王 婧

一、導 論

2005年后，從取消全國各省市農(nóng)民的負擔，到全面振興鄉(xiāng)村，國家層面一直在持續(xù)解決社會轉型過程中的“三農(nóng)”問題。以中國云貴高原的喀斯特地區(qū)為例，生態(tài)治理和扶貧工作非常復雜、困難。這里原始森林幾乎毀壞殆盡，耕地的石漠化面積仍呈現(xiàn)擴大的態(tài)勢，年均增加72.38平方千米，占石漠化土地總面積的22.9%。滇黔石漠化片區(qū)涉及8個地（市、州）、56個縣（市、區(qū)），又是全國14個片區(qū)中扶貧對象最多、少數(shù)民族人口最多的片區(qū)。針對這些問題，政府已做出了快速反應，輸出了頗多的生態(tài)治理項目，但這些項目輸送的效率卻有待提高。D縣S村的石漠化綜合治理，從2011年開始，經(jīng)歷了初種柳杉、藏柏失敗，又種金銀花失敗，再種核桃樹失敗的探索經(jīng)歷，石漠化治理項目中種植經(jīng)果林、中藥材的措施，本意是希望成為村民的“賺錢樹”，結果成了村民的“傷心樹”。類似的案例也發(fā)生在周邊其他區(qū)域。對此，需要反思一下，生態(tài)治理所依托的項目制在實際操作過程中，思路或策略上出了什么問題。

如果把項目制放置在歷史背景中看，早期它是有特點和優(yōu)勢的。20世紀90年代開始，中央實行分稅制改革，財政資源上移，基層政府只能在項目運作中接受國家支付轉移。有學者提出項目制是單位制①曹錦清、陳中亞：《走出“理想”城堡——中國“單位”現(xiàn)象研究》，深圳：海天出版社，1997年，第59-63頁。的一種替代，通過項目，中央政令直接傳達基層，快速建構起一張巨大的民眾公共服務大網(wǎng)，實現(xiàn)了較好的社會整合功能。項目制的優(yōu)勢在于，增強了中央“條線”管理，防止政策在執(zhí)行過程中走樣，以及加強“塊塊”競爭，地方政府和官員在政治晉升和財政資源的誘惑下，競相申請各類項目，努力為公眾提供公共產(chǎn)品和服務①張振洋：《當代中國項目制的核心機制和邏輯困境——兼論整體性公共政策困境的消解》，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2017年第1期。。在科層官僚體制逐層運作之外，國家尋找到另一種“條塊統(tǒng)合”的運作方式②張良：《“項目治國”的成效與限度——以國家公共文化服務體系示范區(qū)（項目）為分析對象》，《人文雜志》2013年第1期。，這樣的管理模式與常規(guī)行政相比，具有資金下達渠道直接、人事安排特殊、動員程序集中高效等特點③陳家建：《 項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察》，《中國社會科學》2013年第2期。。

然而這并不意味著項目制執(zhí)行就一帆風順。近年來，不少學者開始紛紛質疑項目制的運作機制和效果，項目制在實際操作過程困難重重，甚至偏離了公共服務輸送的初衷。有學者基于全國40縣的面板數(shù)據(jù)得出，政府主導的“項目進村”目標與結果存在較明顯的“執(zhí)行差距”④袁方成、陳澤華：《“項目進村”中的執(zhí)行差距與組織自主性研究——基于全國40縣面板數(shù)據(jù)的實證分析》 ，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2015年第4期。，也不乏案例開始審視“項目進村”的意外后果，如集體債務⑤周雪光、程宇：《通往集體債務之路：政府組織、社會制度與鄉(xiāng)村中國的公共產(chǎn)品供給》，《公共行政評論》2012年第1期。、項目試點區(qū)與普通地區(qū)的不平等加?、拗茱w舟：《財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”》，《社會》2012年第1期。、鄉(xiāng)村治理權力錯位及功能失調等情況⑦李祖佩：《項目進村與鄉(xiāng)村治理重構——一項基于村莊本位的考察》，《中國農(nóng)村觀察》2013年第4期。。關于原因探討，有研究歸因于項目制的邏輯困境，事本主義邏輯與公共服務彌散性的張力，變通式執(zhí)行與精細化要求的張力，公眾對公共產(chǎn)品和服務的真實需求與目標管理責任制的張力⑧張振洋：《當代中國項目制的核心機制和邏輯困境——兼論整體性公共政策困境的消解》，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2017年第1期。；也有研究歸因于“國家的視角”⑨[美]詹姆斯·C﹒斯科特：《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，北京：社會科學文獻出版社，2004年，第1-9頁。，或是項目運作所遵循的國家主導、政績至上的邏輯，陋于通盤權衡與整體治理⑩應小麗、錢凌燕：《“項目進村”中的技術治理邏輯及困境分析》，《行政論壇》2015年第3期。，忽視公眾參與，導致項目制出現(xiàn)中央政府強控制，地方政府弱應對，及民眾無反饋的困境?陳水生：《項目制的執(zhí)行過程與運作邏輯——對文化惠民工程的政策學考察》，《公共行政評論》 2014年第3期。。

如何改進項目制？早有學者一語中的：當前項目管理多是自建自營的甲方項目制，由此帶來管理效率低。項目業(yè)主應是基層的農(nóng)戶或利益直接相關者，如集體企業(yè)、私營企業(yè)主、農(nóng)戶聯(lián)戶等組織,不宜是政府部門、“準政府”組織，國有企業(yè)作為項目業(yè)主必須獨立于政府部門，但應根據(jù)當?shù)氐木唧w情況靈活設置?陳阿江：《農(nóng)業(yè)發(fā)展項目中的機構設置——以中國水產(chǎn)發(fā)展項目社會評價研究為例》，《河海大學學報(哲學社會科學版)》2005年第3期。。這一提法點到項目問題的核心，一些和基層密切相關的項目，參與項目的主體尤為需要注意。但目前學界相關建設性意見討論還不夠多。因此，本研究擬以滇黔地區(qū)的D縣石漠化治理項目模式為案例，采用深度訪談和參與觀察的方法，分析項目“頻進村”的邏輯及問題，以及在解決問題和危機應對過程中，縣有關政府部門由實踐促成的項目“后資助”模式，主要探討項目制可能的制度創(chuàng)新。2018-2019年，筆者及課題組成員著手國家社會科學“西部石漠化地區(qū)生態(tài)現(xiàn)代化轉型問題研究”調查，發(fā)現(xiàn)了較多的生態(tài)治理項目失敗的案例。2019年9-10月，D縣“后資助”模式引起課題組關注，這一模式很有意義，較為前沿。于是研究者繼續(xù)前往D縣對前石漠化綜合防治辦主任進行了深度訪談，經(jīng)過系統(tǒng)梳理與分析，結合相關資料，最終形成本研究。

D縣為滇黔地區(qū)的一個農(nóng)業(yè)縣，以喀斯特地貌為主?？h域面積為3500多平方公里，轄105萬人，有彝族、白族、苗族等三十多個民族分布，為國家級開發(fā)扶貧重點縣。根據(jù)第二次巖溶地區(qū)石漠化監(jiān)測，D縣不同程度的石漠化面積13.7萬公頃，占全縣國土面積的43%，中度以上石漠化面積共計10.8萬公頃，占石漠化比重高達79%，是區(qū)域內石漠化面積最大，等級最深，危害最重的縣份之一。2008年國務院就批復《巖溶地區(qū)石漠化綜合治理規(guī)劃大綱(2006-2015)》，D縣隨即被納入國家石漠化綜合治理工程試點縣范疇，成為首個實驗省中的第一批試點縣之一，并于2011年成立石漠化綜合防治辦公室（下文簡稱石漠化防治辦）。

D縣石漠化治理項目模式大致經(jīng)歷了這樣的轉變過程：2011-2013年，項目“頻進村、頻失敗”；2014年至今項目“后資助、建成功”。項目治理轉型中，“設計搞突擊、行政定苗木、部門包市場、資金乏管護、機構越權責”等問題被規(guī)避，成功轉型為“政府重調查、村民選樹苗、融市場、自管護，政府后資助”模式。村民作為項目的責任方、實施方，縣政府作為項目“打包”方，圍繞著項目進行一系列超越科層制度的安排。為更好地分析問題，筆者按照事件的演繹過程，先分析D縣項目“頻進村”的現(xiàn)象及背后行政運作的問題，再描述為解決問題進行項目“后資助”制度性調整的實踐過程。

二、項目“頻進村”的邏輯及問題分析

項目“頻進村”有兩層含義，其一指的是近年來針對滇黔地區(qū)兩個棘手的問題——“經(jīng)濟”和“生態(tài)”，國家的支持力度大，輸入的項目種類多，包括脫貧攻堅、產(chǎn)業(yè)結構調整、鄉(xiāng)村振興、林下經(jīng)濟、生態(tài)治理等。項目進村過程中，部分項目沒有很好地統(tǒng)籌起來，有重復進村的傾向。其二指的是項目進村的效率漸低，“項目進村，失敗，再進村，再失敗……”反反復復，公共服務輸送的“最后一公里”陷入困境，項目越來越難完成，部分項目甚至遭到公眾的抵觸/破壞。治理下來，不僅沒有達到生態(tài)建設的目標，還使得村民對項目/基層政府表現(xiàn)出強烈的不滿和不信任感。

項目“頻進村”的邏輯還是要返回來考察科層制治理的特點。設置項目制初衷有反科層化的傾向，如之前提到的壓縮“條線”管理，項目直達、集中動員的意圖，但項目制還是陷入了科層化程序中。從立項、申報、審核、監(jiān)管、驗收、評估等都有一套嚴密的、程序繁瑣的技術系統(tǒng)，全部需要提托行政體系中的專業(yè)化人才去應對。和其他項目類似，石漠化治理項目的一般流程大致分為5個方面，包括項目設計、項目申請、項目撥款、項目實施、項目驗收。為了方便表述，筆者擬用縣石漠化防治辦為第一人稱。

1.項目設計。每年經(jīng)費下?lián)芮昂?，需要提供兩份簡單的設計方案，作為國家、地方劃分經(jīng)費的依據(jù)。任務下達后，一月內需提供詳細的年度石漠化防治投資計劃及設計方案文本。

2.項目申請。項目申請都是在走流程，提交年度投資計劃實施方案后，縣政府組織相關部門審查、上報，批準后，省、縣相關部門逐一行文下達。

3.項目撥款。石漠化防治辦的項目經(jīng)費來源于中央直撥資金和地方自配資金，地方自配資金按中央直撥資金的10%配套。經(jīng)費逐層下達，由中央到省再到縣發(fā)改委。D縣石漠化防治辦每年收到的經(jīng)費總額在800-1400萬之間。

4.項目實施。項目的設施全部由石漠化防治辦及委托招標公司進行招標實施。實施的內容包括封山育林、人工造林、坡改梯、水土保持設施建設、草地建設、棚圈修建等。其中，人工造林中的經(jīng)果林種植是難點。

5.項目驗收。在實際驗收前，如遭遇問題，需及時向上級申報備案。一般驗收包括防治辦的自查驗收、行署組織相關部門地級復驗、省發(fā)改委組織相關部門省級聯(lián)合復驗，和國家發(fā)改委督查組織相關部門國家核查驗收。

根據(jù)D縣2011-2013年的相關案例，從科層體系的邏輯來分析項目“頻進村”現(xiàn)象及后果，分為5個方面：

（一）設計搞突擊

項目設計文本直接關系到項目推進的效果。以石漠化治理《設計實施方案》的操作過程為例，主要有兩方面的問題：一是時間緊迫和錯位。項目任務下達后，僅一個月的時間編寫設計文本。突擊編制的文本被批復下來，時間又滯后于苗木生產(chǎn)季節(jié)，嚴重制約工程建設實施進度和質量。二是項目文本和實際脫節(jié)。多數(shù)單位的項目文本不結合實際調查，后續(xù)實施過程中發(fā)現(xiàn)文本不合理，無法更改，導致項目難以推進?！霸O計搞突擊”直指項目操作為“形式化的任務”，在規(guī)劃設計時就表現(xiàn)出一種應付主義、模式主義、政績主義。

石漠化防治辦接受到上級下達的項目，一個月的時間完成不了，將所有的設計委托給X市林業(yè)局下屬的林業(yè)勘測設計院編制。地方政府和設計院都不去做調查，不了解地方情況，年年做的文本都是一些脫離實際的模板。

（二）行政定苗木

石漠化治理常常因為苗木品種不當、質量劣質等導致項目失敗。原因主要是三方面：第一，苗木限價制度干預。2015年前當?shù)厮械牧謽I(yè)系統(tǒng)實行常用造林樹種苗木最高限價（簡稱苗木限價制度），不分具體品種、質量地限制價格。防護林、生態(tài)林這塊，只能選擇便宜的樹種，苗木單價過低，中標的供應商只能供應差苗、壞苗，甚至不是這個品種的苗。優(yōu)質的、新研發(fā)的品種，苗木限價不讓用。經(jīng)濟林這塊，損失慘重，一旦種植，3-5年才能出效益，苗又出問題，村民怨聲載道。2015年后，苗木限價制度取消，情況有所好轉。第二，行政干預苗木品種的現(xiàn)象普遍存在。苗木選擇權在行政部門，部門領導憑借自己的喜好或經(jīng)驗來定苗木，有時會出問題。第三，苗木鑒定在技術上的困難。苗木的生產(chǎn)過程難以監(jiān)管，采購的苗木又難以鑒定，唯一的辦法就是進行3-5年的試種，行政部門難以試種，最后只能由村民來承擔風險。

2013年，D縣石漠化治理工程中，本想探索使用縣發(fā)掘出的新種、良種——3年生早實核桃（該苗木具有抗逆性強、早實、殼薄、產(chǎn)量高、出油率高、容易繁殖等優(yōu)良品質），參照苗木限價制度，評審專家建議不予使用。

2011年至今，石漠化治理的苗木選擇，經(jīng)常受到不同領導的干預。少數(shù)領導在不了解苗木和當?shù)赝临|的情況下，就作出使用某一類苗木的指令。凡此種種，導致經(jīng)果林的樹苗從設計到實施狀況頻出。

（三）部門包市場

在石漠化治理中，地方政府有時承諾全包采購/銷售，“包辦市場”卻容易“好心辦壞事”。政府作為中間的“媒人”，一頭是企業(yè)/加工廠，另一頭是分散的村民。西部多數(shù)縣的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)薄弱，沒有形成良好的產(chǎn)供銷鏈條，政府只好尋找外地企業(yè)。外地企業(yè)常常又因為各種原因，到了農(nóng)產(chǎn)品收獲季節(jié)，不前來收購，毀了政府的約。分散的村民，意見難以統(tǒng)一，經(jīng)常不配合政府的收購。而果林、中藥材價格市場波動厲害，當價格被壓低的時候，他們都抱怨政府辦事不利。這樣的“包辦市場”，村民和企業(yè)沒有聯(lián)系，也沒有培育好村民融入市場的能力。再看看縣石漠化防治辦，一般就是4-5人，人手有限，很難也無暇監(jiān)管市場，所以政府在種植前承諾的“收購、銷售”往往落空。

2012年，D縣石漠化防治辦購買了X公司的金銀花、錢復，讓Z村村民們在石漠化山坡上種植，并承諾統(tǒng)一收購、銷售。防治辦和X、Y兩家公司簽訂了收購協(xié)議。在藥材成熟的季節(jié)，Y公司毀約不來收購，X公司帶來加工機械延遲收購。因為收購延誤，村民們覺得金銀花曬得太干，錢復生了苔蘚，價值貶低，賣給X公司不合算，紛紛抱怨，并約定來年都不再種任何中藥材。

（四）部門乏管護

石漠化治理項目存在重建輕管的現(xiàn)象，首要原因在于資金問題。先算種植費用，按照2015-2019年實地調查的數(shù)據(jù)來看，每畝經(jīng)果林的投入費用在706-2805元，中藥材的投入費用每畝943-2340元①根據(jù)省發(fā)改委要求，營造經(jīng)濟林，包括中藥材種植，最高不超過500元/畝。然而對D縣周邊種植經(jīng)果林和中藥材成功的相關企業(yè)進行考察發(fā)現(xiàn)，其經(jīng)果林最低投入標準為706元/畝，是石漠化工程最高補助標準的1﹒41倍；中藥材最低投入標準為943元/畝，是石漠化工程最高補助標準的1﹒89倍。，經(jīng)果林中藥材都按照中間數(shù)值每畝1200元算，治理一平方公里成本為180萬元。每年每縣的治理任務大約在10-15平方公里，全部種植費用在1800-2700萬。此外，因石漠化地區(qū)缺土少水，需要配套相應的水利水保設施，這部分的投入大且不占面積，費用又得提高到2700-4590萬。石漠化地區(qū)縣級單位每年收到中央和地方配套治理資金800-1400萬元，種植成本遠遠超出中央預算撥款。再來核算管護費用。按照委托承包者的費用標準，管護費用（監(jiān)管人補貼+苗木支出）每年每畝210元，管護一平方公里的費用為31.5萬元，一個縣一年的管護成本大概在315-472.5萬?！皠诿駛敗狈N植下去的苗木常常遭受破壞，邊破壞邊管護，效率低下。如此高額的監(jiān)管成本對于任何一個行政機構來說，都是無力支付的。

D縣2013年石漠化綜合治理工程總投資1039萬元。全縣不同程度的石漠化總面積為13.7萬平方公里，急需治理小流域石漠化面積為131平方公里。按目前的投資標準和治理速度，每年治理石漠化面積12平方公里，需11415年才能完成全部的治理面積，10年才能治理小流域石漠化面積。在必須保證治理面積的情況下，只能采用已淘汰的苗木品種進行低密度種植。惡性循環(huán)，治理成果難鞏固。到2020年，無法完成“三位一體”規(guī)劃的建設內容。

（五）部門越權責

增設部門是科層制回應新問題、新變化的“橫向擴張”。2008年后，全國8省涉及石漠化的縣先后設置了石漠化防治辦，從其他部門調配編制組建新部門。石漠化綜合治理工作，涉及面廣，需要財政、林業(yè)、水利、水保、中藥辦、國土、農(nóng)牧等多個部門，實際中，這些“塊塊”常常發(fā)生越權責現(xiàn)象。新成立的石漠化防治辦，至少會遇到以下兩個方面的問題：其一，遭遇其他部門的抵觸，新老部門權屬、職責不清、相互牽扯；其二，上級主管部門空缺或模糊，上級其他部門越權管理。為了方便論述，統(tǒng)稱為“部門越權責”現(xiàn)象。

D縣的石漠化防治辦因為某些特殊的行政原因反復調動掛靠。2011-2014年掛靠在縣林業(yè)局，2015年又掛靠在縣發(fā)改委，后2016年又返回掛靠在縣林業(yè)局。幾經(jīng)折騰，才處理好石漠化管理中心和林業(yè)局的職責。同時，又因為部門之間對樹種、樹苗的采用意見不一致，導致項目進村頻繁失敗。

隨著項目制管理的泛化、指標化、模式化，對地方靈活性和社會意愿的考慮卻變小了，所以看到了大量項目“頻進村、頻失敗”現(xiàn)象。石漠化治理項目在實際運行中，從項目設計、苗木選擇、搭建市場、種植管護全部由行政部門包辦，消耗了大量的社會資源，成效堪憂。反思這一現(xiàn)象，其實是在思考科層制有效治理的邊界問題。如何回應社會的新變化、新問題？社會力量能不能被調動起來？項目“后資助”的意義也應運而生。

三、項目“后資助”的實踐及優(yōu)勢探討

項目“后資助”的大致含義是：人工造林中的“經(jīng)果林和中藥材建設”多“與民爭地”，和村民的關系密切，宜采用“后資助”模式。即先由農(nóng)民、承包大戶、專業(yè)合作組織、企業(yè)等各類社會主體提出承建治理項目申請，由申請人按照工程設計和建設標準先行籌資建設，縣級相關部門做好技術指導和市場服務。經(jīng)縣級驗收達到合格標準后，按標準給予補助。村民自選樹種、自建工程、自管林地、自主經(jīng)營，避免過度依賴科層制。政府轉身變?yōu)椤耙龑д摺薄霸u估者”和“激勵者”，以建立石漠化試驗示范基地為形式①2014年后，在部分上級領導阻擾，評審專家否定的情況下，幾經(jīng)周折，D縣石漠化防治辦悄悄地進行“改革”。他們提出“石漠化治理沒有現(xiàn)成的模式，需要試驗示范區(qū)進行探索”，試驗示范基地實質就是項目“后資助”的思路。策略轉變后，這一模式才得以延續(xù)。，利用群眾參與發(fā)展機制成功地解決了項目困境。

實行“項目后資助”的模式后，2013-2017年D縣石漠化治理區(qū)域效益明顯提高（圖1.圖2見下頁）。項目區(qū)的石漠化面積明顯減少②不含潛在石漠化面積。，狀況得到明顯改善，生態(tài)環(huán)境明顯變優(yōu)，土壤涵水能力提高③指土壤涵養(yǎng)水源的能力。，水土流失面積減少，村民收入明顯提高④2014年遭遇特大干旱，農(nóng)業(yè)種植快速減產(chǎn)，屬于突發(fā)特殊情況。。相關的治理成功案例不勝枚舉，還幫助周邊縣超額完成生態(tài)治理任務。截至2018年底，D縣石漠化防治辦共治理石漠化面積171.5平方千米，有力改觀了嚴重石漠化地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)生活條件。

圖1 D縣石漠化綜合治理區(qū)域生態(tài)變化情況調查圖表

圖2 D縣石漠化綜合治理區(qū)域經(jīng)濟變化情況調查圖表

D縣石漠化治理項目“后資助”的流程大致分為5個方面，包括：內生“項目”、發(fā)現(xiàn)“項目”、打包“項目”、驗收“項目”以及資助“項目”：

1.內生“項目”。在滇黔石漠化地區(qū)，依然保留一定的生態(tài)智慧。村民自發(fā)地探索如何在石漠化地區(qū)種植經(jīng)果林、中藥材，并初步形成良好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。這些都是“潛在項目”的來源。

2.發(fā)現(xiàn)“項目”。石漠化防治辦的工作人員和基層保持較為密切的聯(lián)系，經(jīng)常下鄉(xiāng)調查，熟知地方生態(tài)，捕捉村民動態(tài)。工作人員發(fā)現(xiàn)“潛在項目”后，隨即現(xiàn)場核實。如果村民達到申請要求，就把設計文本給他。

3.打包“項目”。 對于在石漠化土地上種植成功、治理效果比較好的農(nóng)戶，鼓勵其帶動村民成立合作社，以合作社的名義申請項目。政府對合作社進行“打包”，在技術、基礎設施方面給予支持，使其成為規(guī)范的團體。在市場方面，幫助搭建“公司+合作社+農(nóng)戶”產(chǎn)供銷一體化模式。

4.驗收“項目”。帶頭人代表合作社向上申請項目，石漠化防治辦按照標準驗收項目。驗收內容包括種植密度、成活率等。驗收過程包括自查驗收、縣級驗收、省級級驗收和國家核查驗收。驗收通過后，即可發(fā)放資金。

5.資助“項目”。按照800元/畝-1200元/畝的標準補助給專業(yè)合作社，按“622”的比例發(fā)放資金三年。合作社與農(nóng)戶分別按照5%、95%的比例分成。

項目“后資助”的具體操作過程，有效地回應并解決了項目“頻進村”的問題。下文結合相關案例進行分析，也分為5個方面：

（一）政府重調查

石漠化治理項目能否順利推進、如期實施、做出成效，關鍵在政府重不重視調查，走不走群眾路線。項目設計階段，“后資助”模式不打“突擊戰(zhàn)”，至少提前半年做，做好充分的準備工作，保證工程建設進度和苗木生產(chǎn)季節(jié)相適應。編制文本基于大量的實地調查，深度了解當?shù)氐馁Y源構成、老百姓的種植方向、可能的成功經(jīng)驗、基層社會的需求。鼓勵合作社/種養(yǎng)殖大戶、普通村民參與工程項目設計，積極承擔項目建設任務，保證項目的社會融入度。項目實施階段，組織種養(yǎng)殖大戶、種養(yǎng)殖專業(yè)合作社、藥業(yè)企業(yè)、果業(yè)公司、群眾代表集體討論，聽取反饋意見，把群眾意見和工程實施結合起來，保證項目發(fā)揮持續(xù)而穩(wěn)定的效益。

2011-2014年，空閑的時候，D縣石漠化防治辦職工必須下到基層去調研。先把全縣的資源了解清楚，畫好圖，把老百姓心里想什么琢磨清楚，再編寫好資料。這樣一來，只要上面派項目下來，打開這個“工具箱”，就可以在短期之內提供方案。2014年，石漠化治理項目批復下來，防治辦僅用15天時間就完成了石漠化綜合治理工程項目《初步設計》方案的編制，并順利通過了省級評審，方案批復后僅用了一個半月的時間，就全面完成了工程建設任務。工程進度快、苗木質量好、栽植規(guī)范化、品種多元化，工程建設實施進度和質量明顯優(yōu)于往年。

（二）村民選樹苗

“項目后資助”模式關鍵之二，將苗木的選擇權全部交給村民，不受行政限價干預。村民自己選擇樹苗，會千方百計利用熟人社會關系網(wǎng)絡引進可信賴的苗木品種，或是經(jīng)過幾年的試種實驗來培育優(yōu)質品種，客觀上避規(guī)了行政末端監(jiān)管苗木質量的技術困境，也防止行政采購苗木中充斥大量差苗、假苗現(xiàn)象的發(fā)生。良種是保證經(jīng)果林、中藥材優(yōu)質高產(chǎn)的基礎，占據(jù)著極其重要的地位，一旦種植成功，可以成為治理石漠化的長效經(jīng)濟樹種。對于政府來說，這樣的項目預算可控、質量可控、風險降低，可謂兩全其美。

項目后資助把苗木的品種選擇權交給老百姓，核心要領是讓老百姓參與進來，把“要我做”變?yōu)椤拔乙觥?。他投入進來，有了風險，所以必須努力去做，項目才能見效。D縣不少村民熟知石漠化地區(qū)需優(yōu)先考慮耐旱、耐瘠薄品種，盡量不要使用需要大肥大水的品種。經(jīng)果林種植成功后，他們?yōu)榱藬U大經(jīng)濟效益，自發(fā)探索喬灌草立體種植模式，效益翻番。

（三）村民融市場

“項目后資助”模式關鍵之三，培育村民自主融入市場的能力。首先，打包項目，鼓勵村民組成合作社，變“單打獨斗”轉為“抱團發(fā)展”。依托專業(yè)合作組織的技術優(yōu)勢、管理優(yōu)勢、市場資訊和連接優(yōu)勢，外結市場，內聯(lián)農(nóng)戶，解決了小生產(chǎn)與大市場這對矛盾。其次，改單聯(lián)式溝通方式為互聯(lián)式溝通。互聯(lián)式溝通中，政府、企業(yè)、村民形成三角關系，各溝通點都可以和其他點互通信息，成員的參與率高。具體的做法是，政府不再包辦，提供市場信息和解決技術難題，鼓勵專業(yè)合作社、果業(yè)公司、林業(yè)公司、藥業(yè)企業(yè)走上聯(lián)合道路，形成“公司+合作社+農(nóng)戶”產(chǎn)供銷一條龍、貿(mào)工農(nóng)一體化的發(fā)展模式，合力同心，同舟共濟，共擔風險，有效合作的經(jīng)營格局。

在種植品種上，公司和合作社盡量選擇適宜當?shù)亍⑹袌銮熬昂?、?jīng)濟效益高的優(yōu)良品種；在生產(chǎn)管理上，合作社積極聘請專家、種植骨干、大戶進行技術指導培訓，保證各個環(huán)節(jié)有序開展；在市場銷售上，合作社組織精英農(nóng)戶參與市場考察，并和企業(yè)及時溝通，了解市場需求，根據(jù)品種特性進行初步分類/加工，提高產(chǎn)品的經(jīng)濟附加值。這樣的模式，既提高了項目承擔單位的綜合實力，壯大了石漠化治理建設隊伍，也確保了項目的順利實施。

D縣朝某帶領的種植合作社已初具成效。他們申請到石漠化綜合治理項目后，自行與昆明X有限公司開展股份合作，實施了“公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”模式。采取農(nóng)戶以荒山和土地入股，公司和專業(yè)合作社投入種苗、肥料、種植和管護勞務等，以股份合作方式，帶領161戶農(nóng)戶種植黃皮方竹7000畝。經(jīng)濟效益可觀，畝產(chǎn)值達6500元以上，農(nóng)戶每畝純收入將在3000元左右。通過發(fā)展深加工，解決了50余人的就業(yè)問題。同時，治理石漠化面積達4.67平方公里，真正達到了固土保水、改善生態(tài)、助農(nóng)增收的目的。

（四）村民自管護

“項目后資助”模式關鍵之四，將苗木的管護權全部交給村民。在內生項目、發(fā)現(xiàn)項目、打包項目的過程中，村民已經(jīng)形成一套生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益兼容的生產(chǎn)體系，良性循環(huán)模式一旦形成，村民自會持續(xù)進行管護，無需國家再支付高昂的“管護”成本。

在實際的操作中，D縣石漠化防治辦還有3個創(chuàng)新措施。其一，對見效慢、管護難的經(jīng)果林建設項目實行“村委+農(nóng)戶”或“合作社+農(nóng)戶”的管理模式；對投資大、風險高、專業(yè)性強的中藥材種植實行“公司（或專業(yè)合作社）+基地+農(nóng)戶”的管理模式。其二，經(jīng)果林、中藥材，實行災害應急保障機制。每年按資金總額的20%提取工程建設救災資金，專項用于突發(fā)遭受重大自然災害影響的項目，對其予以苗木補植和勞務補助。其三，同科研院所開展科技合作與交流，對治理的樹種選擇、管護機制、產(chǎn)業(yè)培育等開展科學實驗。

長期以來，村民們對石漠化治理的品種不感興趣，對其所能產(chǎn)生的經(jīng)濟效益持懷疑態(tài)度。但現(xiàn)在的項目后資助模式，前期投入資金較大，申請者必須具有一定的經(jīng)濟基礎，認真參與、誠實守信，進一步提高了他們的建管積極性和責任感。對于政府來說，則省下了一大筆管護費用（D縣每年治理12平方公里，每公里管護費用31.5萬元，每年管護費至少378萬元），堪稱低廉高效的石漠化治理模式。

（五）政府后資助

項目“后資助”模式只加了一個“后”字，卻包含了“無為而治”的大智慧。首先，激發(fā)底層力量，以獎代補的方式符合中國農(nóng)村的文化習慣，村民受到激勵，會積極爭取完成項目，收獲良好的社會影響力。其次，“后資助”實現(xiàn)了管理學的跳板原理，抓住了管理的關鍵環(huán)節(jié)，繞開了繁冗的行政干預，減少了不必要的行政過程，大大降低了管理成本。最后，“后資助”較好地回應了基層社會需求。村民建設經(jīng)果林、中藥材已經(jīng)初具成效，此時可按照項目承擔者的需求、問題適時給予支持，更有針對性。在與村民密切關聯(lián)的事務上，這一模式能更為靈活地處理新問題。

項目后資助的案例：2016年7月中旬，石漠化防治辦的人員下鄉(xiāng)考察，看見W村石漠化山坡上長出一大片桃樹，大為驚喜。入村了解到，X村陳某2014年開始在石漠化山坡上試種艷紅桃，2016年種植成功。并摸索出一套不整地、不開穴，找到土壤肥沃的凹洞定植桃苗的功夫。因為經(jīng)濟效益好，每畝艷紅桃產(chǎn)值達5000元以上，村里人開始效仿。當年，防治辦建議陳某組織經(jīng)果林合作社，并以合作社的名義向上申請石漠化治理項目。申請到項目，并完成驗收工作后，石漠化防治辦給合作社發(fā)放資助資金。

合作社申請到了第一筆石漠化綜合治理資金，開始新的探索，有兩種方式：第一，采取“喬灌藤”結合的治理模式，即經(jīng)果林與灌木、藤蔓類藥材復層混合種植，進一步提高水土保持能力和經(jīng)濟效益。其二，實行種養(yǎng)結合。牛羊糞便可以盤樹，增加經(jīng)果林的綠色價值，改善石漠化地區(qū)貧瘠的土壤。綜上，項目“后資助”成功撬動社會力量參與項目治理，將有限的資金放大10倍以上，將項目做成了產(chǎn)業(yè)。

D縣項目“后資助”模式，村民、合作社為項目承建單位，由他們先投資建設，建成后再由各級政府部門驗收，驗收不合格的不予補貼，這必然大大提高項目資金的運用效率。因其在前期投入的資金占比相對較大，項目補助資金占比相對較小，村民們?yōu)樽非缶C合效益，會千方百計進行集約化、規(guī)?；⒁?guī)范化、深度化建設。為了盡快結項，他們還會加快投產(chǎn)達效，保證項目實施進度，順利完成審計和驗收。同時，在項目設計、實施過程中，政府高度重視調查，集思廣益，使得項目具備更好的社會嵌入性。這一模式和鳥越皓之的“生活環(huán)境主義”①[日]鳥越皓之：《環(huán)境社會學——站在生活者的角度思考》，宋金之譯，北京：中國環(huán)境科學出版社，2009年，第1-25頁。和生態(tài)人類學的“本土知識”有共通性，都強調社會中人的因素，不僅適用于生態(tài)治理工程，對其他一般性項目亦有啟發(fā)。

四、余 論

項目“頻進村”的問題及原因，很大程度上在于在處理事務的時候，過多地依賴科層體系，對現(xiàn)代科學和專業(yè)技術化力量有種執(zhí)念和信仰，而對底層大眾的智慧表現(xiàn)出一種不信任，項目落地過程中與基層社會脫節(jié)，反反復復，造成了資源的巨大浪費，偏離了公共服務輸送的初衷。因此，“項目進村”的過程中，應提倡這樣一種精神：深耕基層，回應群眾，實事求是地回到基層社會發(fā)展的需求，讓鄉(xiāng)村基層社會、村民生活經(jīng)驗本身，獲得一定的話語權，修正完善現(xiàn)行制度，以此來平衡科層制內項目制治理驅動力單一和激勵不足等問題，這是項目制改革的核心所在。

從上往下看，項目“后資助”包含了行政組織的智慧，其是一次低成本、高效率的制度創(chuàng)新。一方面，大大提高了群眾參與項目建設的積極性；另一方面，使得項目建設更符合基層社會需求，更有助于通過項目建設發(fā)展社會。同時，這一模式強調公共事務治理中多主體之間的有效合作，有行政力量和社會力量，實現(xiàn)了政府、社會組織與公眾共同治理社會。在運行過程中，還可進一步強化縣鄉(xiāng)政府的動員能力和村級組織的自治能力，維護了基層組織和群眾之間的良好關系，激發(fā)了基層社會內在的活力，轉化為建設和改革持續(xù)不斷的源動力。因地制宜的制度創(chuàng)新，可更全面、科學、人本地拓展項目制治理效能，實現(xiàn)行政組織治理能力和體系的現(xiàn)代化。

從下往上看，項目“后資助”肯定了廣大群眾的智慧。事實上，農(nóng)民在長期的生產(chǎn)實踐中，已經(jīng)能動地發(fā)展出世所罕見的發(fā)達的農(nóng)耕文化。如云南少數(shù)民族的農(nóng)林牧復合型生計，善利用“火”化“石”、“林”為養(yǎng)料，尋找最佳立樹之地，循環(huán)往復利用并修復森林①[日]鳥越皓之：《環(huán)境社會學——站在生活者的角度思考》，宋金之譯，北京：中國環(huán)境科學出版社，2009年，第1-25頁?！麄兊闹腔凼菬o窮的。項目本身是提供公共產(chǎn)品和服務，滿足居民群眾日益增長的物質文化需要設計的，以他們?yōu)橹黧w發(fā)展項目，才能讓項目在村落社會生根發(fā)芽，才能真正推動鄉(xiāng)村社會振興。后資助模式告訴人們，提高公眾的參與并不是一件難事。在近40年的市場浪潮中，村民們也獲得了一定的訓練，懂得市場規(guī)則和效益的最大化，時不時地或許會探尋到傳統(tǒng)和現(xiàn)代交融的中間技術、合作組織、適宜制度②尹紹亭：《一個充滿爭議的文化生態(tài)體系——云南刀耕火種研究》，昆明：云南人民出版社，第100-127頁。。這要求項目制度必須改善，始終立足于人的需求和實踐生活，才能推進社會的發(fā)展，謀求更大的福祉。（感謝陳阿江教授在論文撰寫過程中給予的非常有建設性的意見和指導！）