史 凱，熊 兵，鄒雷鳴

（常州市國(guó)土資源服務(wù)中心，江蘇常州213003）

引言

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市范圍內(nèi)有限的土地資源已經(jīng)嚴(yán)重制約了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，唯有征收城市周邊農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，實(shí)現(xiàn)城市的外延式擴(kuò)張，滿足城市化發(fā)展的需要。征地工作不僅關(guān)系被征地農(nóng)民的切身利益和社會(huì)的和諧穩(wěn)定，更加關(guān)系建設(shè)項(xiàng)目能否順利落地并推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。征地報(bào)批周期長(zhǎng)短是影響建設(shè)項(xiàng)目能否順利落地的重要因素。征地報(bào)批周期長(zhǎng)，直接導(dǎo)致項(xiàng)目難以落地，或者有的重大項(xiàng)目已經(jīng)建設(shè)完成，征地手續(xù)還在辦理的情況屢見(jiàn)不鮮。如何既簡(jiǎn)化征地審批流程、縮短審批時(shí)限，又不削弱法律效力，值得我們深入思考。

1 我市征地報(bào)批周期現(xiàn)狀

常州市新北區(qū)是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)最早成立的52個(gè)國(guó)家級(jí)高新區(qū)之一，是全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)區(qū)、中國(guó)工業(yè)百?gòu)?qiáng)區(qū)，區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)興旺、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會(huì)文明程度高。得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和方便快捷的交通環(huán)境，使得新北區(qū)成為眾多知名企業(yè)投資常州的首選區(qū)域，該區(qū)企業(yè)建設(shè)對(duì)用地的需求逐年增長(zhǎng)。2018年度共完成25個(gè)征地報(bào)批項(xiàng)目，報(bào)批總面積為211.52公頃，其中新增建設(shè)用地為164.50公頃，主要用途為交通運(yùn)輸、工礦倉(cāng)儲(chǔ)、公共管理與公共服務(wù)等。根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，從用地單位提出用地申請(qǐng)到取得省政府相關(guān)用地批復(fù)的平均時(shí)長(zhǎng)約為103天（工作日，下同）。其中，10個(gè)報(bào)批項(xiàng)目較為順利地完成報(bào)批工作，平均時(shí)長(zhǎng)為84天；其余15個(gè)報(bào)批項(xiàng)目或因無(wú)用地計(jì)劃指標(biāo)需等待，或因占用基本農(nóng)田、重復(fù)報(bào)批等需調(diào)整地塊，或因預(yù)存征地資金未及時(shí)到位等，大大延誤了項(xiàng)目用地的審批進(jìn)度，平均報(bào)批周期長(zhǎng)達(dá)116天。

從整個(gè)征地報(bào)批流程來(lái)看，報(bào)批工作涉及部門(mén)多、環(huán)節(jié)多，流轉(zhuǎn)周期長(zhǎng)，僅區(qū)、市、省三級(jí)行政審批環(huán)節(jié)合計(jì)用時(shí)平均為44天，占征地報(bào)批全流程總時(shí)長(zhǎng)的43%，因此，行政審批效率的高低直接決定了征地報(bào)批周期的長(zhǎng)短。此外，征前程序合計(jì)平均用時(shí)為30天，也是決定征地報(bào)批周期長(zhǎng)短的主要環(huán)節(jié)。征前程序主要包括用地項(xiàng)目審查、地塊指界勘界、征地告知、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、農(nóng)戶簽字等，涉及工作內(nèi)容繁雜、征地項(xiàng)目不確定性因素多、農(nóng)戶思想百態(tài)易產(chǎn)生矛盾（表1，圖1）。

表1 主要環(huán)節(jié)時(shí)長(zhǎng)統(tǒng)計(jì)表

圖1 征地報(bào)批主要環(huán)節(jié)時(shí)長(zhǎng)占比

2 影響報(bào)批周期的主要原因

當(dāng)前征地報(bào)批周期較長(zhǎng)、審批效率較低，除了現(xiàn)行建設(shè)用地行政審批管理的體制機(jī)制以外，筆者也結(jié)合日常工作實(shí)際，對(duì)我市在征地報(bào)批效率方面存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入分析探討。

2.1 審批層級(jí)多、部門(mén)多、材料繁雜

這是筆者從事征地報(bào)批工作以來(lái)感觸最深的一點(diǎn)，從用地單位提出用地申請(qǐng)至取得省政府或者國(guó)務(wù)院批復(fù)的整個(gè)報(bào)批流程多達(dá)十余個(gè)環(huán)節(jié)，主要包括區(qū)、市、省三級(jí)行政審批環(huán)節(jié)。審批層級(jí)多，各個(gè)層級(jí)涉及部門(mén)多、流轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)，這是造成報(bào)批周期較長(zhǎng)的最主要原因。此外，征地報(bào)批材料中，既有文字、圖表，又有數(shù)據(jù)、圖紙，還有各種證書(shū)、申請(qǐng)、批復(fù)文件，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，一個(gè)完整的單獨(dú)選址項(xiàng)目用地報(bào)件，至少需要提供36份必需材料，如果有需要作出說(shuō)明的特殊情況，材料數(shù)目會(huì)更多，幾乎涉及所有政府職能部門(mén)，如果制作的報(bào)件材料質(zhì)量不高，需要經(jīng)過(guò)反復(fù)修改、補(bǔ)充才能通過(guò)省廳業(yè)務(wù)審查。如果發(fā)生農(nóng)民征地補(bǔ)償爭(zhēng)議或者是需要上報(bào)部里審查、國(guó)務(wù)院批復(fù)的，報(bào)批時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)。建設(shè)用地審批層級(jí)多、部門(mén)多、報(bào)件材料繁雜，嚴(yán)重影響了報(bào)批進(jìn)度，以致用地單位經(jīng)常埋怨報(bào)批時(shí)間太長(zhǎng)。

2.2 缺乏計(jì)劃，傳統(tǒng)征地模式難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)

當(dāng)前征地報(bào)批實(shí)際工作中，地方政府為了改善營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)招商引資、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，往往是按照“企業(yè)選哪塊地，政府報(bào)哪塊地”的模式進(jìn)行征地，征地工作往往缺乏有效的計(jì)劃性，加之報(bào)批材料繁雜、行政審批環(huán)節(jié)多，征地報(bào)批周期一般比較長(zhǎng)。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，有些企業(yè)、重特大項(xiàng)目急于落成投產(chǎn)，在以往看來(lái)較為正常的報(bào)批周期如今卻顯得有些漫長(zhǎng)，主要原因是人們的主觀認(rèn)識(shí)隨著時(shí)代在改變，傳統(tǒng)征地模式已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)今時(shí)代發(fā)展的需要。如何適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展、滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，對(duì)傳統(tǒng)征地報(bào)批模式、行政審批體制進(jìn)行改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)，已經(jīng)成為各級(jí)自然資源主管部門(mén)亟待破解的重大課題。

2.3 政策宣傳不到位、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，被征地農(nóng)民不愿簽字

在中國(guó)農(nóng)村，祖祖輩輩以種田為生的農(nóng)民，面對(duì)世代生活的家園被征收征用，于情于理都難以接受。但土地征收具有強(qiáng)制性，并不會(huì)因少數(shù)相關(guān)權(quán)益人的抵觸而終止。土地征收政策宣傳不及時(shí)、不到位是導(dǎo)致被征地農(nóng)民不愿簽字的主要原因。有時(shí)被征地農(nóng)民只知道要征地拆遷，但大都對(duì)征地拆遷帶來(lái)的好處知之甚少，對(duì)于省政府93號(hào)令有關(guān)被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置補(bǔ)償辦法也不甚了解。其次，利益分配也是一大核心問(wèn)題，雖然被征地農(nóng)民的社會(huì)保障安置標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，但與地方政府征收土地后再次出讓獲得的土地收益相比，征地補(bǔ)償費(fèi)仍然較低，被征地農(nóng)民所得征地補(bǔ)償費(fèi)與期望值之間的巨大差距，也在一定程度上影響了他們參與征地的積極性、主動(dòng)性，這也是造成被征地農(nóng)民不愿簽字的主要原因之一。

2.4 預(yù)存征地資金未能及時(shí)到位

預(yù)存征地資金包括征地補(bǔ)償費(fèi)用、被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用和報(bào)批規(guī)費(fèi)[1]。預(yù)存征地資金制度是有效加強(qiáng)征地報(bào)批管理，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的重要舉措[2]。但預(yù)存征地資金未能及時(shí)到位卻是當(dāng)前征地報(bào)批工作中遇到的常見(jiàn)問(wèn)題，也是影響征地報(bào)批周期的主要因素之一。省政府、省廳均明確要求地方政府在征地報(bào)批前，須將預(yù)存征地資金落實(shí)到位，并在征地報(bào)批時(shí)出具預(yù)存征地資金到位憑證。但土地征收申請(qǐng)部門(mén)面對(duì)動(dòng)輒數(shù)百萬(wàn)甚至幾千萬(wàn)的預(yù)存征地資金和報(bào)批規(guī)費(fèi)，有時(shí)卻不能及時(shí)籌集到位。但企業(yè)的用地需求和地方的發(fā)展刻不容緩，后期材料上報(bào)后，因不能及時(shí)解繳規(guī)費(fèi)而延誤整個(gè)征地報(bào)批進(jìn)程的情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了建設(shè)項(xiàng)目的整體推進(jìn)速度。

2.5 業(yè)務(wù)不嫻熟，報(bào)批材料常有瑕疵、紕漏

如前文所述，征地報(bào)批材料類(lèi)目多，內(nèi)容繁雜，而且整套報(bào)件材料由多個(gè)單位、部門(mén)編制、提供，加之報(bào)批政策時(shí)常會(huì)有新變化、新要求，如果編制、組卷、復(fù)核人員對(duì)征地報(bào)批最新政策不熟悉，業(yè)務(wù)不精通，審查材料不仔細(xì)，很容易造成報(bào)件材料存在瑕疵、紕漏，返工耗時(shí)時(shí)有發(fā)生。如2018年度有2個(gè)報(bào)批項(xiàng)目分別涉及占用基本農(nóng)田和重復(fù)征地，需要重新調(diào)查、勘界，出具勘界報(bào)告；有2個(gè)報(bào)批項(xiàng)目報(bào)省廳業(yè)務(wù)處室審查時(shí)發(fā)現(xiàn)未壓覆重要礦產(chǎn)資源的情況證明已經(jīng)超出2年有效期，需要申請(qǐng)上級(jí)有關(guān)部門(mén)重新查詢并出具該證明材料。這些問(wèn)題如果能在受理材料之時(shí)給予仔細(xì)審查，并將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題予以及時(shí)、妥善解決，必將進(jìn)一步提高征地報(bào)批效率。

3 提高報(bào)批效率的建議和對(duì)策

征地報(bào)批效率事關(guān)企業(yè)落地迫切需求，事關(guān)城市建設(shè)和發(fā)展速度，事關(guān)政府執(zhí)行力和公信力，政府部門(mén)應(yīng)該深入推進(jìn)土地審批制度的供給側(cè)改革，從土地供應(yīng)入手，進(jìn)一步簡(jiǎn)化建設(shè)用地審批程序，減少審批要件，提高審批效率，放大制度紅利；強(qiáng)化政策制度的宣傳、引導(dǎo)作用，充分保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；努力提升自身業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)，進(jìn)一步提高辦事效率，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)、快速發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。

3.1 改革現(xiàn)有土地審批制度，實(shí)現(xiàn)征批分離

如前文所述，建設(shè)用地行政審批層級(jí)多、部門(mén)多、報(bào)批材料繁雜是導(dǎo)致征地報(bào)批周期長(zhǎng)的主要原因，因此，對(duì)現(xiàn)行土地審批制度進(jìn)行改革勢(shì)在必行。國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府對(duì)征地計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行管控，對(duì)地方政府年度征地工作情況進(jìn)行檢查、監(jiān)管，根據(jù)檢查情況，適當(dāng)增減下年度地方政府的征地計(jì)劃指標(biāo)，具體征地項(xiàng)目由市（縣）級(jí)地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r自行實(shí)施。具體辦法：將土地征收和農(nóng)轉(zhuǎn)用審批分開(kāi)實(shí)施，農(nóng)轉(zhuǎn)用由省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，以縣或市為單位整體批地，可以一年分幾次報(bào)批，只批用地指標(biāo)面積，不批具體地塊和位置。土地征收由市、縣人民政府根據(jù)批地（農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批）指標(biāo)、土地利用總體規(guī)劃和征地情況落實(shí)具體地塊[3]。征批分離后，省和國(guó)家批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用只需按照土地利用年度計(jì)劃批地，不需要繁雜和細(xì)致的征收土地方案及相關(guān)材料，更不需要具體位置資料，只需要市、縣人民政府上報(bào)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案和供地方案即可批地。不僅節(jié)省了許多材料，減少了大量工作量，審批時(shí)間也將大大縮短，審批效率將大幅提高。

3.2 科學(xué)、合理統(tǒng)籌征地計(jì)劃

要改變傳統(tǒng)的征地報(bào)批模式，明確市、區(qū)（縣、市）政府是征地工作實(shí)施的主體。年初地方政府自然資源管理部門(mén)應(yīng)結(jié)合城市規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)和供應(yīng)計(jì)劃等開(kāi)展征地報(bào)批年度計(jì)劃調(diào)研，確立年度征地計(jì)劃。原則上未列入年度計(jì)劃，不予實(shí)施征地報(bào)批。有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展征地報(bào)批工作，把征地報(bào)批的主動(dòng)權(quán)牢牢地掌握在政府手中。實(shí)際工作中應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，優(yōu)先保障國(guó)家級(jí)、省級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、民生工程等項(xiàng)目?？茖W(xué)、合理地統(tǒng)籌征地計(jì)劃，精準(zhǔn)選址，盡量避免因盲目無(wú)序征地、反復(fù)調(diào)換地塊等而拖延征地報(bào)批周期的情況發(fā)生。

3.3 加大政策宣傳力度，營(yíng)造良好的征地工作氛圍

實(shí)際工作中，地方政府尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村組等應(yīng)深入開(kāi)展征地政策宣傳專(zhuān)題活動(dòng)，特別是針對(duì)預(yù)征對(duì)象，通過(guò)發(fā)放宣傳手冊(cè)、張貼政策條文、推送手機(jī)短信、家中走訪談心，并利用報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，廣泛宣傳征地相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，讓群眾充分了解土地征收及補(bǔ)償安置有關(guān)政策，通過(guò)政策宣傳和輿論引導(dǎo)營(yíng)造良好的征地工作氛圍。要將省、市征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法等相關(guān)政策宣傳到位，讓被征地農(nóng)民充分知曉征地后除獲得部分土地補(bǔ)償費(fèi)用于解決當(dāng)前生活外，政府還將對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)保障安置并不斷提高安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，讓被征地農(nóng)民切身感受到征地補(bǔ)償制度改革的紅利，進(jìn)一步增強(qiáng)參加征地社會(huì)保障安置的積極性。要嚴(yán)格落實(shí)征地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)于存在征地風(fēng)險(xiǎn)的地塊，一律緩征或不征，待矛盾化解后才能進(jìn)行報(bào)批。對(duì)于被征地農(nóng)民提出的不合理訴求要及時(shí)做好解釋工作，努力把思想工作做在前、做上門(mén)、做到位，使被征地農(nóng)民既能依法維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益，又能積極配合參與土地征收工作，確保征地報(bào)批、項(xiàng)目建設(shè)順利推進(jìn)。

3.4 主動(dòng)對(duì)接，提前介入，跟蹤督辦，聯(lián)合服務(wù)

建立多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)、專(zhuān)人跟蹤、適時(shí)反饋的工作機(jī)制，對(duì)擬報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目用地推行“主動(dòng)對(duì)接、提前介入”的服務(wù)理念，提前進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘、數(shù)據(jù)審核和相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，切實(shí)避免地塊存在重復(fù)報(bào)批、占用基本農(nóng)田、涉及自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線等問(wèn)題，盡量節(jié)省報(bào)批材料的前期準(zhǔn)備時(shí)間。征地材料組卷、報(bào)批過(guò)程中實(shí)行“專(zhuān)人負(fù)責(zé)、跟蹤督辦”的報(bào)批服務(wù)模式，通過(guò)多部門(mén)間聯(lián)動(dòng)溝通、協(xié)同配合，進(jìn)一步提升報(bào)批工作的規(guī)范化、事務(wù)化水平，有效提升工作效率，避免了用地單位在自然資源系統(tǒng)內(nèi)部門(mén)間反復(fù)跑、來(lái)回跑的現(xiàn)象發(fā)生，切實(shí)踐行服務(wù)群眾、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)中心的宗旨和理念。

3.5 強(qiáng)化培訓(xùn)學(xué)習(xí)、善于總結(jié)，全面提升業(yè)務(wù)技能

建議部、省級(jí)自然資源部門(mén)每年定期對(duì)市、縣從事征地報(bào)批業(yè)務(wù)的人員進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，提高業(yè)務(wù)人員制作、整理、審查材料的質(zhì)量。業(yè)務(wù)工作人員除了要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，及時(shí)了解掌握最新的征地報(bào)批政策以外，還要勤于梳理日常報(bào)批過(guò)程中遇到的問(wèn)題，分析問(wèn)題的解決途徑，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)。日常工作中要進(jìn)一步提高工作責(zé)任心，增強(qiáng)職業(yè)敏感度，提高善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力，避免造成不必要的返工延時(shí)。此外，要加強(qiáng)與分局、國(guó)土所和用地單位的溝通交流，暢通溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，提高解決問(wèn)題的實(shí)效。通過(guò)強(qiáng)化業(yè)務(wù)技能，提高工作責(zé)任心，全面提升辦事效率，進(jìn)一步提高征地報(bào)批效率。

4 小結(jié)

征地工作事關(guān)被征地農(nóng)民的切身利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展需要，事關(guān)政府的公信力和行政效能。地方政府只有結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)的實(shí)際需要，合理統(tǒng)籌征地計(jì)劃，主動(dòng)服務(wù)用地單位，在切實(shí)保障被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格依法依規(guī)開(kāi)展征地報(bào)批工作，認(rèn)真落實(shí)征地有關(guān)政策，全面提升政府部門(mén)行政服務(wù)效能，才能盡可能地化解征地社會(huì)矛盾，進(jìn)一步提高征地報(bào)批效率，順應(yīng)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地需要，牢固樹(shù)立政府部門(mén)良好的公信力和執(zhí)行力。