□張建文 丁 婕 錢慧琴

2015年以來，省級金融企業(yè)經(jīng)歷了一段快速發(fā)展的時期，金融企業(yè)在服務(wù)全省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、國資國企改革、紓困民營企業(yè)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。與此同時，金融企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算管理中存在的問題日益增多。結(jié)合工作職能，我們圍繞如何做大做優(yōu)我省金融企業(yè)國資預(yù)算、如何更好發(fā)揮國資預(yù)算職能支持金融企業(yè)發(fā)展，以促進全省經(jīng)濟發(fā)展進行了專題調(diào)查研究。

一、基本情況

國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府以所有者身份依法取得國有資本收益，并對收益進行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算，與公共預(yù)算、基金預(yù)算、社保預(yù)算共同構(gòu)成政府的預(yù)算管理體系。國有資本經(jīng)營預(yù)算從收支兩方面運作、管理、監(jiān)督國有資本，即收取國有企業(yè)利潤收入、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股利股息收入等，同時將收入用于增加國有企業(yè)資本金、解決歷史遺留問題等。而國有金融資本的特殊性和復(fù)雜性，使得國有資本經(jīng)營預(yù)算難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（一）調(diào)研背景

開展此次調(diào)研，主要基于以下幾點考慮：一是做大做實省本級國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模，緩解日益突出的財政收支矛盾。2019年，中央實施更大規(guī)模的減稅降費，財政收支矛盾進一步加劇。在此情況下，完成省本級國有資本收益收支預(yù)算不僅是落實相關(guān)預(yù)算支出的必然要求，更是緩解財政收支矛盾的迫切需要。從往年看，金融企業(yè)上交國資收益情況不理想，出現(xiàn)過少交漏交的情況。二是隨著省級金融企業(yè)的發(fā)展，金融企業(yè)不管是數(shù)量還是類型都發(fā)生了較大變化，由此金融企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算管理積累的問題越來越多，亟待解決。三是受省級國資收益規(guī)模小、實體國企改革任務(wù)重的雙重因素制約，一直沒能用好國有資本經(jīng)營預(yù)算工具促進國有金融資本優(yōu)化布局，從而更好服務(wù)我省經(jīng)濟發(fā)展。為此，2019年省本級國有資本收益收取開展伊始，山西省財政廳資產(chǎn)管理處先后赴山西科技創(chuàng)新城投資開發(fā)有限公司、山西省保障性安居工程投資有限公司等金融企業(yè)調(diào)研國有資本運營及收益實現(xiàn)情況。

（二）省級金融企業(yè)分布情況

按財政部統(tǒng)計口徑，截至2018年底省級金融企業(yè)共121戶（全級次）。其中省國資委監(jiān)管企業(yè)33戶、省財政廳監(jiān)管企業(yè)88戶，分屬于7戶一級企業(yè)集團。

根據(jù)《省級企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》規(guī)定，只對一級企業(yè)收取國有資本收益，省國資委監(jiān)管的企業(yè)均為各企業(yè)集團下屬企業(yè)，故不在收益收取范圍。納入國有資本收益范圍的是省財政廳監(jiān)管的7戶一級金融類企業(yè)。其中，金控集團于2016年成立，當(dāng)時已在國資預(yù)算范圍的國信集團、晉商銀行兩戶企業(yè)被合并入金控。隨著相關(guān)工作開展的需要，2015年、2016年陸續(xù)成立6戶：省保障性安居房工程投資有限公司、省科技創(chuàng)新城投資有限公司、省農(nóng)業(yè)信貸融資擔(dān)保有限公司、省林業(yè)開發(fā)投資有限公司、省扶貧投資有限公司、省創(chuàng)業(yè)扶持小額貸款有限責(zé)任公司。

（三）財務(wù)情況

截至2018年底，7戶企業(yè)資產(chǎn)總額2261億元，同比增長25.16%；負債總額1651億元，同比增長40.11%；所有者權(quán)益610億元，同比下降2.89%；資產(chǎn)負債率73.02%，同比增長7.79個百分點。2018年，7戶企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入100億元，同比增長44.83%；利潤總額10.4億元，同比下降6.93%；凈利潤8.4億元，同比增長0.46%。

（四）省級金融企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算現(xiàn)狀

收益收取范圍變化情況。我省于2011年建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，出臺《省級企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》，同時將國信集團、晉商銀行兩戶金融企業(yè)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍。后面成立的6戶企業(yè)，在成立的前兩年，考慮到企業(yè)成立時間不長，尚處于投資建設(shè)期，故未將其納入國有資本收益收取范圍。但審計部門在預(yù)算執(zhí)行審計時，提出省級國資預(yù)算涵蓋范圍不全的問題。2017年起，布置國有資本收益收取工作時，我們明確將這6戶企業(yè)納入范圍，實現(xiàn)了國有資本經(jīng)營預(yù)算對金融企業(yè)的全覆蓋。

收入內(nèi)容。7戶金融企業(yè)均為國有獨資，每年按收益收取比例上交利潤收入。2019年，金融企業(yè)的收取比例為21%，2020年按照省政府省長辦公會議[2015]20次紀(jì)要精神，提高到30%。

歷年收支情況。2011-2018年，省本級收取金融企業(yè)國有資本收益共計31559.2萬元，支出共計14262.82萬元。

二、存在的問題

（一）部分企業(yè)上交國有資本收益積極性不高

一些企業(yè)稱其屬于政策性或公益性企業(yè)，獲取的收入為非經(jīng)營性收入，不具備上交收益的條件，不應(yīng)上交國資收益。政策性金融企業(yè)雖然承擔(dān)了一定的政策職能，但本質(zhì)仍是金融企業(yè)。既是企業(yè)，就要講求政策性和效益性的統(tǒng)一，按政策經(jīng)營的同時實現(xiàn)利潤，就應(yīng)上交收益。上交的收益轉(zhuǎn)化為財政支出，同樣可起到公益性作用。

圖表1 金融企業(yè)歷年國有資本收益收支情況

圖表2 2018年上市地方銀行凈資產(chǎn)收益率排名

（二）國有資本運營效率低，資本回報不足

新成立的6戶企業(yè)，雖為金融企業(yè)，實則是政府的融資平臺，大部分企業(yè)的主業(yè)是承擔(dān)的政府公共服務(wù)職能，政企不分、政資不分。企業(yè)創(chuàng)新能力較弱，市場化經(jīng)營理念不強，資金沉淀嚴重，無法形成有效的利潤來源，只能靠較低的利息收入度日，資本回報嚴重不足。從2018年財務(wù)決算數(shù)據(jù)看，6戶企業(yè)凈資產(chǎn)收益率僅為0.34%。金控集團所屬的銀行、證券等重點盈利公司的資本回報率也遠低于行業(yè)平均水平。2018年，上市的晉商銀行凈資產(chǎn)收益率8.48%，比行業(yè)平均水平低3.62個百分點，在20戶上市地方銀行中排名倒數(shù)第三。山西證券凈資產(chǎn)收益率1.78%，比行業(yè)平均水平低1.82個百分點，在36戶上市證券公司中排名26位。

（三）財務(wù)管理不規(guī)范，導(dǎo)致少交、漏交國資收益

受成立時間短、招聘人員未完全市場化以及監(jiān)管缺失等因素影響，部分企業(yè)財務(wù)管理不健全，核算不規(guī)范。在一些公司中，出現(xiàn)只給其他股東分紅而不給財政分紅的同股不同權(quán)的問題、隨意將利息收入等轉(zhuǎn)增資本金的問題，導(dǎo)致漏交，少交國有資本收益。

（四）金控管控模式造成上交國資收益減少

圖表3 2018年上市證券公司凈資產(chǎn)收益率排名

金控集團是在整合我省原有金融企業(yè)基礎(chǔ)上組建的具有金融全牌照的綜合性金融集團，作為一個受托責(zé)任單位，類似于資本投資運營公司。雖然其合并下屬公司財務(wù)報表，但按金融分業(yè)經(jīng)營原則管理下屬公司，合并起來的數(shù)據(jù)不能直接反映出各行業(yè)板塊經(jīng)營情況，反而因合并過程中各企業(yè)間的利潤抵銷，造成上交政府的收益減少。

（五）國資預(yù)算支持金融企業(yè)發(fā)展不夠

金控集團成立以來，省財政連續(xù)兩年將其上交的國資收益14262.82萬元以支出的形式返還，以支持其發(fā)展。但受整個省級國資預(yù)算收入規(guī)模小、實體企業(yè)國資國企改革任務(wù)重等因素影響，國資收益用于支持金融企業(yè)的支出非常有限，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（六）金融企業(yè)營收、利潤規(guī)模小，對國資收益和實體經(jīng)濟貢獻作用不強

2018年，7戶企業(yè)營業(yè)收入總計100億元，加上省國資委監(jiān)管的金融企業(yè)營業(yè)收入也不足150億元，而我省實體企業(yè)近萬億的借款一年產(chǎn)生的利息遠超150億元。可見我省的金融企業(yè)，無法滿足我省重資產(chǎn)型經(jīng)濟發(fā)展的融資需求，導(dǎo)致對外來資本依賴過重。如2014年以來的煤炭價格下行引發(fā)銀行斷貸抽貸危機，迫使省政府不得不動用行政權(quán)力馳援。

三、相關(guān)建議

（一）強化責(zé)任意識，夯實國有資本經(jīng)營預(yù)算收入基礎(chǔ)

一是加強政策宣傳力度，提升企業(yè)思想認識，強化責(zé)任落實。進一步加大國有資本經(jīng)營預(yù)算相關(guān)政策的宣傳、培訓(xùn)和指導(dǎo)工作，采取入企對接、召開專題座談會等形式，提升企業(yè)上交收益的積極性。讓金融企業(yè)充分認識實施國有資本經(jīng)營預(yù)算制度對促進國有資本布局調(diào)整、維護政府出資人權(quán)益，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的重大意義。促使企業(yè)形成自覺按照制度要求，按時申報并上交國有資本收益的習(xí)慣，提高其政策執(zhí)行力。二是加強溝通，提高監(jiān)管部門責(zé)任意識。進一步加強與各金融國資監(jiān)管部門的溝通，改變其重資本金投入，輕資本回報的做法，切實提高其監(jiān)交國有資本收益的責(zé)任意識。雖然一些金融企業(yè)目前以社會效益為重，但隨著相關(guān)任務(wù)的完成，勢必要轉(zhuǎn)型，因此監(jiān)管部門應(yīng)及早樹立提升國有資本回報的意識。強化對國資監(jiān)管部門提升國有資本回報，收取國資收益的相關(guān)考核，改變目前只注重保值增值的考核。

（二）加強科學(xué)管理，做好國有金融資本存量調(diào)整以擴大收益收取基數(shù)

財政部門要積極履行好出資人監(jiān)管和財務(wù)監(jiān)管雙重職能，規(guī)范金融企業(yè)運行，指導(dǎo)企業(yè)完善從經(jīng)營到財務(wù)管理的各項制度體系，提升國有金融資本運營質(zhì)量。充分利用資本市場做大金控集團。建議將擬上市的晉商銀行和已上市的山西證券從金控集團劃出，由金控集團整合其他金融資源，推動部分上市，最終實現(xiàn)整體上市。積極引導(dǎo)政策性金融企業(yè)統(tǒng)籌兼顧社會效益和經(jīng)濟效益，提升競爭力。政策性金融企業(yè)不僅要鞏固發(fā)展政策性業(yè)務(wù)，完成政治任務(wù)，發(fā)揮應(yīng)有的彌補市場失靈的作用。更要積極拓展市場性業(yè)務(wù)，借助政府融資平臺等優(yōu)勢，尋找商機，做好統(tǒng)籌兼顧，發(fā)揮專業(yè)公司優(yōu)勢，提升企業(yè)經(jīng)濟效益。不能只靠吃利息度日，要自己找食吃，發(fā)揮國有資本更大功能。

（三）創(chuàng)新收取方式，做大金融企業(yè)國有資本預(yù)算收入規(guī)模

結(jié)合金控集團運營模式的實際情況，一是體現(xiàn)受托責(zé)任觀，優(yōu)化利潤上交路徑。前述問題部分也提到，金控集團目前的運營模式，類似投資、運營類公司，以合并報表集團合并報表口徑收取收益不太合理?？商剿鲗澣虢鹂丶瘓F的二級子公司作為投資中心考核，實現(xiàn)收益直接上交省級財政。并對其采取考核凈資產(chǎn)收益率的收益收取方式，實現(xiàn)利潤超過按考核凈資產(chǎn)收益率計算利潤的，按一定比例返還收益，以促進金控集團強化對子公司的業(yè)績考核和穿透式管理。二是對金控集團直接發(fā)展的新業(yè)務(wù)板塊公司，可作為利潤中心考核，盈虧可以相抵，以促進其發(fā)展新業(yè)務(wù)，增加新的盈利點。

（四）統(tǒng)籌收支安排，運用國資預(yù)算工具促進金融企業(yè)發(fā)展更好服務(wù)實體經(jīng)濟

首先，要把金融企業(yè)國資預(yù)算收入做實，再按收支兩條線的原則，根據(jù)我省金融穩(wěn)定和戰(zhàn)略布局的需要確定支出項目。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要將國資預(yù)算支出與我省金融國有資本規(guī)劃相結(jié)合，減少國資收益對金融企業(yè)支出的隨意性，對確需維持戰(zhàn)略控股地位的全級次金融企業(yè)的資本補充可列入國資收益支出范圍。其次，要適度支持政策性金融企業(yè)發(fā)展。例如可用國資收益建立政策性金融企業(yè)風(fēng)險補償基金，防范金融風(fēng)險。再次，收取金融企業(yè)國資收益時，對于利潤的可抵扣因素，不搞一刀切，按實際準(zhǔn)予扣除。

（五）健全監(jiān)督機制，確保國資收益應(yīng)收盡收、全民共享

監(jiān)督機制是國有資本經(jīng)營預(yù)算管理體系的重要內(nèi)容，缺乏行之有效的監(jiān)督，就做不好預(yù)算管理工作。要不斷強化政策落實的檢查力度，做到以查促管，以查促改。財政部門作為金融企業(yè)履行出資人職責(zé)、收取收益的機構(gòu)，要強化出資人監(jiān)督，強化專業(yè)檢查，堵塞收入漏洞。