李巖

2020年3月24日，一名戴口罩的市民走過紐約華爾街。

3月18日，美國總統(tǒng)特朗普宣布啟動《國防生產(chǎn)法》（Defense Production Act），尋求增加美國國內(nèi)口罩等醫(yī)療防護(hù)用品的產(chǎn)量，后于27日任命白宮貿(mào)易顧問納瓦羅擔(dān)任實施《國防生產(chǎn)法》的協(xié)調(diào)人，全面升級應(yīng)對新冠疫情的措施。

由來與使用

《國防生產(chǎn)法》源于美國在二戰(zhàn)時期通過成法的《戰(zhàn)爭權(quán)利法》。1950年朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，杜魯門政府開始籌劃為保證國防需要而強化總統(tǒng)相關(guān)行政權(quán)力，遂推動國會進(jìn)行類似二戰(zhàn)時期《戰(zhàn)爭權(quán)利法》的立法。1950年9月8日，美國國會通過了《國防生產(chǎn)法》，“授予總統(tǒng)廣泛的權(quán)力來控制國家經(jīng)濟政策”。該法包含七項條款，授予總統(tǒng)為保障國防利益享有以下權(quán)力：要求制造商優(yōu)先考慮國防生產(chǎn);優(yōu)先采購材料和財產(chǎn);定量供應(yīng)消費品;確定工資和價格上限;強制解決勞資糾紛;控制消費者信貸，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)建設(shè)信貸;為相關(guān)行業(yè)提供某些反托拉斯保護(hù);建立由私人部門高管出資、可用于緊急就業(yè)的自愿儲備金。朝鮮戰(zhàn)爭期間，杜魯門依據(jù)該法成立了國防動員辦公室，制定了工資和價格控制措施，嚴(yán)格監(jiān)管鋼鐵和采礦等重工業(yè)的生產(chǎn)，對短缺的工業(yè)材料進(jìn)行優(yōu)先排序和分配。

朝鮮戰(zhàn)爭之后，美國國會先后53次圍繞《國防生產(chǎn)法》進(jìn)行重新授權(quán)和條款修改，使之成為經(jīng)國會授權(quán)總統(tǒng)權(quán)力以國防和國家安全領(lǐng)域為重心進(jìn)行延伸的重要立法依據(jù)。

歷經(jīng)70年演變，《國防生產(chǎn)法》在適用領(lǐng)域和具體條款規(guī)定方面均有不少變化。該法部分最初內(nèi)容被廢止，權(quán)限逐漸從國防等國家安全領(lǐng)域，擴展至加強國內(nèi)民防、自然災(zāi)害應(yīng)對、恐怖襲擊等極端事件應(yīng)對，以及其他廣泛的國家緊急事項應(yīng)對。現(xiàn)有條款主要包括：一是授予總統(tǒng)“確定優(yōu)先事項和分配”權(quán)力，總統(tǒng)可以要求企業(yè)和個人優(yōu)先考慮并接受政府的物資和服務(wù)合同，以保障國防需要。二是授予總統(tǒng)“擴大生產(chǎn)能力和供應(yīng)”的權(quán)力，總統(tǒng)有權(quán)采取激勵措施，促使國內(nèi)企業(yè)擴大關(guān)鍵材料和商品的生產(chǎn)和供應(yīng)。激勵措施包括貸款、貸款擔(dān)保、直接購買和購買承諾、在私人工業(yè)設(shè)施中購買和安裝設(shè)備。三是“一般規(guī)定”，授權(quán)總統(tǒng)有權(quán)阻止威脅國家安全的擬議或未決的外國公司合并、收購或并購;總統(tǒng)有權(quán)聘用具有豐富經(jīng)驗和能力的人員，并建立由行業(yè)高管組成的志愿人員隊伍，為了國防利益可以召集這些人員擔(dān)任政府職務(wù)。鑒于上述授權(quán)，《國防生產(chǎn)法》使得總統(tǒng)擁有了“為了國防利益而影響國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的廣泛權(quán)威”。

《國防生產(chǎn)法》一旦被啟動，一般是由相關(guān)部門通過商務(wù)部管理的“國防優(yōu)先和分配系統(tǒng)”（Defense Priorities and Allocations System）進(jìn)行運作。其中，美國國防部獲權(quán)使用該法的次數(shù)最多，常據(jù)此要求私營企業(yè)“優(yōu)先生產(chǎn)國防部規(guī)定的、對美國國家安全有利的產(chǎn)品”。冷戰(zhàn)時期，該法對于推動美國國防工業(yè)創(chuàng)新發(fā)揮了關(guān)鍵作用。國防部定期使用該法的“確定優(yōu)先事項”權(quán)力，促使相關(guān)國防承包商發(fā)展軍方所需的關(guān)鍵軍事能力。從1980年代開始，美國國防部還開始使用該法的合同和支出條款，為相關(guān)軍工企業(yè)提供種子資金研發(fā)新技術(shù)和新材料。在非國防部門中，國土安全部常啟用該法進(jìn)行災(zāi)難響應(yīng)和備災(zāi);聯(lián)邦調(diào)查局將該法用于推動加強“恐怖分子甄別”的技術(shù)能力建設(shè);聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局在2017年颶風(fēng)災(zāi)害期間廣泛使用該法權(quán)限，用于房屋和食品的應(yīng)急保障;能源部也曾啟用該法確保加州等地的天然氣和電力供應(yīng)。2017年，特朗普援引該法，要求航天企業(yè)為美國太空能力建設(shè)及時提供關(guān)鍵技術(shù)。

總統(tǒng)的權(quán)限與國會的監(jiān)督

新冠疫情在美國發(fā)生并急劇擴散后，特朗普對于啟動《國防生產(chǎn)法》一度持謹(jǐn)慎態(tài)度。在他看來，美國“并非一個以國有化為基礎(chǔ)的國家”，啟動《國防生產(chǎn)法》可能傳遞“私營企業(yè)國有化”信號，會引發(fā)相關(guān)行業(yè)震動。特朗普也擔(dān)心過早啟動該法將進(jìn)一步加劇國內(nèi)恐慌，危及其競選連任這一頭號要務(wù)。出于上述考慮，特朗普遲至3月18日才發(fā)布行政令，授權(quán)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部部長負(fù)責(zé)實施《國防生產(chǎn)法》。

根據(jù)《國防生產(chǎn)法》的相關(guān)條款及歷屆美國政府的實踐，隨著疫情發(fā)展，特朗普未來可依據(jù)該法采取如下措施：一是促使相關(guān)企業(yè)將政府訂單“優(yōu)先化”，私營企業(yè)需要優(yōu)先生產(chǎn)美國政府部門要求的產(chǎn)品，在當(dāng)前狀況下主要是醫(yī)用防護(hù)口罩、呼吸機、檢測試劑等醫(yī)療產(chǎn)品。3月24日，特朗普已首次援引《國防生產(chǎn)法》發(fā)出6萬組檢測試劑和5億只口罩的訂單。27日，特朗普再次援引《國防生產(chǎn)法》，在合同價格未談攏的情況下要求通用汽車公司生產(chǎn)呼吸機。二是控制相關(guān)重要物資的分配權(quán)。例如，可能援引該法限制重要物資供應(yīng)“只能用于美國國內(nèi)”，禁止出口。三是向重點企業(yè)提供經(jīng)濟“激勵措施”，諸如提供貸款或貸款擔(dān)保、階段性減免稅收等，以鼓勵企業(yè)加大生產(chǎn)，確保政府獲取所需物資。四是針對部分行業(yè)實施價格控制，對其工人薪酬進(jìn)行限制。例如可規(guī)定口罩價格，防止重要物資供應(yīng)企業(yè)的工人趁機要求加薪等。

美國國會對于特朗普依據(jù)《國防生產(chǎn)法》采取的措施仍有一定監(jiān)督權(quán)。根據(jù)相關(guān)法律條款，《國防生產(chǎn)法》相關(guān)事宜屬于眾議院金融服務(wù)委員會和參議院銀行、住房和城市事務(wù)委員會的立法管轄范圍?！秶郎a(chǎn)法》一旦啟動，上述兩個委員會有權(quán)要求行政部門提供實施報告，審查相關(guān)措施是否符合法律或規(guī)則要求，必要時還可以建立新的或廢止《國防生產(chǎn)法》某些條款。從國會53次重新授權(quán)《國防生產(chǎn)法》的歷史看，國會往往通過修改該法的適用范圍來限制總統(tǒng)權(quán)威。此外，如果特朗普尋求對口罩等實行價格和薪酬控制，則必須有國會的一項聯(lián)合決議加以確認(rèn)。

會否加速中美“脫鉤”？

總之，《國防生產(chǎn)法》授予總統(tǒng)以更大權(quán)限來影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。盡管當(dāng)前美國內(nèi)疫情急劇發(fā)展，部分國會議員仍提出決議案，要求減少重要醫(yī)療物資及相關(guān)供應(yīng)鏈對于中國的依賴。不排除特朗普政府利用此次《國防生產(chǎn)法》啟動之機，通過行政舉措引導(dǎo)甚至強迫部分產(chǎn)業(yè)調(diào)整生產(chǎn)和經(jīng)營活動，加速相關(guān)產(chǎn)業(yè)的中美“脫鉤”。

值得注意的是，在中美經(jīng)貿(mào)摩擦和美國限制中企赴美投資行為中臭名昭著的“美國外國投資委員會”（CFIUS）的建立，便起源于1988年美國國會通過的《國防生產(chǎn)法》修正案。該項修正案授權(quán)總統(tǒng)可援引《國防生產(chǎn)法》，出于國家安全考慮，審查外國公司的合并、收購和兼并活動。2011年奧巴馬總統(tǒng)曾援引該法，迫使美國電信公司向商務(wù)部工業(yè)和安全局提供有關(guān)“使用外國制造的軟硬件的詳細(xì)信息”，作為打擊所謂“中國網(wǎng)絡(luò)間諜活動”的重要措施。

美國外交關(guān)系協(xié)會高級研究員香農(nóng)·奧尼爾認(rèn)為，此次疫情將使得各國政府加大對他們認(rèn)定的戰(zhàn)略性行業(yè)的干預(yù)，迫使后者制定國內(nèi)后備計劃和儲備。某種程度上，《國防生產(chǎn)法》的實施客觀上有可能加速中美在部分產(chǎn)業(yè)的“脫鉤”。