龔 偉

體育一詞本是舶來之品，自二十世紀(jì)初使用以來，體育既有訓(xùn)練培養(yǎng)身體的基本屬性，也漸漸具備了社會(huì)文化活動(dòng)的功能，“農(nóng)村體育”自然也不例外，與農(nóng)民個(gè)人健康以及社會(huì)文化等均有多重聯(lián)系，這為農(nóng)村體育的發(fā)展迎來了多學(xué)科的視角。

根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，從財(cái)稅治理的角度觀察體育事業(yè)始于學(xué)術(shù)界對(duì)北京奧運(yùn)會(huì)籌辦期間財(cái)政支出的關(guān)注，認(rèn)為應(yīng)對(duì)奧運(yùn)會(huì)稅收政策的去、留、續(xù)問題加以研究[1]，而近年來學(xué)者們并未止步于稅收激勵(lì)的單項(xiàng)突破，還將政府的財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付、彩票公益金、政府債券等各種財(cái)政問題列入了考察范圍：如針對(duì)公共體育場(chǎng)館建設(shè)，提出構(gòu)建分層次、差異化的體育消費(fèi)財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制和“政府引導(dǎo)、民間商業(yè)運(yùn)營(yíng)、社會(huì)民眾參與”的公共體育場(chǎng)館體育消費(fèi)財(cái)稅激勵(lì)模式[2]；針對(duì)大眾體育消費(fèi)，研究城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)卡個(gè)人賬戶用于體育健身消費(fèi)的合法性及合理性[3]；針對(duì)職業(yè)體育等體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提出以財(cái)政資金為先導(dǎo)，設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，并靈活運(yùn)用保費(fèi)補(bǔ)貼、貸款貼息和各種稅收優(yōu)惠來激勵(lì)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大[4]。遺憾的是，目前研究提出的財(cái)稅治理方式實(shí)際上更適合于城市體育，無論是公共體育場(chǎng)館建設(shè)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)?？ㄅc體育消費(fèi)對(duì)接，還是發(fā)展職業(yè)體育，農(nóng)村地區(qū)都難以企及，因?yàn)檗r(nóng)村體育有著不同于城市的的目標(biāo)、特點(diǎn)以及發(fā)展短板，而這些都需要特殊的財(cái)稅考量。

1 財(cái)稅法視野中“農(nóng)村體育”的適用與廓清

農(nóng)村體育實(shí)際上與“農(nóng)民體育”存在概念的模糊，二者理論上始終沒有明確的界定，在政府文件中“農(nóng)村體育”和“農(nóng)民體育”也時(shí)?；煊?。如同樣是農(nóng)業(yè)部和體育總局發(fā)布的指導(dǎo)意見，既有《關(guān)于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的功能進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村體育工作的意見》，也有《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民體育工作的指導(dǎo)意見》。筆者使用農(nóng)村體育一詞，主要是基于財(cái)稅法的視角，在已有行政層級(jí)的基礎(chǔ)上，我國(guó)的財(cái)稅治理是以行政區(qū)劃為權(quán)利半徑，而不是以戶籍制度來劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)，因此“農(nóng)村”一詞比“農(nóng)民”在財(cái)稅法的描述上更具實(shí)用性。

但即使在財(cái)稅法視域中，農(nóng)村也不只是一個(gè)行政或地理概念，人的因素、歷史和文化的因素等都在不同程度上參與著“農(nóng)村”一詞的構(gòu)成與使用，而這其中最常見的是對(duì)“鄉(xiāng)土”的描述。費(fèi)孝通先生在對(duì)上世紀(jì)的鄉(xiāng)村社區(qū)觀察中，提出鄉(xiāng)土社會(huì)的特征之一在于“直接靠農(nóng)業(yè)來謀生的人是粘著在土地上的”，村落之間彼此“孤立、隔膜”，“鄉(xiāng)土社會(huì)的生活是富于地方性的。地方性是指他們活動(dòng)范圍有地域上的限制，在區(qū)域間接觸少，生活隔離，各自保持著孤立的社會(huì)圈子”[5]。社會(huì)發(fā)展至今日，在農(nóng)村地區(qū)，人們對(duì)土地強(qiáng)烈的依附感和自然村落的孤立、隔膜都在社會(huì)進(jìn)程的大潮中被日漸沖淡，但那種有別于城市社區(qū)和城市生活的鄉(xiāng)土意識(shí)仍然存在，對(duì)此，吳明清教授曾經(jīng)給出非常典型的定義：“鄉(xiāng)土是以自我為圓心，以情感為半徑，畫一片有家有生活的土地：生活中有人有事，土地上有景有物，交織成綿延不絕的歷史和文化”[6]。鄉(xiāng)土意識(shí)是生于斯長(zhǎng)于斯的人群對(duì)所在區(qū)域的一種情感表達(dá)，甚至包括精神寄托。因此，農(nóng)村不是一個(gè)簡(jiǎn)單的地理上或行政上的概念，它同樣注入了情感認(rèn)同，乃至更深層次的歷史和文化。農(nóng)村和農(nóng)民的鄉(xiāng)土意識(shí)不僅在現(xiàn)代社會(huì)依然存在，還在很多方面影響著在現(xiàn)代國(guó)家的基層治理，同樣也是財(cái)稅法在面對(duì)農(nóng)村問題時(shí)需要切實(shí)考慮的因素。

2 從目標(biāo)“疊加”看農(nóng)村體育的公共屬性

農(nóng)村體育為農(nóng)民帶來體質(zhì)和健康水平的提高，這是發(fā)展農(nóng)村體育的初衷所在，但隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村體育的發(fā)展不再僅限于提升農(nóng)民個(gè)體幸福的簡(jiǎn)單描繪，而是融入了全民健身、全民健康的大潮流、大背景之中，其發(fā)展目標(biāo)被不斷疊加，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）從屬于全民健身的戰(zhàn)略目標(biāo)：我國(guó)的全民健身計(jì)劃自1995 年啟動(dòng)之初就將農(nóng)村體育作為其中的重要內(nèi)容并予以單獨(dú)強(qiáng)調(diào)，如當(dāng)年頒布實(shí)施的《全民健身計(jì)劃綱要》中將提高農(nóng)民的體質(zhì)與健康水平作為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容之一；同年通過的《體育法》在明確“國(guó)家推行全民健身計(jì)劃”的同時(shí)提出“農(nóng)村應(yīng)當(dāng)發(fā)揮村民委員會(huì)、基層文化體育組織的作用，開展適合農(nóng)村特點(diǎn)的體育活動(dòng)”；2009 年國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》中也有相應(yīng)的規(guī)定，如“加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)和城市社區(qū)等基層公共體育設(shè)施建設(shè)的投入，促進(jìn)全民健身事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”?？梢?，農(nóng)村體育在國(guó)家的全民健身體系中一直具有特殊的地位，一以貫之，當(dāng)2014 年國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2014〕46 號(hào)下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，首次提出“將全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略”之時(shí)，農(nóng)村體育地位更加凸顯，46號(hào)文中不乏對(duì)實(shí)施農(nóng)民體育健身工程以及支持農(nóng)村體育事業(yè)發(fā)展的任務(wù)安排。此外，現(xiàn)行的《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》也提出要建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)、比較健全的全民健身公共服務(wù)體系，而且多次強(qiáng)調(diào)公共體育應(yīng)向農(nóng)村和農(nóng)民延伸。

（2）實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的法治目標(biāo)：我國(guó)早在“十一五”規(guī)劃中就正式提出了基本公共服務(wù)均等化的概念，只是并未涉及農(nóng)村體育問題?！笆濉币?guī)劃繼續(xù)著力于基本公共服務(wù)均等化，并多次談及體育發(fā)展。在《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中，不僅對(duì)“基本公共服務(wù)均等化”給予了明確的定義，還明確提出在基本公共文化體育建設(shè)中，要重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)民體育健身工程，可以說是對(duì)農(nóng)村體育發(fā)展賦予了新的活力。將農(nóng)村體育的發(fā)展作為基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)內(nèi)容，這是對(duì)公民基本權(quán)利的切實(shí)保障，是對(duì)政府職責(zé)的有力承擔(dān)，關(guān)乎的不僅是基本公共服務(wù)的建設(shè)問題，更是傳達(dá)一種平等、公正的社會(huì)理念，推動(dòng)的是法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的巨大進(jìn)步。在這一點(diǎn)上，農(nóng)村體育顯現(xiàn)出的社會(huì)構(gòu)建功能在層次上令人耳目一新。

（3）文化傳承的公共目標(biāo)：農(nóng)村體育不只是農(nóng)村地區(qū)的體育活動(dòng)，它的鄉(xiāng)土味還承載了許多文化功能。除了籃球、乒乓球等常規(guī)項(xiàng)目以外，農(nóng)村地區(qū)存有很多傳統(tǒng)體育的內(nèi)容，且多與特定地區(qū)、特定民族的風(fēng)俗、生活習(xí)慣密切相關(guān)，極具辨識(shí)度，如賽龍舟、華佗五禽戲、維吾爾族達(dá)瓦孜，朝鮮族秋千等，這些體育活動(dòng)不僅具有祛病、強(qiáng)身、娛樂的特性，還包含了關(guān)于家鄉(xiāng)、民族、宗教、藝術(shù)等諸多的文化記憶，關(guān)系到民生生活、民族風(fēng)格和民間文化的世代傳承。眾多發(fā)源于鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)體育項(xiàng)目，很多都超越了城鄉(xiāng)邊界，成為當(dāng)?shù)氐奶厣幕?，為?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展助添了活力。農(nóng)村體育的文化功能早已引起重視，最典型的莫過于2006年啟動(dòng)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作。此外，很多政府文件也紛紛展示了農(nóng)村體育與文化的內(nèi)在聯(lián)系，如在2010年國(guó)家體育總局、文化部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關(guān)于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的功能進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村體育工作的意見》中就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村體育工作始終與農(nóng)村文化工作相輔相成、密不可分；2015年由財(cái)政部發(fā)布《中央補(bǔ)助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》規(guī)定將農(nóng)村公共體育納入到基層公共文化體育發(fā)展的大框架中，通過中央補(bǔ)助地方專項(xiàng)資金來保障包括農(nóng)村地區(qū)在內(nèi)的公共文化體育設(shè)施維修和設(shè)備購(gòu)置，以此改善基層公共文化體育設(shè)施條件。如上種種，都是對(duì)農(nóng)村體育發(fā)展中獨(dú)有的文化繼承、文化弘揚(yáng)價(jià)值的國(guó)家認(rèn)可。

（4）體育扶貧的政策目標(biāo)：黨的十九大明確把精準(zhǔn)脫貧作為決勝全面建成小康社會(huì)必須打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，如何使農(nóng)村貧困人口顯著減少，貧困發(fā)生率持續(xù)下降是當(dāng)下最為緊要的時(shí)代命題。在這一宏大的社會(huì)背景下，農(nóng)村體育的發(fā)展目標(biāo)得以再次疊加，其具有的扶貧功能引起了政府的重視，2018 年國(guó)家體育總局、國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于體育扶貧工程的實(shí)施意見》，將體育扶貧納入脫貧攻堅(jiān)總體部署和工作體系，以充分發(fā)揮體育行業(yè)在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的特有優(yōu)勢(shì)。在上述意見中，設(shè)置了2020年實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)體育基礎(chǔ)設(shè)施和健身公共服務(wù)體系基本完善的目標(biāo)，這將為農(nóng)村體育的發(fā)展帶來極大的契機(jī)，而其中規(guī)定的諸如賽事扶貧，體育綜合體扶貧、體育設(shè)施扶貧、體育企業(yè)扶貧、冠軍扶貧、體彩扶貧等具體措施，也使得農(nóng)村體育在扶貧攻堅(jiān)中的政策定位更為清晰。

（5）非規(guī)范治理的社會(huì)目標(biāo)：從中國(guó)歷史來看，“自秦置郡縣以來，歷史上從來是‘皇權(quán)不下縣'”[7]，鄉(xiāng)村的自治傳統(tǒng)由來已久，那時(shí)“城鄉(xiāng)之別不僅體現(xiàn)了階級(jí)差別，而且還表示傳統(tǒng)國(guó)家行政力量涵蓋面的局限性”[8]。我國(guó)實(shí)行五級(jí)政府的行政體制，最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)農(nóng)村地區(qū)，但不能否認(rèn)的是，在廣袤的農(nóng)村地區(qū)，法律法規(guī)仍然會(huì)出現(xiàn)“力有所不逮，技術(shù)有所不及”的狀況。值得注意的是，近年來的理論研究中，常常認(rèn)為農(nóng)村體育在鄉(xiāng)村治理中可以扮演積極的角色：一方面，鄉(xiāng)村體育中豐富的民俗要素對(duì)鄉(xiāng)村治理具有特別的意義，民俗學(xué)認(rèn)為民俗均有教化功能、規(guī)范功能、維系功能和調(diào)節(jié)功能，民俗是產(chǎn)生最早、約束力最廣的一種行為規(guī)范，從吃穿住行到婚喪嫁娶，從社會(huì)交際到精神信仰，民俗都對(duì)社會(huì)群體中的每一個(gè)成員發(fā)揮著約束的作用，這一約束雖屬于“軟控”，卻是一種最有力的深層控制[9]。在農(nóng)村體育開展的民俗教化中，人們被無形的約束，卻也由此產(chǎn)生向心力和凝聚力，實(shí)現(xiàn)良好的基層治理效果；另一方面，社會(huì)學(xué)理論認(rèn)為，體育運(yùn)動(dòng)可以有意識(shí)的、帶責(zé)任感的在種種規(guī)范的控制下發(fā)泄自己的攻擊性和侵略行為[10]，作為一種“儀式化的戰(zhàn)爭(zhēng)”，體育的競(jìng)爭(zhēng)性和規(guī)則性使參與者既發(fā)泄了情緒減弱了攻擊性，又領(lǐng)教了規(guī)則和紀(jì)律，類似一個(gè)靈活又安全的社會(huì)減壓閥門。在農(nóng)村，豐富多彩的農(nóng)村體育活動(dòng)大多是集體方式開展，需要村民間的彼此信任與通力合作，在此過程中，既教會(huì)村民規(guī)范意識(shí)、合作意識(shí)、集體意識(shí)，增強(qiáng)其責(zé)任感，又“提供了人們相互勾通交流的機(jī)會(huì)，讓人們有正常的渠道去增進(jìn)深層了解、發(fā)泄過盛精力、調(diào)節(jié)生活節(jié)奏，有利于形成共同的文化認(rèn)同、道德意識(shí)和法律規(guī)范”[11]。近年來，農(nóng)村體育的非規(guī)范性治理功能也得到了政府層面的認(rèn)可，在2017年由農(nóng)業(yè)部、體育總局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民體育工作的指導(dǎo)意見》中就明確指出過其中的聯(lián)系，即大力發(fā)展農(nóng)民體育事業(yè)，可以“形成健康文明生活方式和重規(guī)則、講誠(chéng)信、善合作、樂分享的良好社會(huì)風(fēng)尚”，有利于農(nóng)村的社會(huì)治理。

綜上，近年來農(nóng)村體育在政策層面?zhèn)鬟f出越來越強(qiáng)烈的信號(hào)，其發(fā)展目標(biāo)被不斷的疊加，從最初的強(qiáng)身健體，到實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，再成為扶貧中的關(guān)鍵一環(huán)，還兼有了文化傳承以及鄉(xiāng)村治理的導(dǎo)向，農(nóng)村體育公共屬性變強(qiáng)的趨勢(shì)已經(jīng)十分明顯。

3 農(nóng)村體育與財(cái)稅治理的關(guān)聯(lián)度——公共性趨勢(shì)下的現(xiàn)實(shí)考察

《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》確立了將基本公共服務(wù)作為公共產(chǎn)品向全民提供的基本指針，而公共產(chǎn)品有賴于政府的有效供給，也是財(cái)稅治理的根本所在。誠(chéng)然，農(nóng)村體育中包括了公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品以及混合產(chǎn)品，基于產(chǎn)品特性，給予公共體育產(chǎn)品以財(cái)稅支持當(dāng)無爭(zhēng)議。同理，給予混合體育產(chǎn)品適度的財(cái)稅支持也可理解[12]。而正如前文所述，無論是全民的健康，還是社會(huì)公正，文化傳承以及社會(huì)秩序，都事關(guān)國(guó)家、社會(huì)的公共福祉，這使得農(nóng)村體育中的很多內(nèi)容逐漸超越了農(nóng)民個(gè)人強(qiáng)身健體之利益，其個(gè)人屬性漸漸轉(zhuǎn)淡，而公共屬性日趨突顯，因此與政府的支出責(zé)任和財(cái)稅治理關(guān)系只會(huì)愈來愈密切。但是，由于當(dāng)前對(duì)其公共性認(rèn)識(shí)的不足，使得屬于基本公共產(chǎn)品序列的農(nóng)村體育內(nèi)容存在一些不合理之處。

3.1 基本公共服務(wù)清單中農(nóng)村體育的項(xiàng)目偏差

以《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》為例，其對(duì)基本公共服務(wù)定義為是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。在制度框架的列示中，對(duì)公共體育的描述采用了“基本公共文化體育-全民健身公共服務(wù)體系-公共體育場(chǎng)館開放和全民健身服務(wù)”的制度演示，具體項(xiàng)目則羅列在“十三五”國(guó)家基本公共服務(wù)清單中的第70-71項(xiàng)（見表1）。

表1 “十三五”國(guó)家基本公共服務(wù)清單（節(jié)選）Table 1 List of basic public services for the 13th five-year plan period（excerpts）

研究《規(guī)劃》和清單的具體內(nèi)容我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)下已確定的公共體育財(cái)稅治理范疇中，農(nóng)村體育在內(nèi)容及項(xiàng)目的確定上并不準(zhǔn)確，其發(fā)展空間非常容易被擠壓和忽略。

首先，相比教育、醫(yī)療、社保、住房等公共產(chǎn)品，體育服務(wù)（或產(chǎn)品）并不具有緊迫性，而歷年財(cái)政實(shí)踐也透露出體育在財(cái)稅體系中的地位并不突出，并不屬于優(yōu)先發(fā)展或者急切發(fā)展的公共產(chǎn)品。按照國(guó)際上通行的標(biāo)準(zhǔn)，人均GDP超出3 000美元，居民消費(fèi)就會(huì)注重物質(zhì)與精神消費(fèi)的并行，我國(guó)雖然早在2008年就已經(jīng)達(dá)到人均GDP 3 471 美元，但居民對(duì)于精神消費(fèi)的重視畢竟需要一個(gè)過程，對(duì)于體育事業(yè)的需求有待提升，而國(guó)家財(cái)政對(duì)此類公共產(chǎn)品的供給短期內(nèi)相對(duì)平淡，由此農(nóng)村體育的重要性自然會(huì)更加難以彰顯。

其次，清單中將公共體育場(chǎng)館開放和全民健身服務(wù)作為政府的供給內(nèi)容，雖然面向的是城鄉(xiāng)居民，但實(shí)際上淹沒和忽略了真實(shí)的農(nóng)村體育，一來農(nóng)村普遍缺乏完善的公共體育場(chǎng)館，二來公園和綠地也往往坐落在農(nóng)民的消費(fèi)半徑之外，因此公共體育場(chǎng)館的開放、免費(fèi)的公園和綠地等對(duì)于農(nóng)村居民的現(xiàn)實(shí)意義不大。

再次，雖然同屬公共體育范疇，但農(nóng)村體育的內(nèi)容、形式、目標(biāo)卻明顯比城市要復(fù)雜，一般的“健身指導(dǎo)、群眾健身活動(dòng)和比賽“對(duì)于農(nóng)村體育來說不僅形式單一，而且難免力不從心，因?yàn)榇罅炕钴S在農(nóng)村的傳統(tǒng)體育需要專門的保護(hù)制度和有效的組織策略，絕不是建設(shè)幾個(gè)籃球場(chǎng)，安裝一些全民健身設(shè)施就可以實(shí)現(xiàn)的。

3.2 財(cái)稅治理的現(xiàn)實(shí)層面：農(nóng)村體育的發(fā)展短板與規(guī)范缺失

由于對(duì)其公共性認(rèn)識(shí)的不足，長(zhǎng)期以來農(nóng)村體育一直是我國(guó)體育發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，在參加鍛煉的人數(shù)、體育場(chǎng)地設(shè)施、體育組織網(wǎng)絡(luò)和體育活動(dòng)開展方面，同地域的農(nóng)村地區(qū)都會(huì)明顯落后于城市地區(qū)。

3.2.1 農(nóng)村體育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)短板 據(jù)《2017國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)

展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，我國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?1.48%，但所擁有的體育資源卻與這個(gè)比例很不相稱，根據(jù)第六次體育場(chǎng)地普查數(shù)據(jù)顯示，分布在鄉(xiāng)村的體育場(chǎng)地從數(shù)量上占比全國(guó)體育場(chǎng)地的41.38%，但實(shí)際面積只占31.4%，其中尤以建設(shè)成本比較高的室內(nèi)體育場(chǎng)地為甚，鄉(xiāng)村室內(nèi)體育場(chǎng)地的數(shù)量和面積分別只有17.5%和8.47%（見表2）。至2014 年底，全國(guó)16 歲以上（不含在校學(xué)生）城市居民經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比例比2007年提高了6.7%，而農(nóng)村居民只提高了5.4%[13]，人數(shù)增長(zhǎng)緩慢的原因正在于農(nóng)村體育設(shè)施、體育鍛煉場(chǎng)地、體育產(chǎn)業(yè)的種種不足。

表2 室內(nèi)外體育場(chǎng)地城鄉(xiāng)分布情況Table 2 Urban and rural distribution of indoor and outdoor sports venues

3.2.2 財(cái)稅治理的規(guī)范缺失 在規(guī)范層面，我國(guó)的法律和行政法規(guī)中甚少對(duì)農(nóng)村體育有所關(guān)注，不僅專門的財(cái)政稅收法律規(guī)范中難覓只言片語(yǔ)，與體育直接相關(guān)的法律法規(guī)也極少有這方面的內(nèi)容。1995 年至今幾經(jīng)修改的《體育法》既沒有提及公共體育服務(wù)均等化，也沒有對(duì)發(fā)展農(nóng)村體育有任何傾向性的內(nèi)容，只有一條宣示意義的條款，即“農(nóng)村應(yīng)當(dāng)發(fā)揮村民委員會(huì)、基層文化體育組織的作用，開展適合農(nóng)村特點(diǎn)的體育活動(dòng)”，并未提供明確的指示或者保障性條文。

從相關(guān)行政法規(guī)來看，《公共文化體育設(shè)施條例》和《全民健身?xiàng)l例》雖然提到了要對(duì)農(nóng)村體育加以財(cái)政扶持，還規(guī)定了相應(yīng)的財(cái)政治理方案，比如明確要求將相關(guān)的建設(shè)資金納入財(cái)政預(yù)算，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，捐贈(zèng)人可以按照稅法的有關(guān)規(guī)定享受優(yōu)惠等；《全民健身?xiàng)l例》中還要求縣級(jí)以上政府隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步增加對(duì)全民健身的財(cái)政投入，以及彩票公益金的分配中應(yīng)按規(guī)定部分投向全民健身事業(yè)。但從實(shí)際情況來看，這兩個(gè)條例對(duì)于農(nóng)村體育的重視皆不明顯，條文中對(duì)農(nóng)村體育的扶持還停留在原則上，沒有具體的措施可供指導(dǎo)，尤其是配套的財(cái)政治理方案也只是到縣一級(jí)財(cái)政，行政上缺乏對(duì)于農(nóng)村地區(qū)體育發(fā)展的具體目標(biāo)、方案以及約束。

由上可知農(nóng)村體育的設(shè)定十分尷尬，雖然名分已定且被寄予厚望，但又缺乏實(shí)際的培養(yǎng)和支持。也就是說，當(dāng)前農(nóng)村體育的目標(biāo)與手段之間并不相稱，其公共性與財(cái)稅治理方式也有明顯的落差，如何有效解決當(dāng)下公共性突出而供給低效的矛盾正是農(nóng)村體育在現(xiàn)代財(cái)稅治理中的關(guān)鍵之處。

4 農(nóng)村體育發(fā)展中財(cái)稅治理路徑的“開放”

所謂財(cái)稅治理路徑的“開放”，指的是運(yùn)用綜合而非單一的財(cái)政工具，構(gòu)建多種主體參與的協(xié)同式治理方式，即在治理中既要體現(xiàn)法治化，又要促進(jìn)多元化，這在總體上符合現(xiàn)代法治國(guó)家的治理特點(diǎn)，也契合了近年來相關(guān)理論的研究成果。

4.1 當(dāng)前農(nóng)村體育的財(cái)稅治理路徑演示

客觀說來，雖然對(duì)農(nóng)村體育缺乏財(cái)稅法律法規(guī)的支撐，但相關(guān)的政策性文件卻有不少涉及財(cái)稅的內(nèi)容，這些構(gòu)成了當(dāng)下財(cái)稅治理的主要模式（見表3）。

表3 反映的相關(guān)財(cái)稅政策中，基本貫穿了一個(gè)“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會(huì)共同參與”的思路，從公共財(cái)政的角度，主要的措施包括將農(nóng)村公共體育支出納入預(yù)算、加大轉(zhuǎn)移支付和政府采購(gòu)，提高彩票公益金的分配比例、實(shí)施財(cái)政補(bǔ)助、專項(xiàng)資金撥付以及政府債券等方式來加大各級(jí)政府的財(cái)政投入；從社會(huì)資本的參與角度，主要采用落實(shí)公益性捐贈(zèng)、以及通過建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)體育設(shè)施來鼓勵(lì)社會(huì)資本投入體育產(chǎn)業(yè)等方式。

表3 相關(guān)政策文件中的財(cái)稅治理模式Table 3 The fiscal and taxation management mode in relevant policy documents

應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)前的政策中已經(jīng)開始嘗試對(duì)財(cái)政工具進(jìn)行優(yōu)化組合，對(duì)參與主體進(jìn)行多元化引入，其治理途徑中已經(jīng)具有了一定的“開放性”特質(zhì)。然而十多年的治理結(jié)果表明，農(nóng)村體育發(fā)展仍然存在供給不足和供給低效，這無疑值得我們反思。

4.2 農(nóng)村體育發(fā)展中“開放”式財(cái)稅治理的基礎(chǔ)性問題

即使是實(shí)行開放式的治理，鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體參與，但相比較城市，農(nóng)村體育對(duì)公共財(cái)政的依賴程度明顯較高，因而明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)以及支出責(zé)任雖不是唯一途徑，卻是最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，個(gè)中原因除前文所述農(nóng)村體育的公共性屬性更為突出，與公共財(cái)政的關(guān)系更密切這一點(diǎn)以外，還包括以下原因：

首先，農(nóng)村體育的產(chǎn)業(yè)化難度偏高。城市由于基礎(chǔ)設(shè)施完善，居住人口眾多，體育消費(fèi)能力更強(qiáng)，因而容易引入社會(huì)資本。但在農(nóng)村，包括體育設(shè)施在內(nèi)的各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)均落后于城市，人口分布稀疏，消費(fèi)能力明顯偏弱，這使得農(nóng)村體育在產(chǎn)業(yè)化方面先天不足。雖然有一些地方的農(nóng)村將民俗體育活動(dòng)與旅游業(yè)結(jié)合了起來，也取得了一定的效果，比如風(fēng)箏節(jié)，那達(dá)慕大會(huì)等，但遺憾的是，這些活動(dòng)或成為“表演式體育”，失去了原本的文化內(nèi)核，或遵循“體育搭臺(tái)經(jīng)濟(jì)唱戲”的路子，成為服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)（尤其是城市發(fā)展）的名片，與體育事業(yè)本身發(fā)展而言并無太多裨益。

其次，相比城市，農(nóng)村發(fā)展體育的財(cái)政資金從來都是難題。一方面基層財(cái)政吃緊是我國(guó)的普遍現(xiàn)實(shí)，扶貧、秸稈焚燒等具體工作令基層干部身心俱疲，經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚且乏力，體育難免成為末端的考慮事項(xiàng)；另一方面，即使對(duì)是專門支持農(nóng)村體育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，也普遍面臨經(jīng)費(fèi)緊張以及政策空置的問題：以農(nóng)村體育活動(dòng)補(bǔ)助為例，2013年的《中央補(bǔ)助地方農(nóng)村文化建設(shè)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》雖已廢止，但相關(guān)農(nóng)村體育的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中仍然延用，行政村組織開展各類文化體育活動(dòng)支出的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍然為每村每年1 200元，而很多地方在此基礎(chǔ)上又規(guī)定行政村開展農(nóng)村體育活動(dòng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為平均200元每場(chǎng)，也就是說，行政村每開展一次活動(dòng)都要為區(qū)區(qū)200元的補(bǔ)助往返多個(gè)部門報(bào)賬，而偏遠(yuǎn)的村為報(bào)賬所花費(fèi)用就要超過補(bǔ)助的一半，因此有的村就干脆不用[14]，本來每年每村1 200的補(bǔ)助對(duì)農(nóng)村體育來說就是杯水車薪，再加上制度本身的冗長(zhǎng)造成浪費(fèi)和閑置，農(nóng)村體育發(fā)展資金的掣肘可想而知。再以農(nóng)民體育健身工程為例，2015年我國(guó)制定了《國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2015-2020年）》，后又將農(nóng)村文化建設(shè)專項(xiàng)資金納入統(tǒng)一的地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金，《公共文化服務(wù)保障法》也隨之順利出臺(tái)，這一系列措施使得包括農(nóng)民體育健身工程在內(nèi)的地方文化建設(shè)走向了標(biāo)準(zhǔn)化和法治化，但其發(fā)展資金仍然不樂觀。現(xiàn)行對(duì)農(nóng)民體育健身工程的做法是按照每村5萬元標(biāo)準(zhǔn)核定用于場(chǎng)地建設(shè)和器材購(gòu)置的財(cái)政資金，實(shí)際中很多市級(jí)政府設(shè)定了項(xiàng)目申報(bào)門檻，規(guī)定“各區(qū)縣應(yīng)確保申報(bào)單位能夠按要求保障工程建設(shè)所需場(chǎng)地和配套經(jīng)費(fèi)，對(duì)不具備建設(shè)場(chǎng)地條件或資金配套能力的不得申報(bào)”，這類做法將籃球場(chǎng)、乒乓球臺(tái)這類本具有普惠性、基本型的農(nóng)村體育設(shè)施建設(shè)與區(qū)縣財(cái)政掛鉤，既加大了落后區(qū)縣的財(cái)政壓力，也限制了部分行政村落實(shí)健身工程的可行性。如上種種，我們似乎可以看出，在健康中國(guó)和全民健身已上升為國(guó)家戰(zhàn)略的背景下，當(dāng)下對(duì)農(nóng)村體育卻仍然沿用了傳統(tǒng)的思維方式，不僅財(cái)政供給的規(guī)模偏低，而且沒有區(qū)分具體的事項(xiàng)并以此劃分政府間的財(cái)政事權(quán)，這種總量不足結(jié)構(gòu)又不合理的做法已經(jīng)明顯落后于國(guó)家的戰(zhàn)略需求。

由此，政府事權(quán)的劃定在農(nóng)村體育的財(cái)稅治理中尤為重要，這是確定政府支出責(zé)任，防止財(cái)政壓力過度向基層擠壓的現(xiàn)實(shí)需要，也是財(cái)稅治理走向法治化、規(guī)范化的必由之路。2016年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》雖然缺乏體育相關(guān)事項(xiàng)的劃分指引，但根據(jù)基本劃分原則，即農(nóng)村公共體育涉及的政府事權(quán)大體分為三類。

其一，中央在體現(xiàn)社會(huì)公平正義、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面具有財(cái)政事權(quán)；農(nóng)村公共體育中具有普惠性、基本性、均等性的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由中央政府承擔(dān)，尤其是體育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如基本的室內(nèi)外鍛煉場(chǎng)地，農(nóng)民健身設(shè)施等。

其二，地方政府承擔(dān)公共服務(wù)、社會(huì)管理等職責(zé)，農(nóng)村體育中那些“直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由地方提供更方便有效的基本公共服務(wù)”應(yīng)確定為地方的財(cái)政事權(quán)，比如舉辦農(nóng)民運(yùn)動(dòng)會(huì)，民俗體育比賽、結(jié)合農(nóng)村特點(diǎn)發(fā)展的運(yùn)動(dòng)特色小鎮(zhèn)、農(nóng)村配備的社會(huì)體育指導(dǎo)服務(wù)等就具有“地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)”這一特征。

其三，對(duì)于中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，為了避免由于職責(zé)不清造成互相推諉，當(dāng)前的治理趨勢(shì)是“減少并規(guī)范“。但現(xiàn)階段，農(nóng)村體育中那些具有重大性，體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖，跨省（區(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)屬于共同財(cái)政事權(quán)，最典型的莫過于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，自2006年頒布《國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理暫行辦法》以來，目前列入國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)目錄的“傳統(tǒng)體育、游戲、雜技”項(xiàng)目有82項(xiàng)，加上各地的省遺和市遺，規(guī)模已經(jīng)十分龐大，2011年出臺(tái)了《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》，進(jìn)一步為分布在廣大農(nóng)村地區(qū)的傳統(tǒng)體育、競(jìng)技等項(xiàng)目提供了有力的扶持。此外，涉及到國(guó)家扶貧計(jì)劃等戰(zhàn)略目標(biāo)的，也需要中央財(cái)政和相關(guān)地方財(cái)政來共同承擔(dān)。

4.3 農(nóng)村體育發(fā)展中“開放”式財(cái)稅治理的公正理念：以需求為中心

農(nóng)村體育的供需矛盾需要突破，而尋求突破則意味著改善供給。當(dāng)前對(duì)農(nóng)村公共體育的供給總體上還是實(shí)行自上而下的制度內(nèi)配送模式，農(nóng)民的真實(shí)需求缺乏表達(dá)的環(huán)境和渠道，這對(duì)農(nóng)村體育的發(fā)展尤其不利，急需在財(cái)稅治理中實(shí)行以“以需求為中心“的供給改革。

首先，相比較而言，城市體育產(chǎn)品的需求偏同一化，足球籃球游泳自行車等，適宜普遍推廣；而鄉(xiāng)村雖然也有籃球、乒乓等需求，但還有很大一部分是不能忽視的民俗體育，甚至相鄰的村鎮(zhèn)之間都有著不同的體育訴求，千差萬別的體育需求是政府自上而下的制度內(nèi)配給難以適應(yīng)的，更需要以保障需求為中心，按照農(nóng)民的基本需求和真實(shí)需求來配置財(cái)政資源。

其次，“以需求為中心”也是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，保障社會(huì)公平公正的本意所在。基本公共服務(wù)均等化“指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會(huì)均等，而不是簡(jiǎn)單的平均化和無差異化”。在財(cái)稅法的視野中，要求公共服務(wù)均等化是最低程度的公平，財(cái)政取之與民時(shí)強(qiáng)調(diào)公平負(fù)擔(dān)，用之與民的時(shí)候也應(yīng)要求機(jī)會(huì)均等。推進(jìn)公共服務(wù)均等化的目的和宗旨就在于促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉、增強(qiáng)全體人民在共建共享發(fā)展中的獲得感，如果罔顧需求、忽略人作為本體，進(jìn)行強(qiáng)加式的給予，就相當(dāng)于限制了農(nóng)民參與和感受的機(jī)會(huì)，使個(gè)體在實(shí)際上很難真正體會(huì)到滿足，也無從實(shí)現(xiàn)“獲得感”。農(nóng)民作為社會(huì)成員的根本權(quán)益若沒有得到真正的維護(hù)，于法治而言，絕非公正之舉。

總之，農(nóng)村體育的真實(shí)需求能否得到體現(xiàn)關(guān)乎公民的基本權(quán)利，關(guān)乎社會(huì)的公平正義，也關(guān)乎財(cái)稅法中秉持的公正理念。正如《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》所展示的理念，“享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)”。

4.4 農(nóng)村體育發(fā)展中“開放”式財(cái)稅治理的工具選擇與區(qū)別運(yùn)用

我國(guó)農(nóng)村體育十多年的發(fā)展實(shí)踐已初步形成“開放式”治理的思路，但一些具體工具還有待明確和優(yōu)化。近年來在理論和實(shí)踐中都非常強(qiáng)調(diào)財(cái)稅工具的組合應(yīng)用：“一方面需要同等運(yùn)用收入型政策工具與支出型政策工具；另一方面，需要在相應(yīng)財(cái)稅政策工具內(nèi)部進(jìn)行多種政策子工具的組合配置。除此之外，還應(yīng)統(tǒng)籌財(cái)稅政策工具與其他政策工具之間的組合使用”[12]。但就農(nóng)村體育實(shí)際而言，現(xiàn)有的財(cái)稅政策工具在使用上應(yīng)該有所區(qū)別。

一方面，由于種種客觀條件的限制，一些財(cái)稅政策工具在農(nóng)村不合時(shí)宜。以建設(shè)公共體育場(chǎng)館為例，體育場(chǎng)館一般是最難向社會(huì)融資的體育細(xì)分產(chǎn)業(yè)，甚至國(guó)有銀行都不愿意給體育場(chǎng)館建設(shè)貸款。城市尚可以綜合采用對(duì)投資企業(yè)稅收減免，推廣PPP模式，以及允許企業(yè)發(fā)行體育專項(xiàng)債券來進(jìn)行融資，但這些措施在鄉(xiāng)村會(huì)難以推廣。原因不外乎是農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、人口分布、消費(fèi)習(xí)慣和能力等并不適合大型公共體育場(chǎng)館的建設(shè)，其對(duì)社會(huì)資本的吸引力更是有限，因而只能很大程度上依賴公共財(cái)政的配給，不過農(nóng)村地區(qū)的體育場(chǎng)館的需求也相對(duì)簡(jiǎn)單和基礎(chǔ)一些；再比如，2014 年起在試點(diǎn)城市推行的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)用來支付體育健身消費(fèi)，這一點(diǎn)目前在資金和結(jié)算上就難以在農(nóng)村推行。另外，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)普遍存在老齡化和空心化，使其缺乏對(duì)新型財(cái)稅工具及時(shí)響應(yīng)的氣氛。因此，總體來看，農(nóng)村體育發(fā)展中財(cái)稅工具的可選范圍相對(duì)較小。

另一方面，一些財(cái)稅工具對(duì)農(nóng)村體育則特別重要或者更為適合，比如前文所說，農(nóng)村體育對(duì)公共財(cái)政的依存度明顯高于城市體育，其產(chǎn)業(yè)化能力又偏弱，因此在運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購(gòu)、彩票公益金、專項(xiàng)財(cái)政資金時(shí)應(yīng)對(duì)農(nóng)村有明確數(shù)額和相對(duì)傾斜的分配；地方政府在設(shè)計(jì)農(nóng)村體育的產(chǎn)業(yè)化時(shí)，應(yīng)該充分聽取民意并廣泛調(diào)研，開發(fā)的旅游體育、賽事體育項(xiàng)目等要適合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗民情，這類項(xiàng)目雖然盡量采用多元主體的協(xié)同化運(yùn)作，引入市場(chǎng)力量和個(gè)人力量，但也應(yīng)避免過分追求經(jīng)濟(jì)效益而傷害傳統(tǒng)體育的文化內(nèi)核，政府于其中必須承擔(dān)起鼓勵(lì)和引導(dǎo)的作用，多利用傳統(tǒng)節(jié)日和農(nóng)閑時(shí)節(jié)，根據(jù)需要配以政府財(cái)政支持、企業(yè)稅收優(yōu)惠等。

5 結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)村體育的公共性趨勢(shì)漸強(qiáng)可以說是時(shí)代賦予的特征，隨之帶來的也是對(duì)財(cái)稅資源和財(cái)稅治理方式的更多需求?，F(xiàn)階段農(nóng)村體育基礎(chǔ)的薄弱是不爭(zhēng)的事實(shí)，要實(shí)現(xiàn)2020年農(nóng)民健身公共服務(wù)體系的基本建立，“農(nóng)民體育健身工程”行政村全覆蓋，農(nóng)民人均健身場(chǎng)地達(dá)到1.8平方米等目標(biāo)，國(guó)家和社會(huì)還需要多方的努力。考慮到農(nóng)村體育自身個(gè)性化、多樣化、難以產(chǎn)業(yè)化等特質(zhì)，在發(fā)展過程中公共財(cái)政既要適當(dāng)傾斜，也要注意在扶持的過程中，研究公共體育服務(wù)生產(chǎn)、分配全過程的制度通道，并保證農(nóng)村公共體育服務(wù)的供給者、生產(chǎn)者與消費(fèi)者都能夠參與其中，減少以政府偏好取代農(nóng)民趣味的供給方式，充分尊重農(nóng)民的選擇權(quán)、參與權(quán)。

在數(shù)據(jù)化時(shí)代，我們更可以借助數(shù)據(jù)的力量，建立聯(lián)系政府各部門（體育、財(cái)政等）、相關(guān)社會(huì)組織、體育相關(guān)企業(yè)、農(nóng)民個(gè)體等不同群體的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，加大信息的采集和分析，彌合不同群體之間，尤其是政府與農(nóng)民在溝通中的信息失衡，改善政府與社會(huì)力量共同參與農(nóng)村公共體育服務(wù)的生產(chǎn)和分配過程，完善相應(yīng)的政府績(jī)效與社會(huì)評(píng)價(jià)體系。