胡關子 王益誼 趙文慧

摘 要：2019年7月25日歐盟委員會發(fā)布的美歐聯(lián)合聲明談判進展報告顯示，雙方涉及標準化方面的合作取得了關鍵進展，報告還明確提出要對以中國為代表的“第三方國家”的挑戰(zhàn)進行聯(lián)合應對。通過梳理相關政策文本，對美歐雙方涉及標準化合作的進展和針對我國的措施及影響進行了分析，并提出在應對美歐聯(lián)合行動、擴展新興國家影響、開展前沿技術標準布局、深化監(jiān)管標準改革方面的對策建議。

關鍵詞：美歐聯(lián)合聲明;標準合作;監(jiān)管一致性

2018年7月25日，美歐發(fā)表聯(lián)合聲明，提出推進雙方“零關稅、零非關稅壁壘、零補貼（除汽車部門外）貿(mào)易”;促進歐洲進口美國天然氣的能源戰(zhàn)略合作;開展標準方面的緊密對話;保護歐美企業(yè)免遭不公平貿(mào)易行為的聯(lián)合行動四項合作議題。2019年7月25日聯(lián)合聲明發(fā)布一周年之際，歐盟委員會發(fā)布《推動2018年7月25日歐美聯(lián)合聲明的進展報告》（以下簡稱《進展報告》），對雙方圍繞聯(lián)合聲明議題取得的主要合作共識進行披露并表明了歐盟方面的立場?！哆M展報告》對聯(lián)合聲明談判一周年來的進展進行了介紹，從監(jiān)管合作、大豆合作、能源合作、工業(yè)產(chǎn)品零關稅合作、全球問題以及第三方國家非市場導向政策和做法合作這五大方面進行闡述，除工業(yè)產(chǎn)品零關稅合作由于雙方貿(mào)易摩擦的持續(xù)未取得明顯進展外，其它四個方面均取得了重要成果。比如，一年以來歐盟對美國大豆進口量已增長96%，對液化天然氣的進口增加了367%。但涉及雙方制度和國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則合作上最為顯著的突破是在監(jiān)管方面，而在聯(lián)合聲明文本中強調的標準問題合作，則貫穿了監(jiān)管合作的方方面面。這不僅僅是美歐在監(jiān)管協(xié)調上的進一步進展，而且涉及到未來全球技術規(guī)則制定權的爭奪，并且美歐明確要針對我國開展行動。美歐是世界上最大的經(jīng)濟關系，尤其在當前中美貿(mào)易摩擦影響不斷持續(xù)的背景下，有必要對這一重要態(tài)勢進行分析。本文將首先梳理美歐聯(lián)合聲明談判在涉及標準化問題上取得的共識和突破;再分析這一突破未來可能的發(fā)展趨勢;最后結合這一趨勢以及雙方針對我國采取的措施，分析其影響并提出對策建議。

一、美歐聯(lián)合聲明談判在標準化議題上的進展

美歐聯(lián)合聲明談判在監(jiān)管合作、大豆合作、全球問題以及第三方國家非市場導向政策和做法合作都有涉及標準化，但主要集中在監(jiān)管合作領域?！哆M展報告》將監(jiān)管合作分為標準制定、合格評定、部門領域合作三個方面：

（一）標準制定合作

在制定共同標準方面，報告指出美歐開展堅實合作的戰(zhàn)略理由“前所未有”。標準制定合作是美歐雙方共同的“戰(zhàn)略利益點”，其既有利于促進跨大西洋貿(mào)易，也有利于在制定全球標準時，發(fā)揮跨大西洋市場的力量，以保障美歐在未來全球技術規(guī)則的制定者地位。美歐雙方要在兩大方面開展戰(zhàn)略合作，一是在國際標準化組織等國際平臺的框架內(nèi)加強美歐的合作與協(xié)調。二是在新興技術領域的標準制定上開展合作，尤其要是針對中國這樣的第三方國家的行動做出回應。其中，新興技術領域美歐當前的合作重點在機器人技術、增材制造（包括3D打印）、消費物聯(lián)網(wǎng)、石油和天然氣工業(yè)機械，以及汽車領域（例如用于連接的和自動駕駛車輛）等方面。雙方所要采取的短期措施是歐盟可以通過提高透明度來加速滿足歐盟技術要求、但不符合歐盟協(xié)調標準的工業(yè)品的進口，而同時美國可以通過改進其程序，以便在其技術法規(guī)中引用更多方面的標準。從該合作內(nèi)容可以看出，美歐一方面將加強在新興技術領域標準制定合作，以此來影響國際標準的制定;另一方面美歐將加強標準化活動中的協(xié)調與合作，促進雙方標準體系兼容。

（二）合格評定合作

由于美歐雙方存在不同的標準與合格評定的體系，尤其是不同的合格評定體系導致了進出口企業(yè)的高成本。這體現(xiàn)在不同的合格評定和認證方式可能會導致企業(yè)花費額外的費用和面臨冗長復雜的行政流程，同時還不一定能夠提高產(chǎn)品的安全性。據(jù)歐盟統(tǒng)計，中小企業(yè)占歐盟出口到美國的企業(yè)總數(shù)的88%。對于中小型企業(yè)來說，合格評定方面產(chǎn)生的貿(mào)易成本有時會在企業(yè)出口與否之間產(chǎn)生決定性的區(qū)別，從而使得產(chǎn)品無法進入對方市場。而美歐原有的合格評定合作水平較低且覆蓋范圍較窄，僅限于工業(yè)產(chǎn)品、海洋設備、民用飛機和藥品等方面，其中工業(yè)產(chǎn)品的協(xié)議范圍僅限定在兩個部門——電磁兼容和電信設備。關于藥品的協(xié)議則僅側重于制造過程。目前，雙方談判已達成共識，要求盡可能地擴展雙方合格評定合作的范圍。其中，歐盟提出在部分領域通過歐盟評估對出口至歐盟的產(chǎn)品進行認證的美國合格評定機構的技術水平，同時，美國合格評定機構被授權進入歐盟市場認證后仍由美國當局執(zhí)行公共監(jiān)管。這樣，通過監(jiān)管權力在一定程度上的讓渡，以減少由于標準不同和合格評定差異所導致的企業(yè)成本。

（三）部門領域合作

部門合作當前主要在醫(yī)藥、醫(yī)療器械和網(wǎng)絡安全三個領域。在醫(yī)藥方面，到2019年7月，美歐雙方已相互承認了對方的檢查系統(tǒng)具有同等效力，但側重于制造過程。雙方已達成共識要到2020-2021年之前，將合作檢查范圍覆蓋到獸藥;2022年前覆蓋疫苗和基于血液的藥物。這樣歐盟和美國的藥品監(jiān)管機構都可以依靠對方的檢查結果來代替自己的檢查，以減少重復檢查。在醫(yī)療器械方面，當前美歐占據(jù)了全球82%的市場，形成雙方主導并緊密控制的產(chǎn)業(yè)鏈。雙方合作主要采取兩方面措施，一是歐盟采取措施，鼓勵美國合格評定機構，在符合歐盟立法要求的前提下，通過醫(yī)療器械單一審核程序（MDSAP），實現(xiàn)雙方藥品生產(chǎn)質量管理規(guī)范（GMP）證書互認;二是美歐最大限度確保雙方標識和追溯設備的唯一標識符，其電子數(shù)據(jù)庫規(guī)范的一致性，并進行雙方數(shù)據(jù)庫的兼容測試。在網(wǎng)絡安全方面，為回應美國要求，歐盟方面確認在未來制定歐盟標準和自愿認證方案時，可能會考慮全球相關標準（包括美國標準組織制定的適用標準和技術規(guī)范），尤其在物聯(lián)網(wǎng)領域，歐盟-美國就網(wǎng)絡安全基準要求達成共識，認為有必要提高在物聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡安全方面的標準，以共同保障消費者安全。

《進展報告》涉及標準化議題的談判進展上顯示出以下三方面特征：一是標準相關的議題貫穿了監(jiān)管合作的全部領域，顯示出在相關領域標準制定及實施是當前美歐監(jiān)管合作的核心問題。二是美歐在推進涉及標準問題的監(jiān)管合作上，主要采取兩條相互結合的路徑，一方面“貫通主動脈”，在標準和合格評定的制度領域促進協(xié)調，積極在國際組織、新興技術這些“增量”領域保持合作，同時在技術法規(guī)引用標準這些“存量”領域上促進對對方標準的開放;另一方面“疏通毛細血管”，在醫(yī)藥、醫(yī)療器械、工業(yè)產(chǎn)品、物聯(lián)網(wǎng)等具體行業(yè)和領域單獨進行談判，加強各領域雙方標準及合格評定的銜接與一致，并逐步擴大合作范圍，結合這兩個方面相互協(xié)調與促進。三是美歐在推進涉及標準問題的監(jiān)管合作上，依托利益相關方的廣泛參與，從而保障談判的透明度和包容度。比如2019年3月，歐盟委員會發(fā)起了一項倡議，邀請利益相關方為歐美在標準、合格評定和行業(yè)領域的潛在監(jiān)管合作活動獻計獻策。7月9日舉行了利益相關方參與的會議，促進談判人員與利益相關方進行直接交流。

二、美歐聯(lián)合聲明談判標準化議題進展的分析

對美歐聯(lián)合聲明標準化議題進展的分析，需要結合自2013年來美歐“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關系協(xié)定”（TTIP）談判的基礎。在TTIP談判中，監(jiān)管合作便是美歐雙方談判的關鍵議題，雖然雙方后來的政治變化使得TTIP陷入了停滯，但顯然雙方關切的核心問題在聯(lián)合聲明談判中繼續(xù)存在，并取得了初步突破，顯示出以下趨勢。

（一）美歐雙方在國際標準概念界定上的差異逐步減少

美歐在標準合作上取得的突破將逐步縮小雙方在國際標準概念界定上的差異。在TTIP的談判中，美國在這一問題上更支持WTO/TBT委員會發(fā)布的《委員會關于制定與TBT協(xié)定第2條、第5條和附件3有關的國際標準、指南和建議的若干原則的決議》（以下簡稱《決議》），是因為其與美國國家標準協(xié)會認可美國國內(nèi)專業(yè)標準化組織的標準為國家標準的依據(jù)基本一致，且美國的專業(yè)標準化組織由于其技術的領先性，使得其標準常常是事實上的國際標準，所以美國在TTIP談判以來要求歐盟也認同《決議》，從而使美國國家標準也能上升為國際標準。而歐盟的立場更偏向于將ISO、IEC和ITU等國際標準化組織制定的標準界定為國際標準，這是由于歐盟與上述機構有著密切合作，且在成員國投票權數(shù)量上具備優(yōu)勢。從當前聯(lián)合聲明談判的進展來看，由于歐盟與美國在標準合作上的深入，包括在創(chuàng)新技術上共同制定標準;通過合格評定合作，減少重復檢查和標準不同產(chǎn)生的障礙;以及雙方技術法規(guī)將擴展對對方標準的引用來看，會進一步減少雙方這這一問題上的分歧。

（二）美歐雙方在監(jiān)管一致性規(guī)則上進一步深化

監(jiān)管一致性也是美歐TTIP談判的重要組成部分。“監(jiān)管一致性”意味著雙方讓渡自身市場監(jiān)管的權力，實現(xiàn)技術法規(guī)與標準的相互介入性管理，包括提高市場監(jiān)管規(guī)則的科學性和透明度。但該規(guī)則在TTIP談判中并未取得突破性進展，這是因為該規(guī)則不僅僅涉及雙方監(jiān)管制度，還根源于雙方在政治制度、經(jīng)濟模式和社會偏好等方面的差異，涉及雙方的資本與勞工、環(huán)保、消費者組織之間的博弈。由于美歐之間通過加強標準與合格評定合作，以及在各個領域開展的專項合作的手段逐步取得了突破性的成果，這些都加強了雙方在監(jiān)管上的協(xié)調，并促進自身技術法規(guī)和標準體系向對方開放，這也將進一步深化新型自貿(mào)協(xié)定談判中關于“監(jiān)管一致性”規(guī)則的塑造。

（三）美歐雙方在標準合作上的中國因素愈發(fā)重要

美國前總統(tǒng)奧巴馬在為TTIP辯護中便強調“中國想要在世界上增長最快的地區(qū)制定規(guī)則……我們?yōu)槭裁匆屗l(fā)生？我們應該制定這些規(guī)則。”從當前的進展也可以看出，美歐雙方在針對中國的觀點上逐步趨于一致，歐盟試圖引導和加強和美國在已有的多邊和雙邊框架下針對中國開展聯(lián)合行動。在監(jiān)管模式、新興領域技術標準制定、國際標準化活動等方面，美歐雙方將加強對中國影響的應對。包括在《進展報告》中明確指出中國等新興國家強化國家開展市場干預、在關鍵戰(zhàn)略領域建立國內(nèi)領先企業(yè)這種新的監(jiān)管模式，對美歐的監(jiān)管模式形成了競爭;在新興技術領域標準制定上，中國利用其優(yōu)勢在影響未來技術標準的制定，需要美歐開展聯(lián)合回應;以及在國際標準化組織和相關論壇上，要加強美歐之間的合作與協(xié)調。同時，通過美歐日三方合作進程的擴展，積極締造新的國際規(guī)則來約束以中國為代表的“第三方國家”。可見，中國已成為美歐雙方當前在標準合作上取得突破的關鍵因素。

三、對我國可能的影響及應對

美歐聯(lián)合聲明談判在涉及標準問題上可能的進展將深刻影響國際標準化體系格局和相關國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的構建，尤其是雙方許多合作就是建立在針對我國的基礎之上的。本文認為美歐聯(lián)合聲明談判在涉及標準問題上取得的共識至少從兩個方面對我國產(chǎn)生影響。

一是在經(jīng)貿(mào)層面，美歐雙方加強監(jiān)管一致性的措施，將降低由標準和合格評定不一致對企業(yè)造成的成本，這將會密切雙方市場的融合，發(fā)揮更大的市場規(guī)模效應，進一步促進雙方的分工，提升雙方的貿(mào)易水平。這客觀對中國對美歐的貿(mào)易產(chǎn)生擠出效應。當然，這也會間接促進中國以歐美為中轉地向另一方出口的產(chǎn)品貿(mào)易，但《進展報告》提出美歐在部分領域的監(jiān)管合作能夠使得監(jiān)管力量向中國傾斜，加之中美貿(mào)易摩擦的持續(xù)，所以促進效應可能不明顯，因而總體上會削弱中國對這兩大市場的出口競爭力。同時在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定上，美歐可能通過新國際規(guī)則的制定來對中國及相關“第三方國家”形成約束。比如我國目前簽署的自貿(mào)協(xié)定中在監(jiān)管一致性方面還較為缺乏，關于國際標準的界定還不明確，監(jiān)管機構采取的部分監(jiān)管規(guī)則的科學依據(jù)、影響分析、風險評估等方面準備不多，監(jiān)管在面向利益相關方上的開放性與透明度還不高。美歐一旦在標準化領域達成高質量的合作，將對我國在參與和塑造新型國際貿(mào)易規(guī)則上形成壓力。

二是在科技層面，美歐雙方在新興技術領域的標準制定上加強合作，這也顯示雙方政府開始積極的介入技術標準制定的層面，以遏制中國在新興技術領域可能產(chǎn)生的影響。尤其是未來雙方可能會強化在國際標準化組織的合作，從多平臺上對我國參與重要的技術標準制定進行遏制。尤其是在美歐雙方達成共識的領域，如機器人技術、增材制造（包括3D打?。?、消費物聯(lián)網(wǎng)、石油和天然氣工業(yè)機械，以及汽車領域（例如用于連接的和自動駕駛車輛），我國在上述領域制定國際標準所面臨的挑戰(zhàn)將加大，這將進一步阻礙我國相關新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及在未來全球新興產(chǎn)業(yè)技術規(guī)則上的影響力。結合當前美國對我國采取的關稅手段，從而形成對我國在全球價值鏈上的嵌入與提升上的阻礙。針對以上兩個方面的影響，本文提出以下四點對策建議：

（一） 密切關注美歐聯(lián)合聲明中涉及標準化問題的進展

美歐雙方在監(jiān)管合作的標準化領域，落實成果還存在困難，包括雙方在標準化管理體制、制定標準所遵循的原則、明確國際標準的定義上仍然存在較大差異。我國要結合自身利益利用好雙方的差異，比如明確以ISO、IEC和ITU等國際標準化組織的標準為國際標準。同時，應更緊密地關注美歐聯(lián)合聲明談判中涉及標準化議題的進展，尤其是談判中雙方針對中國開展的標準合作方向，以及時對相關措施進行反應。

（二） 聯(lián)合新興國家推進自由貿(mào)易中監(jiān)管規(guī)則的制定

美歐監(jiān)管合作的談判是基于雙方政治經(jīng)濟發(fā)展水平相近的情況，即便形成規(guī)則也是基于美歐標準化管理模式之間的協(xié)調，雖然這會促進雙方的經(jīng)貿(mào)合作水平，但相關規(guī)則并不一定能夠適應新興國家以及廣大發(fā)展中國家的實際情況。我國應積極在各類國際多邊和雙邊合作平臺上，推進與新興經(jīng)濟體和廣大發(fā)展中國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平相匹配的監(jiān)管合作，在新的國際監(jiān)管規(guī)則塑造的過程中更好地表達與維護廣大發(fā)展中國家的利益。

（三）積極開展新興領域的技術標準制定與布局

美歐聯(lián)合聲明談判明確強調了針對所謂以我國為代表的“第三方國家”在新興領域技術標準制定上的挑戰(zhàn)，也加強了雙方政府對于新興領域技術標準制定的支持。我國應對美歐加強合作的具體領域，以及所采取措施等方面的影響進行積極研判，分析其對我國新興技術標準領域標準制定乃至未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。同時，加強政府對相關新興領域技術標準研制的支持，同時也注意政府支持的途徑與方式，尤其是要更多地運用市場化手段，在相關技術標準的基礎研究、組織保障、實施推廣上進行配套支持。

（四）提高我國市場監(jiān)管標準的科學性與透明度

美歐聯(lián)合聲明談判涉及標準化問題取得的突破，在于雙方在標準化管理上都具備較高的水平，一旦落實將極大地便利雙方經(jīng)貿(mào)關系。我國應結合自身的發(fā)展基礎，借鑒美歐合作的有益經(jīng)驗，繼續(xù)深化標準化工作改革。尤其是對于在市場監(jiān)管中運用的標準，要提高相關標準制定依據(jù)的科學性、制定過程中的公開性、對實施效果進行充分評估，借鑒國際“良好監(jiān)管實踐”的要求，提高我國市場監(jiān)管標準的科學性與透明度。

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