孟勐珺

摘 要：我國邊境陸路口岸是新時期對外貿(mào)易的窗口，也是推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略深入實施的重要平臺。當(dāng)前我國邊境陸路口岸市場規(guī)模不斷擴大，區(qū)位優(yōu)勢日漸顯現(xiàn)，能夠較好地串聯(lián)對方國家市場需求，便利金融結(jié)算。然而這些優(yōu)勢尚未推動邊境陸路口岸的貿(mào)易走向繁榮，究其原因就在于陸路口岸對外貿(mào)易形式是“一對一”，加上地緣政治敏感、貿(mào)易結(jié)構(gòu)失衡以及口岸本身體制機制不順，導(dǎo)致其對外貿(mào)易優(yōu)勢難以得到完全發(fā)揮。因此，在“一帶一路”戰(zhàn)略的推動下，我國要以口岸為紐帶，提升區(qū)域性合作組織的經(jīng)濟功能;改進(jìn)貿(mào)易結(jié)構(gòu)，強化各方貿(mào)易利益的平衡;完善口岸貿(mào)易保障體系，構(gòu)建雙方口岸貿(mào)易對等機制;提升口岸貿(mào)易政策支持力度，理順口岸建設(shè)的體制機制。

關(guān)鍵詞：邊境陸路口岸;對外貿(mào)易;優(yōu)勢;“一帶一路”

從1993年我國第一個邊境陸路口岸——延邊自治州的開山屯公路口岸開通以來，我國陸續(xù)設(shè)立了72座邊境陸路口岸，其中公路口岸61座，鐵路口岸11座。這些邊境陸路口岸對內(nèi)輻射黑龍江、新疆、內(nèi)蒙古等9省區(qū)，對外能夠連接俄、蒙、印及中亞等12個國家，惠及人口超過3億，串聯(lián)起來的貿(mào)易區(qū)域達(dá)到了1000萬平方公里，經(jīng)濟總量超過5萬億美元。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，國家在資源、政策、生產(chǎn)要素等供給和投入方面開始向邊境地區(qū)傾斜，邊境陸路口岸具有巨大對外貿(mào)易優(yōu)勢。然而，這些優(yōu)勢至今未能得到充分激發(fā)，因此需要從根本上分析原因并探尋其提升路徑。

一、中國邊境陸路口岸對外貿(mào)易的優(yōu)勢

（一）市場規(guī)模不斷擴大

截至到2019年9月，我國在內(nèi)蒙古、新疆、云南、吉林、黑龍江等9省區(qū)接近3萬公里的邊境線上設(shè)立了72座陸路邊境口岸。從區(qū)域空間分布看，東北地區(qū)（包括內(nèi)蒙古）共有38座，新疆地區(qū)共有16座，口岸最少的是甘肅省，僅有1座。從連接的國家看，連接中蒙之間的口岸為14座，連接中朝的13座，連接中越的有12座，連接中俄的有11座;而連接中巴（巴基斯坦）、中塔（塔吉克斯坦）、中印的比較少，各有1座。中國的這72座陸路邊境口岸在空間位置上表現(xiàn)出較強的聚集性，形成了內(nèi)蒙古-黑龍江東北部口岸群、新疆西北部口岸群和廣西-云南西南部口岸群。為了更好地發(fā)揮邊境陸路口岸對外貿(mào)易優(yōu)勢，在貿(mào)易進(jìn)出口量較大的口岸共設(shè)立了30個對外開放平臺，其中國家級重點開發(fā)試驗區(qū)（含自由貿(mào)易試驗區(qū)）共7個、邊境合作區(qū)16個、跨境經(jīng)貿(mào)合作區(qū)1個，特色保稅區(qū)3個、出口加工區(qū)3個，形成了陸路邊境對外貿(mào)易新格局。

（二）區(qū)位優(yōu)勢明顯

中國邊境陸路口岸鑲嵌于中國與周邊國家的邊境線上，是邊境地區(qū)人才、技術(shù)、資金和商品流通的中介，與東部沿海港口具有同樣的戰(zhàn)略定位和功能，更是我國連接?xùn)|北亞、東南亞、中亞以及歐洲的重要陸路門戶，對提升中國國際貿(mào)易權(quán)和保障國家能源安全有著無可替代的作用。自從“一帶一路”戰(zhàn)略實施以來，邊境陸路口岸從過去的“邊疆”變成了對外開放的前沿陣地，功能定位和戰(zhàn)略意義發(fā)生了根本性的變化，成為推動“一帶一路”戰(zhàn)略實施的重要輻射區(qū)域以及國際貿(mào)易陸路通道。

（三）串聯(lián)的外部市場需求良好

與我國邊境陸路口岸相連的12個國家發(fā)展態(tài)勢在近些年來極為強勁。其中印度、俄羅斯的GDP均突破了萬億美元大關(guān)，越南、緬甸、哈薩克斯坦、巴基斯坦的GDP也突破了千億美元。從2010-2018年間，邊境陸路口岸串聯(lián)的12個國家GDP平均增速超過了5%，對外貿(mào)易增速平均超過了10%，與中國的貿(mào)易、投資合作日漸密切，合作領(lǐng)域在不斷拓寬。截至到2018年底，中國已經(jīng)是除了緬甸之外的其他11國最大的貿(mào)易伙伴，這些國家對中國的商品、資金、技術(shù)和人才有著較大的市場需求。

（四）金融結(jié)算日漸便利化

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，人民幣國際化進(jìn)程不斷加快，特別是在2016年加入國際貨幣基金組織特別提款權(quán)（SDR）貨幣籃子之后，到2018年就已經(jīng)成為國際第五大支付貨幣，僅次于美元、歐元、日元和英鎊。正是如此，我國與周邊12國在貿(mào)易過程中使用人民幣結(jié)算和支付體系逐步形成。截至到2019年7月，除了朝鮮、俄羅斯之外，其他10國已經(jīng)與中國簽署了雙邊本幣互換協(xié)定;截至到2019年9月，除了朝鮮、俄羅斯、緬甸之外，中國與其他9國均簽署了雙邊本幣結(jié)算協(xié)定，在越南、老撾等5個國家建立了人民幣跨境支付清算系統(tǒng)。按照中國人民銀行的統(tǒng)計，2018年中國邊境貨物貿(mào)易通過人民幣進(jìn)行跨境結(jié)算的金額達(dá)到了5000億元，占到了邊境貿(mào)易結(jié)算總額的84.2%。人民幣國際化戰(zhàn)略的實施，為邊境陸路口岸的國際貿(mào)易結(jié)算提供了巨大的便利，提升了陸路口岸的貿(mào)易水平和金融便利性。

但上述優(yōu)勢并未帶來陸路口岸貿(mào)易的繁榮。陸路口岸與沿海港口、航空口岸相比，在貿(mào)易量及貿(mào)易格局等方面均存在較大差異。商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年我國邊境陸路口岸貨物吞吐量超過1000萬噸的僅有7座，還不到陸路口岸總數(shù)的10%。72個邊境陸路口岸2018年全年貨物吞吐量僅為2.8億噸，還不到東部地區(qū)一個中等港口的貨物吞吐量。雖然邊境陸路口岸對外貿(mào)易優(yōu)勢明顯，但這些優(yōu)勢并未帶來邊境貿(mào)易量的提升。

二、中國邊境陸路口岸對外貿(mào)易優(yōu)勢未能發(fā)揮的原因

（一）邊境陸路口岸貿(mào)易形式的局限

邊境陸路口岸的開放形式與沿海港口、航空口岸的開放形式存在較大的不同。沿海港口和航空口岸可以規(guī)劃多條航線，可以同時與多個國家和地區(qū)進(jìn)行貿(mào)易和人員、技術(shù)往來，在開放格局上是典型的“一對多”模式。貿(mào)易對象、貿(mào)易路線的可選擇性，使得沿海港口、航空口岸在對外開放中能夠保持更大的靈活性，優(yōu)勢也更為突出。邊境陸路口岸只能選擇“一對一”模式，是中國與口岸接壤國家雙邊經(jīng)貿(mào)及人員往來的通道，無法實現(xiàn)“一對多”開放。貿(mào)易對象和貿(mào)易路線無法選擇決定了陸路口岸的對外貿(mào)易具有較大的限定性。在很大程度上，其對外貿(mào)易繁榮程度并不取決于口岸自身的軟硬件環(huán)境，而在很大程度上受制于鄰國的態(tài)度和貿(mào)易政策，是典型的雙邊貿(mào)易模式。我國在設(shè)立邊境陸路口岸通常是態(tài)度積極，但部分鄰國的消極態(tài)度是阻礙我國邊境陸路口岸貿(mào)易優(yōu)勢發(fā)揮的重要原因之一。

（二）地緣政治敏感性的影響

我國有著漫長的陸地邊境線，與眾多國家接壤，由于歷史的原因，地緣政治環(huán)境較為復(fù)雜。邊境陸路口岸從表面上看是中國與鄰國雙邊人員、經(jīng)貿(mào)往來的通道和平臺，具有重要的貿(mào)易職能，經(jīng)濟作用凸顯。實際上，邊境陸路口岸還是雙邊的國門，關(guān)系到國家的主權(quán)、領(lǐng)土完整以及邊疆地區(qū)秩序穩(wěn)固，因此還具有軍事、外交和政治多項職能，是地緣政治的縮影。既然邊境陸路口岸具有如此眾多的功能，當(dāng)中國與周邊國家政治關(guān)系友好之時，雙邊經(jīng)貿(mào)往來就比較繁榮;當(dāng)國家關(guān)系惡化或遇冷的時候，邊境陸路口岸就會成為控制雙邊經(jīng)貿(mào)往來的關(guān)卡，貨物貿(mào)易會受到很大的限制。如二連浩特、滿洲里的邊境口岸一度關(guān)閉;新疆暴恐事件發(fā)生后，霍爾果斯的口岸也關(guān)停了很長時間?？梢?，高度的政治敏感性影響了邊境陸路口岸貿(mào)易職能的發(fā)揮。

（三）中國與周邊國家貿(mào)易結(jié)構(gòu)失衡的影響

改革開放40多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展迅猛，加工制造業(yè)、輕工業(yè)等產(chǎn)業(yè)具有一定的比較優(yōu)勢，質(zhì)優(yōu)價廉的商品在周邊國家市場上具有較強的市場競爭力。而中國周邊12國，加工制造業(yè)、輕工業(yè)均比較落后，輕工業(yè)產(chǎn)品、日用消費品等產(chǎn)品需要大量從中國進(jìn)口，對中國而言是個巨大的貿(mào)易市場。同時我國還是一個能源消耗大國，而周邊12國大部分國家能源儲量豐富。雙邊經(jīng)濟的互補性特點決定了貿(mào)易結(jié)構(gòu)的互補性，我國出口的產(chǎn)品主要是輕工產(chǎn)品、服裝紡織品、日用消費品、汽車及工業(yè)設(shè)備等，而進(jìn)口的大多數(shù)是能源、木材、金屬原料等初級產(chǎn)品。2018年的數(shù)據(jù)顯示，輕工業(yè)品、日用消費品、家用電器等產(chǎn)品占到了中國邊境陸路口岸出口貿(mào)易總額的65%，而從陸路口岸進(jìn)口的原油、木材、金屬礦石等產(chǎn)品占到了進(jìn)口貿(mào)易總額的50%，在滿洲里等口岸甚至占到了進(jìn)口貿(mào)易總額的70%。而能源不具有可再生性，大規(guī)模的能源和礦石出口是對本國資源的重要損耗，引起了這些國家對自身安全的擔(dān)憂。加上我國出口的輕工業(yè)品、家用電器和日用消費品質(zhì)優(yōu)價廉，在周邊國家市場競爭力強，對其本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)也造成較大沖擊。陸路口岸的周邊12國均認(rèn)為在與中國的貿(mào)易過程中始終處于劣勢地位，長期以來在改善貿(mào)易逆差及貿(mào)易結(jié)構(gòu)無望的情況下，部分國家開始縮短口岸開放時間、增加通關(guān)環(huán)節(jié)等壁壘手段來限制中國商品出口。中國與周邊國家的貿(mào)易博弈在一定程度上也使得中國陸路口岸貿(mào)易優(yōu)勢難以施展。

（四）口岸本身體制機制不順暢的影響

具體而言：第一，利益分配機制不合理。我國的邊境陸路口岸是中央政府和地方政府共同建立的。通常是地方政府提出構(gòu)想并論證，形成意見報國務(wù)院批準(zhǔn)，批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)由地方辦理各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，待國務(wù)院驗收后由國務(wù)院和周邊國家政府通過外交照會宣布口岸成立。在陸路口岸建設(shè)過程中，盡管中央政府財政轉(zhuǎn)移支付力度較大，但主要的資金來源還是依靠地方財政。但在利益分配過程中，關(guān)稅只是由中央政府收取，地方政府只能是寄希望于貿(mào)易往來帶來的經(jīng)濟溢出效應(yīng)。然而實際情況是，邊境陸路口岸地處邊疆，與中心城市相隔甚遠(yuǎn)，加上交通不發(fā)達(dá)，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟輻射效應(yīng)比較有限，在短期內(nèi)對帶動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟增長及社會就業(yè)崗位增加不太明顯。因此事權(quán)和財權(quán)的不匹配，導(dǎo)致口岸地方政府從中獲益較少且財政壓力較大，由此降低了口岸對外貿(mào)易的優(yōu)勢。第二，口岸管理體制不順暢。邊境陸路口岸是由地方政府統(tǒng)一管理，同時邀請邊防、海關(guān)、檢驗檢疫部門進(jìn)駐，而這些部門是垂直管理體制，地方政府無權(quán)干涉。在雙方人員及經(jīng)貿(mào)往來中，各個部門各管一段，導(dǎo)致部分貨物進(jìn)出口不得不重復(fù)申報、查驗和收費，加大了貿(mào)易進(jìn)出口成本。政出多門的管理體制，使得口岸管理碎片化，也在很大程度上制約了其對外貿(mào)易優(yōu)勢的發(fā)揮。

三、中國邊境陸路口岸對外貿(mào)易優(yōu)勢的提升路徑

（一）以口岸為紐帶，提升區(qū)域性合作組織的經(jīng)濟功能

在地緣政治框架中，睦鄰友好的政治關(guān)系是保證陸路口岸擴大貿(mào)易往來的前提。為了更好地擴大我國邊境陸路口岸對外貿(mào)易優(yōu)勢，我國政府需要積極與周邊國家處理好政治關(guān)系，利用現(xiàn)有平臺和機制強化政治互信。具體而言：第一，充分利用我國與周邊各國在地緣、文緣等相通的優(yōu)勢，借助于中國-東盟合作機制、上海合作組織、“一帶一路”國際高峰論壇等平臺，積極開展政府高層互訪及企業(yè)互訪，妥善解決邊界爭端，倡導(dǎo)睦鄰友好，強化政治互信。第二，我國通過“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，找準(zhǔn)與周邊各國加強利益共享的契合點，對現(xiàn)有的跨境經(jīng)濟合作組織及機制進(jìn)行重構(gòu)。如通過強化“四國六方”環(huán)阿爾泰區(qū)域經(jīng)濟合作組織的經(jīng)濟職能，實現(xiàn)了“四國九方”的參與格局，提升各方的貿(mào)易往來;加速推進(jìn)中國-中亞自由貿(mào)易協(xié)定談判進(jìn)程，構(gòu)建區(qū)域性多邊經(jīng)貿(mào)合作體系;完善中俄蒙經(jīng)濟走廊以及大湄公河次區(qū)域合作機制，為提升邊境陸路口岸對外貿(mào)易優(yōu)勢營造一個良好的政治經(jīng)濟環(huán)境。

（二）改進(jìn)貿(mào)易結(jié)構(gòu)，注重與周邊國家的貿(mào)易利益平衡

要激發(fā)陸路口岸的貿(mào)易優(yōu)勢，必須要貫徹互利共贏的精神，平衡中國與鄰國之間的貿(mào)易利益，確保陸路口岸貿(mào)易持續(xù)發(fā)展。具體而言：第一，我國要不斷深化與周邊各國的產(chǎn)能合作，優(yōu)化口岸貿(mào)易結(jié)構(gòu)，帶動周邊各國的經(jīng)濟發(fā)展。當(dāng)前我國正處于工業(yè)化后期，擁有大量的富裕產(chǎn)能和相對發(fā)達(dá)的制造技術(shù)。周邊絕大部分國家還處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化前期，產(chǎn)能不足，技術(shù)匱乏，特別是工業(yè)技術(shù)和設(shè)備落后，對中國設(shè)備和技術(shù)進(jìn)口有較強的需求。因此，我國企業(yè)要認(rèn)真研究周邊各國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化方向和模式，通過提升陸路口岸貿(mào)易量等方式向周邊各國輸送中國富裕產(chǎn)能和相關(guān)技術(shù)設(shè)備，不斷提升口岸貿(mào)易層次，切實讓周邊各國從貿(mào)易中獲益。第二，我國要構(gòu)建跨境產(chǎn)業(yè)鏈，提升中間品在陸路口岸貿(mào)易比重，平衡好周邊各國的貿(mào)易利益。陸路口岸不僅僅是雙邊經(jīng)貿(mào)及人員往來的通道，更是跨境產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建的橋梁。如今，在全球貿(mào)易保護主義抬頭的背景下，國際貿(mào)易格局正在面臨著重大挑戰(zhàn)，貿(mào)易全球化向貿(mào)易區(qū)域化和雙邊化轉(zhuǎn)型，相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)分工體系也開始從全球價值鏈向區(qū)域價值鏈轉(zhuǎn)向。面對這一新趨勢，我國企業(yè)應(yīng)該充分利用好“一帶一路”戰(zhàn)略，認(rèn)真研究和分析與周邊各國產(chǎn)業(yè)互補性和能源結(jié)構(gòu)差異，強化與各國產(chǎn)業(yè)鏈分工，構(gòu)建口岸邊境生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。如此，就可以使得周邊國家以合作者的身份與中國貿(mào)易，能夠合理分配到跨境產(chǎn)業(yè)鏈帶來的貿(mào)易利益，進(jìn)而推動陸路口岸由傳統(tǒng)的買賣貿(mào)易轉(zhuǎn)向基于跨境產(chǎn)業(yè)鏈的復(fù)雜貿(mào)易升級，提升周邊各國邊境貿(mào)易的利益獲得感。

（三）完善口岸貿(mào)易保障體系，構(gòu)建雙方口岸貿(mào)易對等機制

邊境陸路口岸不同于港口和航空口岸，在“一對一”的貿(mào)易模式下，必須要重視對等機制構(gòu)建。具體而言：第一，提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對等性。我國邊境陸路口岸的貿(mào)易優(yōu)勢無法發(fā)揮，重要原因之一就是對方的口岸設(shè)施并不完備，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較差，無法在基礎(chǔ)設(shè)施、貿(mào)易便利化設(shè)施上與我國進(jìn)行對接。因此我國應(yīng)該將鄰國的邊境口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入到我國“一帶一路”援建范圍，通過亞投行或絲路基金為其提供專門的支持資金，幫助其改進(jìn)口岸的交通、檢驗、裝載、倉庫等設(shè)施以及通關(guān)信息化設(shè)備，提升雙方進(jìn)出口貿(mào)易的空間。第二，構(gòu)建雙方通關(guān)模式和程序的對等機制。首先，雙方陸路口岸要確定統(tǒng)一的通關(guān)時間，協(xié)商制定并嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一化的通關(guān)程序，提升裝載、轉(zhuǎn)運、查驗、倉儲等作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的一致性，進(jìn)而不斷提升通關(guān)效率，降低通關(guān)成本。其次，雙方陸路口岸在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、單證規(guī)則、數(shù)據(jù)共享等方面要深化合作，擴大監(jiān)管互認(rèn)范圍，加快推進(jìn)雙方電子證書合作，為信息化檢驗檢疫以及跨境核查提供條件。在某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較好的口岸盡管建立經(jīng)營者互認(rèn)制度。最后，協(xié)商并逐步提高“兩國一檢”模式的范圍，建立聯(lián)合辦公、合作檢驗、一次通關(guān)的工作機制，由原來的串聯(lián)查驗變成并聯(lián)查驗，從而建立“一口岸，多通道”的監(jiān)管機制。

（四）提升口岸貿(mào)易政策支持力度，理順口岸建設(shè)的體制機制

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，我國要重視陸路口岸在對外貿(mào)易和投資中的戰(zhàn)略作用，通過理順其體制機制來激發(fā)陸路口岸的對外貿(mào)易優(yōu)勢。具體而言：第一，做好陸路口岸發(fā)展規(guī)劃。因邊境陸路口岸在中國與周邊各國經(jīng)貿(mào)往來中的特殊作用以及其本身具有的軍事、外交和政治功能，我國應(yīng)該盡快出臺陸路口岸發(fā)展規(guī)劃。通過發(fā)展規(guī)劃來整合口岸資源，加強口岸的經(jīng)濟輻射效應(yīng)，打造東北、西北、西南三大區(qū)域邊境陸路口岸集群，提升陸路口岸在對外貿(mào)易中的競爭力。在規(guī)劃過程中，各地口岸要按照所在地的經(jīng)濟發(fā)展水平和對方國家的貿(mào)易需求，明確定位，合理分工，避免同質(zhì)化惡性競爭。如云南、廣西的陸路口岸可以大力發(fā)展果蔬貿(mào)易，黑龍江的陸路口岸可以發(fā)展中間品、糧食貿(mào)易。第二，繼續(xù)深化陸路口岸的稅收體制改革。因財權(quán)與事權(quán)的不對等，口岸地方政府在口岸發(fā)展中積極性不強，因此要理順陸路口岸管理過程中央地關(guān)系，明確中央與地方權(quán)力界限。將目前由海關(guān)代收的進(jìn)口增值稅改為地方稅種，以此來增加地方政府財政收入，激發(fā)地方政府在口岸管理和運營中的積極性。第三，提升陸路口岸投融資體制創(chuàng)新力度。中央政府在加大財政轉(zhuǎn)移支付力度的同時，要明確中央、省區(qū)、地市、縣四級邊境口岸發(fā)展建設(shè)基金的投入比例，在這個基礎(chǔ)上積極引入社會資金，放寬社會資本準(zhǔn)入門檻，支持社會資本通過特許經(jīng)營、股權(quán)合作等方式參與口岸的交通、貨場、倉儲等公共服務(wù)建設(shè)和經(jīng)營，以此來建立多元化的投融資體系，解決當(dāng)前陸路口岸發(fā)展資金不足的困境。第四，加快推進(jìn)陸路口岸管理體制改革。理順并優(yōu)化口岸管理與運營職能的區(qū)別，明確兩者之間的界限;構(gòu)建口岸綜合執(zhí)法及公共服務(wù)體系，提升口岸各個部門執(zhí)法協(xié)同性。打造一個層次清晰、分工明確、信息共享且事權(quán)相對集中的口岸管理體系。

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