楊麗萍

內(nèi)容提要 中國(guó)共產(chǎn)黨的信訪工作，是一項(xiàng)高度凸顯“群眾觀點(diǎn)”實(shí)踐邏輯的制度安排。作為黨的群眾路線的重要組成部分，延安時(shí)期便產(chǎn)生了信訪工作的雛形。然而，在中國(guó)共產(chǎn)黨全面執(zhí)政后，納入制度化建設(shè)的信訪工作卻在地方實(shí)踐中表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性。最突出的問題是干部作為執(zhí)行者和被監(jiān)督者雙重身份內(nèi)在矛盾的顯性化，導(dǎo)致信訪干部監(jiān)督難以到位甚至缺位，信訪工作出現(xiàn)嚴(yán)重的官僚主義和形式主義。問題頻出使得該項(xiàng)工作自制度建設(shè)伊始就亟須現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。本文以上海信訪工作為例，揭示了信訪工作從以服務(wù)于革命動(dòng)員為基本導(dǎo)向的制度安排，轉(zhuǎn)型為政治溝通、權(quán)利救濟(jì)和干部監(jiān)督三大功能并重的監(jiān)察制度的過程。

信訪制度是中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)具特色的民主政治制度設(shè)置。從形式上看，信訪工作脫胎于中國(guó)傳統(tǒng)治理文化，有著悠久的歷史；而作為一項(xiàng)凸顯“群眾觀點(diǎn)”實(shí)踐邏輯的制度安排，信訪工作為中國(guó)共產(chǎn)黨首創(chuàng)，其雛形出現(xiàn)于延安時(shí)期。中華人民共和國(guó)成立后，隨著人民來(lái)信數(shù)量的增長(zhǎng)以及來(lái)訪活動(dòng)的頻繁，信訪工作順理成章地進(jìn)入制度建設(shè)軌道。然而，在制度化建設(shè)初期，諸如上海這類大城市的信訪工作即表現(xiàn)出許多問題，甚至成為干部行為失范的淵藪。種種跡象表明，信訪工作服務(wù)于社會(huì)動(dòng)員的革命組織倫理無(wú)法適應(yīng)時(shí)代和國(guó)家建設(shè)的需要，亟須現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

一、信訪工作的地方實(shí)踐及困境的形成

“信訪”包括了處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪兩項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立又密不可分的工作[1]在1951、1957年政務(wù)院下達(dá)的兩個(gè)重要信訪文件中，信訪工作分別被稱為“處理人民來(lái)信和接見人民工作”“處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作”?！靶旁L”是這類工作的簡(jiǎn)稱。。在中國(guó)歷史進(jìn)程中，類似活動(dòng)并不鮮見，而用以處理百姓來(lái)信、來(lái)訪的制度和機(jī)構(gòu)也屢屢見諸史冊(cè)[1]漢文帝二年（前178年）詔曰：“古之治天下，朝有進(jìn)善之旌，誹謗之木，所以通治道而來(lái)諫者?！保ā妒酚洝肪硎?，《孝文本紀(jì)》）由此可見，漢以前就存在申冤訴苦、廣開言論的官方渠道。。唐武則天時(shí)期，置匭（類似郵箱的小匣子）于朝堂，用以廣開言路。來(lái)信涉及建言獻(xiàn)策和申冤舉報(bào)各種類型，處理來(lái)信的匭院（匭使院）因此被認(rèn)為是名副其實(shí)的信訪機(jī)構(gòu)[2]張永和等：《?？h涉訴信訪：中國(guó)基層法院涉訴信訪研究報(bào)告》，〔北京〕人民出版社2013年版，第337-338頁(yè)。。宋代將隋唐以來(lái)登聞鼓和匭院合二為一設(shè)登聞鼓院，并在機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制上加以完善[3]陳玉忠：《宋代刑事審判權(quán)制約機(jī)制研究》，〔北京〕人民出版社2013年版，第272頁(yè)。。元、明、清三代均沿襲這一設(shè)置，遂為定制[4]崔永東：《中國(guó)傳統(tǒng)司法文化研究》，〔北京〕人民出版社2017年版，第370、96頁(yè)。。

中國(guó)共產(chǎn)黨的信訪工作雛形出現(xiàn)于延安時(shí)期。雖然，早在瑞金時(shí)期，蘇維埃政府從臨時(shí)中央到縣級(jí)組織便設(shè)有控告局、控告箱，并規(guī)定“任何一個(gè)人民都可以控告蘇維埃政府的職員”[5]中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館：《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（1921—1949）》第十冊(cè)，〔北京〕中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第449頁(yè)。，但此時(shí)群眾的“控告”主要通過來(lái)信，且數(shù)量不多[6]《方志敏全集》，〔北京〕人民出版社2012年版，第383頁(yè)。。到了延安時(shí)期，黨的信訪工作從形式到內(nèi)容逐漸成形。毛澤東、周恩來(lái)、朱德等中央領(lǐng)導(dǎo)人都親自處理群眾來(lái)信，不僅如此，他們還經(jīng)常地與當(dāng)?shù)厝罕娬勗?，并接待上訪的群眾。1938年，毛澤東就親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件[7]刁杰成：《人民信訪史略（1949—1995）》，〔北京〕北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第21-22頁(yè)。。1941年頒布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中也明確規(guī)定了人民控告公務(wù)人員的權(quán)利[8]中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館：《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（1921—1949）》第十八冊(cè)，〔北京〕中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第242頁(yè)。。

與此同時(shí)，隨著群眾路線成為黨的根本工作路線，“群眾觀點(diǎn)”成為處理信訪工作的邏輯出發(fā)點(diǎn)。特別是適應(yīng)于革命和局部執(zhí)政的特殊需要，政治溝通和權(quán)利救濟(jì)成為此時(shí)信訪工作的突出功能。一方面，黨將信訪工作當(dāng)作與群眾進(jìn)行政治溝通的渠道，借此獲取基層社會(huì)的各種信息，提高政策舉措的針對(duì)性和科學(xué)性；另一方面，黨也通過滿足群眾的具體利益訴求，進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，樹立黨的權(quán)威，擴(kuò)大政治影響，夯實(shí)群眾基礎(chǔ)。截至中華人民共和國(guó)成立，中國(guó)共產(chǎn)黨的信訪工作已形成了以人民民主、群眾路線和人民內(nèi)部矛盾理論為具體內(nèi)容的革命倫理[9]于建嶸：《革命倫理與信訪制度現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的困境》，〔哈爾濱〕《學(xué)術(shù)交流》2016年第11期。。當(dāng)然，經(jīng)過抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)，黨的信訪工作雖在規(guī)范性和適用范圍上不斷發(fā)展，內(nèi)容也覆蓋了處理人民來(lái)信、來(lái)訪兩個(gè)方面，卻并未使用明確概念，也未建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，主要工作是由領(lǐng)導(dǎo)人及其秘書負(fù)責(zé)，因此，只能算是工作雛形。

作為根據(jù)地時(shí)期的有益執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，信訪工作伴隨著中華人民共和國(guó)的成立步入制度建設(shè)軌道。1949年4月，針對(duì)人民來(lái)信來(lái)訪日益增多的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)毛澤東的提議，中共中央批準(zhǔn)成立了“中央書記處政治秘書室”，其重要工作之一便是處理人民來(lái)信來(lái)訪。一年后，黨中央又成立了“中央辦公廳秘書室”以接替前者的工作，這也是中華人民共和國(guó)第一個(gè)專職信訪工作機(jī)構(gòu)。政務(wù)院秘書廳、各省市黨委隨之分別在辦公廳設(shè)置專職、兼職信訪工作人員。1951年6月，政務(wù)院正式頒布了《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的決定》，明確了信訪工作的基本組織和工作方式[10]中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第二冊(cè)，〔北京〕中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第322頁(yè)。。作為中華人民共和國(guó)成立后信訪工作的第一部重要法規(guī)，《決定》拉開了各地信訪工作制度建設(shè)的序幕。

上海緊隨中央步伐開啟了地方信訪工作的制度建設(shè)。市長(zhǎng)陳毅簽發(fā)了市政府通令，要求由辦公廳指定專人負(fù)責(zé)處理信訪工作，并指令市政府各局、處、院、署、委員會(huì)，各區(qū)政府安排專人負(fù)責(zé)，同時(shí)要求所屬各單位“認(rèn)真處理人民的來(lái)信，熱情接待要求見面談話的人民”。據(jù)此，上海市政府辦公廳又公布了有關(guān)信訪的登記、交辦、催辦、回報(bào)、檢查、總結(jié)等系列制度，并特別要求，“凡屬重要問題和反映，均由主要負(fù)責(zé)人親自掌握”[1]滬市新聞處：《市府通令所屬各單位認(rèn)真處理人民來(lái)信》，〔上海〕《文匯報(bào)》1951年7月1日，第7版。。此后，市政府主要職能部門及各區(qū)都根據(jù)政務(wù)院和上海市的規(guī)定，設(shè)立了問事處或接待室，并建立了各項(xiàng)制度，指定專人負(fù)責(zé)處理人民來(lái)信和接見人民群眾。

有學(xué)者認(rèn)為，政務(wù)院頒布第一部信訪重要法規(guī)后，各地信訪工作制度建設(shè)隨即開啟，中華人民共和國(guó)因此出現(xiàn)了第一次“信訪潮”[2]倪宇潔：《我國(guó)信訪制度的歷史回顧與現(xiàn)狀審視》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2010年第11期。。以上海的地方實(shí)踐來(lái)看，“信訪潮”的出現(xiàn)，不僅僅是制度化的結(jié)果，信訪體量的龐大于上海而言，還有人口基數(shù)大等現(xiàn)實(shí)的、歷史的原因。與此同時(shí)，數(shù)量的增加也不意味著制度建設(shè)取得了成效，畢竟相較信訪工作釋放出來(lái)的積極效應(yīng)，其所暴露問題的不良影響更為突出。

（一）人口基數(shù)大，市民維權(quán)意識(shí)強(qiáng)，信訪活動(dòng)異?；钴S

上海是當(dāng)時(shí)中國(guó)人口體量最大的城市。即使按照保守統(tǒng)計(jì)，1949年全市人口也多達(dá)502萬(wàn)[3]上海市人口規(guī)劃的初步意見（草稿）》，1955年，上海市檔案館B25-1-1；胡煥庸的統(tǒng)計(jì)是接近550萬(wàn)，是世界第五大城市，參見胡煥庸：《中國(guó)人口·上海分冊(cè)》，〔北京〕中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1987年版，第48頁(yè)。。同時(shí)，上海作為近代中國(guó)資本主義經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，在商業(yè)文明和契約精神的共同熏染之下，其市民的維權(quán)意識(shí)向來(lái)強(qiáng)烈，民國(guó)時(shí)期便有“滬人健訟”之說[4]忻平：《上海人人格特征芻議》，〔上海〕《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》1996年第3期。。國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期間，上海因資本家出走以及產(chǎn)業(yè)調(diào)整，經(jīng)歷了一個(gè)經(jīng)濟(jì)蕭條期，市民生活維艱，人民來(lái)信來(lái)訪量齊高。不僅如此，信訪量還隨著政治中心任務(wù)的開展出現(xiàn)階段性的驟增。如《婚姻法》實(shí)施后，集中出現(xiàn)婦女來(lái)信、來(lái)訪要求婚姻自由的情況；肅反、審干運(yùn)動(dòng)期間對(duì)不當(dāng)處理提出申訴的來(lái)信增多；“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)期間，針對(duì)勞資糾紛、工作安排、困難補(bǔ)助等問題，各機(jī)關(guān)團(tuán)體的人民來(lái)信數(shù)量均顯著增加[5]《一九五四年上海市區(qū)二級(jí)機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信（來(lái)訪）情況年終統(tǒng)計(jì)表》，上海市檔案館C41-2-253。。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年1月至8月，上海市級(jí)單位就收到人民來(lái)信多達(dá)172000多件，月均21500封，區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)共132000余件，月均16500封，其中還不包括“五反”材料[6]《普遍認(rèn)真檢查人民來(lái)信的處理工作》，〔上海〕《文匯報(bào)》1952年12月16日，第4版。。

（二）專職化緩慢，信訪工作積壓嚴(yán)重

在政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的決定》后的一年里，相比較其他建設(shè)，上海信訪制度建設(shè)十分有限。由于同時(shí)開展穩(wěn)定物價(jià)、反轟炸，以及戰(zhàn)后重建等一系列重大工作，再加上500多萬(wàn)人口的常態(tài)化社會(huì)管理，信訪工作難以及時(shí)配備足夠的專職人員，積壓嚴(yán)重，其他問題也連連出現(xiàn)。1952年9—10月，上海市黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)開展市、區(qū)兩級(jí)機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信檢查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)十三個(gè)市級(jí)機(jī)關(guān)和十九個(gè)區(qū)積壓的人民來(lái)信達(dá)22134 件[7]《普遍認(rèn)真檢查人民來(lái)信的處理工作》，〔上?！场段膮R報(bào)》1952年12月16日，第4版。。工作中的混亂具體包括：沒有建立必要的制度，雖有指令卻沒有很好地執(zhí)行；工作互相推諉，人民來(lái)信被層層照抄照轉(zhuǎn)，以致貽誤時(shí)機(jī)；草率處理，對(duì)人民來(lái)信所提訴求不予理會(huì)，或不調(diào)查不研究，應(yīng)付塞責(zé)；對(duì)待來(lái)訪的群眾，缺乏耐心[8]《各地各級(jí)人民政府重視人民來(lái)信來(lái)訪工作》，〔上?！场段膮R報(bào)》1953年1月20日，第1版。；工作不嚴(yán)謹(jǐn)，檢舉人信息外流，引起報(bào)復(fù)打擊的情況時(shí)有出現(xiàn)。

馬克思說，“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來(lái)的條件下創(chuàng)造”[9]《馬克思恩格斯選集》第一卷，〔北京〕人民出版社2012年版，第669頁(yè)。。信訪工作原是根據(jù)地時(shí)期卓有成效的贏取民心的政策舉措，但中國(guó)共產(chǎn)黨全面執(zhí)政后，處于制度建設(shè)進(jìn)程中的上海信訪工作卻因積壓、拖延，以及干部的官僚主義和形式主義做派而毀損了政府形象。

二、從群眾路線附屬程序到人民監(jiān)察制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

最初，信訪工作存在的問題被歸結(jié)為干部緊缺。從上海來(lái)看，干部匱乏的情況的確存在。接管上海時(shí)，中央能調(diào)動(dòng)的“南下干部縱隊(duì)”僅有8000余人，根本無(wú)法補(bǔ)上原上海各機(jī)關(guān)20萬(wàn)余公務(wù)人員的職缺[1]當(dāng)代中國(guó)人物傳記叢書編輯部：《陳毅傳》，〔北京〕當(dāng)代中國(guó)出版社1991年版，第455頁(yè)。。為維持市政系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，新政府在留用大量舊人員的同時(shí)，甚至啟用了部分保甲人員[2]楊麗萍：《從廢除保甲制度到建立居民委員會(huì)——以新中國(guó)成立前后的上海為例》，〔北京〕《黨的文獻(xiàn)》2010年第5期。。不僅上海，全國(guó)各地各個(gè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位都經(jīng)歷過干部補(bǔ)給困難的階段。因此，在1950—1951年期間，毛澤東兩次接到辦公廳秘書室的信訪匯報(bào)，盡管對(duì)處理情況不滿，卻僅在批示中要求干部端正態(tài)度、重視信訪工作[3]在1950年的批示中，毛澤東要求干部端正態(tài)度，“對(duì)群眾來(lái)信認(rèn)真負(fù)責(zé)”。參見《中共中央文件選集》（1949年10月——1966年5月）第4冊(cè)，〔北京〕人民出版社2013年版，第310頁(yè)。在1951年的批示中，毛澤東在這次批示中措辭明顯嚴(yán)厲，他要求各級(jí)干部“必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求。要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法”。參見《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第二冊(cè)，〔北京〕中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第265頁(yè)。。

然而，進(jìn)入1952年后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)而黨的干部隊(duì)伍也成長(zhǎng)壯大，信訪工作不良傾向反而集中凸顯。甚至?xí)r至1953年，在國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)全面展開的背景下，上海全市大多數(shù)單位的信訪工作仍處于組織不完整、制度不健全的狀態(tài)。市級(jí)機(jī)關(guān)中除市委有專人負(fù)責(zé)，市人民政府、市稅務(wù)局等個(gè)別單位設(shè)立專門機(jī)構(gòu)外，其他單位大多長(zhǎng)期無(wú)專人負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作[4]《普遍認(rèn)真檢查人民來(lái)信的處理工作》，〔上?！场段膮R報(bào)》1952年12月16日，第4版。。一份江灣區(qū)委秘書室關(guān)于各單位處理人民來(lái)信工作干部人員名單顯示，包括區(qū)政府、公安分局、稅務(wù)局等在內(nèi)的10個(gè)區(qū)級(jí)單位，除了區(qū)委和區(qū)政府各有一名專職信訪員之外，其余單位負(fù)責(zé)信訪人員均為兼職[5]《中共上海市江灣區(qū)委秘書室關(guān)于各單位處理人民來(lái)信工作干部人員名單》，1953年，上海市檔案館A71-2-273-30。。

根據(jù)地的成功經(jīng)驗(yàn)緣何在中國(guó)共產(chǎn)黨全面執(zhí)政語(yǔ)境下失靈了？回顧歷史，自局部執(zhí)政時(shí)期，“群眾觀點(diǎn)”即為中國(guó)共產(chǎn)黨處理人民來(lái)信和接見人民工作的邏輯出發(fā)點(diǎn)。政治溝通和權(quán)利救濟(jì)因此成為此時(shí)信訪工作的兩大突出功能，它們大多也能得到順暢發(fā)揮。原因有二：首先，此時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)動(dòng)員具有高度的依賴性，黨員干部通常能夠自覺地捍衛(wèi)黨與人民群眾利益的一致性；其次，此時(shí)的中國(guó)共產(chǎn)黨各種資源極為匱乏，貪腐等作風(fēng)問題即使存在也不突出，慣用的思想教育這類整治方式當(dāng)然也不會(huì)對(duì)干部群體形成強(qiáng)有力的沖擊。

然而，中華人民共和國(guó)成立后，官僚主義問題隨著中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政和干部隊(duì)伍的壯大而顯性化[6]毛澤東認(rèn)為官僚主義是“反動(dòng)統(tǒng)治階級(jí)對(duì)待人民的反動(dòng)作風(fēng)（反人民的作風(fēng)，國(guó)民黨的作風(fēng)）的殘余在我們黨和政府內(nèi)的反映的問題”。參見中共中央整黨工作指導(dǎo)委員會(huì)：《毛澤東同志論黨的作風(fēng)和黨的組織》，〔北京〕人民出版社1983 年版，第119 頁(yè)。而周恩來(lái)卻極為客觀地指出，“凡是機(jī)關(guān)大而人多的地方，必定要出官僚主義，這幾乎成為規(guī)律了”。參見《周恩來(lái)選集》下卷，〔北京〕人民出版社1984年版，第41頁(yè)。。政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的決定》，將這一群眾路線的附屬程序制度化，并提升了信訪工作的干部監(jiān)督功能，本為防范官僚主義的蔓延。但政府的任何政策舉措都無(wú)法繞開干部這一執(zhí)行層，由于人民來(lái)信來(lái)訪中所反映、揭發(fā)的，往往是干部中常見的不良作風(fēng)，及危害人民利益的各種違法亂紀(jì)問題[7]戈軍：《從加強(qiáng)群眾觀點(diǎn)入手提高處理人民來(lái)信及接見群眾的工作》，〔上?！场段膮R報(bào)》1953年2月27日，第6版。，這使得干部作為信訪工作執(zhí)行者和被監(jiān)督對(duì)象雙重身份的內(nèi)在緊張性暴露無(wú)遺。于是，或明或暗的不作為、消極抵制就成為信訪工作中的突出問題。上述種種表明，信訪工作必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)默F(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

（一）喚醒信訪工作中群眾監(jiān)督的主體意識(shí)

在具有濃厚“官本位”意識(shí)的基層社會(huì)中，人民群眾即使作為信訪工作的行動(dòng)主體，長(zhǎng)期扮演的也是信息輸入者、被救濟(jì)者的角色，且這種情況積重難返。如何喚醒群眾的監(jiān)督主體意識(shí)？一般的教育和宣傳難以奏效，為此，中國(guó)共產(chǎn)黨借助政治運(yùn)動(dòng)來(lái)對(duì)群眾進(jìn)行相應(yīng)的政治訓(xùn)練。正如有學(xué)者所指出的，“改革開放前，群眾運(yùn)動(dòng)是國(guó)家治理的慣常方法。每當(dāng)中央發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)時(shí)，信訪制度就會(huì)被推向運(yùn)動(dòng)的一線”[1]田先紅、羅興佐：《“群眾”抑或“公民”：中國(guó)信訪權(quán)利主體論析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2016年第5期。。特別是在“新三反”運(yùn)動(dòng)中，群眾的監(jiān)督主體性意識(shí)有明顯提升。

毛澤東為這次運(yùn)動(dòng)親自起草了《反對(duì)官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)》的黨內(nèi)指示。在指示中，他要求各地“在一九五三年結(jié)合整黨建黨及其他工作，從處理人民來(lái)信入手，檢查一次官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)分子的情況，并向他們展開堅(jiān)決的斗爭(zhēng)”[2]中共中央整黨工作指導(dǎo)委員會(huì)編：《毛澤東同志論黨的作風(fēng)和黨的組織》，〔北京〕人民出版社1984年版，第120頁(yè)。。因此，該運(yùn)動(dòng)除延續(xù)“三反”運(yùn)動(dòng)反官僚主義的主題之外，特別聚焦于人民來(lái)信、來(lái)訪工作，可以說是一場(chǎng)信訪工作的專項(xiàng)整治運(yùn)動(dòng)。運(yùn)動(dòng)期間，各級(jí)政府部門被要求“選擇人民群眾所揭發(fā)的一些嚴(yán)重的違法亂紀(jì)的官僚主義案件，特別是那種打擊批評(píng)者的官僚主義案件，進(jìn)行認(rèn)真的處理，并在報(bào)紙上公開揭露，以引起干部的嚴(yán)重警惕，以鼓舞群眾大膽揭發(fā)，以開展批評(píng)與自我批評(píng)特別是自下而上的批評(píng)”[3]《密切結(jié)合當(dāng)前各項(xiàng)工作堅(jiān)決開展反官僚主義斗爭(zhēng)》，〔北京〕《人民日?qǐng)?bào)》1953年1月13日，第1版。。

據(jù)此，“新三反”運(yùn)動(dòng)形成了一套完整的信訪整治思路，即抓典型、擴(kuò)大影響、集中整治。聞名滬上的“梅芳庭事件”的發(fā)展即完整呈現(xiàn)了上述路徑選擇。梅原是上海公交公司的一位站務(wù)員，因?qū)懶排u(píng)公司和新市區(qū)干部的官僚主義作風(fēng)，遭到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的打擊報(bào)復(fù)。本人不僅被開除了，還被污以政治犯，無(wú)端被扣押了104天。此事曝光后，市政府將其復(fù)職，并對(duì)“犯錯(cuò)誤的人員予以行政處分，代理區(qū)長(zhǎng)柳惠撤職，其余有的記過，有的警告”[4]《梅芳庭事件得到正確處理》，〔上海〕《新民晚報(bào)》1952年12月15日，第2版。。作為信訪工作治理的典型，該事件為各主要媒體普遍報(bào)道，引起群情激奮，市政府借機(jī)在全市范圍內(nèi)掀起新一輪的反官僚主義運(yùn)動(dòng)。

經(jīng)過多輪類似訓(xùn)練，群眾監(jiān)督的主體意識(shí)廣泛覺醒。與此同時(shí)，政府也努力開辟各種有效渠道保障這種主體意識(shí)不至于隨著運(yùn)動(dòng)結(jié)束而淡化，例如，充分發(fā)揮媒體的作用。除及時(shí)報(bào)道以及追蹤報(bào)道信訪重要事件，《解放日?qǐng)?bào)》《文匯報(bào)》《新民晚報(bào)》均常設(shè)諸如“讀者來(lái)信”“讀者投函”“讀者來(lái)信綜述”等欄目，刊登各類群眾來(lái)信。這些常態(tài)化設(shè)置，一方面打破了干部對(duì)來(lái)信來(lái)訪的專屬處置權(quán)，保護(hù)了群眾監(jiān)督的積極性，另一方面，群眾來(lái)信搭載大眾媒體，提高了群眾監(jiān)督的威懾力。例如，在處理“黃逸峰事件”[5]此事還驚動(dòng)了毛澤東并得到他的親自批示，“黃逸峰事件”因此被當(dāng)作壓制群眾批評(píng)、打擊報(bào)復(fù)的典型?！督夥湃?qǐng)?bào)》《人民日?qǐng)?bào)》對(duì)此事均有披露，因成為著名輿情事件，對(duì)黃逸峰的處理難免失之過嚴(yán)。1956 年，黃逸峰被重新批準(zhǔn)入黨。后，從1953年1月21日到30日十天內(nèi)，解放日?qǐng)?bào)社收到的讀者來(lái)信即有6000余件，較平時(shí)增加一倍[6]《中共中央華東局召開匯報(bào)會(huì)議 檢查處理人民來(lái)信來(lái)訪的工作》，〔北京〕《人民日?qǐng)?bào)》1953年2月23日，第1版。。

群眾監(jiān)督的主體性意識(shí)不斷提升后，信訪制度建設(shè)有了明顯進(jìn)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年1月至8月，中共上海市委辦公廳每月平均收到人民來(lái)信98件，9月至12月每月平均為128件，到了1953年，平均每月來(lái)信增至280件；黃浦區(qū)與市人民檢查署所收人民來(lái)信，1953年比1952年每月更是增加了四倍[7]《處理人民來(lái)信工作有很大進(jìn)步》，〔上?！场段膮R報(bào)》1953年4月3日，第2版。。華東局書記饒漱石在“三反”運(yùn)動(dòng)初期，也每天親自檢查來(lái)信情況，批辦重要信件[1]《各地各級(jí)人民政府應(yīng)更加重視人民來(lái)信來(lái)訪》，〔北京〕《人民日?qǐng)?bào)》1953年1月19日，第1版。。在此氛圍下，不少單位的領(lǐng)導(dǎo)干部開始重視這一工作，除親自批辦重大案件外，也定期接見來(lái)訪群眾[2]《上海市各機(jī)關(guān)團(tuán)體在深入展開反官僚主義斗爭(zhēng)中處理人民來(lái)信工作有很大進(jìn)步》，〔上海〕《文匯報(bào)》1953年4月3日，第2版。。不少單位清理了積壓的來(lái)信，重新清理了處置不當(dāng)?shù)陌讣?jù)統(tǒng)計(jì)，1953年上半年，輕工業(yè)部華東辦事處的人民來(lái)信來(lái)訪案件中，結(jié)案者427件，未結(jié)案者僅21件。未結(jié)的多屬案情較為復(fù)雜，牽涉單位較多，無(wú)法及時(shí)處理之案[3]《中央人民政府輕工業(yè)部華東辦事處關(guān)于1953年上半年處理人民來(lái)信工作總結(jié)報(bào)告》，上海市檔案館A48-1-9-61。。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，1954年前九個(gè)月，搬運(yùn)工會(huì)上海市委員會(huì)各部、區(qū)共有交辦的群眾來(lái)信來(lái)訪案件1031件，未結(jié)案者僅44件[4]《一九五四年上海市區(qū)二級(jí)機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信（來(lái)訪）情況年終統(tǒng)計(jì)表》，上海市檔案館C41-2-253。。

（二）強(qiáng)化自上而下的干部監(jiān)察

列寧說，“如果我們黨沒有極嚴(yán)格的真正鐵的紀(jì)律，……那么布爾什維克別說把政權(quán)保持兩年半，就是兩個(gè)半月也保持不住”[5]《列寧選集》第4卷，〔北京〕人民出版社1987年版，第180頁(yè)。。“梅芳庭事件”說明，喚起群眾的干部監(jiān)督主體性意識(shí)不難，難的是如何防范干部利用公權(quán)打擊“意見者”，而確保黨內(nèi)紀(jì)律的嚴(yán)肅性關(guān)鍵還在于開展干部監(jiān)察。

早在延安時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨就有意識(shí)地通過人民來(lái)信、來(lái)訪工作達(dá)成此項(xiàng)目的。1942年6月，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布了《關(guān)于派公正干部切實(shí)調(diào)查群眾控告案件的命令》。1945年9月，邊區(qū)政府又發(fā)布《令各縣政府對(duì)人民控告干部的案件應(yīng)及時(shí)認(rèn)真負(fù)責(zé)處理》[6]楊永華：《中國(guó)共產(chǎn)黨廉政法制史研究》，〔北京〕人民出版社2005年版，第234頁(yè)。。此后，處理群眾來(lái)信的原則、基本流程和相關(guān)責(zé)任也逐漸明確。中華人民共和國(guó)成立后，各級(jí)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)陸續(xù)設(shè)立，監(jiān)察工作的制度建設(shè)隨即展開。1952年8月26日，政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)人民監(jiān)察通訊員和人民檢舉接待室的指示》，要求“在縣（市）以上的各級(jí)政府機(jī)關(guān)、企業(yè)部門和人民團(tuán)體里面，都要根據(jù)實(shí)際情況普遍發(fā)展人民監(jiān)察通訊員，他們的主要職責(zé)是調(diào)查政府機(jī)關(guān)、企業(yè)部門的工作人員有沒有貪污、浪費(fèi)、官僚主義的現(xiàn)象”[7]新華社：《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人民監(jiān)察通訊員和人民檢舉接待室的指示》，〔上?！场段膮R報(bào)》1952年8月26日，第2版。。

然而，人民監(jiān)察，即群眾性干部監(jiān)督說到底是一種自下而上的監(jiān)督。在社會(huì)實(shí)踐中，平級(jí)監(jiān)督尚難開展，越級(jí)監(jiān)督則常常徒具形式。鑒于1952年以來(lái)信訪工作中已經(jīng)暴露出這類問題，當(dāng)年11月，華東軍政委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信與接見人民工作的指示》，其中明確規(guī)定，凡未制定專人負(fù)責(zé)或未建立各項(xiàng)工作制度的，應(yīng)迅速制定專人負(fù)責(zé)并建立登記、研究、轉(zhuǎn)辦、檢查、催辦與定期總結(jié)等必要制度；已制定專人負(fù)責(zé)及建立以上工作制度的，則應(yīng)注意考核干部的工作情況，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高工作效率[8]《華東軍政委員關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信與接見人民工作的指示》，〔上?！场段膮R報(bào)》1952年12月15日，第1版。。該指示顯然意在通過加強(qiáng)對(duì)信訪工作績(jī)效的監(jiān)督和考核，強(qiáng)化自上而下的干部監(jiān)察。

1953年4月，上海市委進(jìn)一步發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信工作的暫行規(guī)定》?！稌盒幸?guī)定》不僅加強(qiáng)了信訪的過程管理，也使得目標(biāo)管理更為明確。例如，規(guī)定要求“各單位必須迅速建立和健全處理人民來(lái)信的登記、轉(zhuǎn)辦、催辦、匯報(bào)、檢查總結(jié)、統(tǒng)計(jì)等制度，做到案案有結(jié)果、件件有著落”。為了防止推諉、拖延問題，規(guī)定明確要求信訪中的一般性案件必須在“二星期內(nèi)處理完畢”，不能在規(guī)定期內(nèi)完成者還需說明原因。此外，規(guī)定還要求各區(qū)委每?jī)稍卤仨殞⑷嗣駚?lái)信做一小結(jié)，并報(bào)告市委；對(duì)于不執(zhí)行上述規(guī)定者，嚴(yán)重者予以紀(jì)律處理[9]《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信工作的暫行規(guī)定》，〔上海〕《文匯報(bào)》1953年4月3日，第2版。。此后，政府機(jī)關(guān)、企業(yè)部門、人民團(tuán)體中人民監(jiān)察工作普遍展開。僅1953年上半年，市人民監(jiān)察員直接送到監(jiān)委的重要案件就有449件[1]《本市人民監(jiān)察委員會(huì)舉行通訊員大會(huì)》，〔上?！场段膮R報(bào)》1953年6月29日，第2版。。

《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信工作的暫行規(guī)定》還為自上而下的干部監(jiān)察提供了制度保障。如規(guī)定要求，“凡控告市級(jí)機(jī)關(guān)部、局處長(zhǎng)以上，區(qū)級(jí)區(qū)委委員，正副區(qū)長(zhǎng)以上干部的案件，如系黨員，由市委紀(jì)律檢查委員會(huì)統(tǒng)一處理，非黨員由市人民監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一處理；控告一般黨員干部，由其所屬黨委處理，非黨員一般干部由其所屬行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)處理”[2]《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信工作的暫行規(guī)定》，〔上海〕《文匯報(bào)》1953年4月3日，第2版。。這種上級(jí)機(jī)關(guān)逐級(jí)監(jiān)察下級(jí)機(jī)關(guān)的做法，從制度上打破了信訪工作中平級(jí)監(jiān)督無(wú)力、越級(jí)監(jiān)督無(wú)效的僵局。至此，信訪工作中干部監(jiān)察功能切實(shí)得以強(qiáng)化。

（三）以常態(tài)化的檢查制度代替運(yùn)動(dòng)式的集中整治

中華人民共和國(guó)成立初期，信訪制度建設(shè)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型不可避免地要經(jīng)歷一個(gè)新舊雜陳的過程。譬如，無(wú)論是激發(fā)群眾監(jiān)督干部的主體意識(shí)還是強(qiáng)化自上而下的干部監(jiān)察都慣常借助于政治運(yùn)動(dòng)。運(yùn)動(dòng)式的集中整治，固然能使信訪制度建設(shè)出現(xiàn)明顯進(jìn)展，卻也伴生了各種問題。

除了旋起旋落，形式主義也是運(yùn)動(dòng)式治理的突出弊病。例如，“新三反”運(yùn)動(dòng)期間就出現(xiàn)這類現(xiàn)象：運(yùn)動(dòng)中，各種表面文章層出不窮，運(yùn)動(dòng)過后，干部依舊我行我素、敷衍塞責(zé)；有干部將處理人民來(lái)信當(dāng)作“收發(fā)性質(zhì)”的工作，既不布置任務(wù)更不檢查驗(yàn)收，有的干部雖口頭表示重視，實(shí)則沒有任何具體行動(dòng)；有的職能部門不僅人數(shù)有限，能力也不足；有些信件必須專案調(diào)查，能配備的干部卻很少；有的信訪組織早就提出增加干部，但上級(jí)一直未予以解決[3]《處理人民來(lái)信工作有很大進(jìn)步》，〔上?！场段膮R報(bào)》1953年4月3日，第2版。。

實(shí)踐表明，在信訪中“加強(qiáng)督促檢查是防止和克服拖拉積壓等官僚主義現(xiàn)象的有效方法”[4]《本局一九五四年度人民來(lái)信來(lái)訪工作總結(jié)》，1955年，上海市檔案館B59-2-47-116。。1952 年9、10 兩月，市委、市人民政府及各人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，曾全面深入地檢查市、區(qū)級(jí)各機(jī)關(guān)、團(tuán)體處理人民來(lái)信的工作[5]《各地各級(jí)人民政府應(yīng)更加重視人民來(lái)信來(lái)訪》，〔北京〕《人民日?qǐng)?bào)》1953年1月19日，第1版。。1953 年2 月底和3 月中旬，上海市更是先后召開了三次處理人民來(lái)信工作會(huì)議。通過集中匯報(bào)的形式，市政府對(duì)市區(qū)兩級(jí)機(jī)關(guān)團(tuán)體處理人民來(lái)信工作情況進(jìn)行了檢查。在檢查進(jìn)行過程中，信訪工作積壓的情況即有明顯改善。1953年第一季度，市民政局共收到來(lái)信1212 件，按時(shí)處理的1196 件，未處理的僅占1%；工商局每一封信件的處理，最快一天，一般不超過七天，處理信件占收信數(shù)的90%以上[6]《處理人民來(lái)信工作有很大進(jìn)步》，〔上?！场段膮R報(bào)》1953年4月3日，第2版。。

表1 上海市靜安區(qū)委二級(jí)機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信（來(lái)訪）情況月報(bào)表（1954年）

由表1 可見，市區(qū)二級(jí)機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信（來(lái)訪）的情況也保持了良性發(fā)展的態(tài)勢(shì)。據(jù)1954 年底的統(tǒng)計(jì)顯示，當(dāng)年共處理案件1249件，結(jié)案1166件，另有轉(zhuǎn)出處理結(jié)案63件[7]《一九五四年上海市區(qū)二級(jí)機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信（來(lái)訪）情況年終統(tǒng)計(jì)表》，上海市檔案館C41-2-253。。具體到各區(qū)，信訪案件的積壓率也保持在合理的范圍之內(nèi)。這說明，常態(tài)化的檢查制度克服了干部在處理信訪工作中可能存在的形式主義，促成了信訪工作在制度建設(shè)方面的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

至此，憑借喚醒信訪工作中群眾監(jiān)督的主體意識(shí)、強(qiáng)化自上而下的干部監(jiān)察、以常態(tài)化的檢查制度代替運(yùn)動(dòng)式的集中整治，上海信訪工作完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，信訪工作的功能也從主要側(cè)重于政治溝通、權(quán)利救濟(jì)，轉(zhuǎn)向政治溝通、權(quán)利救濟(jì)和干部監(jiān)督三大功能并重，信訪工作朝著人民監(jiān)察制度邁出了關(guān)鍵性的一步。

三、信訪工作現(xiàn)代轉(zhuǎn)型后政治社會(huì)效應(yīng)的釋放

從1951年政務(wù)院下達(dá)信訪工作制度建設(shè)的指示開始，上海信訪工作在制度建設(shè)過程中經(jīng)歷了一系列曲折探索，到1953年前后進(jìn)行了現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。最終，信訪工作從服務(wù)于革命動(dòng)員需要為基本功能導(dǎo)向的制度安排，轉(zhuǎn)型為人民監(jiān)察制度，日益發(fā)揮出預(yù)期的政治社會(huì)效應(yīng)。

（一）通過現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，信訪工作日益規(guī)范和完善

僅在1953年，上海市就陸續(xù)制定了《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信工作的暫行規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接見人民工作的補(bǔ)充決定》《關(guān)于加強(qiáng)接待人民和處理人民來(lái)信工作的幾項(xiàng)決定》《上海市人民政府接待室接待工作細(xì)則》等信訪政策規(guī)章。1955年9月，市人民委員會(huì)一步發(fā)布了《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的暫行規(guī)定》。伴隨著信訪法規(guī)的逐一落地和到位，上海地方的信訪工作實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)設(shè)置漸次完備、人員配置逐漸到位、工作流程日益規(guī)范。

例如，在人員配備方面，專職干部不僅陸續(xù)到位，且其社會(huì)構(gòu)成有了較大提升。從市委辦公廳人民來(lái)信來(lái)訪室工作人員名單可以看到，該單位共有工作人員12 人，其中女性5 人；工作人員年齡在22～37歲之間，大多是中華人民共和國(guó)成立后參加工作的，文化程度較高，包括大學(xué)畢業(yè)1人、高中畢業(yè)3人，其余均為初中畢業(yè)或肄業(yè)，且清一色的都是中共黨員[1]《中共上海市委辦公廳人民來(lái)信來(lái)訪室工作人員名單》，1956年，上海市檔案館A2-2-137-69。。在這種情況下，信訪工作基本能夠遵循“條條有結(jié)果，件件有著落”的核心原則開展。

再如，工作流程方面，各個(gè)單位大都根據(jù)實(shí)際情況制定了規(guī)范的信訪工作制度。其中，“工商局規(guī)定每星期六下午由局、處長(zhǎng)一級(jí)干部輪流接見人民，在處理人民來(lái)信工作中建立了三天一催辦、七天一檢查、半月造統(tǒng)計(jì)、月終作總結(jié)的制度”[2]《上海市反官僚主義斗爭(zhēng)取得巨大勝利》，〔上?！场段膮R報(bào)》1952年12月15日，第2版。。市、區(qū)各級(jí)信訪工作的規(guī)范化也使得信訪工作中存在的突出問題得到有效緩解，基本解決了人民來(lái)信嚴(yán)重積壓的問題，基本解決了市區(qū)兩級(jí)機(jī)關(guān)工作人員中一些較為突出的漠視群眾疾苦的官僚主義問題[3]《有計(jì)劃有步驟地在全市展開反官僚主義斗爭(zhēng)》，〔上?！场段膮R報(bào)》1953年1月27日，第1版。。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1954年上半年時(shí)間里，上海市總工會(huì)和十三個(gè)產(chǎn)業(yè)工會(huì)共收到群眾來(lái)信9125件（包括來(lái)訪），按期作結(jié)案處理的8251件，約占總數(shù)的90%[4]《上海軍需工業(yè)工會(huì)關(guān)于上總、軍需工會(huì)1954 年上半年處理群眾來(lái)信來(lái)訪工作總結(jié)及來(lái)信處理等文件》，1954年，上海市檔案館A39-2-429。。

（二）通過現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，確保了信訪主要功能的正常發(fā)揮

在進(jìn)行了初步的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之后，信訪工作的三大政治功能均正常發(fā)揮。以干部監(jiān)督的情況來(lái)看，1953年上半年“新三反”運(yùn)動(dòng)期間，僅輕工業(yè)部華東辦事處就收到人民來(lái)信448件，其中，三、四兩月的群眾來(lái)信就比上年九至十二月的133件多出75%[5]《中央人民政府輕工業(yè)部華東辦事處關(guān)于1953年上半年處理人民來(lái)信工作總結(jié)報(bào)告》，上海市檔案館A48-1-9-61。。在市委的人民來(lái)信中，也以檢舉、批評(píng)、建議、反映干部政策執(zhí)行情況的為最多。而在上海市總工會(huì)所收人民來(lái)信中，揭發(fā)工會(huì)干部壓制民主、對(duì)批評(píng)者實(shí)施打擊報(bào)復(fù)、強(qiáng)迫命令、違法亂紀(jì)的有712件[6]《處理人民來(lái)信工作有很大進(jìn)步》，〔上海〕《文匯報(bào)》1953年4月3日，第2版。。上海市電力公司軍事專員程萬(wàn)里貪污枉法，就是經(jīng)群眾檢舉而被處理的[1]《普遍認(rèn)真檢查人民來(lái)信的處理工作》，〔上海〕《文匯報(bào)》1952年12月16日，第4版。。

除了干部監(jiān)督，信訪的權(quán)利救濟(jì)功能也得到正常發(fā)揮。由于中共中央始終強(qiáng)調(diào)“用各種方法處理人民來(lái)信，都必須注意盡可能利用人民來(lái)信來(lái)幫助解決生產(chǎn)和其他當(dāng)前工作中的問題”[2]《把處理人民來(lái)信工作向前推進(jìn)一步》，〔北京〕《人民日?qǐng)?bào)》1953年11月2日，第1版。，上海自被接管以來(lái)就特別關(guān)注信訪中的民生問題。例如，1951年市失業(yè)工人救濟(jì)委員會(huì)錯(cuò)誤地限制和縮小登記和救濟(jì)的范圍，市委接到失業(yè)工人的反映后，隨即予以糾正[3]《普遍認(rèn)真檢查人民來(lái)信的處理工作》，〔上?！场段膮R報(bào)》1952年12月16日，第4版。。1954年，市勞動(dòng)局處理的8875件人民來(lái)信、40493件次人民來(lái)訪中，以勞動(dòng)就業(yè)案件比例為最大。為此市政府開展專項(xiàng)整治，采取了包括深入貫徹勞動(dòng)就業(yè)新方針、分類清理、切實(shí)減少失業(yè)人員數(shù)量等在內(nèi)的措施。經(jīng)過針對(duì)性的處理，到1954年10月以后，“有關(guān)這方面的來(lái)信來(lái)訪就普遍減少”[4]《本局一九五四年度人民來(lái)信來(lái)訪工作總結(jié)》，1955年，上海市檔案館B59-2-47-116。。

不可否認(rèn)，上海的信訪制度即使經(jīng)過現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，也仍然存在各種不盡如人意之處。但鑒于其本身人口體量頗大，且社會(huì)階層分化嚴(yán)重、價(jià)值多元的情況也在短期內(nèi)無(wú)法改變，因此，能夠在信訪基數(shù)如此之大的情況下，保持較高的案件處置率，確保信訪基本功能的正常發(fā)揮已屬不易。

四、 余 論

上海這類典型區(qū)域的實(shí)踐為全國(guó)信訪工作的制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。1953年后，全國(guó)范圍之內(nèi)的信訪工作均有明顯改觀。干部們對(duì)于人民來(lái)信、來(lái)訪所提出的案件都會(huì)進(jìn)行檢查和處理，很少有人繼續(xù)將人民來(lái)信、來(lái)訪提出的問題當(dāng)作“小事情”，不聞不問，任意推脫，甚至“一壓了之”[5]華東人民出版社編：《把處理人民來(lái)信工作向前推進(jìn)一步》，〔上?！橙A東人民出版社1953年版，第8頁(yè)。。1957年5月，第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議形成了《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信、接待群眾來(lái)訪工作暫行辦法（草案）》。11 月，在國(guó)務(wù)院舉行的第六十二次全體會(huì)議上通過了監(jiān)察部關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的體制方案。隨后，周恩來(lái)簽發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示》，這是繼1951年政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的決定》之后，我國(guó)信訪工作史上第二部重要法令。至此，中華人民共和國(guó)現(xiàn)代意義上的信訪監(jiān)察制度正式確立。

需要指出的是，1953年前后上海信訪工作的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型只是初步的。隨著社會(huì)演進(jìn)，干部監(jiān)督問題又呈現(xiàn)出一些新的特征和表現(xiàn)形式，人民來(lái)信來(lái)訪的訴求也更加多樣化、復(fù)雜化，信訪制度建設(shè)難免出現(xiàn)一些反復(fù)。例如，1956年上半年，上海一些單位又出現(xiàn)了積壓、草率轉(zhuǎn)移、拖延處理、推諉來(lái)信來(lái)訪等情況[6]《上海市第二重工業(yè)局1956年上半年處理人民來(lái)信的情況小結(jié)》，1956年，上海市檔案館B4-1-85-35。，全國(guó)的情況亦是如此。1957年信訪工作第二部重要法令公布后，不良傾向得到糾正，信訪量隨之下降。然而，自1961年起，由于社會(huì)主義建設(shè)出現(xiàn)波折，信訪量經(jīng)過三年的回落再次出現(xiàn)猛增態(tài)勢(shì)，乃至出現(xiàn)集體上訪、鬧訪的現(xiàn)象[7]刁成杰：《人民信訪史略：1949—1995》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第164-165頁(yè)。。這些情況又促成1963年的《關(guān)于加強(qiáng)人民來(lái)信來(lái)訪工作的通知》和《國(guó)家機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信和接待來(lái)訪工作條例（草稿）》的頒行。上述種種說明，信訪工作的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是一個(gè)持續(xù)性的制度建設(shè)命題。