fā)事件開始增多，這就需要現(xiàn)場管理人員根據(jù)突發(fā)事件類型與危害程度決定是否即時(shí)與公安部門、消防中心和急救中心取得聯(lián)系。

不可否認(rèn)，突發(fā)事件的即時(shí)現(xiàn)場評估結(jié)果決定現(xiàn)場管理人員對突發(fā)事件的處理方式。相對而言，突發(fā)事件危害等級越低，決策過程越相對簡單迅捷，甚至僅由現(xiàn)場管理人員進(jìn)行簡單應(yīng)急處置即可；突發(fā)事件的危害等級越高，決策系統(tǒng)運(yùn)行越復(fù)雜。但在現(xiàn)實(shí)的應(yīng)急決策時(shí)，由于學(xué)校在面對突發(fā)事件時(shí)多采用先“內(nèi)部消化”的方式，以求得最大化地消弭社會不良影響，所以在出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)往往由于現(xiàn)場管理人員的逐級上報(bào)而耽誤應(yīng)急措施的實(shí)施。所以，高校在設(shè)置體育場館突發(fā)事件應(yīng)急決策部門時(shí)，應(yīng)重視現(xiàn)場管理人員的重要性并給予其一定的應(yīng)急決策權(quán)力，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，場館管理辦公室根據(jù)初步的事件危害評估結(jié)果決定報(bào)告和應(yīng)急救援的順序，但首要原則是盡可能多地保障突發(fā)事件中的人員生命安全和盡可能避免財(cái)產(chǎn)損失。在突發(fā)事件現(xiàn)場可控情況下進(jìn)行應(yīng)急實(shí)施的同時(shí)向體育部門和學(xué)校應(yīng)急管理部門上報(bào)，以決定進(jìn)一步采取的應(yīng)急措施；當(dāng)突發(fā)事件嚴(yán)重、事件不可控時(shí)，必須同時(shí)(或先)向公安、消防、急救中心等部門上報(bào)，以求得最快的救援行動得以實(shí)施(圖3)。

圖3 突發(fā)事件應(yīng)急管理的決策機(jī)制Figure 3 Decision-making mechanism for emergency management

3.3 突發(fā)事件的救助體系

突發(fā)事件發(fā)生的突然性是造成現(xiàn)場混亂的主要原因，合理的救助任務(wù)劃分是應(yīng)急預(yù)案得以順利、快速實(shí)施的根本保障。美國學(xué)者羅伯特認(rèn)為：“最好的危機(jī)管理方法是預(yù)先防備，知道去找誰和按哪個(gè)按鈕?！盵21]因此，當(dāng)高校體育場館在對外開放過程中遇到突發(fā)事件時(shí)，如何合理、迅速安排人員實(shí)施應(yīng)對與救助，是突發(fā)事件救助行為順利實(shí)施的前提。根據(jù)救援的任務(wù)劃分，可以把救助體系劃分為人員救助模塊、財(cái)產(chǎn)救助模塊、風(fēng)險(xiǎn)排除模塊與交通援助模塊(圖4)。人員救助模塊的職責(zé)主要為傷員的救助與撤離、人員疏散的組織與管理、疏散通道的開放、向外界請求救援的溝通等；財(cái)產(chǎn)救援模塊的職責(zé)主要為對突發(fā)事件中可能遭受損失并可搶救的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行搶救與保護(hù)；風(fēng)險(xiǎn)排除模塊的職責(zé)主要為對水、電的切斷與火源的控制與撲滅，以盡可能減少突發(fā)事件發(fā)生后對救援人員產(chǎn)生潛在威脅的危險(xiǎn)因素；交通援助模塊的職責(zé)主要為對傷員的運(yùn)送、救援設(shè)施的運(yùn)送、急救車輛的交通綠色通道管理等，只有協(xié)調(diào)好突發(fā)事件各應(yīng)急救助模塊的職責(zé)，才能對突發(fā)事件應(yīng)急進(jìn)行有效的救助。

圖4 突發(fā)事件應(yīng)急救助體系構(gòu)成Figure 4 Composition of emergency rescue system

3.4 突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案選擇機(jī)制

突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是為了有效應(yīng)對突發(fā)事件而預(yù)先制定的指導(dǎo)性方案，是為應(yīng)急管理者提供應(yīng)急處置和應(yīng)急救援的行動計(jì)劃。切實(shí)可行的應(yīng)急預(yù)案對于提高應(yīng)急救援能力，降低生命、財(cái)產(chǎn)損失具有重要的意義[22]。從理論層面而言，制定完善的應(yīng)急預(yù)案可為高校體育場館管理人員在面對突發(fā)事件時(shí)從容應(yīng)對，即時(shí)高效實(shí)現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)；在實(shí)踐層面，應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的關(guān)鍵因素主要是預(yù)案的演練及對演練的評估、預(yù)案的穩(wěn)定更新以及預(yù)案的輔助決策功能等[23]。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，突發(fā)事件的性質(zhì)、特點(diǎn)、可能造成的危害程度決定著現(xiàn)場管理人員是否采取應(yīng)急響應(yīng)措施，而對突發(fā)事件的類別識別決定著選擇何種應(yīng)急預(yù)案(圖5)。突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案選擇的前提是高校已經(jīng)制定了一些類型的應(yīng)急預(yù)案，如果沒有相關(guān)類型的預(yù)案選擇，那么突發(fā)事件的應(yīng)急管理必然受到影響，甚至由此造成應(yīng)急救援的延誤而產(chǎn)生更為嚴(yán)重的人員與財(cái)產(chǎn)損失。根據(jù)高校體育場館對外開放的服務(wù)對象和服務(wù)性質(zhì)，技術(shù)因素突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、人員傷害突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、人群騷亂突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案應(yīng)是較為基本的且應(yīng)制定的。

圖5 突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案選擇機(jī)制Figure 5 Contingency plan selection mechanism

3.5 突發(fā)事件應(yīng)急救援的執(zhí)行機(jī)制

突發(fā)事件應(yīng)急救援的執(zhí)行機(jī)制包括現(xiàn)場的風(fēng)險(xiǎn)控制與資源調(diào)度兩個(gè)方面(圖6)。現(xiàn)場風(fēng)險(xiǎn)控制是對已經(jīng)或正在發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排除、風(fēng)險(xiǎn)控制，盡最大程度拯救生命和財(cái)產(chǎn)，并為救援行為提供后續(xù)安全保障工作。如人員疏散的引導(dǎo)、組織，疏散通道的開放，火源控制與排除、電力風(fēng)險(xiǎn)的排除等。而資源調(diào)度在應(yīng)急管理中是一個(gè)實(shí)施過程，也即在限定的時(shí)間內(nèi)把應(yīng)急需要的資源集中到特定的地點(diǎn)。這里的資源不僅指物資資源，還包括人力資源和社會資源；不僅強(qiáng)調(diào)資源的集中，尤其要考慮資源調(diào)度中的資源協(xié)調(diào)。高校體育場館對外開放過程中風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高的突發(fā)事件以人員受傷為主，因此，現(xiàn)場救護(hù)人員的救援行為、醫(yī)療救護(hù)人員的聯(lián)系與快速到達(dá)現(xiàn)場、受傷人員的快速救護(hù)與運(yùn)送醫(yī)院是高校體育場館應(yīng)急管理的重點(diǎn)。所以，合理的應(yīng)急救援車輛調(diào)度是減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的有效途徑[24]。當(dāng)遇到自然災(zāi)難、技術(shù)災(zāi)難等突發(fā)事件(如地震、看臺坍塌、火災(zāi)等)時(shí)，現(xiàn)場風(fēng)險(xiǎn)的控制與資源的調(diào)度要同時(shí)進(jìn)行，最大可能地避免人員傷害與財(cái)產(chǎn)損失事件發(fā)生。

圖6 突發(fā)事件應(yīng)急救援的執(zhí)行機(jī)制Figure 6 Implementation mechanism for emergency rescue

4 建議

4.1 完善場館管理規(guī)章制度，形成場館對外開放突發(fā)事件應(yīng)急長效管理機(jī)制

長效機(jī)制顧名思義就是指機(jī)制的長效性，即能長期保證制度正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的制度體系[25]。普通高校體育場館對外開放是國家的政策導(dǎo)向，也是我國《全民健身》戰(zhàn)略得以實(shí)施與推進(jìn)的重要一環(huán)，這是一個(gè)將長期實(shí)行的方案。因此，普通高校體育場館在對外開放中，應(yīng)在場館管理規(guī)章制度完善的基礎(chǔ)上，制定一套科學(xué)、切實(shí)可行、可持續(xù)的突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，以應(yīng)對場館運(yùn)行過程中可能出現(xiàn)的突發(fā)事件；同時(shí)，做到對運(yùn)行過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的評估，以“預(yù)防”促安全、以“管理”降風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 加強(qiáng)員工的應(yīng)急管理理論培訓(xùn)與技能學(xué)習(xí)

一支專業(yè)化訓(xùn)練的突發(fā)事件應(yīng)急管理隊(duì)伍能夠在短時(shí)間內(nèi)快速有效地處理好各種突發(fā)事件[26]。因此，高校應(yīng)該對體育場館管理人員制定針對性的崗位職責(zé)，在日常管理過程中能完成自身的本職工作，并能在突發(fā)事件發(fā)生后迅速、準(zhǔn)確地實(shí)施應(yīng)急措施；同時(shí)，在對員工進(jìn)行安全管理、風(fēng)險(xiǎn)識別等基礎(chǔ)理論培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對一些易于發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行實(shí)踐培訓(xùn)，如消防器材使用培訓(xùn)、心肺復(fù)蘇培訓(xùn)、自救互救培訓(xùn)、防溺水培訓(xùn)、預(yù)防觸電培訓(xùn)等。

4.3 制定各類應(yīng)急預(yù)案并進(jìn)行演練

應(yīng)急應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)表明，應(yīng)急工作者所擁有的最重要資源就是相關(guān)的歷史案例[27]。高校體育場館對外開放過程中運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)較高的突發(fā)事件主要集中于人員斗毆、人員運(yùn)動性受傷、溺水、擁擠踩踏、火災(zāi)等情況。因此，根據(jù)不同場館性質(zhì)，應(yīng)制定相對應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，如安全穩(wěn)定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、運(yùn)動型受傷應(yīng)急預(yù)案、人員死亡(溺水、猝死等)應(yīng)急預(yù)案、火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急疏散預(yù)案、大型活動安全預(yù)案等。同時(shí)，對于不同的應(yīng)急預(yù)案，組織工作人員進(jìn)行預(yù)案演練，以提高其應(yīng)對不同突發(fā)事件的處理能力，并隨著突發(fā)事件應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與積累，對不同預(yù)案適時(shí)更新，以保持預(yù)案良好的預(yù)防性和應(yīng)急選擇的準(zhǔn)備性。

4.4 保持突發(fā)事件應(yīng)急救援的對外聯(lián)系暢通穩(wěn)定

高校體育場館對外開放突發(fā)事件管理的人員、部門之間應(yīng)建立穩(wěn)定的內(nèi)外部通訊與溝通渠道，使得突發(fā)事件發(fā)生的第一時(shí)間能快速與學(xué)校管理部門、政府應(yīng)急管理部門、醫(yī)院急救中心等取得聯(lián)系，快速、有效地控制突發(fā)事件的危害升級，最大限度減少人員傷害與財(cái)產(chǎn)損失。通過平時(shí)的聯(lián)系與溝通，與校外的協(xié)作單位建立起穩(wěn)定的聯(lián)系，形成突發(fā)事件“部門聯(lián)動”關(guān)系，以保證應(yīng)急救援的快速性。