摘要 政策試點是中國國家治理策略體系的重要組成部分，是中國政府遵循“由點到面”邏輯以試驗手段制定政策的一種常規(guī)性工作方法。低碳城市試點是中國應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略的重要組成部分，通過選擇不同類型、不同發(fā)展階段、不同資源稟賦的地區(qū)開展試點，探索經(jīng)濟增長與碳排放脫鉤的模式。現(xiàn)有文獻側(cè)重低碳城市建設(shè)的內(nèi)涵、建設(shè)模式與路徑、溫室氣體的核算方法、政策手段、峰值研究與達(dá)峰路徑、效果評估等，有力地支持了低碳城市建設(shè)決策，但對于低碳城市試點的政策設(shè)計鮮有涉及。本文從政策過程理論、央地關(guān)系兩個視角，結(jié)合府際學(xué)習(xí)與競爭關(guān)系，建構(gòu)了中國低碳城市政策“試點–擴散”機制與政府行為的分析框架。中國的低碳城市試點具有探索型開拓性、綜合型專業(yè)性、授權(quán)型自主性的特點，結(jié)合三批低碳城市試點的文件要求和實踐進展，從政策試點的選點、設(shè)計、執(zhí)行、監(jiān)督和評估五個方面對于中國低碳城市試點進行了系統(tǒng)的梳理分析。相較于經(jīng)濟領(lǐng)域的其他政策試點，低碳城市政策試點具有弱激勵弱約束的政策環(huán)境。地方政府基于自身的學(xué)習(xí)能力和領(lǐng)導(dǎo)力，在政策創(chuàng)新方面表現(xiàn)出爭先、自主、效仿和守成四種行為特征，并以杭州、深圳、鎮(zhèn)江、成都四個表率城市做了實證。政策“試點-擴散”的過程從本質(zhì)上講是中國政策創(chuàng)新與擴散的過程，可能在現(xiàn)實中需要往復(fù)多次進行，中國已陸續(xù)開展的三批低碳城市試點工作就遵循這樣的政策邏輯。試點的意義是試出問題、解決問題、積累經(jīng)驗。從前三批試點城市評估結(jié)果來看，試點城市在低碳發(fā)展目標(biāo)設(shè)定、轉(zhuǎn)型路徑探索和低碳發(fā)展動力轉(zhuǎn)換等方面與社會的預(yù)期仍有差距，為此本文提出了推進低碳城市建設(shè)的四點建議：一是激發(fā)城市低碳發(fā)展的內(nèi)生動力;二是完善低碳城市試點的科學(xué)論證機制;三是建立激勵與約束并舉的長效機制;四是強化市場公平競爭的政策導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞：低碳城市試點;試點-擴散;府際關(guān)系;政策設(shè)計;地方政府行為

城市是發(fā)展低碳經(jīng)濟、應(yīng)對氣候變化的基本行政單元。中國高度重視發(fā)揮城市在落實氣候行動目標(biāo)中的積極性和創(chuàng)造性，避免在快速城鎮(zhèn)化進程過程中被“高碳鎖定”。2007年9月，胡錦濤主席[1]正式提出發(fā)展低碳經(jīng)濟，拉開了中國“低碳”區(qū)域?qū)嵺`的帷幕。2008年，世界自然基金會（WWF）在中國開展了低碳城市發(fā)展項目，選取保定和上海作為首批試點城市。2010年，國家發(fā)改委正式啟動國家首批低碳試點，后續(xù)2012年和2017年又分別公布了第二批、第三批試點名單，以期通過低碳試點政策來累積低碳發(fā)展的重要經(jīng)驗進而全面推廣，從而推動落實中國政府所承諾的二氧化碳排放強度下降目標(biāo)。低碳城市試點開創(chuàng)了頂層設(shè)計和試點示范相結(jié)合的治理模式，不僅成為檢驗氣候變化政策的“試驗田”，也為城市創(chuàng)新發(fā)展注入了新活力。低碳城市試點是實現(xiàn)中國低碳經(jīng)濟發(fā)展的一項重要政策，客觀評價其實施效果，系統(tǒng)反思試點政策設(shè)計邏輯，不僅有利于低碳試點地區(qū)更好地推進低碳工作，而且對于低碳試點政策的進一步推廣具有重要意義。

1 文獻綜述

作為全球重要的溫室氣體排放大國和發(fā)展中大國，尋求減排與發(fā)展雙贏的低碳經(jīng)濟發(fā)展道路是中國的理性選擇。開展低碳城市試點，目的是在保持社會經(jīng)濟穩(wěn)定增長的同時，探索不同的低碳經(jīng)濟發(fā)展模式。圍繞如何“推動落實我國控制溫室氣體排放行動目標(biāo)”，現(xiàn)有文獻側(cè)重低碳城市建設(shè)的內(nèi)涵、建設(shè)模式與路徑、溫室氣體的核算方法、政策手段、峰值研究與達(dá)峰路徑、效果評估等，有力地支持了低碳城市試點的決策。

在低碳城市試點政策目標(biāo)明確的前提下，政策內(nèi)容和政策手段成為試點對象與研究熱點。政策設(shè)計的出發(fā)點是明確低碳經(jīng)濟和低碳城市的內(nèi)涵，莊貴陽[2]利用脫鉤概念建立了低碳經(jīng)濟的邏輯分析框架，潘家華等[3]把低碳經(jīng)濟概念界定為在控制溫室氣體排放全球共同愿景目標(biāo)下，碳生產(chǎn)力和人文發(fā)展均達(dá)到一定水平的一種經(jīng)濟形態(tài)。由于城市是現(xiàn)代社會生活的集聚地，城市經(jīng)濟、市民生活、政府管理都要體現(xiàn)低碳理念和行為特征。

控制溫室氣體排放和低碳城市建設(shè)的重點領(lǐng)域包括工業(yè)、建筑、交通、能源供應(yīng)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、廢棄物管理等。具體路徑無外乎從結(jié)構(gòu)和效率入手，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，減少高碳產(chǎn)業(yè)比重，提高能源利用效率。現(xiàn)有研究探討了不同發(fā)展階段、不同類型城市低碳城市建設(shè)模式[4-5]、碳排放的影響因素[6-8]、碳排放達(dá)峰路徑[9-11]，并就煤控[12]和油控[13]路徑進行了案例研究。針對碳稅和碳交易兩種政策手段的優(yōu)劣，進行了比較研究[14-15]，并在國家啟動全國碳市場之后，重點就碳市場機制設(shè)計進行研究[16]。

在方法學(xué)方面，圍繞城市溫室氣體排放核算[17]和二氧化碳排放目標(biāo)考核分解[18]，學(xué)術(shù)界開展了大量研究。城市溫室氣體排放清單是編制城市低碳發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)，也是科學(xué)制定二氧化碳排放目標(biāo)分解考核的前提。低碳城市建設(shè)評價指標(biāo)體系，一方面可以為城市低碳發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)設(shè)定提供科學(xué)指導(dǎo)，另一方面可以評價低碳城市建設(shè)的進行進展情況。莊貴陽等[19]在系統(tǒng)界定低碳經(jīng)濟概念的基礎(chǔ)上，從低碳產(chǎn)出、低碳消費、低碳資源和低碳政策四個維度構(gòu)建了評價指標(biāo)體系。借助“PDCA”理念，低碳城市評價指標(biāo)體系不僅能夠反映城市低碳發(fā)展現(xiàn)狀，又能反映城市向低碳轉(zhuǎn)型的努力程度，了解現(xiàn)狀與差距，發(fā)現(xiàn)問題，提出改進路徑[20]。

低碳城市試點的目的是“推動落實我國控制溫室氣體排放行動目標(biāo)”，最直觀的評價標(biāo)準(zhǔn)就是看試點城市單位GDP碳排放的下降率。比較定性的總結(jié)認(rèn)為，低碳城市試點提高了試點城市低碳發(fā)展的意識和能力，探索出不少創(chuàng)新性的舉措和做法，尤其是低碳試點城市的單位GDP二氧化碳排放下降率普遍高于非試點地區(qū)，也顯著高于全國平均碳強度降幅。通過與同類地區(qū)對比分析，試點城市的低碳工作成效和二氧化碳減排目標(biāo)普遍優(yōu)于同類地區(qū)。[21]隨著低碳城市試點工作的分批次推進，試點政策績效評價成為近期研究熱點。

為了檢驗國家低碳試點工作的實施效果，學(xué)者們從多角度對低碳城市試點政策進行了實證研究。陳楠和莊貴陽[22]通過構(gòu)建低碳城市建設(shè)評價指標(biāo)體系，對全國三批70個低碳試點城市（地級市）2010年和2015年進行了多維度評估，得出低碳試點工作取得積極成效的結(jié)論。李順毅[23]、陸賢偉[24]、楊博文[25]通過合成控制法分析低碳城市試點的政策效應(yīng)。鄧榮榮[26]、褚國棟[27]和周迪等[28]則通過雙重差分法（DID）評價低碳試點政策。比較一致的結(jié)論認(rèn)為，相對于非試點城市，試點城市的單位GDP碳強度或電力消費強度均有降低。

低碳城市試點的核心是尋找低碳與經(jīng)濟的共贏路徑，驅(qū)動城市創(chuàng)新發(fā)展。地方政府是否積極響應(yīng)與其激勵條件、能力條件以及約束條件相關(guān)[29]。目前中國低碳城市試點中普遍存在職能目標(biāo)趨同、職責(zé)同構(gòu)、職能履行不均衡、突出行政部門主導(dǎo)地位等問題[30]。由于低碳城市概念界定模糊、低碳領(lǐng)導(dǎo)組織體系虛化導(dǎo)致的協(xié)調(diào)不力以及由城市層級所限形成的制度掣肘，成為削弱試點成效的主要因素[31]?？傮w看，低碳試點政策提升了城市技術(shù)創(chuàng)新，對創(chuàng)新的正向影響十分顯著[32]。中國在實施低碳試點政策的過程中會顯著促進外商直接投資，但在城市等級和區(qū)域位置方面的影響存在差異[33]。在地方政府層面，低碳發(fā)展的核心問題是如何激勵地方官員，低碳城市發(fā)展的初期，領(lǐng)導(dǎo)力的構(gòu)成和對外界環(huán)境的吸收消化能力成為發(fā)展的重要基石[34]。在弱激勵弱約束的政策環(huán)境下，試點城市的領(lǐng)導(dǎo)行為對政策創(chuàng)新有積極的影響[35]。

政策試點是國家治理策略體系的重要組成部分，也是中國特色的政策制定方式。已有研究充分歸納了政策試點的源流、內(nèi)涵、類型、特征、過程、功能等知識框架，并將政策試點與政策創(chuàng)新、政策擴散關(guān)聯(lián)起來，試圖建構(gòu)公共政策過程的中國模式[36]。對于中國低碳城市的研究，雖然說現(xiàn)有研究有力支撐了中國低碳城市建設(shè)決策，但從學(xué)理上對于中國低碳城市試點的政策設(shè)計及作用機理研究的文獻還比較零散，在高質(zhì)量發(fā)展和推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，開展低碳城市試點政策作用機制研究非常有必要。

2 政策“試點–擴散”機制的分析框架

一般而言，政策試點是指在一定時期內(nèi)，上級政府在特定的范圍內(nèi)（如特定的地域或特定的部門）所進行的具有探索與試驗性質(zhì)的改革[37]。 政策過程視角和央地關(guān)系視角是研究分析政策試點過程與運作機制的基礎(chǔ)性視角[36]。從政策過程實踐上看，試點機制是先于立法的一種“行政試驗”[38]，分為試點前、試點和試點后（組織化擴散）三個階段。從央地關(guān)系來看，政策試點是央地權(quán)力互動的過程。中央政府對地方政府有約束與控制權(quán)力，地方政府在試點實踐過程中也有一定程度的自主性。由于存在學(xué)習(xí)與競爭關(guān)系，地方政府在央地互動中表現(xiàn)出不同的行為特征（見圖1）。

2.1 政策過程

一般而言，一項政策由政策目標(biāo)、政策內(nèi)容和政策工具三個基本要素組成。根據(jù)政策過程的基本理論，政策試點的過程可以分為前試點、試點與后試點三個階段[37]。

在政策過程試點之前，上級政府有比較明確的政策目標(biāo)，但尚沒有完整的用以實現(xiàn)政策目標(biāo)的政策內(nèi)容，因此比較具有操作性的方法就是給下級政府較大的自主空間，讓下級政府結(jié)合本地區(qū)實際自主選擇具有本地特色的政策內(nèi)容與工具。如果試點地區(qū)率先實施一項政策創(chuàng)新獲得成功，被上級政府認(rèn)可，就會作為“典型經(jīng)驗”在地方政府間推廣運用[39]。由于同一層級的政府之間存在著學(xué)習(xí)與競爭關(guān)系，因此學(xué)習(xí)能力強的地方政府會在模仿基礎(chǔ)上進行改進創(chuàng)新，也可能會刻意地選擇與其競爭對手不同的政策工具。學(xué)習(xí)能力弱的政府或簡單地移植或模仿，或者不為所動。

在政策過程試點階段，上級政府有了明確的政策方向，確定了政策內(nèi)容，但需要通過地方政府檢驗實現(xiàn)政策目標(biāo)的路徑，探索相應(yīng)的政策工具。此時，在政策試點前階段就已開始積極探索的“先進者”，迅速地領(lǐng)會上級意圖，調(diào)整已有的政策工具，體現(xiàn)出更高的行政效率。試點可能是一個滾雪球的過程，更多的地方政府分批次加入。先行加入者的示范效應(yīng)，吸引著更多的地方政府向試點看齊，學(xué)習(xí)能力強的地方政府或爭先，或自主探索;學(xué)習(xí)能力差的地方政府往往表現(xiàn)為隨大流，如果中央推動力不強，就是守成的態(tài)勢。

在政策過程試點完成之后，對于那些未通過試驗的政策，其政策過程就此終止[40]。對于有些政策試點，既取得一定經(jīng)驗，也面臨很多挑戰(zhàn)，結(jié)合新的形勢和政策目標(biāo)，可能會開展新一輪的政策試點，擴大試點范圍，優(yōu)化試點政策內(nèi)容。而對于那些在試點過程中取得不錯效果的試錯試驗，上級政府便著手實質(zhì)性的推進實施。推廣擴散方式既可能采取“全國一盤棋”的同步推進方式，也可能采用“由點至面，全面推進”的漸進推進方式。

2.2 央地關(guān)系

從央地關(guān)系角度來看，中央推動的政策試點在產(chǎn)生機制上可以分為中央直接指定、中央指定與地方申報相結(jié)合、中央直接組織地方申報三種方式，而中央政府選擇指定或者申報方式背后均有理論與現(xiàn)實的考量[41]。中央政府推動力度強弱的不等、地方政府競爭程度的不一，會共同對試點項目的啟動產(chǎn)生影響，進而形成爭取、指定、追認(rèn)、自發(fā)四種類型的試點觸發(fā)機制[42]?？紤]到中國區(qū)域發(fā)展的異質(zhì)性，中央根據(jù)各地的申報情況擇優(yōu)試點或直接授權(quán)指定，就成為一種理性的政策選擇。地方申報政策試點具有一定的競爭性質(zhì)，但也包含著中央的偏好及考慮，如地區(qū)差異、試點要求和工作基礎(chǔ)等，并不完全遵循自由競爭原則。

對于具有創(chuàng)新性的政策倡議，由于認(rèn)知有限，中央政府只是提出新的政策導(dǎo)向，尚未形成操作化的具體方案，往往需要通過政策試點持續(xù)深化政策認(rèn)知，進而細(xì)化政策方案。在這種情況下，把政策創(chuàng)新落到實處，常見的方法就是需要通過頂層設(shè)計與試點示范相結(jié)合的模式。試點實施政府（地方政府或下級政府）成為探索政策工具的政策試驗室，試點規(guī)劃政府（中央政府或上級政府）對政策備選方案進行監(jiān)督與評估，確保將政策工具不確定性所導(dǎo)致的失敗風(fēng)險控制在較小的范圍內(nèi)[43]。

在試點的選擇上，上級政府傾向選擇擁有較多資源、具有較好經(jīng)驗積累、成功可能性較大的地區(qū)[44]。正是因為試點能夠獲得在政策、財政等方面的支持，地方政府往往積極爭取成為試點，并將成為試點作為一種政績[45]。為了應(yīng)對競爭激烈且不確定的政治晉升前途，地方政府官員還會就一些主要問題采取前瞻性行動來凸顯創(chuàng)新性。如果創(chuàng)新性的措施或者機制取得成效，被其他地方效仿，最終被上級政府認(rèn)可和推廣，這是對地方官員工作的認(rèn)可[29]。

2.3 府際學(xué)習(xí)與競爭

創(chuàng)新具有較強的風(fēng)險性和較高的失敗率，通過府際學(xué)習(xí)，去效仿其他組織的成功經(jīng)驗，降低政府創(chuàng)新的成本和失敗率，就成為推動政府創(chuàng)新的主要途徑之一[46]。地方政府之間為了爭奪流動性的生產(chǎn)要素或政策資源展開激烈的競爭。在學(xué)習(xí)其他地方政府成功的政策經(jīng)驗同時，也會對失敗政策進行規(guī)避。地方政府創(chuàng)新為特定政策的有效性提供了實驗室，上級政府可以通過正式文件或非正式的渠道對下級政府的創(chuàng)新擴散產(chǎn)生影響，也可以在實驗之后決定是否采用，增加了政策選擇的豐富性和政策決策的科學(xué)性[46]。如果上級政府認(rèn)為有創(chuàng)新性值得推廣，會有組織地推廣。如果很多地方政府都已經(jīng)自發(fā)地學(xué)習(xí)，上級政府就不會采取推廣措施。

學(xué)習(xí)機制、競爭機制、模仿機制是公共政策制定者主動和自愿推動政策擴散的機制[47]。地方政府在制定政策過程中，往往會有選擇地向其他政策制定者學(xué)習(xí)，上級政府也通常會組織現(xiàn)場會、交流會介紹典型經(jīng)驗，開展主動的政策學(xué)習(xí)活動。地方政府之間面臨提供優(yōu)質(zhì)公共物品的競爭性環(huán)境和晉升壓力，造就了中國公共政策擴散的獨特競爭性機制。為了有效降低政策制定和執(zhí)行成本，減少政策執(zhí)行中的失敗風(fēng)險和執(zhí)行失敗的主體責(zé)任歸因風(fēng)險，政策追趕者往往會模仿、效仿政策領(lǐng)跑者的做法。

3 低碳城市試點的政策過程

從2010年7月國家發(fā)改委啟動第一低碳城市試點工作開始，中國低碳城市省市試點工作先后啟動三批，全國共87個省市區(qū)縣納入試點范圍，試點內(nèi)容愈發(fā)明確，思路愈發(fā)清晰。通過梳理三批低碳城市試點文件要求（見表1），結(jié)合低碳城市試點的政策實踐進展，其主要環(huán)節(jié)基本符合政策試點的一般過程[48]。

（1）“政策試點”選點。第一批試點城市的選擇方式屬于上級指定，第二批和第三批試點城市的選擇增加了申報和專家評審環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了公平公正和科學(xué)性。程序愈發(fā)公開透明，體現(xiàn)公平競爭。無論是自上而下還是自下而上形式，選點都是有條件的，需要考慮前期工作基礎(chǔ)、資源稟賦、區(qū)域的代表性等。從試點的范圍來看，試點規(guī)模逐漸擴大，逐步聚焦到地市級層面的二三四線城市。試點城市選擇充分考慮不同地區(qū)的資源稟賦、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工作基礎(chǔ)，試點范圍覆蓋經(jīng)濟發(fā)達(dá)區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護區(qū)、資源型地區(qū)和老工業(yè)基地等。

（2）“政策試點”設(shè)計。根據(jù)三批試點文件的通知要求，試點內(nèi)容和目標(biāo)任務(wù)更明晰，試點要求具體化。除編制低碳發(fā)展規(guī)劃、制定配套政策外，第二批加入建立控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任制，第三批城市試點明確要求設(shè)置達(dá)峰目標(biāo)，提高低碳發(fā)展管理能力。在指導(dǎo)思想上，均強調(diào)協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、改善民生和保護環(huán)境，推進試點工作的制度創(chuàng)新要與相關(guān)生態(tài)建設(shè)、節(jié)能減排、環(huán)境保護等工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，納入生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局。各試點城市的試點實施方案都需國家發(fā)改委組織專家審定批準(zhǔn)。

（3）“政策試點”執(zhí)行。執(zhí)行是確保政策試點目標(biāo)的實現(xiàn)。各城市成為低碳城市試點以后，一般都在全市層面召開低碳城市試點啟動大會，有國家部委和省市主管領(lǐng)導(dǎo)出席，對試點工作進行輿論宣傳，推動和爭取社會各界對試點工作的了解和支持。從目前來看，不少地區(qū)推進低碳建設(shè)的協(xié)調(diào)組織方式基本都采取了成立“低碳城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”、并設(shè)立相應(yīng)辦公室的做法。由于低碳建設(shè)實際上要落實到具體的領(lǐng)域，要求有專門性的主管部門和專業(yè)性的政策措施。這也為低碳城市試點工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)帶來難度。

（4）“政策試點”監(jiān)控。為避免“政策試點”設(shè)計理念偏頗、避免“政策試點”目標(biāo)脫離實際，需要通過“政策試點”過程監(jiān)控并加以修正和改善。作為一項探索型和專業(yè)性很強的試點任務(wù)，地方政府自主性很強，主管部門希望地方領(lǐng)導(dǎo)重視，大膽探索、務(wù)求實效、扎實推進。為保證試點工作順利推進，國家發(fā)改委組織召開多次能力建設(shè)培訓(xùn)活動，進行經(jīng)驗交流分享。在實踐中，一些城市不顧實際都提出發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，打著低碳的名義發(fā)展高碳的產(chǎn)業(yè)和項目，受到媒體質(zhì)疑。因此，文件特別提出堅決杜絕概念炒作和搞形象工程，這實際上也是對地方政府試點工作的一種監(jiān)控和糾偏。

（5）“政策試點”評估。政策評估是政策科學(xué)研究的一個重要問題，評估一項政策的實施效果有其背后的基本邏輯[49]。評估可以自評估，可以是自上而下的考核評估，也可以是第三方評估。2016年3—6月，國家發(fā)改委組織召開了低碳試點城市經(jīng)驗總結(jié)評估交流會，旨在總結(jié)經(jīng)驗，梳理特色亮點，發(fā)現(xiàn)存在問題，明確改進方向，發(fā)揮示范帶動作用。中國已陸續(xù)開展三批低碳城市試點，突出問題主要表現(xiàn)在政策目標(biāo)缺少約束性和科學(xué)性、政策執(zhí)行主體權(quán)責(zé)不匹配、政策內(nèi)容過于寬泛、缺少專項資金保障以及對應(yīng)的政策評價體系等[50]。試點工作2020年即將結(jié)束，政策試點的評估結(jié)果決定著后續(xù)工作的走向。

4 低碳城市試點的政策屬性

參照試點的三種分類標(biāo)準(zhǔn)[36]并結(jié)合低碳城市試點的實踐探索，可以判定低碳城市試點屬于探索型和開拓性試點，兼顧綜合型和專業(yè)性特點，是在地方政府自主推動下中央授權(quán)開展的試點。相對于經(jīng)濟領(lǐng)域的其他試點，低碳城市試點還具有弱激勵弱約束的政策特征。

一是探索型開拓性。公共政策先行先試的目的主要是拓荒，激發(fā)先行主體內(nèi)生活力，在政策空白領(lǐng)域結(jié)合本地區(qū)優(yōu)勢探索出新的政策，提供可復(fù)制的經(jīng)驗[51]。低碳經(jīng)濟的概念是在氣候變化背景下提出的。隨著中國2006年成為世界第一碳排放國，面臨的國際減排壓力劇增。面對日益嚴(yán)重的碳排放形勢，中國也不斷提高減排責(zé)任意識，制定了一系列應(yīng)對政策。哥本哈根會議以后，積極應(yīng)對氣候變化，成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略。對于如何落實中國2020年溫室氣體排放控制目標(biāo)，國內(nèi)有不少人士擔(dān)心會影響中國經(jīng)濟發(fā)展，甚至直接影響GDP的增長。當(dāng)年美國小布什政府拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》時給出的理由就是減排對經(jīng)濟的影響太大。歐盟的研究認(rèn)為，將27個歐盟成員國至2020年的減排目標(biāo)從20%提高到30%，經(jīng)濟增長速度將下降0.6%。所以，中國政府開展低碳省區(qū)和低碳城市的試點，就是要充分調(diào)動各方面積極性，探索減排與經(jīng)濟增長雙贏的路徑。

二是綜合型專業(yè)性。廣義的碳排放包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮等六種溫室氣體，來源于生產(chǎn)和生活的各個方面。低碳城市是以城市空間為載體，以能源、交通、建筑、生產(chǎn)、消費為要素，以技術(shù)創(chuàng)新為手段，通過合理空間規(guī)劃和科學(xué)環(huán)境管制，在保障經(jīng)濟社會有效運行的前提下，實現(xiàn)碳排放與經(jīng)濟增長脫鉤的城市發(fā)展模式[52]。所以，低碳城市試點是一項綜合性強的工作，涉及到生產(chǎn)方式和生活方式的變革，需要工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源電力、廢棄物管理、建筑、交通和生活等各個領(lǐng)域部門通力合作，發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾的主體責(zé)任。與此同時，低碳城市試點是一項具有專業(yè)性、技術(shù)性與前瞻性的公共政策。溫室氣體排放的核算方法、碳定價的方式選擇、碳市場的規(guī)制設(shè)計、減碳效果的評估等都需要專業(yè)知識支撐。

三是授權(quán)型自主性。試點選擇的過程有兩種：地方政府自下而上游說，上級政府自上而下指定[53]。試點選擇的結(jié)果，是部分地方被賦予了先行先試的重大使命。早在2008年，世界自然基金會（WWF）和英國外交部分別在中國開展了低碳城市發(fā)展項目，選擇上海和保定以及吉林市作為試點。這些試點雖然不是官方指定或者授權(quán)，但也得到了國家發(fā)改委主管部門的支持。國務(wù)院授權(quán)國家發(fā)改委組織開展低碳城市試點，就是考慮了各地政府為落實中國2020年控制溫室氣體排放行動目標(biāo)表現(xiàn)出的主動性，給予地方政府充分的自主權(quán)，讓地方政府根據(jù)各自實際情況，探索問題的解決辦法，再將成功的經(jīng)驗吸收到國家政策中，繼而在全國范圍內(nèi)推而廣之。第二批和第三批低碳城市試點的依次開展，體現(xiàn)的就是國家授權(quán)下地方自主探索的特征。

四是弱激勵弱約束?；谝酝膶嵺`經(jīng)驗，中央政府通常會為各政策領(lǐng)域的地方政府提供財政支持和政策優(yōu)惠，但在低碳城市試點上，除了少量的試點能力建設(shè)項目資金支持，國家主管部門（國家發(fā)改委）未向地方政府分配任何財政資源和政策傾斜。一方面，國家只是要求和鼓勵低碳試點城市根據(jù)國家目標(biāo)自行制定嚴(yán)格的政策目標(biāo)，如提出碳排放達(dá)峰目標(biāo)，但沒有經(jīng)濟支持和政策傾斜，所以試點城市無法通過市場創(chuàng)新豐富地方財政資源;另一方面，國家實施低碳試點也未給地方政府提供充足的強制的約束條件，不同于自上而下強約束機制的政策執(zhí)行試點，不能通過績效評估和項目審核會等給地方政府官員帶來考核壓力，所以也無法提高地方官員在政績表現(xiàn)方面的競爭力。自2010年實施低碳試點計劃以來，也只是在2016年進行過一次集中的匯報評估，總體上體現(xiàn)了弱約束的試驗環(huán)境。

5 低碳城市試點中的央地關(guān)系

政策試點是中國政府遵循“由點到面”邏輯以試驗手段制定政策的一種常規(guī)性工作方法[36]，本質(zhì)上是一種地方政府創(chuàng)新[53]。在中央“自上而下”的授權(quán)下，不同地方政府自主開展“自下而上”的政策試點，以實現(xiàn)績效競爭與示范效應(yīng)[39]。中央博采眾長吸收到中央制定的政策中，繼而在全國范圍推廣。

5.1 弱激勵弱約束下的政策環(huán)境

政策試點對推進中國政策和制度創(chuàng)新具有重要作用[54]。一般地，由于低碳城市試點具有探索型和嘗試性，地方政府被允許根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況“摸著石頭過河”。換言之，低碳城市試點是以產(chǎn)生或涌現(xiàn)“自下而上”的政策創(chuàng)新為目的，中央政府積極鼓勵基于當(dāng)?shù)貤l件的政策創(chuàng)新。與此同時，地方政府擁有一定的自主性。

目前的低碳城市試點屬于“中央請客、地方買單”的形式。中央給予地方試點機會具有很強的嚴(yán)肅性，入選試點是榮譽與責(zé)任的雙重體現(xiàn)。在弱激勵-弱約束的制度環(huán)境下，地方政府參與低碳城市試點建設(shè)更多的為了得到合法性認(rèn)同。各個地方政府依然積極地申請參與，目的在于獲得中央政府的資源要素和其他優(yōu)先政策。當(dāng)前許多地方政府申報試點的積極性雖然很高，但很多工作都是虎頭蛇尾，并沒有以積極的態(tài)度和行動進行下去[41]，說明申報試點的動機產(chǎn)生了偏移。

政策試點雖具有降低政策成本的作用，但限于中國的實際情況，試點的設(shè)計和選擇并不能隨意而為，畢竟最終目的是擴散和應(yīng)用[41]。雖然低碳城市試點的范圍已擴展到87個省市區(qū)，但地方政府的自主性仍然不夠理想。囿于政策和資金支持以及自身的有限能力等，中央政府的推力最終還是保證政策減少偏移[41]，既不是漫無目的的試錯，也不是先入為主的試對，而是中央主導(dǎo)的“政策求解”過程[55]。

在以經(jīng)濟增長率為競賽標(biāo)準(zhǔn)的前提下，以GDP為導(dǎo)向的績效評估使得地方官員在氣候變化和環(huán)境領(lǐng)域的激勵下降，以致地方官員往往會選擇性地執(zhí)行國家環(huán)境相關(guān)的政策[56]。低碳試點省市由于人員、技術(shù)、資金、數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)能力不同，因而對創(chuàng)建試點工作的推動力度也不同，試點進展也是參差不齊的。如果不解決中央和地方的激勵機制不相容問題，這些理念和承諾在落實中就會存在中梗阻[57]。好在隨著新發(fā)展理念的落實，生態(tài)文明考核評價對地方政府行為會起到積極的引導(dǎo)作用。

5.2 地方政府的創(chuàng)新行為

在弱激勵弱約束的政策環(huán)境下，審視三批低碳試點城市的表現(xiàn)（見表2），從府際學(xué)習(xí)與競爭的視角可以給予較好的解釋。根據(jù)地方政府的學(xué)習(xí)能力、中央政府的介入度兩個維度，可將地方政策創(chuàng)新分為爭先、模仿、自主、守成四種模式[58]。對于中央政府高度關(guān)注的政策領(lǐng)域，學(xué)習(xí)能力較強的地方政府為謀求政績，會積極探索政策創(chuàng)新的新路徑，從而形成爭先模式。對于中央關(guān)注度較低或者激勵不足時，地方政府具有較大自由行動空間，如果地方政府的學(xué)習(xí)能力很強，就會形成自主模式。當(dāng)?shù)胤秸膶W(xué)習(xí)能力較弱時，地方政府創(chuàng)新則會出現(xiàn)模仿模式，實際上很多試點城市都在采取這種模式，按部就班。很多試點城市（中西部的一些城市）的學(xué)習(xí)能力一般，加之沒有相應(yīng)的政策激勵，沒有達(dá)到申報試點的預(yù)期，往往陷入守成模式，即維持現(xiàn)行政策安排，采取“不折騰”策略。

由于地方政府官員的作為是地方經(jīng)濟增長的關(guān)鍵性制約因素，因此，如何激勵地方官員，改變地方領(lǐng)導(dǎo)力結(jié)構(gòu)和決策方式是地方低碳發(fā)展的核心問題[45]。試點中地方政府領(lǐng)導(dǎo)的行為其實是一種參與區(qū)域競爭性試點的過程。

在中國特定的制度背景下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)者（特別是地方“一把手”）是重要的政策主體，領(lǐng)導(dǎo)行政地位、領(lǐng)導(dǎo)參與度以及領(lǐng)導(dǎo)重視度對政策創(chuàng)新有重要影響。保定、太原、鎮(zhèn)江、廣元和成都在低碳城市試點方面取得亮眼的成績，與時任政府主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和重視有關(guān)。主要領(lǐng)導(dǎo)在地方上一般具有絕對的權(quán)威，并且有充分的資源調(diào)動能力和部門協(xié)調(diào)能力。特別是對于一些涉及多部門、多層次參與的綜合性工作來說，地方主要領(lǐng)導(dǎo)的重視更加不可或缺，在很大程度上直接決定了工作力度和實際效果。

在第一批低碳試點城市中，杭州市的表現(xiàn)最為突出。杭州市的公共自行車項目成為很多城市的效仿對象，比如武漢、太原、廣元、北京等等。在獲悉國家發(fā)改委即將開展低碳城市試點的消息后，積極申報爭取。在申報成功之后，迅即成立了市委書記為組長的低碳城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，制定“十二五”低碳城市發(fā)展規(guī)劃。低碳城市試點屬于“摸著石頭過河”性質(zhì)，允許地方充分享受政策制定和執(zhí)行的自主性。缺少自上而下的低碳試點的目標(biāo)反而成為杭州市進行有意義的探索和制定合乎自身發(fā)展規(guī)律和特色的行動方案的動力[29]。

作為改革開放的領(lǐng)頭羊，深圳市自設(shè)市伊始就是國家層面開展試點示范的青睞對象。例如，交通運輸部低碳交通運輸體系建設(shè)試點、財政部節(jié)能減排財政政策綜合示范試點、生態(tài)環(huán)境部“無廢城市”試點、科技部國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)以及中國特色社會主義先行示范區(qū)等10余個試點項目在深圳實施。試點意味著享有更多的資金支持、政策優(yōu)惠和政績展示機會，也是福利的局部積累[41]。一個城市實施國家級試點示范項目的多少，在一定程度上反映了該城市對低碳發(fā)展的重視和努力程度[59]。自“十二五”中期以后，深圳的低碳發(fā)展路徑日益清晰，在全國率先提出把碳排放達(dá)峰、空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)、經(jīng)濟高質(zhì)量增長協(xié)同“三達(dá)”[60]作為發(fā)展目標(biāo)，走出了一條創(chuàng)新驅(qū)動的低碳引領(lǐng)之路。

鎮(zhèn)江市是國家第二批低碳試點城市。鎮(zhèn)江在試點城市中突出重圍，除了領(lǐng)導(dǎo)重視之外，上級（中央）政府的肯定也是強大的動力。鎮(zhèn)江市建立了智能化的城市碳排放管理云平臺，成為試點城市仿效的對象。國家發(fā)改委的主管領(lǐng)導(dǎo)多次前往鎮(zhèn)江調(diào)研考察并高度評價鎮(zhèn)江低碳城市建設(shè)模式，安排其在聯(lián)合國氣候大會上介紹經(jīng)驗，尤其是習(xí)近平總書記前來視察，使低碳城市試點成為主要領(lǐng)導(dǎo)的一項非常大的政績。

成都市于2017年成為國家第三批低碳城市試點。立足本地特色，建立了鮮明的綠色低碳發(fā)展政績導(dǎo)向。起步雖晚，但強大的學(xué)習(xí)能力和領(lǐng)導(dǎo)重視，展示了成都低碳城市的強大后勁。成都市市長曾任廣元市委書記，早在2008年就提出災(zāi)后低碳重建于低碳發(fā)展的理念，推動了廣元市成為第二批低碳試點城市，早在2011年就成立了低碳發(fā)展局，在體制機制創(chuàng)新方面走在了全國前列。

6 結(jié)論與建議

政策試點一般包含“先行先試”和“由點到面”兩個階段。政策“試點–擴散”的過程從本質(zhì)上講是中國政策創(chuàng)新與擴散的過程，這種獨具中國特色的政策“試點–擴散”的線性邏輯并不是一次性結(jié)束，而可能在現(xiàn)實中往復(fù)多次進行[61]。中國已陸續(xù)開展三批低碳城市試點工作就遵循這樣的政策邏輯。試點是在政策內(nèi)容和政策工具尚不明了的前提下進行的，其意義是試出問題、解決問題、積累經(jīng)驗。相比10年前，全國大部分城市對低碳發(fā)展的概念和做法還比較迷茫，現(xiàn)在無疑很多試點城市已經(jīng)有了比較清晰的脈絡(luò)。

各地在推進低碳城市試點工作過程中，開拓創(chuàng)新，爭做典范，取得了明顯成效，積累了許多值得推廣的經(jīng)驗，同時也暴露出制約低碳發(fā)展的問題和短板。從前三批試點城市評估結(jié)果來看，試點城市在低碳發(fā)展目標(biāo)設(shè)定、轉(zhuǎn)型路徑探索和低碳發(fā)展動力轉(zhuǎn)換等方面與社會的預(yù)期仍有差距，尤其在經(jīng)濟下行壓力下，一些試點城市表現(xiàn)出一定程度的動力不足，亟需剖析根源，“對癥下藥”找準(zhǔn)破解路徑。

第一，激發(fā)城市低碳發(fā)展的內(nèi)生動力。現(xiàn)階段中國推動低碳發(fā)展工作總體上通過行政問責(zé)的方式層層傳導(dǎo)壓力，自上而下推動各級地方政府落實相關(guān)工作，這容易使基層政府形成考核依賴，低碳發(fā)展的內(nèi)生動力不足。低碳城市試點強調(diào)的是城市自身工作的主動性，本身不具有強制性，一些地方政府將資金和政策訴求作為申報參與低碳試點的主要動機，當(dāng)看不到低碳試點政策帶來的紅利時，便開始不積極作為。由于政策目標(biāo)缺少約束性和科學(xué)性，一些原本提出達(dá)峰目標(biāo)的城市，面對經(jīng)濟形勢或自身條件的變化，就不履行相關(guān)承諾。當(dāng)前最大的癥結(jié)，恰恰在于試點城市短期內(nèi)看不到實際收益，且缺乏外在監(jiān)督約束，因而內(nèi)在轉(zhuǎn)型動力不足。中央已經(jīng)明確了生態(tài)文明建設(shè)的時間表和路線圖，《巴黎協(xié)定》設(shè)定了全球應(yīng)對氣候變化的中長期目標(biāo)，中國自主貢獻目標(biāo)是2030年左右實現(xiàn)碳排放峰值。國際社會對中國期望很高，只有中國凈零排放，世界才能凈零排放。對于中國來說，應(yīng)及早制定城市中長期低碳高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，制定科學(xué)先進的碳排放強度和總量控制指標(biāo)，向社會釋放低碳減排的市場信號，布局零碳產(chǎn)業(yè)和全球市場。

第二，完善低碳城市試點的科學(xué)論證機制。在中國，政策試點是先于立法的“行政試驗”，低碳城市試點的探索型和嘗試性，意味著政策試點結(jié)果的不確定性。當(dāng)政策試點效果一般時，要給予糾錯反思的機會，完善政策試點的科學(xué)論證，建立政策“試點–擴散”的合法性依據(jù)。充分利用專家學(xué)者、高端智庫等專業(yè)資源，增強科學(xué)技術(shù)手段在政策制定中的可行性論證[61]。綜合吸收借鑒各地方政策試點探索的有益經(jīng)驗，就政策試點的推廣條件做優(yōu)化評估。改變低碳城市建設(shè)中政府唱獨角戲的現(xiàn)象，充分發(fā)揮企業(yè)在發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、開發(fā)碳技術(shù)、設(shè)計低碳商業(yè)模式等方面的市場主體作用，明確政策制定中的公眾參與程序和信息反饋溝通機制，形成全社會共同推進試點建設(shè)的合力。由于地市級城市眾多且差異性很大，需要盡快出臺低碳城市建設(shè)的指導(dǎo)性意見，尤其要建立差異化的城市分類評價標(biāo)準(zhǔn)。不能只追求低碳城市試點數(shù)量上的增加，有必要逐步建立試點評比機制和清退機制，以評促建，評建結(jié)合，對于試點效果成效不佳的城市予以淘汰。搭建地區(qū)間相互交流與互動的平臺，發(fā)揮試點城市的示范效應(yīng)，促使地方政府的政策創(chuàng)新及擴散。

第三，建立激勵與約束并舉的長效機制。目前低碳城市發(fā)展各項政策制定和執(zhí)行均以政府為主體，中央和所在省份沒有對低碳城市試點的專項資金支持，地方政府也沒有形成良好的綠色投融資政策支持和市場化機制[51]。在政策設(shè)計上，要激勵與約束并舉。法律和行政手段具有直接剛性的優(yōu)點，激勵手段可以激發(fā)節(jié)能減排的內(nèi)生動力。在經(jīng)濟下行的壓力下，在繼續(xù)執(zhí)行碳排放總量和強度目標(biāo)約束的基礎(chǔ)上，更多地實施基于市場的氣候變化政策工具，有利于激發(fā)經(jīng)濟主體實施低碳行為的積極性和主動性。改變對低碳試點城市弱約束弱激勵的政策環(huán)境，依據(jù)國家溫室氣體排放中長期發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)定城市低碳發(fā)展的約束性目標(biāo)，探索更加靈活多樣的市場經(jīng)濟手段，更好地服務(wù)于城市高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。通過政治激勵和經(jīng)濟激勵的方式，可以調(diào)動其他非試點地區(qū)參與的積極性。通過試點評估和退出機制，對于實施好的地區(qū)應(yīng)當(dāng)予以財政、稅收方面的支持;對創(chuàng)新惰性較強的地區(qū)應(yīng)當(dāng)進一步明確目標(biāo)管理和問責(zé)機制。

第四，強化市場公平競爭的政策導(dǎo)向。按照以往試點慣例，中央政府會給予資金和政策的支持，三批低碳試點城市的地方政府大多有這方面的考慮?？刂茰厥覛怏w排放，與其他的政策試點不同。不給試點設(shè)定特定的低碳發(fā)展目標(biāo)，不給予財政金融的特殊傾斜，目的就是探討可持續(xù)的市場化路徑。中國的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)到了依靠良好的市場環(huán)境保障發(fā)展的階段，由過去追求優(yōu)惠政策“洼地”，轉(zhuǎn)為打造公平營商環(huán)境的“高地”[62]。在低碳城市試點經(jīng)驗交流中出現(xiàn)了非常好的趨勢，經(jīng)濟發(fā)達(dá)的城市不再強調(diào)國家資金層面的支持，而是表示要為國家低碳發(fā)展起到創(chuàng)新引領(lǐng)作用，就為中西部經(jīng)濟相對落后地區(qū)起到示范作用。調(diào)動城市的積極性，發(fā)揮主動性，將國家目標(biāo)與促進地方創(chuàng)新精神的地方政策措施結(jié)合起來，以促進低碳轉(zhuǎn)型中的政策創(chuàng)新。

（編輯：劉呈慶）

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