李 巖 江文路

引言：建設世界一流的國際化城市亟需本土化方案

改革開放以來，中國開啟了人類歷史上規(guī)?？涨暗某鞘谢M程。城市治理的現(xiàn)代化水平對國家發(fā)展的重要性也逐漸凸顯。伴隨中國經(jīng)濟從高速增長轉入高質量發(fā)展階段，中國的城市治理同樣也面臨著新的發(fā)展轉向。2015年中央城市工作會議提出要“走出一條中國特色城市發(fā)展道路”。①《中央城市工作會議在北京舉行》，《人民日報》2015年12月23日，第3版。黨的十九屆四中全會對中國城市（尤其是中心城市和城市群）的發(fā)展質量與水平提出了更新更高的要求。如何推進中國特色城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是當前中國城市建設的重要議題。

環(huán)顧全球各大知名城市，作為世界城市網(wǎng)絡中資源集聚和交換的關鍵節(jié)點，它們在全球資源配置方面正在發(fā)揮日益重要的作用。隨著世界經(jīng)濟重心的區(qū)域性轉移，一批新興城市與老牌國際化城市之間存在著復雜且激烈的競爭合作，相應地也引發(fā)了新一輪城市“金字塔”體系的變化和調(diào)整。國家綜合實力的支撐，是國際化城市發(fā)展的重要條件，城市國際競爭力的提升也會進一步構筑國家的發(fā)展優(yōu)勢，二者互為促進、相輔相成。通過實施改革開放，中國抓住了全球分工調(diào)整和產(chǎn)業(yè)鏈轉移的重要機遇，促成了一大批國內(nèi)城市的崛起，未來還將有更多的中國城市成長為世界性城市，與全球城市網(wǎng)絡發(fā)生更為密切的聯(lián)系，并且與倫敦、紐約等世界頂級城市開展更深層次的競爭與合作。

當前，世界城市“金字塔”體系迎來了發(fā)展變革的一個重要時期。以城市國際化發(fā)展為契機和重要動力，助推新一輪城市治理水平的提升，打造世界一流的城市治理體系和治理能力，已成為中國眾多大中型城市不謀而合的一致選擇。①李巖、江文路：《國際化城市治理的中國方案》，《中國社會科學報》2019年11月13日，第7版。梳理北京、上海、深圳等國內(nèi)代表性城市的規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)這些城市都把“國際化”要素納入到發(fā)展思路之中，并且對標國際一流城市，結合自身稟賦條件，設定城市發(fā)展的目標和方案。不同于歐美發(fā)達國家的城市理論和實踐邏輯，在治理現(xiàn)代化語境下，中國城市的國際化治理與發(fā)展需要強化創(chuàng)新探索，亟待從制度優(yōu)勢和治理效能的角度，研究探討符合中國特色的行得通、真管用、有效率的國際化城市治理路徑和方案。

一、政治學視角下的城市空間生產(chǎn)及其國際化治理

人類社會的發(fā)展過程，始終伴隨著對生產(chǎn)、生活空間的不斷拓展和建構。無論是村落、集鎮(zhèn)或者城市，都是不同規(guī)模、不同層次的人造空間。在人類社會早期，城市的出現(xiàn)對國家的產(chǎn)生具有重大的前設性意義。在現(xiàn)代社會，城市更是已成為人們活動最密集、最主要的空間載體，在現(xiàn)代國家治理體系中發(fā)揮著關鍵的節(jié)點作用，因而成為了現(xiàn)實政治和學術研究的重要關切點。城市空間尺度的政治學研究也正成為方興未艾的一個學術熱點。過往的城市空間思想，尤其是對城市權力結構、治理結構、空間結構的思辨和分析，對人類社會不同類型城市的劃分和認知等，共同構成了今天進一步推進國際化城市治理的理論基礎和重要參考。

（一）關于城市空間的主要理論和發(fā)展脈絡

與人類社會不同階段的發(fā)展動力、需求和特征相適應，地理空間要素與政治學、社會學等人文社會科學發(fā)生了聯(lián)系，產(chǎn)生出一系列理論學說。圍繞城市地理空間的研究，在某種程度上是一種中層理論，它所關注的核心要點是城市的權力結構、城市的治理過程以及市民的主體作用等。在政治學視角下，學者們最為關注的是城市權力的行使主體和性質，以及這些權力是如何施加影響和被影響的。②[英]喬納森·S.戴維斯、[美]戴維·L.英布羅肖主編：《城市政治學理論前沿》，何艷玲譯，上海：格致出版社，上海人民出版社，2013年，第8-22頁。城市政治學的學者們普遍認為，城市的政治結構、治理結構與空間結構三者之間是有機聯(lián)系的。圍繞“權力-治理-空間”三要素的分析，是城市政治學最經(jīng)典的研究范式之一。基于這一范式，城市權力、城市治理、城市空間的差異、分化和組合，相應地構成了不同類型的城市，并且在推動國家發(fā)展和治理轉型中發(fā)揮著不同的作用。自工業(yè)革命以來，對城市空間及其政治屬性的認識和研究，是伴隨著城市規(guī)模的擴大與形態(tài)的變化而逐漸演進的。回顧歷史，大工業(yè)生產(chǎn)所帶來的城市急劇擴張引發(fā)了交通擁堵、環(huán)境污染、公共服務配套不足等問題。為了解決“大城市病”所引發(fā)的各種問題，不同時期形成了多城市空間理論和思想，做出了針對性解釋和回應。城市空間理論的發(fā)展，大體上可以分為近代、現(xiàn)代、后現(xiàn)代三個階段（見表1）。

表1 城市空間主要理論與思想演變③伍學進：《歐美城市公共空間思想的演變與升華》，《理論月刊》2008年第11期。

與此同時，工業(yè)化背景下的城市快速擴張也呈現(xiàn)出特定的規(guī)律性，尤其是在經(jīng)濟地理層面。例如，20世紀初美國人類生態(tài)學派創(chuàng)始人伯吉斯（Burgess）提出了同心圓理論，揭示了城市功能分區(qū)與城市階層分布的現(xiàn)象聯(lián)系。20世紀20年代R.M赫德（R.M.Hurd）提出了扇形理論，認為城市往往沿著水源、交通干線等阻力最小的方向擴展。20世紀30年代R.D.麥肯齊提出多核心理論，認為城區(qū)內(nèi)有若干個分立的核心，城市圍繞這些核心拓展成長。按照新古典主義經(jīng)濟學的觀點，自由市場經(jīng)濟狀態(tài)下的區(qū)位均衡過程是城市空間發(fā)展的內(nèi)在機制。①趙芳：《城市空間：一種社會學的理論演進》，《湖南社會科學》2003年第6期。然而，隨著城市化進程中各種問題的增多和復雜，城市治理越來越不僅僅是一個經(jīng)濟問題。新馬克思主義對既往城市空間思想的批判，在一定程度上開啟了對城市治理的認知轉向。其中具有代表性的是，列斐伏爾在《空間的生產(chǎn)》一書中提出，城市化的實質是一種空間生產(chǎn)過程，是以一種新的方式將全球和地方、城市和鄉(xiāng)村、中心和邊緣連接起來。②Henri Lefebvre，The Production of Space，Wiley-Blackwell，1991.pp.11-12，p.88，p.430.由此，城市被視作社會關系的產(chǎn)物和載體，城市階層劃分也具有深刻的空間向度。與之相應，城市應由人民大眾來管理，讓城市空間為人民大眾服務。③吳寧：《列斐伏爾的城市空間社會學理論及其中國意義》，《社會》2008年第2期。

上述理論學說的演變脈絡，反映了城市治理的思想價值取向變化?？梢园l(fā)現(xiàn)，以彰顯人文關懷，包容多元化差異，重視社區(qū)宜居性為主要特征的后現(xiàn)代城市治理思潮，正逐步取代崇尚技術、幾何美學，重視整齊劃一、標準化設置的現(xiàn)代主義主張。

（二）全球城市的發(fā)展演進與體系重構

伴隨世界經(jīng)濟增長重心從英國、德國、美國、亞太的漸次遷移，以及主導產(chǎn)業(yè)從煤炭、鋼鐵向電氣機械、汽車、化學、電子、航天航空，以及互聯(lián)網(wǎng)、高端中介服務等更迭，全球形成了以倫敦、紐約、巴黎、東京等世界城市為核心的幾大都市群。世界城市的崛起，離不開國家發(fā)展、國際競爭合作的大背景，同時也受到其他因素的復雜影響。④寧越敏：《世界城市研究和中國的世界城市建設》，《探索與爭鳴》2019年第3期。但是，毋庸置疑的是，伴隨全球化進程，世界各地的城市已經(jīng)日益結成了一個“金字塔”序列的全球性網(wǎng)絡。

進入21世紀，世界城市成長機制的復雜性進一步加劇，同時全球城市體系也迎來了新的轉型調(diào)整契機，尤其是在全球化進程中出現(xiàn)了顯著的本土化新趨勢。根據(jù)全球化與世界城市（Gawk）研究機構最新發(fā)布的2019年度《世界級城市名冊》，中國大陸有38個城市上榜。其中，北京、上海、廣州、深圳位列世界一線城市等級。值得指出的是，在過去幾十年間，越來越多的中國城市融入到世界城市網(wǎng)絡，并且躍升至這一“金字塔”序列的高層級。與傳統(tǒng)發(fā)達國家業(yè)已成熟的全球城市不同，中國大部分城市仍處于新興發(fā)展的上升期，既有北上廣深等正在崛起的綜合性城市，也有溫州義烏等在細分領域具有全球影響力的潛力城市。⑤于洋、焦永利：《全球城市的歷史演進與治理優(yōu)化》，《成都日報》2019年8月7日，第6版。就此而論，中國城市已經(jīng)成為重構全球城市體系格局的一支重要力量。與此同時，也需看到，盡管中國已是世界第一貿(mào)易大國，但是相較于倫敦、紐約等世界頂級城市，中國城市在全球的輻射和影響能力仍然存有差距，甚至可以說在一定程度上尚未取得與經(jīng)濟規(guī)模相匹配的世界城市地位。近年來，以紐約、舊金山為代表的多個知名大都市暴露出平衡競爭發(fā)展與公共利益關系的難題，出現(xiàn)經(jīng)濟繁榮與嚴重社會不平等并存的“新城市危機”。⑥參見 Florida，Richard，The New Urban Crisis：How Our Cities Are Increasing Inequality，Deepening Segregation，and Failing the Middle Class and What We Can Do About It，New York：Basic Books，2017.在此背景下，發(fā)達國家世界城市的發(fā)展規(guī)律和前車之鑒，既為中國提供了有益的借鑒和警示，同時也給予中國城市更好地構建城市可持續(xù)競爭力，深刻影響和改變?nèi)虺鞘畜w系的難得機遇。

二、中國特色國際化城市治理的實踐邏輯和理論創(chuàng)新

改革開放以來，中國城市建設和治理曾走過一段與發(fā)達國家相似的路程。伴隨著大城市的人口集聚和空間擴張，中國很多城市同樣面臨著城市環(huán)境污染、交通擁堵、資源消耗、生活時間成本、公共服務負擔加劇等“大城市病”的挑戰(zhàn)。不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)一些城市的公共設施和公共空間的現(xiàn)代主義風格顯著，大多著眼于滿足基本的物質生活需要，以通用技術和標準化人居環(huán)境為主流，致使很多城市的建設面貌相近相似。與此同時，也可以發(fā)現(xiàn)，近年來中國很多城市的空間規(guī)劃、設施樣態(tài)、運行機制等正在發(fā)生積極顯著的變化。其中，商務樓宇、綠地公園等各種城市公共空間越來越強調(diào)人文關懷、多元化和包容性，大力推進功能提升和轉型，便是一種具體而微的明證。就此而論，中國城市治理已經(jīng)呈現(xiàn)出從現(xiàn)代主義向后現(xiàn)代主義過渡的特征，順應了世界城市的發(fā)展規(guī)律和潮流，也更為明確地堅定了立足本土的、中國特色的國際化城市治理方向。

（一）國際化城市治理的中國特色意涵

歐美學界的國際性城市研究，無論是使用弗里德曼的世界城市（World City）概念①參見 Peter Hall，The World Cities，London：Weidenfeld and Nicolson，1966.，還是薩森的全球城市（Global City）概念②參見 Saskia Sassen，The Global City，Princeton，NJ：Princeton University Press，1991.，都是側重強調(diào)城市的經(jīng)濟功能。在此基礎上提出的升級版理論是把生態(tài)、社會、治理等方面的變量加入進來，從而可以對一個特定城市的國際化治理水平從金融、文化、創(chuàng)新、設施、環(huán)境、生活便利性等多個維度進行評價和比對。③諸大建：《3.0升級版：全球城市的雙元競爭力概念模型》，《探索與爭鳴》2019年第3期。即便如此，以北京、上海、深圳等代表的中國城市的治理實踐，仍然已經(jīng)遠遠超出了上述理論模型的架構和內(nèi)涵范圍。

如果說歐美學者所提出的“世界城市”，其主要驅動力來源于工業(yè)化、全球化的擴展過程，那么中國語境下的城市國際化，更多是從內(nèi)向維度上強調(diào)治理水平的提升。當然，這不是說中國城市絕緣于世界城市體系關起來門來搞治理。事實上恰恰相反，中國城市的國際化進程是在參與和融入全球城市網(wǎng)絡過程中，廣泛學習交流、汲取和吸納世界范圍內(nèi)經(jīng)驗和資源，努力把城市自身的綜合治理能力提高到世界一流水準。因此，相較于弗里德曼、薩森等學者所看重特定城市在全球經(jīng)濟網(wǎng)絡中的節(jié)點和資源配置作用，以及生產(chǎn)性服務業(yè)（尤其是金融業(yè)）的發(fā)展，中國城市的國際化是在治理現(xiàn)代化視閾下更加強調(diào)城市的治理績效在全球體系中的相對位置和排序情況。需要說明的是，城市治理績效不單局限在經(jīng)濟范疇，還涉及到社會穩(wěn)定、民生保障、機制效率、生態(tài)環(huán)境、人文底蘊等多個維度。這也是中國特色的國際化城市治理的一個突出特征所在。

具體來講，中國特色國際化城市治理的核心內(nèi)涵是要把城市治理水平提升到國際一流標準和要求，并且逐步融入國際化城市體系。另一方面，中國特色國際化城市治理體系的獨特性則體現(xiàn)為對國際社會的開放是可控和有序的，而非無條件的完全開放。這種國際化城市治理的價值指向，反映了中國社會主義現(xiàn)代化建設的“第五個維度”即治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。它強調(diào)要超越過去“四個現(xiàn)代化”追求以物質形態(tài)為標志的現(xiàn)代化發(fā)展，轉而更加重視體制機制層面的制度體系建設，強調(diào)整體性的完備和完善，突顯治理績效的競爭力。④李巖：《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化：背景、意涵與影響》，《領導文萃》2014 年第12期。這也符合中國追求現(xiàn)代化進程的當前階段特征，是提升中國城市治理國際化水平的前進方向。就此而論，中國城市治理國際化既包含著所要達到的、現(xiàn)代化意義上的善治目標，也囊括了所應遵循的程序、制度和過程性要求。國際一流的城市治理是政府治理、市場治理和廣義的社會治理共同作用的結果。就中國地方政府而言，首先要做的是城市自身的治理，城市公共部門要處理好與社會、與市場的關系，承擔適當職能，提高施政質量，確立完備的規(guī)章制度，依法行政，科學執(zhí)政，執(zhí)政為民。

（二）國際化城市治理的中國特色框架

在中國特色治理現(xiàn)代化意涵下，建設國際一流的城市治理體系，內(nèi)在蘊含著國際化城市的政務管理、社會治理、公共服務3個維度（見下頁圖1）。這3個維度回應了國家與社會、政府與市場的治理現(xiàn)代化核心關系，⑤張小勁、李巖：《從語義圖解到模式理解：〈關于全面深化改革若干重大問題的決定〉中關于治理問題的論述》，《當代世界與社會主義》2014 年第 1 期。也能與中國地方政府城市治理的具體工作內(nèi)容相結合。由此也構成了中國特色國際化城市治理的基本框架。按照國際化城市管理、治理、服務的不同過程，其治理的主要內(nèi)容包括：國際化城市安全與風險防范、國際化城市規(guī)模與人口控制、國際化智慧城市與大數(shù)據(jù)庫建設、國際化城市社區(qū)建設、國際化城市綜合執(zhí)法與精細管理、國際化城市市民需求與公共服務等方面。

圖1 中國特色城市治理國際化的三個主要維度

此外，國際化城市治理創(chuàng)新的路徑主要包括：一是研究城市國際化的發(fā)展規(guī)律，國際化城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應。二是城市管理與高新技術相融合，實現(xiàn)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。三是創(chuàng)新國際化城市的社區(qū)治理，打造國際一流和諧宜居之城，建設健康幸福美好的“城市精神家園”。

（三）國際化城市治理的中國特色指標體系

一般而言，世界一流的國際化城市是指與全球大多數(shù)國家發(fā)生經(jīng)濟、政治、科技和文化交流關系，在政治、經(jīng)濟、科技等方面具有超群影響力和競爭力的城市，是全球經(jīng)濟、政治、文化、社會活動的中心節(jié)點，在生產(chǎn)消費、文化傳播、國際交往等全球城市網(wǎng)絡體系中發(fā)揮著樞紐性作用。

參照紐約、倫敦、東京等世界一流的國際化城市的主要特征，結合改革開放以來中國的城市治理模式和經(jīng)驗，基于上述中國國際化城市治理的特色意涵和基本框架，可以梳理出一套具有代表性的、中國特色的國際化城市治理指標體系（見表2）。

（四）中國特色國際化城市治理的舉措建議

打造世界一流的中國特色國際化城市治理體系，就特定城市而言，應遵循“四個結合”的原則性思路。一是頂層設計與基層探索相結合。在頂層設計層面，成立統(tǒng)籌性的抓總機構，實現(xiàn)橫向維度的部門協(xié)同和縱向維度上的層級互動。在基層探索層面，應當依托現(xiàn)有城市街道（社區(qū)）的國際化資源稟賦、功能定位和發(fā)展現(xiàn)狀合理劃分國際化治理單元，鼓勵開展多樣化、創(chuàng)新性的基層國際化治理探索。二是經(jīng)驗借鑒與本土創(chuàng)新相結合。對標世界一流城市（區(qū)），有選擇、有重點地結構化學習其治理經(jīng)驗，實現(xiàn)國際經(jīng)驗學習與中國內(nèi)生性城市治理需求相匹配。三是系統(tǒng)推進與重點突破相結合。圍繞建設世界一流的中心城市，增強城市的全球資源配置能力和影響力，既要有推動城市治理水平總體提升的全覆蓋方案，同時也要打造城市街區(qū)國際化高地，精準發(fā)力，重點突破。四是保障秩序與激發(fā)活力相結合。在強化城市治理創(chuàng)新，打造國際化城市治理體系進程中，要處理好安全穩(wěn)定與開放活力之間的關系，努力在社會安定有序與經(jīng)濟健康活力之間尋找均衡解。

表2 中國國際化城市治理指標體系

續(xù) 表

1.更新城市治理理念，明確國際化標準與規(guī)范。

實現(xiàn)城市治理的國際化需要在治理理念更新上下功夫。從城市管理向城市治理的轉型，盡管一字之差，卻反映的是政府作為治理主體開始尊重和引導社會、市場力量參與公共產(chǎn)品的供給與管理，體現(xiàn)了推進城市現(xiàn)代化建設的重大進步。

城市治理理念的國際化，意味著尊重現(xiàn)代城市自然形成的豐富業(yè)態(tài)，尊重城市自身發(fā)展的客觀規(guī)律和邏輯，合理引導城市的經(jīng)濟業(yè)態(tài)發(fā)展，提高城市建設的審美能力，打造國際化的城市生態(tài)，提高治理績效。國際化的城市發(fā)展是一個長期過程，它與城市的文化風貌、居民的人文氣息也是相輔相成的。如果對于國際化的涵義、內(nèi)容、標準、路徑和推進方式等基本要素還缺乏清晰的界定和統(tǒng)一的認識，在一定程度上將制約國際化城市治理的有效推進。

2.加強城市治理條塊協(xié)同，推動更高效的系統(tǒng)治理。

城市治理是一項綜合性的系統(tǒng)工程，既需要做好頂層設計，也需要各部門、各單位做好工作協(xié)同，積極推進探索創(chuàng)新和基層落實。應當承認，“治理碎片化”仍然是當前中國城市治理普遍存在的一種現(xiàn)象，也是一個治理難點。

推進國際化城市治理，自然也面臨著提升治理協(xié)調(diào)性、增進治理績效、降低治理成本的重大挑戰(zhàn)，因此需要進一步在協(xié)同治理上下功夫，實現(xiàn)縱向聯(lián)動、橫向聯(lián)合。一方面要重視城市治理的整體性思維，增強不同職能部門協(xié)同治理的主動性，繼續(xù)推進城市治理的共建共享，把資源優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢。另一方面要形成城市協(xié)同治理的常態(tài)化機制，按照系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的理念和方式，進一步理順從政策制定到政策執(zhí)行，從規(guī)劃、建設到運維的城市治理全鏈條和總系統(tǒng)。

3.激發(fā)城市治理創(chuàng)新動力，拓展更廣闊的國際視野。

城市治理的國際化，內(nèi)在要求拓展更廣闊的國際視野，調(diào)動國際治理資源，投入更多精力開展探索性、創(chuàng)新性和提升性的治理實踐，主動引領城市治理創(chuàng)新。特別是在諸如氣候變化、環(huán)境保護等面向未來城市發(fā)展的公共議題上，中國眾多城市在全球治理層面的話語權和影響力均有待提升。此外，中國城市治理的國際化人才隊伍還比較緊缺，國際化人才交流和引入機制有待進一步完善和提升。

4.重視城市公共服務供給，提升基礎民生保障能力。

近年來，中國在教育、醫(yī)療、交通等公共服務上持續(xù)加大投入力度，已取得顯著的成效。但是，國內(nèi)很多城市的公共服務建設面臨著空間不足、布局不均等現(xiàn)實困難，同時由于尚處于快速城市化進程中，外來人口遷入和人口流動規(guī)模仍然巨大，將繼續(xù)給城市公共服務的供給帶來壓力?；竟卜帐玛P基礎民生和社會穩(wěn)定，也是城市治理的重要方面，仍需進一步深化改革，因地制宜加大基本公共服務供給，優(yōu)化城市公共服務資源的空間布局，突破難點，提升保障能力。

5.擴大社會動員深度廣度，調(diào)動多元主體參與治理。

傳統(tǒng)的城市治理模式體現(xiàn)為政府作為單一主體，通過自上而下的方式對各類城市問題進行規(guī)制、管控等處理。政府責任的過度延伸，容易模糊社會主體的治理責任，陷入依賴行政資源投入，增加社會成本的治理困境。在城市治理的現(xiàn)代化轉型中，需要回歸治理主體的功能本位，兼顧簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務，實現(xiàn)政府、市場、社會的良性互動。

6.找準城市治理的比較優(yōu)勢，打造國際一流的可持續(xù)競爭力。

中國城市治理的國際化早已超出經(jīng)濟領域的簡單范疇，形成了“經(jīng)濟國際化”“文化國際化”“政治國際化”多個維度并存的情形。倫敦、東京、巴黎等國際中心性城市，之所以能夠構成全球資源要素流動的重要節(jié)點，發(fā)揮著“頭部效應”，都是建立在它們強大的國際影響力和獨特的比較優(yōu)勢之上。通過橫向比較，不難發(fā)現(xiàn)，國際化城市治理水平的提升，也需要依托各類國際化城市獨特的結構性功能和資源稟賦特性。因此，中國國際化城市治理不僅要對標國際一流城市的各項建設標準，還需要通過橫向比較找準自身定位，凸顯具有本土化特色的國際化價值，從而建立起在世界城市“金字塔”體系當中的節(jié)點性和樞紐型地位。

綜上所述，中國的城市化進程和世界城市的“金字塔”體系都將步入新的發(fā)展階段。在全球競爭與合作的嶄新格局下，基于改革開放四十余年的探索積淀和治理現(xiàn)代化的目標指向，中國已經(jīng)基本形成了一套具有特色的國際化城市治理的本土化方案。這一“中國方案”是不同于歐美發(fā)達國家城市治理模式的差異化類型，在一定程度上也豐富了關于世界城市建設的理論與實踐。