陸非 蔣建東

摘 要：分析目前水利工程移民工作方式后發(fā)現(xiàn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的城鄉(xiāng)二元思維邏輯導(dǎo)致了農(nóng)村移民安置規(guī)劃中的諸多問(wèn)題，例如對(duì)移民發(fā)展權(quán)益考慮不足，農(nóng)民身份固化和移民安置點(diǎn)規(guī)劃中靜態(tài)思維等。進(jìn)而指出改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)之間逐步走向融合發(fā)展的形勢(shì)，農(nóng)村移民的安置理念、安置方式和空間需求面臨著新的挑戰(zhàn)。最后從移民安置的參與機(jī)制、制度基礎(chǔ)和調(diào)配機(jī)制的角度，對(duì)現(xiàn)行水利工程移民工作提出建議。

關(guān)鍵詞：水利工程;城鄉(xiāng)二元;農(nóng)村移民;安置方式

中圖法分類(lèi)號(hào)：D632.4? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0113

水利水電工程移民是指因水利水電工程建設(shè)用地需要，必須離開(kāi)原居住地遷移到新居住地定居謀生人口和需要進(jìn)行生產(chǎn)安置的農(nóng)業(yè)人口（《水利水電工程移民術(shù)語(yǔ)》）。這一定義的前半句話對(duì)工程移民身份產(chǎn)生的原因進(jìn)行了解釋?zhuān)词且颉八姽こ獭倍a(chǎn)生的移民;后半句話界定了對(duì)移民的影響包括生產(chǎn)和生活兩個(gè)方面，即因工程建設(shè)對(duì)原住民生活環(huán)境和生產(chǎn)設(shè)施帶來(lái)影響，而這一影響要達(dá)到必須離開(kāi)的程度，才被確認(rèn)為工程移民，對(duì)移民的處理必須采取到“新居住地定居”的方式來(lái)解決。最后，定義的主體落腳到“和”字前后的謀生人口和農(nóng)業(yè)人口，通過(guò)查閱相關(guān)資料可知，農(nóng)業(yè)人口是指居住在農(nóng)村或集鎮(zhèn)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來(lái)源的人口。將農(nóng)業(yè)人口和謀生人口并列，說(shuō)明以農(nóng)業(yè)謀生和以其他行業(yè)謀生在概念界定上是平行關(guān)系。本文以此為切入點(diǎn)，探討現(xiàn)行水利工程移民的思維邏輯，檢析其與當(dāng)下城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景的不符合之處，并基于城鄉(xiāng)關(guān)系提出相應(yīng)建議。

1? 城鄉(xiāng)二元的水利工程移民規(guī)劃邏輯

1.1? 水利工程移民的城鄉(xiāng)分異

工程移民是由工程建設(shè)所引起的非自愿人口遷移及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)恢復(fù)重建活動(dòng)。自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)由各類(lèi)工程建設(shè)帶來(lái)的移民總數(shù)已達(dá)4 500萬(wàn)人，涉及水利、交通、城建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、能源、航空等部門(mén)，其中水利水電工程建設(shè)涉及的移民人數(shù)眾多，如：黃河小浪底工程移民人數(shù)20萬(wàn)、三峽工程移民124萬(wàn)以及南水北調(diào)中線工程移民33萬(wàn)人。這些工程不僅移民的數(shù)量巨大，而且移民搬遷的時(shí)間跨度較長(zhǎng)，移民工作極為復(fù)雜。

從空間分布來(lái)看，我國(guó)水利資源分布呈南方優(yōu)于北方、中西部?jī)?yōu)于東部的空間態(tài)勢(shì)，大量的水利水電工程都分布在中西部地區(qū)。截至2017年底，全國(guó)城鎮(zhèn)化率為58.52%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%。中西部省份除重慶市的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了60%～70%，其他省份均等于或低于全國(guó)平均城鎮(zhèn)化水平。水利水電工程分布集中的區(qū)域是城鎮(zhèn)化率較低的區(qū)域。例如，三峽工程移民集中在湖北、重慶兩省市，南水北調(diào)中線工程移民在湖北、河南兩省，黃河小浪底工程移民在河南、山西兩省。

從城鎮(zhèn)化率的分布情況來(lái)看（如表1），水利工程移民的范圍以中西部鄉(xiāng)村地區(qū)為主，主要搬遷對(duì)象是農(nóng)村人口。以南水北調(diào)中線丹江口水庫(kù)加高工程為例，工程建設(shè)和水位抬高淹沒(méi)影響涉及河南省淅川縣，湖北省丹江口市、武當(dāng)山特區(qū)、鄖陽(yáng)區(qū)、鄖西縣和張灣區(qū)等6個(gè)縣（市、區(qū)），實(shí)際搬遷安置移民33.79萬(wàn)人，其中農(nóng)村移民30.88萬(wàn)人，占到移民總數(shù)的90%以上。

綜上所述，我國(guó)以鄉(xiāng)村為主的空間分布特征會(huì)對(duì)工程移民規(guī)劃產(chǎn)生主要影響。因此，在保證工程建設(shè)順利推進(jìn)的同時(shí)，重點(diǎn)解決農(nóng)村移民問(wèn)題是移民規(guī)劃主要工作思路。在長(zhǎng)期以來(lái)的以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為特征社會(huì)組織管理模式下，移民問(wèn)題、農(nóng)村問(wèn)題和工程建設(shè)之間的協(xié)調(diào)平衡是工程建設(shè)的重點(diǎn)。

1.2? ?水利工程移民的規(guī)劃體系

作為工程移民中的重要環(huán)節(jié)，工程移民規(guī)劃是移民安置實(shí)施的基礎(chǔ)，是科學(xué)實(shí)施移民安置的依據(jù)。工程移民規(guī)劃經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，逐步建立起了較為完善的規(guī)劃編制體系和內(nèi)容體系。包括《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱編制導(dǎo)則》《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《水利水電工程建設(shè)農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，以及涵蓋實(shí)物調(diào)查、監(jiān)督評(píng)估、工程驗(yàn)收和后期扶持等相關(guān)內(nèi)容。從工程移民規(guī)劃的內(nèi)容上來(lái)看，建立了從確定工程移民的影響范圍到工程移民實(shí)施階段在內(nèi)的工作內(nèi)容體系，如表2。

通過(guò)分析工程移民規(guī)劃編制體系和內(nèi)容體系，可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)體系在內(nèi)容上是對(duì)應(yīng)的，即編制體系為內(nèi)容體系提供工作依據(jù)，內(nèi)容體系指導(dǎo)移民工作的開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)了對(duì)工程移民工作的全覆蓋。尤其是針對(duì)農(nóng)村地區(qū)移民的相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范，規(guī)定了農(nóng)村移民安置規(guī)劃的流程和標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村移民規(guī)劃工作的展開(kāi)奠定了基礎(chǔ)。

但是，移民工作的特殊性決定了移民安置規(guī)劃的多重屬性，現(xiàn)行的工作邏輯是通過(guò)構(gòu)建完善的移民規(guī)劃體系，在保證移民工作順利開(kāi)展的前提下，盡可能的以工程推進(jìn)為主要目標(biāo)。而對(duì)移民尤其是農(nóng)村移民的實(shí)際問(wèn)題，并不能完全做到根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況而適時(shí)調(diào)整，這就勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。

2? ?現(xiàn)行農(nóng)村移民規(guī)劃的內(nèi)容檢析

2.1? ?農(nóng)村移民發(fā)展權(quán)益的缺失

水利工程是為解決水利資源時(shí)空分布不均的工程措施，具有明顯的公益屬性，這種公益性工程是以犧牲部分人利益為代價(jià)，實(shí)現(xiàn)水利資源的時(shí)空調(diào)配，顯示出了社會(huì)主義集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。而農(nóng)村移民作為利益犧牲者，為整體利益放棄了自身部分權(quán)益，在移民規(guī)劃中沒(méi)有得到足夠重視。

國(guó)務(wù)院2006年頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》中明確規(guī)定，征地補(bǔ)償和移民安置資金的對(duì)象包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，遷建或者復(fù)建補(bǔ)償費(fèi)，個(gè)人財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)和搬遷費(fèi)，庫(kù)底清理費(fèi)，淹沒(méi)區(qū)文物保護(hù)費(fèi)和國(guó)家規(guī)定的其他費(fèi)用。從資金的補(bǔ)償對(duì)象可以看出，其補(bǔ)償是以工程建設(shè)對(duì)移民產(chǎn)生的影響為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)移民現(xiàn)有生產(chǎn)生活環(huán)境等物質(zhì)層面重新安置所需的資金進(jìn)行補(bǔ)償，而忽略了工程對(duì)移民其他權(quán)益帶來(lái)的負(fù)面影響，尤其是生存環(huán)境改變對(duì)發(fā)展權(quán)益的影響。

農(nóng)村移民的發(fā)展權(quán)益可以從兩個(gè)方面進(jìn)行分析。首先是工程建設(shè)對(duì)原有環(huán)境的改變，使得移民不僅失去了原有的物質(zhì)生產(chǎn)資料和生活環(huán)境，而且對(duì)于移民而言，伴隨著水利工程淹沒(méi)的還有自己世代生活的家園、原有較為穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)。這些移民心理層面的負(fù)面影響，無(wú)法通過(guò)簡(jiǎn)單的移民生產(chǎn)生活環(huán)境重建，而移民對(duì)于新生活環(huán)境的適應(yīng)程度同樣值得引起足夠的關(guān)注。

另一方面，移民無(wú)法享受到水利工程建設(shè)對(duì)原有生存環(huán)境改善帶來(lái)的正效應(yīng)。以三峽工程壩區(qū)為例，三峽工程正常蓄水之后，形成了“高峽平湖”的世界級(jí)景觀，搬遷離開(kāi)故土的移民是無(wú)法享受到這一景觀和旅游業(yè)發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。移民為服從更大層面的發(fā)展權(quán)益調(diào)配，協(xié)調(diào)空間資源配置，放棄了工程可能產(chǎn)生的正效應(yīng)，而只得到了遠(yuǎn)離故土、重新安家的負(fù)效應(yīng)，這些內(nèi)容是現(xiàn)行的移民安置規(guī)劃中沒(méi)有涉及的。

2.2? ?農(nóng)村移民的身份固化

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》規(guī)定：“農(nóng)村移民安置應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，合理規(guī)劃農(nóng)村移民安置點(diǎn)，有條件的地方，可以結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行”。《水利水電工程建設(shè)農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》中明確規(guī)定：“農(nóng)村移民生產(chǎn)安置應(yīng)以農(nóng)業(yè)安置為主，有條件的地方可采用農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)安置相結(jié)合的方式進(jìn)行安置”。也就是說(shuō)，對(duì)于農(nóng)村移民的安置方式，相關(guān)規(guī)定明確要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，這其中隱含著很深的城鄉(xiāng)二元體制背景。

一方面是對(duì)城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)的限制。新中國(guó)成立以來(lái)，為了在盡可能短的時(shí)間內(nèi)，建立起足以自給自足的現(xiàn)代工業(yè)體系，我國(guó)實(shí)行了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策和人民公社的社會(huì)組織形式。在這樣的社會(huì)背景下，各地的人口和社會(huì)資源在很大程度上得到了集聚，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)作出了很大的貢獻(xiàn)。伴隨著這一政策的是，對(duì)社會(huì)資源自由流通的極大限制，要求人們?cè)谏a(chǎn)生活得到基本保障的前提下，按照計(jì)劃進(jìn)行流動(dòng)。

另一方面是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高度依賴(lài)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和市場(chǎng)發(fā)育程度處于較低狀態(tài)的情況下，為了維持社會(huì)的長(zhǎng)久穩(wěn)定，必須保證個(gè)人擁有必要的生產(chǎn)資料，也就是土地。通過(guò)加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，保證糧食供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)穩(wěn)定的訴求。

水利工程的農(nóng)村移民安置正是遵循這樣的思路，移民的安置方式選擇以受到工程影響之前原有的生產(chǎn)方式為依據(jù)，在環(huán)境容量容許的情況下，盡量選擇就近安置的方式。這樣就可以保證農(nóng)村移民在搬遷之后，仍然擁有足夠的人均耕地，而且在很大程度上，依然繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，對(duì)保證農(nóng)村移民的穩(wěn)定發(fā)揮著積極作用。這同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村移民身份的固化，移民搬遷以前是農(nóng)民、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，搬遷完成之后依舊是農(nóng)民、繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

階層固化不利于社會(huì)階層之間的人口流動(dòng)，社會(huì)缺乏公平的競(jìng)爭(zhēng)、選拔和退出機(jī)制，對(duì)社會(huì)是潛在的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村移民身份的固化意味著移民將有更大的幾率被束縛在土地上，移民只能繼續(xù)從事生產(chǎn)效率較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，要實(shí)現(xiàn)身份的改變需要花費(fèi)更多的努力，對(duì)農(nóng)村移民而言是很大的不利因素。

2.3? ?移民安置點(diǎn)規(guī)劃中的靜態(tài)思維

移民安置點(diǎn)規(guī)劃包含確定移民安置規(guī)劃人口、移民安置環(huán)境容量、安置方式和安置點(diǎn)的選擇等內(nèi)容。

移民安置環(huán)境容量是移民安置區(qū)能接納的移民人口數(shù)量，其分析遵循著以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，本區(qū)域優(yōu)先考慮的原則。在分析方法上，第一產(chǎn)業(yè)容量分析根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)和安置標(biāo)準(zhǔn)，在安置區(qū)的相關(guān)農(nóng)業(yè)規(guī)劃以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，分析土地資源能供養(yǎng)和接納人口、移民數(shù)量。第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)移民安置容量，在已有項(xiàng)目和擬開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，分析可安置的移民數(shù)量。

作為移民安置的基礎(chǔ)性工作，環(huán)境容量分析是確定安置區(qū)接納移民能力的重要保障，現(xiàn)有的分析方法很好地考慮了以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的安置方式，但對(duì)其他安置方式的考慮較為欠缺。在相當(dāng)條件下，一個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源尤其是可耕地面積是較為確定的，在進(jìn)行生產(chǎn)用地土地開(kāi)發(fā)整理之后，增加的耕地面積也是明確的。

因此，第一產(chǎn)業(yè)可安置的人口總體而言是明確的，并在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對(duì)獨(dú)立的情況下成立。以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的生產(chǎn)組織和城鄉(xiāng)二元的社會(huì)組織可以通過(guò)明確的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置完成安置任務(wù)。但事實(shí)上，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐漸在改變著原有的結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)有的容量分析以現(xiàn)狀的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和擬開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目作為依據(jù)，缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌考慮。其后果為實(shí)施過(guò)程中，為了項(xiàng)目而項(xiàng)目的短視行為，對(duì)國(guó)家的投資造成浪費(fèi)和移民的發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。

在確定安置環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，搬遷安置方式分為就近安置和遠(yuǎn)遷安置，具體形式有集中居民點(diǎn)安置、分散安置和進(jìn)城安置。安置點(diǎn)的選擇在保證環(huán)境容量許可的前提下，地方政府的建議、移民和安置區(qū)的意愿作為主要參考。

這樣的安置方式雖然考慮到了實(shí)施過(guò)程中的操作性，對(duì)各相關(guān)利益主體的意愿進(jìn)行了兼顧，但是缺乏區(qū)域城鎮(zhèn)體系指導(dǎo)。這樣以安置點(diǎn)為出發(fā)點(diǎn)的安置方式，沒(méi)有將安置點(diǎn)的長(zhǎng)期發(fā)展作為規(guī)劃目標(biāo)，對(duì)安置點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)、人居環(huán)境、文化建設(shè)和鄰里空間等內(nèi)容缺少必要的考慮。對(duì)周邊城鎮(zhèn)、村莊的空間、產(chǎn)業(yè)、交通、文化特色等發(fā)展要素缺少系統(tǒng)考慮，對(duì)安置點(diǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展缺少謀劃布局。

3? ?城鄉(xiāng)融合發(fā)展對(duì)水利工程移民的影響

改革開(kāi)放以來(lái)，人口的自由流動(dòng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)原有農(nóng)村移民安置規(guī)劃的社會(huì)背景帶來(lái)極大的改變。

3.1? ?城鄉(xiāng)二元的安置理念有待調(diào)整

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)發(fā)生改變。改革開(kāi)放以前，通過(guò)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、人民公社和戶(hù)口制度“三位一體”對(duì)人口城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)加以限制，改革開(kāi)放以后，實(shí)行計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合的方式，鼓勵(lì)人口向城鎮(zhèn)集聚的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。不再?gòu)?qiáng)調(diào)將人口限制在原地原籍的屬地化管理，而實(shí)行城鄉(xiāng)雙軌制在保證城市獲得勞動(dòng)力的同時(shí)，確保社會(huì)的整體穩(wěn)定。對(duì)于脫胎在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下的農(nóng)村移民規(guī)劃而言，就近農(nóng)業(yè)安置的思路符合原有的社會(huì)現(xiàn)狀，但對(duì)社會(huì)制度發(fā)生的變化響應(yīng)不足。

一方面，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，人口存在著從農(nóng)村到城鎮(zhèn)集聚的過(guò)程，農(nóng)村移民安置中的就近安置、后靠安置、本鎮(zhèn)本縣安置所隱含的對(duì)人口自由流動(dòng)的限制，不符合城鎮(zhèn)化趨勢(shì)。另一方面，在農(nóng)村移民安置點(diǎn)選址過(guò)程中，將城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村以安置為主、分開(kāi)考慮、雙重標(biāo)準(zhǔn)的安置方式，與基于城鄉(xiāng)一體化背景下，對(duì)城鄉(xiāng)空間進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的理念不相符。

3.2? ?農(nóng)業(yè)為主的安置方式不合時(shí)宜

現(xiàn)行的農(nóng)村移民安置規(guī)劃遵循的是“農(nóng)業(yè)安置農(nóng)業(yè)”的思路，以移民安置環(huán)境容量為基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)村移民進(jìn)行農(nóng)業(yè)安置。隨著改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比重不斷下降，大量的勞動(dòng)力從土地的束縛中被解放出來(lái)，從事第二和第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)也朝著高標(biāo)準(zhǔn)、專(zhuān)業(yè)化、合作化的方向發(fā)展。水利工程主要分布的中西部地區(qū)是我國(guó)勞務(wù)輸出的主要地區(qū)，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入東部沿海地區(qū)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在這樣的背景下，繼續(xù)按照人口指標(biāo)，測(cè)算生產(chǎn)用地配置和臨時(shí)用地復(fù)墾等生產(chǎn)安置配套設(shè)施，與移民的現(xiàn)實(shí)需求不符。另一方面，我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式是以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為特色的家庭生產(chǎn)，生產(chǎn)分散、效率較低，難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。以個(gè)體為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式，延續(xù)的是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展思路，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)脫軌。

3.3? ?移民的多元化空間需求難以兼顧

我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在改革開(kāi)放以前是以糧食種植為主，對(duì)耕作的精細(xì)度要求相對(duì)較高，農(nóng)民的居民點(diǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地之間的距離較近，隨著農(nóng)業(yè)耕作技術(shù)、種植管理技術(shù)的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的勞動(dòng)時(shí)間相對(duì)減少，勞動(dòng)強(qiáng)度也大大降低，農(nóng)民的居住地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地之間的距離相對(duì)變遠(yuǎn)。這樣一來(lái)，總體用工量的相對(duì)降低，使得農(nóng)民對(duì)村莊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求降低、生活需求變大，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作半徑發(fā)生改變，對(duì)村莊的生活功能需求增加。現(xiàn)行農(nóng)村移民安置規(guī)劃中，安置點(diǎn)的規(guī)模尺度測(cè)算沒(méi)有考慮跟周邊發(fā)展環(huán)境相協(xié)調(diào)，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的類(lèi)型，確定合適的安置點(diǎn)規(guī)模;選址缺少對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景的研究，對(duì)移民的生活需求研究不夠;規(guī)劃內(nèi)容僅停留在水電路等基礎(chǔ)設(shè)施方面，生活所需的公共服務(wù)設(shè)施配套不足。

4? ?水利工程移民規(guī)劃的反思與應(yīng)變

4.1? ?鼓勵(lì)多元主體的移民安置參與機(jī)制

水利工程是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大型基礎(chǔ)設(shè)施，具有很明顯的公益屬性，一般由中央財(cái)政直接投資興建。各級(jí)政府和項(xiàng)目法人在工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中扮演著主導(dǎo)者的角色，通過(guò)對(duì)移民進(jìn)行一定的補(bǔ)償，讓移民讓渡部分自身權(quán)利，推動(dòng)工程建設(shè)。移民安置規(guī)劃編制單位從業(yè)主利益出發(fā)，根據(jù)業(yè)主提出的建設(shè)目標(biāo)，按照相應(yīng)的設(shè)計(jì)規(guī)范和建設(shè)程序，為移民工作的開(kāi)展提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)鼓勵(lì)將移民的被動(dòng)搬遷變?yōu)橹鲃?dòng)參與，實(shí)現(xiàn)移民對(duì)水利工程的長(zhǎng)期利益分享。在移民安置方案制定階段，充分尊重以村委會(huì)為單位的移民的意見(jiàn)，在政府提供多元化的安置方案選擇基礎(chǔ)上，滿(mǎn)足移民的不同需求;在工程收益機(jī)制方面，通過(guò)對(duì)農(nóng)村移民資產(chǎn)的置換等多種形式的探索，引導(dǎo)移民進(jìn)行城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，建立長(zhǎng)期收益機(jī)制。

對(duì)于移民安置規(guī)劃編制單位而言，要轉(zhuǎn)變業(yè)主服務(wù)者的身份設(shè)定，建立利益協(xié)調(diào)方的身份定位，成為溝通業(yè)主、移民之間關(guān)系的紐帶。水利工程的公益性決定了移民工作不同于一般的商業(yè)行為的社會(huì)屬性，規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)要立足于各方利益訴求，從國(guó)家投資、社會(huì)管理和移民的穩(wěn)定和諧、長(zhǎng)期發(fā)展兩個(gè)方面出發(fā)，在移民工作中發(fā)揮更為積極有效的作用。

4.2? ?構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的移民安置制度基礎(chǔ)

構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的移民安置制度，應(yīng)該在逐步破除城鄉(xiāng)二元體制的同時(shí)，調(diào)整農(nóng)村移民安置規(guī)劃。首先在移民安置工作中要建立區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的安置思路，水利工程建設(shè)是對(duì)現(xiàn)有的空間利用格局進(jìn)行調(diào)整。工程本身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益對(duì)區(qū)域發(fā)展而言是一大調(diào)整，工程建設(shè)對(duì)區(qū)域城鄉(xiāng)土地資源的利用方式進(jìn)行了改變，因此農(nóng)村移民安置應(yīng)跳出傳統(tǒng)的“移民思維”，就移民論移民、就農(nóng)村論農(nóng)村，而從區(qū)域整體發(fā)展環(huán)境出發(fā)，做出相應(yīng)安置處理。

其次，建立健全農(nóng)村移民社會(huì)保障機(jī)制，為移民的生產(chǎn)生活提供可靠保障，解決移民的后顧之憂。在大規(guī)模城鎮(zhèn)化背景下，出現(xiàn)了大量農(nóng)村人口往城鎮(zhèn)集聚的趨勢(shì)，對(duì)于“失地失房”的農(nóng)村移民而言，與其他農(nóng)民相比，除了會(huì)有城市生活難以融入的問(wèn)題之外，而且還有失去農(nóng)村生活基礎(chǔ)的顧慮。因此，可以考慮將對(duì)農(nóng)村移民的安置方式與城鄉(xiāng)居民基本生活保障制度相結(jié)合，消除城鄉(xiāng)居民保障制度的雙軌制帶來(lái)的城鄉(xiāng)壁壘，為農(nóng)村移民在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)減少后顧之憂。

4.3? ?倡導(dǎo)市場(chǎng)主導(dǎo)的移民安置調(diào)配機(jī)制

市場(chǎng)主導(dǎo)的調(diào)配機(jī)制是指通過(guò)市場(chǎng)方式對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、移民就業(yè)與創(chuàng)業(yè)等方面做出安排，采取多樣化的安置方式。在這一過(guò)程中，要明確政府的職責(zé)邊界，即政府要有所為有所不為，政府的主要責(zé)任在于對(duì)移民安置活動(dòng)的規(guī)則制定和監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行，為移民的安置提供公共產(chǎn)品，協(xié)調(diào)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為移民安置提供前提和保障。而像移民安置標(biāo)準(zhǔn)與方式、移民后期扶持中的就業(yè)與創(chuàng)業(yè)，這些需要通過(guò)更為靈活處理方式解決的問(wèn)題，更有利于通過(guò)市場(chǎng)手段來(lái)解決。

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Study on Resettlement Planning of Water Conservancy Projects from the Perspective of Urban-rural Relations

Lu Fei? ? Jiang Jiandong

（Yangtze River Survey Planning Design Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Abstract：By analyzing the current water conservancy project immigration work，the article believes that it still follows the urban-rural dual thinking logic under the planned economy，which makes the rural resettlement planning have insufficient consideration of the rights of immigrant development，the peasant identity solidification and static thinking in resettlement site planning. Furthermore，it is pointed out that since the reform and opening up，China's urban and rural areas have gradually merged and developed，which puts forward new requirements for the resettlement concept，resettlement mode and space demand of rural migrants. Finally，from the participation mechanism，institutional basis and deployment mechanism of resettlement，the current water conservancy project immigration work is recommended.

Keywords：water conservancy project，urban and rural dual，rural immigration，resettlement