王山珊 張世勇

當(dāng)前對(duì)農(nóng)民的生活進(jìn)行治理是農(nóng)村基層治理的基本內(nèi)容之一，其直接指向農(nóng)民對(duì)日常生活的安排。生活治理在不同的時(shí)期呈現(xiàn)出不同的治理樣態(tài)。本文以農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治工作為例，闡述鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來農(nóng)村生活治理的治理實(shí)踐，并從治理內(nèi)容、治理方式、治理理念、治理目標(biāo)等方面分析鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型，為探討鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型提供了新的切入點(diǎn)。

問題的提出

2015年中央“一號(hào)文件”明確提出要全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，干凈的生活環(huán)境，整潔的村容村貌，是農(nóng)民群眾的熱切期盼，也是新農(nóng)村建設(shè)的應(yīng)有之義。2016年和2017年的中央“一號(hào)文件”都提出要深入開展農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。自2017年起，國家對(duì)農(nóng)村環(huán)境問題的重視上升到了一個(gè)新的高度。2017年2月，環(huán)保部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《全國農(nóng)村環(huán)境整治“十三五”規(guī)劃》顯示，我國目前仍有一部分農(nóng)村沒有垃圾收集處理設(shè)施，環(huán)境問題依然存在，并且較為嚴(yán)重。2018年中央“一號(hào)文件”提出“發(fā)展綠色鄉(xiāng)村，美麗鄉(xiāng)村”，推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局，并提出了環(huán)境整治的目標(biāo)以及綜合措施。同時(shí)，中共中央辦公廳，國務(wù)院印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，提出到2020年，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村莊環(huán)境與健康意識(shí)普遍增強(qiáng)。2019年中央“一號(hào)文件”明確要求補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板，抓好農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)，全面推開以農(nóng)村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點(diǎn)的農(nóng)村環(huán)境整治工作。除此之外，“一號(hào)文件”在鄉(xiāng)村治理方面還談到要對(duì)婚喪陋習(xí)、天價(jià)彩禮、孝道式微、老無所養(yǎng)等不良社會(huì)風(fēng)氣進(jìn)行治理。2019年5月，中央全面深化改革委員會(huì)第八次會(huì)議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)移風(fēng)易俗建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)的指導(dǎo)意見》，要因地制宜推進(jìn)移風(fēng)易俗，遏制陳規(guī)陋習(xí)，提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度。

從2015年到2019年的中央“一號(hào)文件”以及其他相關(guān)文件中，我們可以發(fā)現(xiàn)，國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的治理越來越細(xì)化，越來越涉及農(nóng)民生活的私人領(lǐng)域，要想達(dá)到有效治理，需要去改變農(nóng)民的日常生活習(xí)慣，以及去重塑農(nóng)民的思想觀念。所以，農(nóng)村基層治理與其說對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行治理，不如說是對(duì)農(nóng)民的生活進(jìn)行治理。

農(nóng)村基層治理是與村民日常生活最為接近的一項(xiàng)治理內(nèi)容，在不同時(shí)期，農(nóng)村基層治理呈現(xiàn)出不同的治理特征。在新中國成立之初，基層政府主要面對(duì)的是一些硬任務(wù)，總的來說包括兩個(gè)方面，一是收取農(nóng)業(yè)稅，二是執(zhí)行計(jì)劃生育政策，都是基層政府不得不完成的任務(wù)。國家通過土地改革，打破了原先舊有的地主鄉(xiāng)紳構(gòu)成的國家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的橋梁以后，確立了國家政權(quán)與農(nóng)民直接溝通的關(guān)系。隨著集體化的深入推進(jìn)，高度集中的人民公社體制確立起來，將分散的農(nóng)戶納入無所不包的政治體制中，農(nóng)村地區(qū)在實(shí)質(zhì)上組成了一個(gè)“國家覆蓋社會(huì)”的體系，即農(nóng)民義務(wù)性的必須聽取國家的，集體利益高于個(gè)人利益，農(nóng)民的行為方式需要滿足集體主義的邏輯要求。總的來說，這一時(shí)期的農(nóng)村生活治理雖然治理的對(duì)象是有差別的個(gè)人，但更多的是以國家總體性任務(wù)為中心，農(nóng)戶需要配合國家政策的貫徹執(zhí)行。[1]人民公社解體之后，農(nóng)民的個(gè)人利益逐漸從集體利益中走出，在公共場(chǎng)合得以公開表達(dá)，國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生新的變化，由原先的“強(qiáng)國家——弱社會(huì)”走向“弱國家——強(qiáng)社會(huì)”。而在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出之后，國家與農(nóng)村關(guān)系的變化使得農(nóng)村基層治理的內(nèi)涵發(fā)生了重大的變化，基層治理的內(nèi)容、方式、目標(biāo)等都發(fā)生了改變，呈現(xiàn)出新的特征。本文主要從以環(huán)境整治為代表的生活治理入手，探討鄉(xiāng)村基層治理的轉(zhuǎn)型。

鄉(xiāng)村社會(huì)中的生活治理

（一）何為生活治理？

熊萬勝（2018）曾提到“生活治理”，即直接面對(duì)有差別的個(gè)人展開治理，在尊重群眾生活的同時(shí)，積極改造群眾生活。[2]趙孟營（2016）曾說，社會(huì)治理的提出源自生活實(shí)踐的強(qiáng)烈需求，社會(huì)治理的內(nèi)涵是由生活實(shí)踐所賦予、所定義的，社會(huì)治理的目標(biāo)就是生活實(shí)踐中人們的未來預(yù)期。[3]一直以來，中國發(fā)生的很多基層社會(huì)治理活動(dòng)從本質(zhì)上來說就是一種對(duì)百姓生活的治理，其直接指向的是群眾怎么安排日常生活。這樣的治理實(shí)踐直接人格化地融入日常生活過程，幫助群眾實(shí)現(xiàn)有序和幸福的生活。[2]1931年開展的新生活運(yùn)動(dòng)是近代以來國家首次對(duì)民眾進(jìn)行日常生活的治理，以武人身份出身的蔣介石希望通過國家的強(qiáng)制力來維護(hù)社會(huì)秩序和形塑民眾日常行為。[4]新生活運(yùn)動(dòng)是這一時(shí)期典型的生活治理，其目的在于規(guī)訓(xùn)民眾的日常生活使其達(dá)到現(xiàn)代國家對(duì)合格國民的要求。在國家向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅的這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)稅收是國家統(tǒng)治的基礎(chǔ)，國家對(duì)農(nóng)民生活的控制力極強(qiáng)。雖然對(duì)稅制進(jìn)行過多次改革，但作為一項(xiàng)政府收入的重要來源，從未停止過對(duì)農(nóng)業(yè)的稅收。與此同時(shí)，計(jì)劃生育政策更是影響著當(dāng)時(shí)人們的生育觀念，這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理主要圍繞著農(nóng)業(yè)稅收和計(jì)劃生育來進(jìn)行治理，雖然涉及生活治理的內(nèi)容，但具體的內(nèi)涵和治理樣態(tài)是不同于新生活運(yùn)動(dòng)的。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，隨著生活治理的深入開展，基層政府會(huì)采取人格化的方式直接面對(duì)個(gè)人或者組織，用人格化的方式對(duì)群眾的私人事務(wù)深度介入。目前，也是鄉(xiāng)村治理的顯著特征。項(xiàng)繼權(quán)（2019）提到，我國鄉(xiāng)村社會(huì)日益?zhèn)€體化，農(nóng)民個(gè)體不斷地從先賦性群體、集體性組織及封閉性管理體制中脫離出來。[5]由此看來，每個(gè)人生活的個(gè)體性不斷增強(qiáng)，而生活治理必須面對(duì)有差別的個(gè)人。生活治理作為中國傳統(tǒng)社會(huì)治理的重要組成部分，一直延續(xù)至今。但不同時(shí)期有不同時(shí)期的生活治理，并且蘊(yùn)含著不同的治理邏輯。隨著國家對(duì)農(nóng)村建設(shè)的關(guān)注度不斷提高，以農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治為主要內(nèi)容的生活治理也進(jìn)一步凸顯出來，并逐步加深。

因此，本文所說的生活治理，是指在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下，由國家出臺(tái)政策，通過具體措施對(duì)農(nóng)村社會(huì)中萬千農(nóng)民的生活習(xí)慣，包括觀念進(jìn)行改造的過程，即針對(duì)有差別的農(nóng)民，使農(nóng)民有序生活的治理實(shí)踐。

（二）農(nóng)村地區(qū)以環(huán)境整治為代表的生活治理實(shí)踐

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)大大減輕。農(nóng)民有了一定的自主空間，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)也在隨著社會(huì)的進(jìn)步不斷覺醒。國家對(duì)農(nóng)民的生活治理雖然沒有間斷過，但力度也明顯降低，主要關(guān)注的是人口出生死亡狀況，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)業(yè)發(fā)展等一些農(nóng)村外部性的建設(shè)方面。自2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，國家對(duì)農(nóng)村的生活治理發(fā)生了新的變化，具體表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民生活的關(guān)注度以及干預(yù)程度不斷提升。

近兩年來，國家將對(duì)農(nóng)村環(huán)境整治的關(guān)注度提到了新的高度，與此同時(shí)，基層政府也逐步將農(nóng)村環(huán)境整治工作作為一項(xiàng)中心工作。筆者在調(diào)查關(guān)中地區(qū)Y村時(shí)發(fā)現(xiàn)，該村要落實(shí)的環(huán)境整治內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：

1、村莊生活垃圾的清理

2016年9月，W街道農(nóng)村生活垃圾集中收集清運(yùn)工作正式開展，也就意味著2016年9月開始，Y村的生活垃圾開始集中清運(yùn)。區(qū)環(huán)保局為W街道辦配備了4輛垃圾收運(yùn)車，密閉式垃圾箱115個(gè)，專職司機(jī)4名，戶用垃圾桶2400個(gè)，基本做到每戶一個(gè)。其中Y村由于人數(shù)較多，單獨(dú)使用一輛垃圾清運(yùn)車，共清理村內(nèi)的5個(gè)垃圾箱。全村共配備了專職的保潔員3名，負(fù)責(zé)清掃村上的主干道、各條巷道等，收集的垃圾由保潔員集中清理至垃圾箱。村內(nèi)保潔員每月工資1000元。負(fù)責(zé)垃圾清運(yùn)的專職司機(jī)與街道辦簽訂協(xié)議，實(shí)行一年一聘制，當(dāng)村中垃圾箱滿后，會(huì)有負(fù)責(zé)的村干部去打電話，通知司機(jī)進(jìn)行清運(yùn)，司機(jī)每月工資2000元。夏季必須每天都清運(yùn)，冬季三天一清運(yùn)。采取“戶分類、村收集、辦轉(zhuǎn)運(yùn)、區(qū)處理”的運(yùn)行模式，并建立了垃圾清運(yùn)臺(tái)賬。

2、“廁所革命”的開展

Y村由于在2003年開始創(chuàng)辦農(nóng)家樂，所以從2004年開始，村中就開始實(shí)行戶廁改造，截至2019年8月底，全村的廁所改造已經(jīng)基本完成，據(jù)村支書講，只剩下幾戶因?yàn)榈乩砦恢脤?shí)在沒有辦法改造的農(nóng)戶還沒有完成。Y村的戶廁改造過程大致可以分為三個(gè)階段，第一階段是村里改造階段，1984年至1999年村上開辦有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，主要經(jīng)營煤礦，支持了Y村的經(jīng)濟(jì)需求，得到的收入基本給村上辦事，集體修了村中的水、電、路，包括村委一部分廁所的改造。1999年之后，村支書自己想辦法，貸款為村子辦事情，又解決了一部分基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。第二階段是農(nóng)戶自己改造階段，由于村中農(nóng)戶開辦農(nóng)家樂的需要，農(nóng)戶自己出錢對(duì)自家的廁所進(jìn)行改造，再加上村中近幾年掙了錢的村民，也開始對(duì)自家的廁所進(jìn)行改造。第三個(gè)階段是國家出錢改造的階段，主要是從2018年開始，國家為戶廁改造的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼。以Y村為例，需要戶廁改造的農(nóng)戶首先向村委會(huì)提出申請(qǐng)，申請(qǐng)后村委會(huì)派人去核實(shí)是否符合改造標(biāo)準(zhǔn)，如果符合，就讓農(nóng)戶做好登記，然后政府免費(fèi)提供廁所改造的原材料，農(nóng)戶自行建造，每戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為2000元。盡管Y村基本完成戶廁改造，但在改造的過程中，每戶農(nóng)戶的想法都不一樣，村干部還是做出了很大的努力，才完成上級(jí)下達(dá)的廁所改造任務(wù)。

3、村容村貌的提升

一個(gè)村的村容村貌體現(xiàn)了村莊的精神氣質(zhì)，反映著村莊的文化底蘊(yùn)。Y村自農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治工作開展以來，就一直重視村容村貌的提升，主要包括四方面的內(nèi)容，一是清理村內(nèi)房前屋后的“三堆六亂”、亂貼亂畫、野廣告等。房前屋后不準(zhǔn)亂放、亂倒、亂堆雜物，柴堆、煤堆要放進(jìn)院子，料堆要堆放整齊，院內(nèi)的雜物要規(guī)整，做到整齊利落。村內(nèi)道路兩側(cè)的小廣告要及時(shí)清理，并對(duì)辦公場(chǎng)所、門頭牌匾、文化廣場(chǎng)、垃圾箱等進(jìn)行及時(shí)的清洗。二是要做好村內(nèi)溝渠污泥的及時(shí)清淤工作。三是要做好公廁戶廁的衛(wèi)生保潔。針對(duì)公廁，村內(nèi)有固定的保潔員對(duì)公廁進(jìn)行日常維護(hù)。四是開展村莊綠化和植樹造林活動(dòng)，加大對(duì)綠籬、花壇、綠地修建和補(bǔ)栽補(bǔ)植力度。Y村2019年7月立項(xiàng)整治三堆六亂花費(fèi)10萬元，綠化美化方面預(yù)計(jì)花費(fèi)46.5萬元。

簡(jiǎn)單來說，農(nóng)村環(huán)境整治，“廁所革命”等一系列政策的施行，需要的是對(duì)農(nóng)民根深蒂固的深層觀念和切身利益進(jìn)行改造，是一種典型的生活治理，然而在治理的過程中，需要面對(duì)擁有不同利益需求的農(nóng)民，因此也需要應(yīng)對(duì)不同的治理矛盾。農(nóng)村環(huán)境整治作為生活治理的一部分，其治理方式是通過改造農(nóng)民的思想觀念，來達(dá)到改變行為方式的目的。但是鄉(xiāng)村振興以來的生活治理和農(nóng)業(yè)稅時(shí)期的生活治理是完全不同的，主要表現(xiàn)在治理內(nèi)容、治理理念、治理方式、以及治理目標(biāo)的不同。

生活治理背景下鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型

從收取農(nóng)業(yè)稅到農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革、新農(nóng)村建設(shè)、至精準(zhǔn)扶貧、再到今天的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理經(jīng)過了一個(gè)不斷變遷的歷史過程。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的關(guān)注度不斷提升，以環(huán)境整治為代表的生活治理逐漸在農(nóng)村地區(qū)開展，也導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理在以下方面有著不同的轉(zhuǎn)變。

（一）治理內(nèi)容：“農(nóng)民本位”取代“國家本位”

農(nóng)業(yè)稅時(shí)期的治理內(nèi)容都是國家下達(dá)的硬性任務(wù)，無論是執(zhí)行計(jì)劃生育政策還是收取農(nóng)業(yè)稅，都是基層政府不得不完成的任務(wù)，這一時(shí)期的治理內(nèi)容體現(xiàn)出“國家本位”的特征。但是隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，從目前的治理內(nèi)容來看，完全產(chǎn)生了本質(zhì)性的變化，國家雖然也是在下達(dá)任務(wù)，但是根本的出發(fā)點(diǎn)是從農(nóng)戶本身來考慮的，不管是整治環(huán)境，還是改造廁所，都是為了農(nóng)民更好的生活，治理內(nèi)容呈現(xiàn)出“農(nóng)民本位”的特征。

從“國家本位”到“農(nóng)民本位”，在本質(zhì)上體現(xiàn)的是基層治理任務(wù)由圍繞著“資源汲取”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源輸入”。以“資源汲取”為主導(dǎo)的基層治理其目的大多是完成國家下達(dá)的治理任務(wù)。而以“資源輸入”為主導(dǎo)的基層治理可大致分為兩個(gè)階段，一是新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，這一時(shí)期的基層治理任務(wù)為建設(shè)型任務(wù)，主要是完成對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是鄉(xiāng)村振興時(shí)期，這時(shí)的基層治理任務(wù)更多的是改造型的，主要關(guān)注的是民生方向，其目的是規(guī)訓(xùn)人們的日常生活。以W街道辦的環(huán)境綜合整治為例，整治的內(nèi)容主要包括改廁，清理三堆，清理房前屋后的垃圾等。這類涉及民生方面的任務(wù)，所要對(duì)接的不是某一農(nóng)戶，而是在村居住的每一位農(nóng)戶，它要改變的是農(nóng)民習(xí)以為常的生活方式，使農(nóng)民隨意性強(qiáng)的生活方式變得具有規(guī)范性。

（二）治理理念：“服務(wù)”取代“管理”

取消農(nóng)業(yè)稅之前，國家是向農(nóng)村汲取資源，基層政府是國家政策貫徹執(zhí)行的抓手，而村級(jí)組織是國家政策貫徹執(zhí)行的關(guān)鍵，所以，在這一時(shí)期，鄉(xiāng)村關(guān)系之中有著較為明確的上下級(jí)關(guān)系，村干部需要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來完成國家下達(dá)的任務(wù)。由于工作任務(wù)明確，村干部自身形成了一套行之有效的工作方式，包括人情關(guān)系的運(yùn)用，有效的獎(jiǎng)懲措施，也包括一些強(qiáng)制性的命令行為。村干部的這些行為是為了更有效地完成上級(jí)的任務(wù)，所以在某種程度上來說，村干部的行為得到上級(jí)政府的默許。鄉(xiāng)村干部和上級(jí)組織也多是以汲取資源，完成任務(wù)為目的，對(duì)村民實(shí)行嚴(yán)格的管理。取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家不在向農(nóng)村收取稅費(fèi)，與此同時(shí)，國家向農(nóng)村地區(qū)輸送大量的資源，通過項(xiàng)目制的方式來資源下鄉(xiāng)，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這一過程中，村干部不需要做什么工作，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接和項(xiàng)目對(duì)接就可以完成工作的內(nèi)容?；鶎诱闹卫砝砟钜仓饾u在國家向農(nóng)村輸送資源的過程中由“管理型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”。國家與村民的關(guān)系也由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”，這一變化在精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境整治等工作開展以來尤為明顯。

由于生活治理的開展，基層政府的治理理念必須從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，村級(jí)組織也必須由過去的“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。這就對(duì)村級(jí)組織提出了更高的要求。村干部不能采取強(qiáng)硬手段來完成任務(wù)，工作的內(nèi)容也變得更加龐雜。一是因?yàn)樯霞?jí)政策的要求，要規(guī)范化行政;二是因?yàn)榇迕竦臋?quán)利意識(shí)提升，使得不配合的村民有了可以倚仗的工具。所以在這種情況下，才有了“事情太多，不合眼也干不完”、“貧困戶都是爺，村干部都是仆人”的牢騷與抱怨，政府與農(nóng)民之間關(guān)系也出現(xiàn)新的張力與矛盾。

（三）治理方式：“硬任務(wù)、硬管理”走向“軟約束、軟治理”

區(qū)別于農(nóng)業(yè)稅時(shí)期的“硬任務(wù)、硬管理”，目前的生活治理呈現(xiàn)出一種“軟約束、軟治理”的樣態(tài)。[6]在農(nóng)村環(huán)境整治和“廁所革命”的過程中，基層政府不能采取粗暴的手段來對(duì)待有意見、不配合的農(nóng)戶，政府人員要想方設(shè)法地滿足農(nóng)戶的要求，大多采取“柔性”政策，“哄著”農(nóng)戶來配合工作，完成任務(wù)。

從“硬性管理”到“柔性化治理”，主要體現(xiàn)了基層政府治理方式兩個(gè)方面的變化，一是從“管理”到“治理”的變化?！肮芾怼倍嗍且环N單一的、線性的、行政命令式、控制性的管理，具有嚴(yán)格的上下級(jí)之分，也就是說，基層政府下達(dá)的命令，村干部和村民必須執(zhí)行，沒有發(fā)表意見的空間。而隨著農(nóng)村生活治理的開展，國家和農(nóng)民關(guān)系發(fā)生變化，農(nóng)民不僅有義務(wù)去做，更有權(quán)力發(fā)表自己的意見，提出自己的訴求，過去的“管理”模式顯然不符合新時(shí)代社會(huì)發(fā)展的要求，所以，將“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼笔潜厝贿x擇，這里講求的不是黨和政府的單一管理，而是多主體的參與和互動(dòng)，政府、村民、村級(jí)組織共同參與農(nóng)村治理。在農(nóng)村生活治理的過程中，必須發(fā)揮村民的主體性作用，調(diào)動(dòng)起村民參與治理的主動(dòng)性，才能有效地實(shí)現(xiàn)生活治理。二是從“硬性”到“柔性”的變化。相較于農(nóng)業(yè)稅時(shí)期粗暴的執(zhí)行方式，現(xiàn)代基層政府不允許對(duì)農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制性的手段，任何政策的實(shí)施、活動(dòng)的開展都需要建立在農(nóng)民自覺自愿的基礎(chǔ)上。在農(nóng)村“廁所革命”這一整治過程中，部分農(nóng)戶并不愿意配合基層政府的工作，覺著“我家的廁所好好的，憑什么給我拆了”，遇到這種情況，政府工作人員是不能采取強(qiáng)制手段的，比如硬拆、強(qiáng)拆。另外，生活治理的最終目標(biāo)是對(duì)農(nóng)民的生活方式進(jìn)行改造，這一治理目標(biāo)下，只有通過“柔性”的治理方式，比如勸說、說服、宣傳等，從根本上改變農(nóng)民的觀念，才能實(shí)現(xiàn)有效的生活治理。“柔性”治理最大的特征就是貫徹“以人為核心”的理念，體現(xiàn)關(guān)懷、溫暖、情感、靈活的一面。在“硬性”治理的方式下，農(nóng)民可能會(huì)屈服配合工作，但是并不能達(dá)到生活治理的目的，實(shí)現(xiàn)對(duì)人日常生活的規(guī)訓(xùn)。

（四）治理目標(biāo)：“過程”治理取代“結(jié)果”治理

鄉(xiāng)村基層治理除了治理內(nèi)容、治理理念、治理方式、治理主體發(fā)生了變化之外，治理的目標(biāo)也在發(fā)生變化。由過去的“結(jié)果目標(biāo)管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑^程目標(biāo)管理”。也就是說，在稅費(fèi)改革之前，國家依靠基層政府向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅，與此同時(shí)，也通過基層政府來執(zhí)行計(jì)劃生育政策。這一時(shí)期，國家對(duì)基層政府的控制相對(duì)較松，基層政府在執(zhí)行任務(wù)的過程中具有相對(duì)自由的行動(dòng)空間，只要保證收了該收的稅，完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)即可。國家對(duì)基層政府如何完成任務(wù)并不做過多的要求，只對(duì)結(jié)果做出明確要求。而在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化被提上日程，國家不僅需要基層政府完成既定的任務(wù)，更對(duì)如何完成任務(wù)有了明確的要求，而基層政府則需要對(duì)完成任務(wù)的過程留痕，所以，基層治理的目標(biāo)在一定程度上由“結(jié)果”向“過程”轉(zhuǎn)變。

以結(jié)果為目標(biāo)導(dǎo)向時(shí)，治理結(jié)果是可以量化的，而治理的過程是不可以量化的。比如在收取農(nóng)業(yè)稅時(shí)，工作人員只要保證該收的糧食收上來，糧食這一變量是可以量化的，所以進(jìn)行的是結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)治理。這類治理目標(biāo)看重結(jié)果，所以在控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)不進(jìn)行過程控制，這樣基層治理過程就存在大量的伸縮空間，基層干部就會(huì)有一定的自主性和工作的積極性，“不管黑貓白貓，抓著老鼠的就是好貓”，這種情況下，干部只對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，不對(duì)過程負(fù)責(zé)，工作效率得到保證的同時(shí)，由此也會(huì)產(chǎn)生一系列的問題，因?yàn)椴粚?duì)治理過程進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控，基層政府就會(huì)調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源去達(dá)到目的，可能會(huì)為策略主義的運(yùn)用提供空間，導(dǎo)致基層干部很多合理不合法的行為。比如一些治理任務(wù)需要借助村中復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)才得以實(shí)行。

以過程管理為目標(biāo)導(dǎo)向時(shí)，基層政府通過對(duì)于過程的監(jiān)控來達(dá)到某種結(jié)果，在這類治理事件中，治理結(jié)果是不可能量化的，所以需要通過過程去考核，以此來衡量是否達(dá)到目標(biāo)。比如正在進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境整治工作，環(huán)境整治的效果是無法量化的，但是可以通過對(duì)治理過程的把控來盡可能的達(dá)到我們的最優(yōu)目標(biāo)，所以針對(duì)環(huán)境整治工作，基層政府會(huì)定期到村中宣傳、檢查、考核，并制定相關(guān)的制度，建立環(huán)境整治的長效機(jī)制。除農(nóng)村環(huán)境整治之外，還有移風(fēng)易俗、鄉(xiāng)村文化建設(shè)等生活治理事項(xiàng)，都是一種過程管理，這類治理事項(xiàng)的結(jié)果無法量化，需要通過過程監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)結(jié)果的最優(yōu)。因此，“過程”成為目標(biāo)管理的一部分。

討論：國家與農(nóng)民關(guān)系變化中的鄉(xiāng)村社會(huì)治理轉(zhuǎn)型

新中國成立以來，國家和農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化。其具有標(biāo)志性的事件是國家全面免除農(nóng)業(yè)稅。周飛舟（2006）曾以“汲取型”政權(quán)和“懸浮型”政權(quán)來概括免除農(nóng)業(yè)稅前后的變化。[8]并以此來探討這一時(shí)期國家和農(nóng)民的關(guān)系。王雨磊（2016）則將“懸浮型”政權(quán)之后的基層治理特征概括為“給予型”政權(quán)。[9]

首先，在免除農(nóng)業(yè)稅之前，國家向農(nóng)民進(jìn)行“資源汲取”，所謂“資源汲取”就是基層政府為了完成上級(jí)下派的稅費(fèi)任務(wù)并維持自身的日常運(yùn)轉(zhuǎn)， 直接向農(nóng)民汲取資源?？梢?， 國家在“資源汲取”時(shí)，基層政府的主要任務(wù)是向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅， 由此造成了非常重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國家和農(nóng)民的關(guān)系也進(jìn)一步惡化，出現(xiàn)大量農(nóng)民上訪的事件。其次，在免除農(nóng)業(yè)稅之后，國家不再向農(nóng)民征稅，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)得到減輕，基層政府的工作負(fù)擔(dān)也得到減輕，國家與農(nóng)民的關(guān)系趨于緩和。但是，當(dāng)國家不再向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅后，國家的政權(quán)上移，國家與農(nóng)民之間必要的聯(lián)系減少，基層政府和農(nóng)民打交道的渠道也相應(yīng)減少，基層政府不必挨家挨戶地去完成任務(wù)，國家的各項(xiàng)涉農(nóng)補(bǔ)貼也通過“一卡通”等方式直接發(fā)放到農(nóng)民手中，基層政府與農(nóng)民之間的關(guān)系也逐漸疏遠(yuǎn)，基層政府呈現(xiàn)出“懸浮型”的特征?！皯腋⌒汀闭某霈F(xiàn)使得基層政府的服務(wù)職能難以發(fā)揮，農(nóng)民對(duì)基層政府越來越不信任，國家與農(nóng)民的關(guān)系也漸漸疏遠(yuǎn)。最后，稅費(fèi)改革之后，國家一改過去對(duì)農(nóng)民的資源汲取狀態(tài)，轉(zhuǎn)而通過財(cái)政再分配的方式對(duì)農(nóng)村進(jìn)行資源的反哺（王雨磊，2016）。[9]資源下鄉(xiāng)對(duì)國家的治理能力提出新的要求，國家從“資源汲取”過渡到“資源輸入”，在資源輸入的過程中國家必須實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民的有效對(duì)接，重塑國家與農(nóng)民的關(guān)系。但在新農(nóng)村建設(shè)以來，國家對(duì)農(nóng)村的“資源輸入”主要是以項(xiàng)目制和行政發(fā)包的方式來實(shí)現(xiàn)，大量的“資源輸入”在一定程度上緩解并加深了國家與農(nóng)民的關(guān)系，但這種單向的資源輸入在一定程度上忽視了農(nóng)民的個(gè)體需求，所以，并沒有從根本上解決國家與農(nóng)民的關(guān)系問題。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，國家以一種新的方式進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展成為國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。也就是說，國家現(xiàn)代化的過程在某種程度上來說就是持續(xù)改造、改變農(nóng)村的過程。精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治、移風(fēng)易俗等農(nóng)村生活治理內(nèi)容的開展，要求基層治理模式也應(yīng)隨著治理內(nèi)容的變化做出進(jìn)一步調(diào)整。生活治理作為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要組成部分，其直接面向有差別的農(nóng)民個(gè)體，需要在尊重農(nóng)民日常生活的基礎(chǔ)上改造農(nóng)民的生活觀念，其本質(zhì)上是國家對(duì)農(nóng)民日常生活的規(guī)訓(xùn)、對(duì)國家合格公民的培養(yǎng)。生活治理這一治理內(nèi)容使得基層政府和農(nóng)民打交道的機(jī)會(huì)增多，基層政府和農(nóng)民的關(guān)系也日益密切，但在日益密切的過程中又應(yīng)為利益的出發(fā)點(diǎn)不同產(chǎn)生摩擦。

免除農(nóng)業(yè)稅意味著國家向農(nóng)村資源汲取的任務(wù)已經(jīng)不復(fù)存在，但在生活治理的背景下，國家還是在向農(nóng)村社會(huì)輸入政策和規(guī)章制度，來實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的現(xiàn)代化改造，將傳統(tǒng)社會(huì)的農(nóng)民變?yōu)楝F(xiàn)代國家的公民。在這一過程中，國家的主導(dǎo)地位并沒有發(fā)生變化，發(fā)生變化的是國家和農(nóng)民打交道的方式，也就是國家如何將現(xiàn)代化的任務(wù)與分散的農(nóng)民進(jìn)行有效對(duì)接，國家如何動(dòng)員、組織分散的農(nóng)民來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。在生活治理的大背景下，國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生新的變化，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理也相應(yīng)開始轉(zhuǎn)型，究竟什么樣的治理模式能夠有效推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，值得我們進(jìn)一步研究和探討。

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作者簡(jiǎn)介

王山珊 西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型

張世勇 西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授，研究領(lǐng)域?yàn)檗r(nóng)村流動(dòng)和鄉(xiāng)村治理