蔣 芳，侯華麗，董 萌，肖小溪

（1.中國科學(xué)院發(fā)展規(guī)劃局，北京 100864；2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；3.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略與咨詢研究院，北京 100190 ）

面臨新一輪科技革命的重大機(jī)遇，世界主要國家普遍期望科技創(chuàng)新為經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展注入新的活力，或增加科技投入，或調(diào)整戰(zhàn)略布局，爭相把有限資源投入到更具潛力的領(lǐng)域以博得最大化的效益，在這種背景下，科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇的重要性愈發(fā)凸顯。對(duì)于我國而言，只有更加準(zhǔn)確地識(shí)別潛在的研究機(jī)會(huì)并及早采取行動(dòng)，才有可能發(fā)展形成足以支撐科技強(qiáng)國建設(shè)的核心競爭力。然而，我國在科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇方面的理論研究尚不成熟，以往的研究主題中講技術(shù)方法的多，講組織方法的少；講選擇結(jié)果的多，講過程實(shí)施的少；講經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的多，講問題反思的少。本文旨在探討優(yōu)先領(lǐng)域選擇實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困境，客觀剖析問題產(chǎn)生的根源，探尋破解困局的思路和舉措，希望可以為科技戰(zhàn)略與規(guī)劃編制提供一些參考。

1 優(yōu)先領(lǐng)域的概念內(nèi)涵

國內(nèi)學(xué)者從不同角度對(duì)優(yōu)先領(lǐng)域進(jìn)行了釋義［1-3］。一般認(rèn)為，優(yōu)先領(lǐng)域是指期望獲得最大回報(bào)的領(lǐng)域，包括學(xué)科方向、領(lǐng)域主題、戰(zhàn)略項(xiàng)目等。國際上對(duì)優(yōu)先領(lǐng)域內(nèi)涵理解稍有不同，一般稱優(yōu)先權(quán)或優(yōu)先事項(xiàng)（priority）。例如，OECD［4］認(rèn)為優(yōu)先權(quán)設(shè)定是一個(gè)談判過程，不同的參與者和利益相關(guān)者尋求就共同的戰(zhàn)略目標(biāo)、工作目的和行動(dòng)達(dá)成一致，除了包括各類研究主題優(yōu)先事項(xiàng)外，還包括研究設(shè)施、教育教學(xué)計(jì)劃、創(chuàng)新促進(jìn)計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)投資市場、系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)和共同體建設(shè)等結(jié)構(gòu)優(yōu)先事項(xiàng)［5］。

為便于開展研究，本文將科技優(yōu)先領(lǐng)域界定為：圍繞特定的科技戰(zhàn)略目標(biāo)，按照一定準(zhǔn)則遴選的，在未來一段時(shí)期戰(zhàn)略布局中給予優(yōu)先支持的領(lǐng)域方向、重大任務(wù)或相關(guān)行動(dòng)。同時(shí)，本文提出科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇需要特別關(guān)注的3個(gè)方面6個(gè)關(guān)鍵要點(diǎn)，將其作為分析科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇困境和誤區(qū)的基本框架（如表1）。

表1 科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇的關(guān)鍵要點(diǎn)

2 科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇困境與誤區(qū)研究進(jìn)展

國外有學(xué)者總結(jié)分析了科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇實(shí)踐中的難點(diǎn)問題。例如Keenan［6］基于英國技術(shù)預(yù)見10年實(shí)踐提出了技術(shù)選擇的5個(gè)兩難問題：一是范圍，選擇主題優(yōu)先項(xiàng)還是兼顧結(jié)構(gòu)優(yōu)先項(xiàng)，為優(yōu)先領(lǐng)域匹配全部資源還是僅限于增量資源；二是定位，很多機(jī)構(gòu)傾向于將公開的預(yù)見活動(dòng)與正式?jīng)Q策程序保持獨(dú)立或半獨(dú)立的關(guān)系，但這有可能導(dǎo)致優(yōu)先領(lǐng)域效力降低；三是粒度，主題越聚焦越容易產(chǎn)生政策影響，但往往難以處理一長串候選清單；四是準(zhǔn)則，理論上準(zhǔn)則越細(xì)，評(píng)價(jià)效果越好，但若準(zhǔn)則太細(xì)，參與者則難以完成；五是誰來做，參與者是否代表所在群體，只有科學(xué)共同體參與是否合適。Sokolova等［7］回顧了俄羅斯過去20年科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇和關(guān)鍵技術(shù)識(shí)別工作，認(rèn)為沒有達(dá)到預(yù)期效果的原因包括：覆蓋范圍過廣，與實(shí)際的部門需求、現(xiàn)有基礎(chǔ)和全球趨勢(shì)不匹配；部分科學(xué)家為其既得利益游說；缺少行業(yè)層面的清單；缺乏市場潛力，研發(fā)部門無法提供完整可用的解決方案，企業(yè)更愿意引進(jìn)國外成熟技術(shù)；缺乏有效的實(shí)施機(jī)制,沒有與其他策略工具集成；政府相關(guān)管理部門對(duì)主題優(yōu)先事項(xiàng)感到失望,優(yōu)先領(lǐng)域和關(guān)鍵技術(shù)清單沒有得到正式批準(zhǔn)。

相關(guān)研究中有提及國內(nèi)以往科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇實(shí)踐中存在的一些不足。例如，李真真［8］在回顧《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要(修正草案)》（以下簡稱“12年科技規(guī)劃”）制定過程時(shí)認(rèn)為，當(dāng)時(shí)有關(guān)規(guī)劃原則反映了政府對(duì)于科學(xué)的態(tài)度，表現(xiàn)為對(duì)科學(xué)的功利偏好，更為看重科學(xué)對(duì)于國家經(jīng)濟(jì)、國防建設(shè)的有用性；美國的中國科技政策專家薩特米爾［9］針對(duì)我國早期科技戰(zhàn)略與規(guī)劃中存在的實(shí)用主義偏向進(jìn)行了評(píng)論；1988年國務(wù)院經(jīng)濟(jì)技術(shù)社會(huì)發(fā)展研究中心等組織了關(guān)于重大技術(shù)選擇和技術(shù)發(fā)展中經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的座談，會(huì)上提到，過去考慮政治、軍事方面因素較多，忽視了對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響量大面廣的適用技術(shù)開發(fā)，由政府部門進(jìn)行技術(shù)選擇、搞門類齊全的學(xué)科規(guī)劃，作用很有限［10］；王成鑫［11］在評(píng)述我國20世紀(jì)90年代國家關(guān)鍵技術(shù)選擇工作時(shí)認(rèn)為，這是個(gè)良好的開端，但并沒有被當(dāng)作主攻方向來組織各部門、各地區(qū)、各行業(yè)的研究、開發(fā)、推廣和轉(zhuǎn)化工作；吳述堯［12］在回顧分析國家自然科學(xué)基金委早期的優(yōu)先領(lǐng)域選擇工作時(shí)提出，“有所為，有所不為”這一重要原則的貫徹非常困難，“九五”優(yōu)先資助領(lǐng)域未能與經(jīng)費(fèi)安排掛鉤，原因在于領(lǐng)域太多（50個(gè)）、每個(gè)領(lǐng)域涵蓋的內(nèi)容太多，有點(diǎn)面面俱到；崔永華［13］在研究我國的歷次科技規(guī)劃時(shí)提出，大多采用專家為主的編制模式，部分規(guī)劃內(nèi)容脫離現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，規(guī)劃缺乏透明度、缺乏必要的宣傳和公眾參與；Shi等［14］在評(píng)析我國科研文化時(shí)指出，研究資金分配機(jī)制不甚透明，學(xué)術(shù)價(jià)值并沒有被優(yōu)先考慮；Benner等［15］在分析我國的科研與創(chuàng)新政策演變時(shí)提出，政策由各種不同的、有時(shí)甚至相互沖突的目標(biāo)所驅(qū)動(dòng)，從而導(dǎo)致出現(xiàn)許多經(jīng)常重疊的研究提議；并且通過對(duì)國家主要科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)分配情況的分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)任務(wù)導(dǎo)向、學(xué)術(shù)卓越導(dǎo)向的項(xiàng)目支持遠(yuǎn)勝于對(duì)機(jī)構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)、創(chuàng)新擴(kuò)散活動(dòng)的支持。

3 科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇常見問題解析

總結(jié)以往科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇實(shí)踐中存在的難點(diǎn)問題，主要包括功利偏好、數(shù)量過多、結(jié)構(gòu)失衡、參與者代表性以及參與程度不夠、沒有與經(jīng)費(fèi)安排掛鉤、沒能形成共識(shí)并發(fā)揮指導(dǎo)實(shí)踐的作用等。究其根源，可歸納為價(jià)值導(dǎo)向偏誤、內(nèi)涵認(rèn)知偏差、參與機(jī)制落后、組織方法局限、資源關(guān)聯(lián)不強(qiáng)、實(shí)施機(jī)制不暢6個(gè)方面（如表2）。

表2 科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇的常見問題

3.1 價(jià)值準(zhǔn)則偏誤

價(jià)值準(zhǔn)則是科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇的重要標(biāo)尺，對(duì)于優(yōu)先領(lǐng)域的性質(zhì)、內(nèi)容和形式具有決定性的影響。從國際經(jīng)驗(yàn)看，科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇都有奉為圭臬的價(jià)值準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則反映了科學(xué)技術(shù)的功能和地位，維系著創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的根本秩序。例如，美國科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)略的一個(gè)基點(diǎn)就是保持全面領(lǐng)先，早在1994年美國發(fā)布的《科學(xué)與國家利益》中曾明確提出科學(xué)系統(tǒng)的5個(gè)主要目標(biāo)，其中第一、二項(xiàng)分別是“保持在所有科學(xué)知識(shí)前沿的領(lǐng)先地位”“增進(jìn)基礎(chǔ)研究與國家目標(biāo)之間的聯(lián)系”［16］。這種價(jià)值導(dǎo)向深植于美國長期以來的科技戰(zhàn)略選擇，其優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)定也因此傾向于更具挑戰(zhàn)性的內(nèi)容。英國科技戰(zhàn)略選擇則深受“霍爾丹原則”的影響，該原則倡導(dǎo)的是，科研經(jīng)費(fèi)的使用應(yīng)由研究人員通過同行評(píng)議的方式?jīng)Q定，而非由官員作出安排。2011年，英國政府在其科研預(yù)算報(bào)告中再次重申了“霍爾丹原則”，指出政府不會(huì)干涉研究理事會(huì)內(nèi)部科研資助的重點(diǎn)［17］。美國國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）創(chuàng)設(shè)或擴(kuò)展優(yōu)先領(lǐng)域有5項(xiàng)準(zhǔn)則，即學(xué)術(shù)價(jià)值、廣泛影響、對(duì)科學(xué)與工程的重要性、領(lǐng)域與學(xué)科的平衡、與其他機(jī)構(gòu)和國家目標(biāo)的整合［18］，體現(xiàn)了對(duì)科技的正外部性及其多元化作用的認(rèn)可。比較而言，我國在科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇上更看重對(duì)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐引領(lǐng)、對(duì)科技前沿的趕超，但過度的實(shí)用主義傾向，易使研究選題趨于保守，獲取知識(shí)零碎而不成體系，反而傷及科學(xué)精神之根本，背離科技強(qiáng)國建設(shè)長遠(yuǎn)所需。時(shí)下常被提及的一些不足，如“漸進(jìn)的多，革新的少；跟蹤的多，原創(chuàng)的少；點(diǎn)上的突破多，面上的突破少”，多少與我國的科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇的價(jià)值準(zhǔn)則偏誤有直接關(guān)系。

3.2 內(nèi)涵認(rèn)知偏差

按傳統(tǒng)的概念理解，科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇的核心目標(biāo)是拿出一個(gè)研究主題清單列表，但在知識(shí)、技術(shù)、創(chuàng)新融通發(fā)展的大背景下，多種優(yōu)先領(lǐng)域類型的組合運(yùn)用更顯必要。除了凝練研究方向、部署科技項(xiàng)目，更需要統(tǒng)籌考慮平臺(tái)、人才、設(shè)施、機(jī)構(gòu)方面的支持，乃至教育、創(chuàng)新擴(kuò)散、風(fēng)險(xiǎn)投資、產(chǎn)業(yè)政策等的配合，如果仍然主打單一的主題型優(yōu)先領(lǐng)域，充其量會(huì)帶來更多點(diǎn)上的科技突破，而不利于快速形成全面創(chuàng)新的局面。與美國創(chuàng)新戰(zhàn)略、歐盟“地平線2020”相比［19-20］，我國的科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇似乎習(xí)慣于規(guī)劃“樹木”而不是規(guī)劃“森林”，優(yōu)先領(lǐng)域類型以研究主題或科技項(xiàng)目為主，覆蓋面廣，大而全的特點(diǎn)明顯；而歐美的科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇總體上呈現(xiàn)少而精的特點(diǎn)，注重科技與政治經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的協(xié)調(diào)，看重機(jī)構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)、創(chuàng)新擴(kuò)散、教育培訓(xùn)等方面的綜合影響（如表3）。盡管我國在多數(shù)規(guī)劃中也會(huì)有設(shè)施平臺(tái)、人才隊(duì)伍、政策支持等方面的考慮，但卻往往置之于附屬地位且相互隔離，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)形成疊加效應(yīng)；在考慮優(yōu)先支持機(jī)構(gòu)建設(shè)時(shí)，常常更熱衷于討論“誰”更有資格應(yīng)該納入，而并不關(guān)注“誰的哪些行動(dòng)”更應(yīng)被優(yōu)先支持。這種偏差導(dǎo)致忽視對(duì)實(shí)質(zhì)性改革創(chuàng)新行動(dòng)的引導(dǎo)，而異化成為爭取增量資源巧立名目，使預(yù)期政策目標(biāo)落空，改革難以進(jìn)行到底。

表3 中美歐科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇對(duì)比

表3 （續(xù)）

3.3 參與機(jī)制落后

科技優(yōu)先領(lǐng)域的選擇過程涉及多元主體，包括科技界、產(chǎn)業(yè)界、政府決策部門、資助部門等，多元主體在角色定位上的差異是客觀存在的，例如，科技界更多傾向?qū)W術(shù)價(jià)值、學(xué)科布局、研究興趣；產(chǎn)業(yè)界更多傾向經(jīng)濟(jì)價(jià)值、技術(shù)先進(jìn)性、技術(shù)適用性；政府決策部門往往看重國家利益、社會(huì)效益、國際影響；政府資助部門看重投入產(chǎn)出效率、資源總量與結(jié)構(gòu)、部門績效表現(xiàn)等；社會(huì)公眾則更多傾向于民生福利、知識(shí)擴(kuò)散、先進(jìn)產(chǎn)品等（如圖1）?？萍純?yōu)先領(lǐng)域的選擇過程就是要建立有效的對(duì)話機(jī)制，將多元主體的偏好結(jié)合起來，尋找綜合效益最佳的交集，然而，現(xiàn)實(shí)中我們過多寄望每類主體都超脫自身立場來綜合考量，而不是依靠科學(xué)合理的機(jī)制設(shè)計(jì)來保障增進(jìn)各方的理解共識(shí)。例如，一些領(lǐng)域科技專家常常被要求考慮國家需求，而實(shí)際上他們大多數(shù)并不是最清楚國家需求的群體，而只能是為自己熟悉的研究領(lǐng)域方向備注寬泛的“國家需求”標(biāo)簽。科技優(yōu)先領(lǐng)域的合理性與選擇過程的開放透明程度不一定密切相關(guān)，但是，相關(guān)利益群體的實(shí)質(zhì)性參與有助于營造良好的創(chuàng)新生態(tài)，從而最大限度地激發(fā)創(chuàng)新共識(shí)，有望提升優(yōu)先領(lǐng)域的實(shí)施效果。國外在公眾參與方面有相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，例如在美國，科學(xué)界代表可參加國會(huì)聽證，國會(huì)公開的議定書或NSF等資助機(jī)構(gòu)需要公開不予資助具體項(xiàng)目申請(qǐng)的理由，此外還常有關(guān)于優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)定難題的公開辯論［21］。比較而言，我國的科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇，在參與形式、參與程度、參與質(zhì)量方面還有待提升。

圖1 科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇中多元主體的角色差異

3.4 組織方法局限

從科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇方法的發(fā)展趨勢(shì)上看，一些兼具定性定量優(yōu)勢(shì)的綜合方法得到了廣泛應(yīng)用，例如，科學(xué)結(jié)構(gòu)圖譜、科技路線圖、技術(shù)預(yù)見、國際標(biāo)桿分析等。近年來，我國在國家層面的科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇方法上也在進(jìn)步，例如，第五次國家技術(shù)預(yù)測(cè)采用了16種方法，但相比之下，一些部門、機(jī)構(gòu)層次的科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇方法尚有很大提升空間。實(shí)際上，不論使用何種具體方法，科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇往往包含兩個(gè)明顯區(qū)別的階段：擴(kuò)展和收斂（如圖2）。擴(kuò)展階段，通常會(huì)選定領(lǐng)域并分解子領(lǐng)域，按照一定的規(guī)則分別提出研究主題，甚至再逐級(jí)擴(kuò)展到子課題。這一階段通常是在做“加法”，旨在建立有助于有效應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)的知識(shí)體系，常常會(huì)形成一長串詳細(xì)的研究問題。收斂階段，通常會(huì)按照一定的規(guī)則進(jìn)行同類項(xiàng)合并，將一長串研究問題分組、融合，轉(zhuǎn)換為相關(guān)的問題集。這一階段往往是要做“減法”，旨在凝練出足夠少的、有限目標(biāo)的、邊界清晰的重點(diǎn)方向或任務(wù)，以便在后續(xù)實(shí)施過程中進(jìn)行管理。事實(shí)上，組織專家研究提出科技優(yōu)先領(lǐng)域建議相對(duì)容易,困難主要在于篩選，真正的考驗(yàn)在于如何做好“減法”?！皽p法”的一般考量因素包括時(shí)間、成本、風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是，復(fù)檢其對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)的貢獻(xiàn)度、與選擇準(zhǔn)則的匹配情況、現(xiàn)狀條件與基礎(chǔ)等，然而在實(shí)踐中往往缺少這種復(fù)檢環(huán)節(jié)和機(jī)制設(shè)計(jì)；同時(shí)，對(duì)候選領(lǐng)域方向的現(xiàn)狀分析不足，往往缺少對(duì)以往投入的精確計(jì)量、對(duì)潛在競爭對(duì)手或戰(zhàn)略伙伴的對(duì)標(biāo)分析，也使得“減法”無據(jù)可依。

圖2 科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇的兩階段框架

3.5 資源關(guān)聯(lián)不強(qiáng)

設(shè)置科技優(yōu)先領(lǐng)域需要有明確的目標(biāo)功能。從國際經(jīng)驗(yàn)看，將資源配置與科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇緊密關(guān)聯(lián)，重視識(shí)別研究機(jī)會(huì)、關(guān)注效率，是優(yōu)先領(lǐng)域獲得成功的重要保障。例如，西班牙國家科技研究與創(chuàng)新規(guī)劃中有一部分財(cái)政和預(yù)算框架專門用來明確規(guī)劃實(shí)施所需資金的投入來源、資助方式和標(biāo)準(zhǔn)［22］；日本第三期科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃中區(qū)分了兩類基礎(chǔ)研究及其預(yù)算比例，第一類是基于研究者的自由探索，占政府科學(xué)技術(shù)支出的42%預(yù)算，第二類是面向以政策為基礎(chǔ)的未來應(yīng)用，占48%，剩下的10%是關(guān)于改革的措施以及其他支出［23］；美國國家納米技術(shù)計(jì)劃（NNI2000）不僅有明確的五大主題領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)占比，也有相對(duì)穩(wěn)定的聯(lián)邦政府、風(fēng)險(xiǎn)投資基金、企業(yè)三者投入資金比例（一般分別為20%、30%、50%）［24］。然而，在我國的科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇實(shí)踐中，往往缺少與資源配置之間的明確關(guān)聯(lián)機(jī)制，各類規(guī)劃鮮見明確的預(yù)算框架和對(duì)優(yōu)先領(lǐng)域資源配置的考慮，有時(shí)連規(guī)劃本身沒有得到權(quán)威確認(rèn)，更不會(huì)被作為資源配置的重要依據(jù)，而且，對(duì)優(yōu)先領(lǐng)域相應(yīng)的資源配置結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來源比例往往也沒有預(yù)先考慮；同時(shí)，資源配置渠道窄，公共部門和私營部門之間的協(xié)調(diào)配合不足，難以形成覆蓋創(chuàng)新全鏈條的資助體系。

3.6 實(shí)施機(jī)制不暢

科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇結(jié)果的應(yīng)用，被看作是評(píng)判優(yōu)先領(lǐng)域選擇是否成功的重要指征。理論上，科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇并不能簡單等同于直接開列科技任務(wù)清單，兩者之間既要適當(dāng)關(guān)聯(lián)又要留出余地。一方面，關(guān)聯(lián)過強(qiáng)，難免會(huì)損失彈性而導(dǎo)致行動(dòng)僵化。正如“12年科技規(guī)劃”聲明的原則：在今后執(zhí)行這個(gè)規(guī)劃時(shí)，必須保持必要的靈活性，以適應(yīng)我國建設(shè)情況和世界科學(xué)的發(fā)展變化，并避免束縛科學(xué)工作者的主動(dòng)性和創(chuàng)造性［25］。另一方面，沒有關(guān)聯(lián)，又會(huì)讓優(yōu)先領(lǐng)域選擇失去價(jià)值，也會(huì)讓任務(wù)部署缺少方向和格局。從當(dāng)前的實(shí)踐來看，多數(shù)情況下“彈性有余、關(guān)聯(lián)不足”，優(yōu)先領(lǐng)域選擇、科技任務(wù)部署往往分屬不同責(zé)任主體或不同部門，或因立場不同、交融不夠，關(guān)聯(lián)機(jī)制存在不足。另一個(gè)潛在的障礙是體系銜接問題。不同層級(jí)的決策者之間或機(jī)構(gòu)之間在確定優(yōu)先事項(xiàng)方面的互動(dòng)較少，綜合規(guī)劃和專門規(guī)劃、中長期規(guī)劃和五年規(guī)劃、全域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，林林總總，其中，相似的優(yōu)先領(lǐng)域算銜接還是重復(fù)、不同的優(yōu)先領(lǐng)域算互補(bǔ)還是沖突，往往無從評(píng)判；跨部門協(xié)調(diào)困難重重，或避重就輕、或擱置沖突，難以形成實(shí)質(zhì)進(jìn)展。國際上有些典型的可參考案例，例如，美國國家科學(xué)基金會(huì)聲稱在優(yōu)先領(lǐng)域選擇過程中與其他研究部門有廣泛協(xié)調(diào)，正式渠道是150多個(gè)研究資助諒解備忘錄和部門間協(xié)議，這些文件規(guī)定了不同部門在資助研究活動(dòng)中的各自職責(zé)和角色；非正式渠道還包括與其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，力求各自的優(yōu)先領(lǐng)域既相互支持又避免重復(fù)［19］。與此相比，我國的科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇在精細(xì)化管理、協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)上還需要更多考慮。

4 思考與建議

科技創(chuàng)新沒有止境，而創(chuàng)新資源總是相對(duì)稀缺。在我國的科技強(qiáng)國建設(shè)進(jìn)程中，科技投入或?qū)⒊掷m(xù)增長，同時(shí)必然更加關(guān)注科技創(chuàng)新產(chǎn)出質(zhì)量和效益，科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇也將向科學(xué)化、制度化、民主化的方向逐步演進(jìn)。為適應(yīng)這種變化，針對(duì)以往存在的困境和誤區(qū)，建議重視優(yōu)先領(lǐng)域選擇的價(jià)值導(dǎo)向，處理好關(guān)鍵的結(jié)構(gòu)關(guān)系，豐富發(fā)展方法論。

4.1 重視優(yōu)先領(lǐng)域選擇的價(jià)值導(dǎo)向

在科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇過程中，往往涉及學(xué)術(shù)價(jià)值、應(yīng)用價(jià)值、社會(huì)效益等多元價(jià)值的碰撞，樹立明確的價(jià)值導(dǎo)向是凝聚多方共識(shí)的關(guān)鍵基礎(chǔ)。建議注意把握好多元價(jià)值的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在優(yōu)先領(lǐng)域選擇工作啟動(dòng)之初，應(yīng)就價(jià)值導(dǎo)向及其相應(yīng)的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則進(jìn)行充分地討論，盡可能使價(jià)值導(dǎo)向符合使命定位、適應(yīng)發(fā)展愿景、具有廣泛接受度；評(píng)價(jià)準(zhǔn)則明確可行，區(qū)分度高、邊界清晰、便于理解。在優(yōu)先領(lǐng)域選擇過程中，通過設(shè)計(jì)專門的校驗(yàn)復(fù)核機(jī)制，確保價(jià)值導(dǎo)向及其評(píng)價(jià)準(zhǔn)則一以貫之，盡可能使征集到的選題建議真正符合預(yù)設(shè)條件，并將關(guān)注焦點(diǎn)逐步收斂到那些對(duì)于長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)必不可少的優(yōu)先領(lǐng)域。

另一方面，優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)定在很大程度上反映著所在組織的價(jià)值選擇，承擔(dān)著向?qū)W術(shù)界、社會(huì)公眾傳遞價(jià)值導(dǎo)向的重要功能。著眼科技強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)，我國未來需要部署實(shí)施更具開拓性的研究工作，因此，建議理性認(rèn)知科學(xué)與社會(huì)的關(guān)系，淡化過度的實(shí)用主義傾向，樹立與科技強(qiáng)國目標(biāo)相匹配的價(jià)值導(dǎo)向，推崇原創(chuàng)、鼓勵(lì)融合、倡導(dǎo)開放，更多關(guān)注具有挑戰(zhàn)性的研究選題，引導(dǎo)科學(xué)家關(guān)注“該做什么”，而不只是“能做什么”。同時(shí)，也要逐步摒棄“大而全”的做法，適當(dāng)減少戰(zhàn)術(shù)層面的具體指導(dǎo)，以“少而精”為原則遴選支持確有必要的戰(zhàn)略重點(diǎn)，更多依靠體制機(jī)制建設(shè)培育創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在活力。

4.2 處理好優(yōu)先領(lǐng)域選擇中的關(guān)鍵結(jié)構(gòu)關(guān)系

科技優(yōu)先領(lǐng)域是科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在推動(dòng)力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求的外在牽引力在戰(zhàn)略層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，無論是科學(xué)技術(shù)自身的發(fā)展，還是經(jīng)濟(jì)社會(huì)重要領(lǐng)域的發(fā)展，都具有廣泛的相關(guān)性、復(fù)雜性，并且正在展現(xiàn)明顯的融通趨勢(shì)。優(yōu)先領(lǐng)域選擇需要處理好一些關(guān)鍵結(jié)構(gòu)關(guān)系，例如，優(yōu)先和一般、主流和非主流、大科學(xué)與小科學(xué)的關(guān)系。

（1）優(yōu)先和一般?？萍純?yōu)先領(lǐng)域選擇對(duì)于推動(dòng)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的作用是非均衡的，并不能完全取代常規(guī)性的穩(wěn)定支持。從國際經(jīng)驗(yàn)看，與優(yōu)先領(lǐng)域資助并行的，還有其他面上的一般性支持渠道，優(yōu)先領(lǐng)域占總投入的比例、不同領(lǐng)域所占的份額甚至不同資助主體的投入份額有大致的預(yù)期比例，并且相對(duì)公開透明，這種做法有助于各方形成明確預(yù)期,從而推動(dòng)優(yōu)先領(lǐng)域的執(zhí)行實(shí)施，值得借鑒。

（2）主流和非主流。優(yōu)先領(lǐng)域通常與帶頭學(xué)科、新興學(xué)科、優(yōu)勢(shì)特色領(lǐng)域、前沿方向等有較好的一致性，但這些也并非鐵律。例如，美國曾為更好地應(yīng)用基因組研究等前沿學(xué)科的成果，而考慮將基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)這一傳統(tǒng)學(xué)科也列入優(yōu)先領(lǐng)域［26］。需要特別予以關(guān)注的是，在優(yōu)先領(lǐng)域產(chǎn)生過程中，一些非共識(shí)的、顛覆性的、融合性的研究提議特別容易被淹沒。因此，建議考慮以適當(dāng)方式開設(shè)專門渠道或特別權(quán)限并公開規(guī)則和過程，為那些非主流的、挑戰(zhàn)性的、高風(fēng)險(xiǎn)也高回報(bào)的研究選題留足空間。

（3）大科學(xué)與小科學(xué)。大科學(xué)帶動(dòng)性強(qiáng)、顯示度大，小科學(xué)探索性強(qiáng)、靈活度高，兩者共同發(fā)展才能構(gòu)筑良好創(chuàng)新生態(tài)。大科學(xué)投資大、風(fēng)險(xiǎn)高，對(duì)優(yōu)先領(lǐng)域識(shí)別的準(zhǔn)確性要求高，對(duì)組織實(shí)施的科學(xué)性要求更高?！芭e國體制”是獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但并不適用所有學(xué)科領(lǐng)域；“集中攻關(guān)”是經(jīng)驗(yàn)法寶，但也并不適宜所有實(shí)施主體，特別依賴體制機(jī)制和科學(xué)文化傳統(tǒng)?？萍純?yōu)先領(lǐng)域選擇要保持兩者恰當(dāng)?shù)谋壤?，不可偏廢。

4.3 豐富發(fā)展優(yōu)先領(lǐng)域選擇的方法論

在合理借鑒國際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，發(fā)展適合國情特點(diǎn)的組織方法，推動(dòng)科技優(yōu)先領(lǐng)域選擇實(shí)現(xiàn)從研究主題清單向多類型組合策略轉(zhuǎn)變、從主要調(diào)節(jié)科技界內(nèi)循環(huán)向調(diào)節(jié)創(chuàng)新體系大循環(huán)轉(zhuǎn)變、從偏重“加法”過程向更加關(guān)注“減法”過程轉(zhuǎn)變、從注重選擇結(jié)果向注重實(shí)施效果轉(zhuǎn)變。

（1）優(yōu)化優(yōu)先領(lǐng)域的組合策略。對(duì)于優(yōu)先領(lǐng)域的內(nèi)涵理解，不應(yīng)再局限于傳統(tǒng)的研究主題清單，而是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮研究主題、設(shè)施平臺(tái)、教育教學(xué)、創(chuàng)新促進(jìn)等多樣化的優(yōu)先領(lǐng)域組合方案，改變以往過于關(guān)注點(diǎn)上任務(wù)部署的局面，更多關(guān)注面上的能力提升、長效機(jī)制的構(gòu)建、創(chuàng)新環(huán)境的塑造。對(duì)于最高優(yōu)先級(jí)的領(lǐng)域方向，試點(diǎn)推行按需定制的組合支持策略，根據(jù)目標(biāo)任務(wù)實(shí)際需要統(tǒng)籌項(xiàng)目、平臺(tái)、人才、政策，避免研究團(tuán)隊(duì)為四處拼湊資源而削足適履的低效行為。

（2）提高參與質(zhì)量和開放程度。適當(dāng)公開優(yōu)先領(lǐng)域選擇的目標(biāo)、程序、方法，完善專家代表的推薦遴選機(jī)制，讓參與者知道誰在做決定、如何作出決定以及為什么作出決定。深入了解利益相關(guān)群體的不同偏好，背靠背、面對(duì)面征求意見多措并舉，提升滿意度和接受度。促成創(chuàng)新鏈各相關(guān)主體進(jìn)行高質(zhì)量協(xié)調(diào)溝通，必要時(shí)達(dá)成有約束力的決議，為后續(xù)協(xié)同實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

（3）改進(jìn)“減法”過程的設(shè)計(jì)。通常咨詢專家對(duì)公開反對(duì)某項(xiàng)研究建議存在顧慮，而決策者尚不掌握足以作出決斷的全部信息，最后常常訴諸于簡單打分排序，為此，需要依靠精細(xì)的程式設(shè)計(jì)來保障“減法”取得好的效果。借鑒反向規(guī)劃思路，前期可采用文獻(xiàn)計(jì)量、大數(shù)據(jù)分析等客觀方法框選“有所不為”的內(nèi)容，作為尋找“有所為”的邊界。試點(diǎn)推行正式?jīng)Q策之前的辯論式評(píng)審，要求從正反兩方討論優(yōu)先或不優(yōu)先的理由，以使決策者得以權(quán)衡利弊后再做決斷。

（4）強(qiáng)化資源配置聯(lián)動(dòng)和實(shí)施機(jī)制安排。在組織開展優(yōu)先領(lǐng)域選擇的過程中，及早對(duì)資源配置方案、實(shí)施機(jī)制進(jìn)行通盤考慮，做好規(guī)劃布局與資源配置、規(guī)劃布局與任務(wù)實(shí)施、本部門規(guī)劃布局與其他部門規(guī)劃布局、財(cái)政資源配置與其他多源投入之間的協(xié)調(diào)。試點(diǎn)建立系統(tǒng)性的創(chuàng)新支持協(xié)調(diào)機(jī)制，約定各資助主體權(quán)利義務(wù)，以定位談分工、以貢獻(xiàn)論回報(bào)，促進(jìn)科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)和金融資本高效協(xié)同，形成貫通全鏈條的創(chuàng)新布局和資助體系。