[摘要] 充分發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用，是加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層社會治理的政策要求與普遍探索。南廣陽城村契約治村的實踐是一個典型范本，其有借鑒價值的做法集中表現(xiàn)在五個方面：黨領群治，聚合內(nèi)生動力;民主協(xié)商，加強村民自治;問題導向，優(yōu)化協(xié)約內(nèi)容;剛性約束，提高執(zhí)行效果;扎實推進，涵養(yǎng)共治氛圍。這些既是南廣陽城村契約治村的精彩點、著力點、成就點、可學點，也是其他鄉(xiāng)村可以跟著學、照著做、做得到、做得好的寶貴經(jīng)驗。

[關鍵詞] 村規(guī)民約; "社會治理; "協(xié)商民主

[中圖分類號] D616 " " " " [文獻標識碼] A " " " " [文章編號] 0529-1445（2020）06-0082-04

充分發(fā)揮村規(guī)民約積極作用，是推進農(nóng)村契約型社會整合機制建設、實現(xiàn)契約治村的重要途徑，有助于更好地加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層社會治理。2018年6月14日習近平總書記在考察山東三澗溪村時，明確強調(diào)要“加強村規(guī)民約建設”。2018年年底，中央七個部門聯(lián)合出臺《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》（下文簡稱《意見》）。在這樣的現(xiàn)實背景下做好契約治村工作，是貫徹習近平總書記關于城鄉(xiāng)社區(qū)治理重要論述的具體體現(xiàn)，還是落實中央有關政策要求的實際舉措，也是加強和創(chuàng)新基層社會治理的緊迫要求。近年來，全國各地涌現(xiàn)出越來越多的契約治村成功案例。其中，北京房山區(qū)南廣陽城村的實踐，是契約治村的典型。南廣陽城村的做法被概括為“廣陽經(jīng)驗”，具有推廣價值。

黨領群治 "聚合內(nèi)生動力

契約治村所依托的村規(guī)民約，是廣大村民進行自我管理與服務以及自我教育引導和監(jiān)督的行為規(guī)范。充分發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村基層社會治理中的作用，是貫徹落實黨的十九屆四中全會“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”“構建基層社會治理新格局”精神的重要舉措，是健全與創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織領導下自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村社會治理體系1的重要形式。從基礎動力源和生成與發(fā)展路徑的角度來看，發(fā)揮村規(guī)民約積極作用、契約治村主要有兩種模式，內(nèi)生動力主導的模式和行政推力主導的模式。在內(nèi)生動力主導的模式中，鄉(xiāng)村基層內(nèi)部各主體的有效治理需求得到激發(fā)與聚合，自覺自愿自發(fā)因素有著更為充分的體現(xiàn)。在行政推力主導的模式中，基層政府機構各部門為代表的國家政權力量主動介入、大力推動，往往會引起政府秩序與鄉(xiāng)土秩序的融匯交合難題。南廣陽城村的契約治村實踐，是內(nèi)生動力主導模式的生動實踐，在基層黨組織的帶領下，聚合了各方面內(nèi)生動力，繪就了一幅精彩的意識自愿與行動自覺畫卷。

在南廣陽城村，干部群眾共同期望把村治好，這是契約治村的最大內(nèi)生動力。一方面，村黨支部書記石印起在2014年3月就帶領村兩委干部思考回遷后的治理問題、引導全體村民開展大討論，最終形成了管理辦法雛形，后續(xù)不斷完善治村契約并有效付諸于行動。另一方面，自2009年拆遷到2016年回遷，村民們都在外租房，期間很多村民對所在單元樓的種種陋習深惡痛絕、對小區(qū)出租房因管理不力導致的問題有了切身體會，這些經(jīng)歷激發(fā)了他們對治理好所在小區(qū)的期待。

需要說明的是，南廣陽城村黨員干部在帶頭與推動各項治村工作的實踐中，還表現(xiàn)出了系列重要特質(zhì)，因而產(chǎn)生了很好的表率作用，轉化成了很好的治理效能。他們堅守為民的初心與使命，堅持以廣大村民群眾為中心，做到了把群眾冷暖時刻放在心上。他們以擔當與干凈支撐忠誠，忠誠于黨和村民的利益，敢于擔當其治村的各項責任。他們的工作富有前瞻性，所以，南廣陽城村才有了契約治村的7年謀劃準備，以及2016年以來的系列具體實踐。他們工作作風民主，問題大家提，辦法大家想，主意大家出，決策大家定。村兩委干部不是個人說了算，不搞一言堂，所有涉及人、財、物及村民利益的問題，都是經(jīng)過充分醞釀、反復商量以后，按照多數(shù)人的意志作出決定的。

此外，南廣陽城村沒有遭遇干部干、村民看的問題，村民給予了積極配合與自覺支持，熱情地參與到各項治村工作中。這種熱情參與，是村民自身求治期待、各項宣傳勸導工作、治村獲得感與美好體驗共同作用的結果。村內(nèi)對民主協(xié)商而成的協(xié)約內(nèi)容持續(xù)宣傳勸導，治村的各項工作逐步融入到村民群眾的生產(chǎn)生活習慣中，并形成了共識。因而，盡管見不著任何與契約相關的標語，大家也能很好地遵規(guī)守約，并在良好行為塑造過程中做到對違約認罰的配合。

民主協(xié)商 "加強村民自治

目前的實踐中，不少地方村規(guī)民約“價值顯然、問題突出”。村民群眾的參與深度與廣度較低，是廣為詬病的問題之一。

南廣陽城村的做法，很好地踐行了“村規(guī)民約的制定、執(zhí)行上要加強民主”這個理論共識，廣泛而有序有效地運用了民主治理方式，特別是運用了當前受到普遍關注的基層協(xié)商民主，切實地凸顯了契約內(nèi)含的商量特質(zhì)。在協(xié)約制定過程中，村內(nèi)最初制定的8章25條小區(qū)管理辦法，就是經(jīng)過一場“大家希望新家園管成什么樣”的大討論，通過村兩委班子和村民代表與廣大村民反復醞釀協(xié)商兩年多的結果。2016年下半年回遷上樓后，南廣陽城村針對小區(qū)管理不斷遇到的新問題逐步形成的系列具體治村辦法，都是由黨員和村民代表會議討論通過以后付諸實施的。在協(xié)約執(zhí)行過程中，同樣突出運用了民主治理方式，特別是在力圖有效改變村民上樓后的生活習慣的相關工作中廣泛運用，確保了各項治村契約在民主監(jiān)督中一絲不茍地執(zhí)行下去。

南廣陽城村長期堅持的民主參與式治理工作，踐行了農(nóng)村基層民主自治原則，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督基礎上，通過民主協(xié)商進一步突出和加強了村民自治，培養(yǎng)了大家的民主素養(yǎng)，“帶來高度的群眾滿意和群眾認可，也帶來全村男女老幼的自豪感、歸屬感、向心力、凝聚力和同心同德、上下同欲?！?“協(xié)商民主、契約治村”被概括為“廣陽經(jīng)驗”的特征，被認為具有典型性，能夠持續(xù)，值得推廣。因此，對于發(fā)揮村規(guī)民約作用、契約治村來說，必須努力在鄉(xiāng)村基層民主治理框架內(nèi)，充分地運用協(xié)商民主這個好辦法。其中的“約”就意味著涉及主體的多元性，意味著要在多元主體之間民主協(xié)商、對話與商量并合作推動。另外，《意見》中對民意征集等體現(xiàn)協(xié)商民主的內(nèi)容也反復多次強調(diào)，黨的十九屆四中全會還首次將民主協(xié)商納入了社會治理體系。

問題導向 "優(yōu)化協(xié)約內(nèi)容

發(fā)揮村規(guī)民約作用、契約治村，需要村規(guī)民約的內(nèi)容具備科學合理的特性，這是村規(guī)民約應然價值得以變成實際治理績效的一個重要前提。但是，各地現(xiàn)有的實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)內(nèi)容不恰當、有待進一步優(yōu)化的問題。

南廣陽城村堅持問題導向，優(yōu)化了協(xié)約內(nèi)容，形成的村規(guī)民約內(nèi)容既有吸引力又堅持了法治原則。堅持抓準群眾感知到且比較關心的問題，“以滿足村民共性需求為導向”。南廣陽城村是異地拆遷上樓的回遷小區(qū)，小區(qū)管理辦法很大程度上就是對村民生產(chǎn)生活習慣的過渡、小區(qū)環(huán)境秩序維護、社區(qū)化管理適應等治理挑戰(zhàn)進行的超前謀劃。在小區(qū)治理過程中針對陸續(xù)出現(xiàn)的問題，逐步完善協(xié)約內(nèi)容，涉及電梯維保、環(huán)境衛(wèi)生、樓道管理、習慣養(yǎng)成等。更重要的是，這些是群眾緊迫關切、與他們的實際利益密切關聯(lián)的問題。突出巧妙治理。南廣陽城村的治村協(xié)約內(nèi)容有著諸多巧妙治理的表現(xiàn)。尤其是把脈家庭對孩子的關愛心理、形成孩子認養(yǎng)果樹并分得果實等體現(xiàn)共治共管共享原則的約定內(nèi)容，以及以孕婦專用地上停車位、訪客車位與探親停車券等能給村民溫暖感覺的人性化內(nèi)容照顧合理現(xiàn)實需要。堅持法治思維，不違背現(xiàn)有相關法規(guī)。對于現(xiàn)有村規(guī)民約，南廣陽城村兩委成員做足了功課，認真研究法律法規(guī)條文，聘請法律顧問，因此能有效應對少數(shù)村民關于第二輛車交費停車問題的合法性質(zhì)疑。

南廣陽城村的成功實踐啟示我們，合理可行的村規(guī)民約內(nèi)容，要突出價值引領性、關注一般的社會規(guī)范和主流價值觀，更要能切中鄉(xiāng)村基層社會治理現(xiàn)實需要，找出本地區(qū)當前最為突出、群眾最為關心和感興趣、最具有普遍性的問題。將一般的社會規(guī)范和主流價值觀融入問題中并作為村規(guī)民約的重點，才能真正引起共鳴而刺激到廣大群眾的共同利益興奮點和參與熱情與積極性，最終產(chǎn)生求治的共同愿望。當然，合理可行的內(nèi)容，還必須體現(xiàn)對實際困難群眾的關愛和溫暖，體現(xiàn)對積習問題的過渡性處理，切實考慮當?shù)厝嗣袢罕娦愿衽c文化習俗等現(xiàn)實因素。

剛性約束 "提高執(zhí)行效果

協(xié)約內(nèi)容既要科學合理可行，更需要剛性約束落地實施。現(xiàn)實是村規(guī)民約的約束力、執(zhí)行力往往遭遇諸多挑戰(zhàn)。

南廣陽城村的實踐中，協(xié)約內(nèi)容的剛性約束得到了很好的體現(xiàn)，執(zhí)行效果非常明顯。這源于南廣陽城村在實踐中采取了有力的執(zhí)行措施。除了提升對協(xié)約內(nèi)容的執(zhí)行承諾、強化為執(zhí)行協(xié)約內(nèi)容而廣泛開展的宣傳與勸導、規(guī)范為促進協(xié)約內(nèi)容更好地執(zhí)行而進行的懲戒等常見措施外，南廣陽城村實踐中突出了黨員干部帶頭的強約束力執(zhí)行措施。一是以點帶面的執(zhí)行方式。南廣陽城村黨支部以及黨員的做法是，我?guī)ь^做，我先做到，做給村民看，千難萬難，黨員帶頭就不難。同時，延展主體范圍、擴散帶動效應，盡可能做更多人的工作，通過簽訂《一人一戶一族承諾書》引導自己家人、自己那一族人遵規(guī)守約。在村內(nèi)物業(yè)工作人員以及志愿者隊伍中推廣上述制度，提高廣大群眾遵約執(zhí)約的自覺性主動性。二是合理有效的制度設計。針對可能出現(xiàn)的不遵約情況，南廣陽城村設計了“管得住”的系列制度。較為典型的是針對本村村民的物業(yè)費返還制度。南廣陽城村物業(yè)管理采取收支兩條線，每年年初先按一定標準繳納一年物業(yè)費，年底予以返還，如有違約行為則按規(guī)定予以扣除，情節(jié)特別嚴重的還可能會停發(fā)全部福利。同時，還有針對租戶的三方房屋租賃合同等制度。由村委會出面，和房主、租戶簽訂三方房屋租賃合同。為制約租戶的行為，租戶要向村委會繳納保障金，房主有勸告和教育租戶遵約的義務。租戶如有違約將被扣保障金甚至退租，房主勸導教育不力將被扣相應福利。

南廣陽城村的成功實踐，充分說明村規(guī)民約的具體內(nèi)容不能停留在文本上、墻壁上、宣傳冊上、口頭上，必須能夠約束村民行為，得以切實執(zhí)行。在《意見》中，對村規(guī)民約的監(jiān)督落實已強調(diào)了若干原則性的內(nèi)容。南廣陽城村的實踐，在這些原則性的內(nèi)容之外，給契約治村工作的開展創(chuàng)造了有價值的參考經(jīng)驗。其以點帶面的辦法、旨在“管得住”的制度設計，具有重要參考價值。

扎實推進 "涵養(yǎng)共治氛圍

發(fā)揮村規(guī)民約作用、契約治村，必須逐步培育契約治村文化、養(yǎng)成干部群眾依約治村德行，進而涵養(yǎng)共治氛圍。深入細致的農(nóng)村基層群眾工作，正是涵養(yǎng)共治氛圍的重要途徑。在中央《意見》與各地具體實施意見都直接或間接強調(diào)到2020年所有村與社區(qū)普遍制定或修訂形成務實管用的村規(guī)民約或居民公約的政策背景下，前述行政推力主導模式的案例將會更多地出現(xiàn)。而這種案例的成功，必然有賴于適度介入的行政權力與村民群眾自治權力良性互動，其效果主要取決于農(nóng)村基層群眾工作的深入與細致程度。

從2009年3月拆遷起，南廣陽城村契約治村歷經(jīng)7年準備、近4年實踐的扎實推進過程，依托創(chuàng)新的深入細致群眾工作，涵養(yǎng)有利的契約治村氛圍，發(fā)揮潤物細無聲的積極作用。首先，加強溝通與交流，努力促進相關村民思想意識轉變。這體現(xiàn)在村民從不習慣到習慣、從不接受到接受、從不自覺到自覺的過程中。其次，培養(yǎng)村民算大賬意識，發(fā)動群眾做好群眾工作。村民逐步習慣了治村契約，形成了自己做好、帶動家人和家族人做好、監(jiān)督身邊人做好的良好氛圍，對遵規(guī)守約的大家互相贊賞，對違規(guī)違約行為及時勸導制止。最后，注重村民群眾主人翁意識與歸屬感榮譽感。作為治村實踐重要特色的村黨支部全面主導物業(yè)管理，帶動了村民參與到小區(qū)管理中來，提高了管理有效性。

南廣陽城村的實踐表明，充分發(fā)揮主觀能動性扎實推進工作、堅持發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村基層社會治理中的作用，將村規(guī)民約做實做細堅持做下去、開展深入細致的群眾工作，終能涵養(yǎng)共治氛圍、實現(xiàn)村民角色行為塑造與村規(guī)民約完善的互促共生、累積制度性社會資本與關系性社會資本，從而催生出穩(wěn)定而可持續(xù)的治理效果。

（本文是北京市社會科學基金2019年度重點項目“北京基層協(xié)商民主經(jīng)驗研究”、中共北京市委黨校2020年度重點科研項目“基層協(xié)商視野下的首都村規(guī)民約實踐研究”的階段性成果）

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（作者簡介：楊守濤，中共北京市委黨校領導科學教研部副主任、副教授;蔣良竹，中共北京市委黨校公共管理教研部碩士生）

責任編輯 / 張蕾磊