江 慧，姜 偉

（1.江蘇省生態(tài)環(huán)境評估中心，江蘇南京 210036；2.南京河海環(huán)境研究院有限公司，江蘇南京 210036）

0 引言

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系建設，是實現(xiàn)損害擔責、彌補制度缺失、履行法定職責的需要。對于推動企業(yè)履行環(huán)境保護責任，抑制惡性環(huán)境事件發(fā)生，切實保障公眾生態(tài)環(huán)境權益，落實“環(huán)境有價、損害擔責”的環(huán)保理念具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革是一項全新的工作，目前法律法規(guī)和國家層面的規(guī)范性文件在此方面幾乎空白。雖然我國發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，確定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的總體要求和主要內容，但目前全國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還處于起步階段，與之配套的工作流程和相應措施尚不完善，在部分地區(qū)開展試點后，還需要進一步在全國范圍內試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革應當在規(guī)范統(tǒng)一基礎上，進一步細化落實總體要求，規(guī)范統(tǒng)一是前提，細化落實是保障，規(guī)范統(tǒng)一要求制定專門的法律對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進行理念、原則、總體框架上的規(guī)定，細化落實則針對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度某一方面的專門問題出臺相應的司法解釋或管理性、技術性規(guī)范［1］。從江蘇省試點情況看，推進這項改革落地實施，需要在總體方案之外，制定一系列配套文件對相關問題做出具體規(guī)范，作為這項改革的支撐，以保障案例實踐有序實施。

1 生態(tài)環(huán)境損害賠償工作流程

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方法》）中規(guī)定了開展賠償磋商、完善賠償訴訟規(guī)則和損害鑒定評估方法、加強生態(tài)環(huán)境修復與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督、規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理等方面工作內容。結合近一年江蘇省的試點案例經驗，研究制定生態(tài)環(huán)境損害賠償工作流程圖，并對各環(huán)節(jié)需要的配套文件進行了整理，如圖1所示。

2 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系

根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作流程，江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償工作需建立“1+7+1”的制度體系，其中“1”為1個實施方案，作為頂層設計，對生態(tài)環(huán)境損害賠償工作提出原則性的規(guī)定和要求；“7”為7個配套辦法，包括《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害事件報告辦法》《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估管理辦法》《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法》《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償起訴規(guī)則》《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害修復管理辦法》《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償信息公開辦法》，作為實施方案的補充規(guī)定，明確各工作環(huán)節(jié)的具體工作流程和相關要求；“1”為江蘇省高級人民法院關于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南。根據(jù)各部分工作職責和工作內容，明確制度制定的責任單位，如表1所示。

3 江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要內容

3.1 江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償改革實施方案

江蘇省于2018年9月發(fā)布了《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》），標志著江蘇在推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方面，又邁出了堅實的一步［2］?！秾嵤┓桨浮访鞔_了生態(tài)環(huán)境損害賠償改革工作的總體要求、主要內容和保障措施，是開展該項工作的指導性文件。

圖1 生態(tài)環(huán)境損害賠償工作流程

《實施方案》的總體框架和國家的《改革方案》是一致，主要由總體要求、適用范圍、工作內容、保障措施、其他事項5部分組成。同時，結合7個試點省份的成果經驗，在賠償權利人范圍、組織領導、分工職責等方面做出了特別的規(guī)定。

一是進一步加強了組織領導?！陡母锓桨浮穬H要求省政府成立“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領導小組”。而《實施方案》擴大了領導小組的范圍，明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作是由“省生態(tài)文明建設領導小組”負責。目前，江蘇省生態(tài)文明建設領導小組已成立，實行的是雙組長制，即由黨政主要領導即省委書記和省長任組長。所以相較于國家要求，江蘇的組織領導范圍進一步擴大，機構規(guī)格也更高一層，加強了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的推進力度。

二是部門分工職責更加具體。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧x務人是省級和市級人民政府，而由于各級人民政府的具體職能由政府的各個職能部門負責執(zhí)行，政府職能的執(zhí)行部門也享有政府的生態(tài)環(huán)境損害索賠權［3］。根據(jù)《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護工作責任規(guī)定（試行）》，依據(jù)職能部門責任，《實施方案》對環(huán)保、國土、住建、農業(yè)、水利、海洋漁業(yè)和林業(yè)等部分的分工事項作了具體明確。

三是法制部門參與工作?！秾嵤┓桨浮吩黾恿艘粭l規(guī)定，要求法制工作部門參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商訴訟工作中，做好法律保障作用。法制工作部門作為代表政府處理涉法涉訟等相關法律事宜的專門機構，在具體案件處理中，與負有環(huán)境資源監(jiān)管職能的部門一同辦理［4］，確保生態(tài)環(huán)境損害賠償在法律的框架內運行，避免相關部門工作中出現(xiàn)違法現(xiàn)象。

四是授權地方細化啟動賠償?shù)木唧w情形?！秾嵤┓桨浮肥跈喔髟O區(qū)市應根據(jù)各地的實際情況，進一步考慮各地造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會影響等因素，因地制宜，提出啟動賠償?shù)木唧w情形。所以，各設區(qū)市需開展相關探索，根據(jù)各地經濟發(fā)展程度、發(fā)展情況，以區(qū)域生態(tài)環(huán)境的水平去設置啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w情景和相關標準，從而細化生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?/p>

表1 江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系框架

3.2 江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償配套辦法

《實施方案》明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償內容與范圍，規(guī)定了保障生態(tài)環(huán)境損害賠償工作順利開展的磋商訴訟程序、損害評估、資金保障和公眾參與等，但是，這些規(guī)定僅為框架性指引，在實踐中存在一定的困難［5］。為促進方案的細化和落地，又發(fā)布了相應的配套文件作為補充，即江蘇省生態(tài)環(huán)境損害事件報告辦法、鑒定評估管理辦法、賠償磋商辦法、資金管理辦法、修復管理辦法、信息公開辦法、起訴規(guī)則7個配套辦法和1個生態(tài)賠償案件的審理指南，這使得《實施方案》在操作過程中有了具體的制度要求，便于地方上開展相應的工作，也為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的立法積累經驗。

7個配套辦法主要分別解決案件線索來源問題，鑒定、磋商、訴訟、修復如何實施的問題，以及保障公民、法人和其他組織對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的知情權的問題。

《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害事件報告辦法》主要規(guī)定了江蘇省生態(tài)環(huán)境損害事件報告的范圍、責任人、報告程序、報告方式、責任追究等方面的內容。為保證在第一時間相關主管部門和統(tǒng)管機構都能了解損害事件相關情況，辦法建立了“雙報告”制度，確保了后續(xù)追償工作的時效性。

《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估管理辦法》主要規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估范圍、責任單位、評估過程、收費要求等方面的內容，同時，對鑒定評估機構和鑒定人、評估人提出相關資質管理要求。生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估是開展磋商訴訟、制定生態(tài)修復方案的技術依據(jù)，是前置條件，該辦法保障了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的規(guī)范、公正、客觀。

《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法》主要規(guī)定了江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭谭秶?、磋商主體、磋商原則、磋商組織、磋商監(jiān)督等方面的內容。磋商是省、市兩級政府作為賠償權利人，依據(jù)鑒定意見書、評估報告和修復方案，主動與造成生態(tài)破壞、生態(tài)污染的企業(yè)和個人，進行平等的磋商?！按枭糖爸谩敝饕哪康氖遣灰屔鷳B(tài)環(huán)境損害賠償事件浪費太多的司法訴訟資源，進入漫長的訴訟環(huán)節(jié)，可以讓受損的生態(tài)環(huán)境盡快得到修復。

《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償起訴規(guī)則》依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國侵權責任法》等法律規(guī)定進行制定，主要規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償起訴的責任單位、起訴內容、起訴流程等方面的內容。在損害事件磋商未果的情況下，相關部門可以對案件依法提起訴訟。起訴的責任單位包括各級人民政府，其中省級人民政府可以對社會環(huán)境影響大的、群眾關注度高的以及跨省域的重大案件提起訴訟。

《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》彌補了當前資金管理方面制度的空白，對賠償資金的來源、繳付、管理、使用、監(jiān)管等各流程提出了明確的要求。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金保障是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是否落地的決定性因素，該辦法解決了資金管理的相關難題。第一是解決了賠償資金的去處，此前有的地方賠償資金是納入法院設立?？钯~戶管理賠償資金，這與法院的司法中立地位相悖；有的地方是把賠償資金直接支付給提起訴訟的環(huán)保NGO，這樣容易引發(fā)風險，本辦法是將賠償資金全額繳入國庫，確保資金去向穩(wěn)定可靠。第二是解決了資金使用效率低的問題，辦法規(guī)定了賠償資金的使用原則，使用范圍包括生態(tài)修復或替代修復等費用，需?？顚Ｓ?，在資金使用過程中也要做到公開透明，加大對資金的監(jiān)管力度。

《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害修復管理辦法》對受損害的環(huán)境進行生態(tài)修復的相關要求做出了明確規(guī)定，包括生態(tài)修復的適用范圍、修復要求、驗收要求、評估要求、責任追究等方面的內容。該辦法考慮了兩種情形，一是賠償義務人自行修復或委托第三方修復，二是替代修復的情形，分別根據(jù)兩種情形的實際情況規(guī)定了相應的修復管理流程，可使受損害的生態(tài)環(huán)境得到及時有效的修復。

《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償信息公開辦法》主要規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害事件賠償過程中相關信息公開的要求，包括信息公開適用范圍、公開原則、公開內容、公開時限、公開方式等方面的內容。雖然實施方案和其他配套文件中都有信息公開的相關內容，但大都比較泛泛，沒有具體實質性的要求，本辦法是專門對工作過程中信息公開問題做出統(tǒng)一規(guī)范，要求信息主要是依申請公開，確保了公眾對生態(tài)環(huán)境損害相關工作和進展的知情權和參與權。

4 結語

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革是生態(tài)文明體制改革的重要內容，是建設生態(tài)文明必不可少的重要舉措，加快推進了生態(tài)文明建設。生態(tài)環(huán)境損害賠償試點工作建設牽涉資金管理、機構設置、能力建設等多方面，江蘇省根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作流程，建立健全了全省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系，為該項改革任務的落地提供了制度保障，確保了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作的順利推進。