韓 璐，鮑海君，王程程

（1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)土地與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院，浙江·杭州310018；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江·杭州310018)

隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展，城市發(fā)展對建設(shè)用地的需求與日俱增，而農(nóng)村集體土地征收過程產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。按照目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程的步伐，今后至少需要征收征用耕地33.33 萬公頃，如果按農(nóng)民人均0.047 公頃計(jì)算，每年將增加700 多萬失地農(nóng)民[1]，有學(xué)者預(yù)測，到2030 年我國失地農(nóng)民人數(shù)將超過7800萬[2]。由于失地農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力中解放出來，與城鎮(zhèn)社會(huì)融入度不高，就業(yè)上存在巨大的壓力，這類群體在失去土地后將面臨著就業(yè)、養(yǎng)老、子女教育、大病醫(yī)療等多種困境[3]。此外，當(dāng)前的法律法規(guī)不完善，給失業(yè)農(nóng)民的安置帶來了法律上的風(fēng)險(xiǎn)，安置的責(zé)任主體不明確，安置糾紛無法解決等問題也層出不窮。為了妥善解決失地農(nóng)民這一弱勢群體問題，政府在保障他們基本生存問題方面做了很大努力，例如制定具體的征地補(bǔ)償辦法、住房安置以及優(yōu)先保障其就業(yè)等。但是失地農(nóng)民的就業(yè)環(huán)境正面臨根本性的轉(zhuǎn)變，有兩大因素促使這種轉(zhuǎn)變的發(fā)生：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。在新時(shí)期，要破解我國失地農(nóng)民的就業(yè)困境，就要準(zhǔn)確把握就業(yè)環(huán)境變化趨勢。而保障性補(bǔ)償和就業(yè)措施只能解決失地農(nóng)民暫時(shí)性的基本生存問題，更重要的應(yīng)該是如何提高失地農(nóng)民的生存技能和確保他們的長遠(yuǎn)生計(jì)，促進(jìn)其全面發(fā)展和城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，創(chuàng)業(yè)是擺脫貧窮并走上可持續(xù)發(fā)展道路的必由之路。大部分國家和地區(qū)政府相繼采取鼓勵(lì)弱勢群體通過自我創(chuàng)業(yè)來解決失業(yè)和貧窮問題[4]。例如：加拿大、澳大利亞、英國、荷蘭、芬蘭、愛爾蘭、西班牙、瑞典等國都鼓勵(lì)青年群體進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)[5]；英國、瑞典、芬蘭等國制定相關(guān)政策以保護(hù)女性群體創(chuàng)業(yè)中遇到的壁壘問題[6]；美國、英國、瑞典等國對少數(shù)民族群體的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行支持[7]；澳大利亞、加拿大等國促進(jìn)原著居民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)[8]。這些鼓勵(lì)弱勢群體創(chuàng)業(yè)的政策和措施，對改善弱勢群體地位和困境起到了積極的推動(dòng)作用[9]。

中國失地農(nóng)民作為一種特殊的弱勢群體，一方面具有其他發(fā)達(dá)國家弱勢群體創(chuàng)業(yè)的共同特征，另一方面其創(chuàng)業(yè)面臨的創(chuàng)業(yè)問題與挑戰(zhàn)與其他發(fā)達(dá)國家也存在差異性。因此，本文在總結(jié)和借鑒其他發(fā)達(dá)國家失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)政策的基礎(chǔ)上，將其與我國政策模式進(jìn)行比較分析，為我國失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)政策的制定提供更具有針對性與創(chuàng)新性的參考依據(jù)。

1失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)政策模式的國際比較

1.1美國：扶持體系完備的創(chuàng)業(yè)模式

美國土地權(quán)作為私人財(cái)產(chǎn)，受聯(lián)邦憲法保護(hù)，憲法規(guī)定：“非正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！泵绹惺沟淖罡咄恋貦?quán)即為征用土地，并且各個(gè)州對征收土地的補(bǔ)償政策不同，但是都必須遵守三個(gè)基本的要件，即遵守法定程序、給予合理的征地補(bǔ)償以及履行公共目的的征收[10]。而美國失地農(nóng)民在就業(yè)和創(chuàng)業(yè)方面，采用扶持體系完備的模式，主要包括以下幾個(gè)方面：

（1）培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

美國政府積極培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)城市的容納能力，充分吸納富余勞動(dòng)力，注重城市化的質(zhì)量和水平。美國城市保持活力、不斷發(fā)展的重要原因是各地因地制宜地發(fā)展和培育競爭優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。因地制宜地培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高城市化的水平，有利于增強(qiáng)城市的聚集、輻射和承載能力，帶動(dòng)城市新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高城市吸收、容納勞動(dòng)力的能力，進(jìn)一步為解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題提供空間。

（2）提高職業(yè)教育和培訓(xùn)數(shù)量和質(zhì)量

將職業(yè)培訓(xùn)和失業(yè)救濟(jì)相結(jié)合，堅(jiān)持“職業(yè)培訓(xùn)先于失業(yè)救濟(jì)金發(fā)放”原則，要求失地農(nóng)民申請失業(yè)救濟(jì)的同時(shí)，必須參加培訓(xùn)，一定程度上緩解失地農(nóng)民問題；同時(shí)通過教育和培訓(xùn)的方式提高失地農(nóng)民的素質(zhì)，提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力。

（3）提供針對性的創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)

美國在此方面做的比較完備，是世界上信息服務(wù)最好的國家之一。通過提供完善的創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)，為創(chuàng)業(yè)者提供更多的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)和良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。對于大多數(shù)的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)區(qū)，政府專門設(shè)立了就業(yè)和創(chuàng)業(yè)服務(wù)部門，為想要?jiǎng)?chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民掌握基本職業(yè)技能提供必要的服務(wù)，而為難以創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)方案或特殊的信息服務(wù)，這樣使得失地農(nóng)民得到更好的服務(wù)和指導(dǎo)建議。

（4）制定完善的法律保護(hù)體系

為促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)公平的市場環(huán)境，美國政府建立起了系統(tǒng)的法律制度和政策體系，如頒布實(shí)施了《就業(yè)保障法》《平等機(jī)會(huì)法》《促進(jìn)就業(yè)措施法》等[11]。這在一定程度上強(qiáng)化了勞動(dòng)者權(quán)利和公平福利的保護(hù)，促進(jìn)了勞動(dòng)者就業(yè)的積極性。同時(shí)為了讓農(nóng)民找到合適的工作，實(shí)行了就業(yè)體驗(yàn)制度，比較完善的就業(yè)促進(jìn)法律，鼓勵(lì)企業(yè)都能積極參與就業(yè)體驗(yàn)活動(dòng)。

（5）推行自由遷徙的發(fā)展模式

美國在20 世紀(jì)50年代達(dá)到了高度的工業(yè)化，工業(yè)革命后第三產(chǎn)業(yè)的興起吸納了很多農(nóng)村富余勞動(dòng)力。此時(shí)服務(wù)業(yè)成為了推動(dòng)城市化的動(dòng)力。同時(shí)服務(wù)業(yè)的發(fā)展進(jìn)一步推動(dòng)了自由遷徙模式的發(fā)展，失地農(nóng)民可以直接融入到服務(wù)業(yè)之中，以內(nèi)生作用為主的自我發(fā)展。

1.2 英國：教育體系完備的創(chuàng)業(yè)模式

英國對于征地補(bǔ)償在法律和制度上作出了明確的規(guī)定，具體體現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（土地現(xiàn)值和潛力價(jià)值）、補(bǔ)償范圍（包括被征收土地、分割或剩余貶值補(bǔ)償、侵?jǐn)_補(bǔ)償、租賃權(quán)損失補(bǔ)償、其他協(xié)商補(bǔ)償?shù)龋?、安置問題、土地糾紛的處理（土地裁判所）等方面[12]。此外，失地農(nóng)民還可以享受國民救助金、“普惠制”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、“老年年金”等相關(guān)配套保障。而英國對失地農(nóng)民主要采取教育體系完備的創(chuàng)業(yè)模式。

具體措施包括以下幾點(diǎn)：

（1）通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)增加就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。20 世紀(jì)80 年代以來，英國政府建設(shè)了多個(gè)“企業(yè)區(qū)”，發(fā)揮其吸納失地農(nóng)民的作用。英國的《旅游發(fā)展法》規(guī)定，營建旅館可以得到20%的補(bǔ)助[13]。

（2）與高校機(jī)構(gòu)等合作，開展多層次教育和培訓(xùn)，并制定相應(yīng)的農(nóng)民培訓(xùn)工作計(jì)劃。

（3）將教育與培訓(xùn)的考核結(jié)果和獎(jiǎng)懲相結(jié)合。1987年，英國政府設(shè)立國家培訓(xùn)獎(jiǎng)，獎(jiǎng)勵(lì)在培訓(xùn)中表現(xiàn)優(yōu)異的企業(yè)，目的是提高培訓(xùn)的質(zhì)量[14]。

（4）英國政府也為失地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)和受教育的機(jī)會(huì)。英國政府十分重視人力資源的教育和培育，特別是基礎(chǔ)教育和職業(yè)技術(shù)教育，通過對“圈地運(yùn)動(dòng)”造成的農(nóng)業(yè)失業(yè)者和農(nóng)村富余勞動(dòng)力的訓(xùn)練和教育，使之成為擁有一定技術(shù)熟練程度的工人，一定程度緩解了農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的不適應(yīng)和市場技術(shù)的不適應(yīng)造成的職位空缺問題，也大大提高了農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)，使失地農(nóng)民能夠迅速轉(zhuǎn)移的內(nèi)在條件。統(tǒng)計(jì)表明，英國全國每年均有超過30%的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者參加不同形式的農(nóng)業(yè)培訓(xùn)活動(dòng)。

1.3 日本：政府漸次誘導(dǎo)模式

日本的土地征收制度對“公共利益”范圍、補(bǔ)償范圍（征用損失補(bǔ)償、通損賠償、對第三人的補(bǔ)償、事業(yè)損失賠償?shù)龋?、事業(yè)認(rèn)定以及征地爭議的處理做出了規(guī)定，同時(shí)，日本政府也在逐步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，以促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。日本在1959～1961 年的3 年間頒布實(shí)施了新《國民健康保險(xiǎn)法》，要求并強(qiáng)制全國無固定職業(yè)或低收入者如農(nóng)戶及個(gè)體經(jīng)營者參與，實(shí)現(xiàn)了社保從職業(yè)型向普遍型的轉(zhuǎn)變[15]。20世紀(jì)80年代初，針對具有一定面積以上農(nóng)地耕作權(quán)的農(nóng)業(yè)人設(shè)立了農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度，同時(shí)農(nóng)業(yè)人若要獲得經(jīng)營轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老金，則需將所耕種的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給后繼者或他人[5]。政策措施的不斷完善，為了進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，穩(wěn)定農(nóng)民的收入來源，鼓勵(lì)失地農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。而日本對失地農(nóng)民主要采取政府漸次誘導(dǎo)模式[16]，具體措施包括以下幾點(diǎn)：

（1）加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的改造，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在農(nóng)業(yè)改造上，政府不斷提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，加強(qiáng)對農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，鼓勵(lì)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，然后推動(dòng)城市工商業(yè)遷往農(nóng)村，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件[7]。

（2）完善保障法律體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）城市化戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的同步發(fā)展。

（4）培育地方小都市綜合功能。小都市綜合功能的培育促進(jìn)了日本地方小城鎮(zhèn)的形成、發(fā)展與繁榮。例如發(fā)展傳統(tǒng)和新技術(shù)結(jié)合的食品加工企業(yè)、增加小城鎮(zhèn)財(cái)政投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實(shí)施農(nóng)村與城市一體化的義務(wù)教育財(cái)政體制、40%農(nóng)村適齡學(xué)生定性教育與培養(yǎng)進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這些措施的實(shí)施為失地農(nóng)民提供了充分的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，也為農(nóng)民的子女進(jìn)城就業(yè)和創(chuàng)業(yè)提供了機(jī)會(huì)[16]。

（5）在城市郊區(qū)設(shè)立企業(yè)園區(qū)，或積極推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，采取轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的做法。

（6）完善國民教育制度，促進(jìn)農(nóng)村教育和城市教育共同發(fā)展，提高農(nóng)民整體素質(zhì)。

（7）在農(nóng)村建立職業(yè)技能培訓(xùn)制度，提高農(nóng)民技能，使其更快的適應(yīng)環(huán)境[16]。

（8）建立了亞洲最健全的勞動(dòng)保障體系，全民都可以享受終身的雇傭制和政府提供的社會(huì)保險(xiǎn)。

1.4德國：微型企業(yè)促進(jìn)體系的創(chuàng)業(yè)模式

德國作為世界第一個(gè)建立社會(huì)保障制度的國家，擁有完備的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度體系。1957年7 月頒布的《農(nóng)民老年救濟(jì)法》中規(guī)定，所有農(nóng)民都有義務(wù)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)[17]。這項(xiàng)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一種遵循“援助自助者”原則、強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老的“個(gè)人責(zé)任”的“投保資助型”的保險(xiǎn)制度。這種模式盡管有一定的缺陷，但是兼顧了效率與公平，體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對等的原則，并且從多渠道籌集資金，在一定程度上減輕了政府的壓力，能較好地適應(yīng)當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)和競爭的需要，所以該模式也受到眾多國家的推崇。

而德國對失地農(nóng)民主要采取微型企業(yè)促進(jìn)體系的創(chuàng)業(yè)模式，具體包括：支持創(chuàng)業(yè)的機(jī)構(gòu)與法規(guī)；支持創(chuàng)業(yè)的財(cái)稅支持政策；支持創(chuàng)業(yè)的融資政策；社會(huì)化服務(wù)體系；創(chuàng)業(yè)文化的培養(yǎng)。

1.5法國：CEPAC 模式

法國在征地問題上，主要是建立了司法保障機(jī)制，該機(jī)制的核心內(nèi)容是審查土地征收目的和處理土地賠償糾紛。依照法國的法律，行政法院重點(diǎn)審查土地征收目的是否符合公共利益的需要；當(dāng)土地征收的申請單位、被征收土地的所有者和利害關(guān)系人以及與土地征收有直接利益的人之間對土地征用目的發(fā)生爭議或糾紛時(shí)，可向行政法院提起訴訟。而法國對失地農(nóng)民主要采取“小企業(yè)創(chuàng)辦者培訓(xùn)輔導(dǎo)中心（CEPAC）”的創(chuàng)業(yè)模式。CEPAC是一個(gè)非盈利和私營的公益性組織，其遵循“以人為本，從創(chuàng)業(yè)實(shí)際需要出發(fā)，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)成功”的理念，以“接待—篩選—培訓(xùn)—輔導(dǎo)—后續(xù)扶持”為基本模式，通過對擬創(chuàng)辦小企業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)和扶持，使他們成功地創(chuàng)辦小企業(yè)[18]。CEPAC的理論培訓(xùn)強(qiáng)調(diào)針對性和實(shí)用性，針對學(xué)員創(chuàng)業(yè)計(jì)劃進(jìn)行修正和完善，以便對開業(yè)更具指導(dǎo)作用。后續(xù)扶持階段是該中心實(shí)施創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)最具特色之處，主要對學(xué)員開始創(chuàng)業(yè)后遇到的各種問題和困難提供及時(shí)的咨詢服務(wù)和有效的幫助。中心的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)全部由國家承擔(dān)，參加學(xué)員實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)，且可以領(lǐng)取轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)金。此外，為創(chuàng)業(yè)者提供無息貸款、無抵押貸款、免繳一年社會(huì)保險(xiǎn)稅等優(yōu)惠的支持政策。CEPAC模式使創(chuàng)業(yè)成功率大大提升，企業(yè)生命周期更長。

1.6加拿大：SE模式

加拿大主要是按照市場價(jià)格，從被征用部分（依據(jù)市場價(jià)格的土地最高和最佳用途補(bǔ)償）、有害或不良影響（如嚴(yán)重?fù)p害或滅失價(jià)值）、干擾損失、重新安置的困難程度、全面型的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系等幾個(gè)方面，對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。1900年，加拿大建立了全面型的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用全部由國家承擔(dān)，個(gè)人無需繳費(fèi)費(fèi)用。而加拿大對失地農(nóng)民主要采取自雇扶持計(jì)劃（self-employment programs，SE）的創(chuàng)業(yè)模式[19]。自雇扶持計(jì)劃（SE）為領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)（EI）的、希望加入自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供財(cái)政扶持，幫助其進(jìn)行規(guī)劃和指導(dǎo)，使其創(chuàng)業(yè)能夠順利開展和運(yùn)營。被扶持的失地農(nóng)民可以得到一定的政策優(yōu)惠，在從事創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的同時(shí)，被扶持的失地農(nóng)民可以繼續(xù)領(lǐng)取EI 就業(yè)保險(xiǎn)金，直至他的受益期結(jié)束。SE 針對不同地區(qū)和不同扶持創(chuàng)業(yè)提供針對性的服務(wù)。

表1部分國家失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)政策模式Table 1 The policy models of land-lost farmers in some developedcountries

2對我國失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的政策啟示

從上述幾個(gè)國家的失地農(nóng)民保障與創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)來看，其均采取了積極且行之有效的社會(huì)保障、法律、職業(yè)教育與培訓(xùn)等多種措施，對失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展起到了極大的促進(jìn)作用[20-21]。我國作為失地農(nóng)民基數(shù)較大的國家，盡管與其他國家的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、體制、政治、文化等存在較大的差異，但是一些經(jīng)驗(yàn)通過多年檢驗(yàn)過的政策和措施是具有良好的啟示與借鑒價(jià)值的。首先，在征地補(bǔ)償方面，完善我國農(nóng)村土地征收程序；完善合理的征地補(bǔ)償機(jī)制，適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍；建立土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，規(guī)范征地補(bǔ)償爭議的處理；解決身份問題，妥善安置失地農(nóng)民，并建立完善的保障機(jī)制。其次，在生活保障方面，擴(kuò)大社保內(nèi)容，建立多層次覆蓋面廣泛的社保體系；建立多元的社會(huì)保障基金投入和監(jiān)管機(jī)制，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。這些基本保障都將有利于失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生與發(fā)展。但是各個(gè)國家政府提出的措施要考慮本國或本地區(qū)的具體地理位置、資源情況等，針對性地解決問題。在我國，失地農(nóng)民就業(yè)觀念落后，就業(yè)能力較低，再加上勞動(dòng)力市場的自發(fā)性、盲目性等缺陷，完全依靠勞動(dòng)力市場的自發(fā)調(diào)節(jié)來解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題幾乎不可能。需要政府發(fā)揮引導(dǎo)、整合、監(jiān)控、指導(dǎo)等作用。因此，在參考國際其他國家創(chuàng)業(yè)政策模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國失地農(nóng)民實(shí)際創(chuàng)業(yè)情況，從宏觀政策、中觀機(jī)制與微觀行為三個(gè)視角，提出失地農(nóng)民在市場機(jī)制下，政府要發(fā)揮重要的政府扶持與引導(dǎo)機(jī)制，助推失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生，并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.1宏觀政策視角：完善創(chuàng)業(yè)政策體系

（1）因地制宜：鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策

產(chǎn)業(yè)集聚對人力資本提升的作用顯著。在一個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚水平較高的地區(qū)，知識儲(chǔ)備量多，轉(zhuǎn)移渠道順暢，進(jìn)入門檻低，是非正式學(xué)習(xí)的溫床。政府應(yīng)該通過各部門的扶持與協(xié)作，提升產(chǎn)業(yè)競爭力[22]。但是地區(qū)創(chuàng)業(yè)環(huán)境的不同，其對創(chuàng)業(yè)政策的需求也不同。各個(gè)區(qū)域的失地農(nóng)民所處的環(huán)境經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)，失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的項(xiàng)目會(huì)有很大差別，其金融環(huán)境、產(chǎn)業(yè)環(huán)境也不盡相同。對于位于城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民，政府給予更多的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，提高服務(wù)層次，引導(dǎo)其由生存型創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)化為機(jī)會(huì)型創(chuàng)業(yè)；對于相對偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，應(yīng)該引導(dǎo)失地農(nóng)民首先從生存型創(chuàng)業(yè)開始，減少其創(chuàng)業(yè)進(jìn)入壁壘，提供相應(yīng)的創(chuàng)業(yè)場所等基礎(chǔ)性扶持政策。

（2）因人制宜：鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)人才政策

我國失地農(nóng)民普遍存在教育程度低、缺乏勞動(dòng)技能、年齡偏大等問題，同時(shí)，失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)也存在創(chuàng)業(yè)意向相對不足，厭惡風(fēng)險(xiǎn)，且抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差等現(xiàn)象。失地農(nóng)民間的收入差距也很大，不同區(qū)域的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、拆遷后的房租收入也不同[23-24]。有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民補(bǔ)償金額和收入很高，出現(xiàn)炫耀性消費(fèi)現(xiàn)象，獲得補(bǔ)償款后再也不就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。有的失地農(nóng)民有強(qiáng)烈的創(chuàng)業(yè)意向，并且具備一定的創(chuàng)業(yè)能力，但因其缺乏資金、社會(huì)資本等而無法開展創(chuàng)業(yè)。因此，建議根據(jù)不同的失地農(nóng)民自身特征和實(shí)際情況，提供因人制宜的創(chuàng)業(yè)人才培育政策，如對具備創(chuàng)業(yè)能力或有創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的失地農(nóng)民給予創(chuàng)業(yè)政策扶持；對創(chuàng)業(yè)意向低但有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的失地農(nóng)民，政府向其提供合適的創(chuàng)業(yè)投資項(xiàng)目等；對于生存型創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，提供小額貸款、稅費(fèi)減免、創(chuàng)業(yè)空間所等扶持手段；對于機(jī)會(huì)型創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，幫助其向更高層次創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展，引導(dǎo)其發(fā)展成為行業(yè)領(lǐng)頭人，以此帶動(dòng)更多失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。

（3）因時(shí)制宜：鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)型政策

我國失地農(nóng)民由于年齡、受教育程度、收入水平等因素影響，大部分還屬于生存型創(chuàng)業(yè)。這樣不利于創(chuàng)業(yè)的成功與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，要鼓勵(lì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)類型的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)真正的脫貧與可持續(xù)發(fā)展。失地農(nóng)民隨著創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的推進(jìn)，培養(yǎng)了創(chuàng)業(yè)素質(zhì)，機(jī)會(huì)識別、把握能力得到升華，加之有了較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，會(huì)主動(dòng)追求潛在商業(yè)機(jī)會(huì)，轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)會(huì)型創(chuàng)業(yè)。機(jī)會(huì)型創(chuàng)業(yè)是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要類型，因此，應(yīng)從生存型創(chuàng)業(yè)中挖掘更多的機(jī)會(huì)型創(chuàng)業(yè)，打破失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)固有的“創(chuàng)立—發(fā)展—倒閉”的短生命周期怪圈，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的改造升級，以適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展需要。當(dāng)生存型創(chuàng)業(yè)發(fā)展到一定階段，失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)技能得到增加，資源擁有的越來越多，更加重視發(fā)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)識別與利用，就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)會(huì)型創(chuàng)業(yè)。但是機(jī)會(huì)型創(chuàng)業(yè)相對生存型創(chuàng)業(yè)，對創(chuàng)業(yè)技能、知識經(jīng)驗(yàn)和資源獲取能力的要求更高，因此，需要更高層次的創(chuàng)業(yè)政策扶持。建議從創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)、創(chuàng)業(yè)資源、企業(yè)成長能力和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償體系等方面展開政策扶持，營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，體現(xiàn)對失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的完善、提升、服務(wù)和保護(hù)。

2.2 中觀機(jī)制視角：強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)資金扶持手段

從上述發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，一些稅收方面的措施是較為有效的，如美、英、德等國家降低稅率或提高起征點(diǎn)；德國的延期納稅；美、英、德、法等國家的稅收減免；美國的加速折舊、創(chuàng)業(yè)投資、納稅方式的可選性等政策；日本的準(zhǔn)備金制度；加拿大的資本所得扣除優(yōu)惠政策。我國的稅收制度對失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)行為起到重要的作用。目前，我國相繼出臺(tái)了《中小企業(yè)促進(jìn)法》《企業(yè)所得稅法》等法規(guī)政策，對新創(chuàng)辦企業(yè)提供了稅收優(yōu)惠政策。但與發(fā)達(dá)國家相比，在鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)上，還沒有相關(guān)詳細(xì)的稅收支持政策，特別是針對失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)方面還不盡完善，創(chuàng)業(yè)稅收政策大都停留在行政層面，持續(xù)性和實(shí)效性還有待提高。

（1）稅收優(yōu)惠手段

要擴(kuò)大失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)稅收政策優(yōu)惠面；針對失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)涉及的具體稅種制定優(yōu)惠政策；建議稅務(wù)部門應(yīng)簡化稅收征納程序，把失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的企業(yè)進(jìn)行單列，針對失地農(nóng)民群體實(shí)行不同的稅收征管模式；可以借鑒歐盟成員國簡化稅制和減輕中小企業(yè)行政負(fù)擔(dān)的做法，開設(shè)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)企業(yè)稅收專用通道；稅務(wù)機(jī)關(guān)對失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的企業(yè)提供免費(fèi)的培訓(xùn)和咨詢等服務(wù)；鼓勵(lì)社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供稅務(wù)代理和稅收籌劃服務(wù)。

（2）財(cái)政傾斜手段

借鑒國內(nèi)外企業(yè)信用擔(dān)保體系，引導(dǎo)和協(xié)助失地農(nóng)民成立貸款擔(dān)保組織，方便失地農(nóng)民的貸款需求；創(chuàng)建失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基金。參照國家經(jīng)驗(yàn)做法，創(chuàng)業(yè)基金可采取有效的、公平的、安全的運(yùn)營模式。在及時(shí)提供資金支持的基礎(chǔ)上，有效運(yùn)營和管理創(chuàng)業(yè)基金，保證創(chuàng)業(yè)基金保值增值；培育和構(gòu)建失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)資金合作互助組織，協(xié)調(diào)不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)水平的失地農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)資金有效利用與流動(dòng)，達(dá)到創(chuàng)業(yè)資金供給與需求平衡，例如鼓勵(lì)補(bǔ)償金額高的失地農(nóng)民對創(chuàng)業(yè)積極性高的地區(qū)和失地農(nóng)民個(gè)人進(jìn)行穩(wěn)健性創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目投資，達(dá)到區(qū)域和群體之間的“雙贏”。

2.3 微觀行為視角：提升失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)技能

（1）擴(kuò)展多渠道的創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)

借鑒美國、英國、日本等國家的教育和培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)，不斷拓展創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)的渠道，建立系統(tǒng)的多層次創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并創(chuàng)新教育和培訓(xùn)的內(nèi)容和形式。從資金渠道上，設(shè)立教育和培訓(xùn)專項(xiàng)基金，專款用于失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)；從培訓(xùn)模式上，可以借鑒英國、法國、德國等國家，組織多形式和多種內(nèi)容的教育和培訓(xùn)模式，同時(shí)可以借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)“線上”和“線下”教育相結(jié)合，減少失地農(nóng)民的教育和培訓(xùn)成本，提高效率[25]。此外，可根據(jù)失地農(nóng)民特點(diǎn)，有針對性制定創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)計(jì)劃和方案，給失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供個(gè)性化方案，對癥下藥。

（2）提供及時(shí)有效的創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)

為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供完善的信息服務(wù)，可建立失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)。通過網(wǎng)絡(luò)媒體技術(shù)，失地農(nóng)民可以更輕松的獲得創(chuàng)業(yè)信息，并對創(chuàng)業(yè)相關(guān)問題進(jìn)行互動(dòng)與交流。這種快捷便利的創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)，為失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)需求、創(chuàng)業(yè)導(dǎo)向，并進(jìn)行知識整合。

（3）提高創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)的積極性

參考美國“職業(yè)培訓(xùn)先于失業(yè)救濟(jì)金的發(fā)放”做法，將失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)與失業(yè)救濟(jì)金的發(fā)放結(jié)合，提高了失地農(nóng)民參加創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)的覆蓋率，推動(dòng)失地農(nóng)民由生存型創(chuàng)業(yè)向機(jī)會(huì)型創(chuàng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

3結(jié)論

雖然各個(gè)國家的國情與實(shí)際面臨的問題不同，但是國外一些成功的經(jīng)驗(yàn)可以為我國失地農(nóng)民社會(huì)保障與可持續(xù)發(fā)展提供有益的借鑒作用。因此，本文首先對典型發(fā)達(dá)國家的失地農(nóng)民保障及創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納總結(jié)與比較分析，提出了我國失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的政策啟示，并進(jìn)一步從宏觀政策視角，提出了因地制宜、因人制宜和因時(shí)制宜的包括創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)業(yè)人才政策和創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)型政策的創(chuàng)業(yè)政策體系；從中觀機(jī)制視角，提出了稅收優(yōu)惠和財(cái)政傾斜的創(chuàng)業(yè)資金扶持手段；從微觀行為視角，提出了擴(kuò)展多渠道的創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)、提供及時(shí)有效的創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)、提高創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)的積極性等可以提升失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)技能的政策。這些創(chuàng)業(yè)的政策可為我國失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)政策的制定提供更具有針對性與創(chuàng)新性的參考依據(jù)。

參考文獻(xiàn)(References)

[1]王青,王亞飛.我國城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民問題與對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2011,39(7):4198-4199,4243.WANG Q,WANG Y F.The problem of landless peasants and the countermeasures in our country urbanization[J].Journal of Anhui Agricultural Science,2011,39(7):4198-4199,4243.

[2]胡娟.失地農(nóng)民在征地過程中出現(xiàn)問題及對策研究[J].商業(yè)文化,2011(4):92-93.HU J.Problems and countermeasures of land-lost farmers in the process of land acquisition[J].Business Culture,2011(4):92-93.

[3]鮑海君,徐保根.基于可拓方法的征地安置路徑[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào),2008,24(S1):198-201.BAO H J,XU B G.Methods for peasant resettlement by land requisition based on extension engineering[J].Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering,2008,24(S1):198-201.

[4]GRIGORESCU A.Educational barriers for disadvantaged groups in entrepreneurship[J].Procedia Econmics&Finance,2016,39:791-799.

[5]KONTOS M.Se l f-e mp l o y me n t p o l i c i e s a n d mi g r a n t s'ent repreneurship in Germany[J].Entrepreneurship &Regional Development,2003,15(2):119-135.

[6]POON J P H,THAI D T,NAYBOR D.Ge ogr a phy,s oc i a l capital and female entrepreneurship in rural regions[J].Applied Geography,2012,35(1-2):308-315.

[7]Ef ENDIC N,ANDERSSON F W,WENNBERG K.Growt h i n first and second generation immigrant firms in Sweden[J].Ratio Working Papers,2015,34(8):1-42.

[8]RATTEN V,DANA L P.Indigenous food ent repreneurshi p i n Australia[J].International Journal of Entrepreneurship& Small Business,2015,26(3):265-279.

[9]KARLSSON C,KARLSSON M.Economic policy,institutions and entrepreneurship[J].Small Business Economics,2002,19(2):163-171.

[10]FEENSTRA G W,LEWI S C C,HI NRI CHS C C,e t a l.Ent repre neur i al out comes a nd e nt e r pri s e si ze i n US r et ai l farmers' markets[J].American Journal of Alternative Agriculture,2003,18(1):46-55.

[11]ILMAKUNNAS S,TAKALA M.Promoting employment among a ge i ng worker s:l e s sons from succe ssful pol i cy changes i n Finland[J].The Geneva Papers on Risk and Insurance Issues and Practice,2005,30(4):674-692.

[12]GHATAK M,MOOKHERJ EE D.La n d a c q u i s i t i o n f o r industrialization and compensation of displaced farmers[J].Journal of Development Economics,2014,110:303-312.

[13]RYAN C,SCOTLAND A,MONTGOMERY D.Re s i de n t attitudes to tourism development:a comparative study between the Rangitikei,New Zealand and Bakewell,United Kingdom[J].Progress in Tourism and Hospitality Research,1998,4(2):115-130.

[14]JAMES N,WALDRON C.Improvi ng access t o empl oyment and training i n former coal fiel ds areas i n t he UK:t he access alliance programme[J].Research in Transportation Business&Management,2011(2):20-28.

[15]DORON I.Cour t s,ombuds ma n,a nd heal t h-c a re pol i c y:an exploratory study of israel's national health care insurance act[J].European Journal of Health Law,2004,11(4):391-406.

[16]DANA L P.Asian models of entrepreneurship— from the Indian Union and the Kingdom of Nepal to the Japanese Archipelago[M].Singapore: World Scientific Publishing,2017.

[17]BAJBOUJ M,ALABDULLAH J,AHMAD S,et al.Psychosocial care of refugees in Germany:insights from the emergency relief and development aid[J]. Nervenarzt,2018,89(1):1-7.

[18]HAMELIN A. Influence of family ownership on small businessgrowth: evidence from French SMEs[J]. Small BusinessEconomics, 2013,41(3):563-579.

[19]LIN Z, PICOT G, YATES J. Rising self-employment in the midst of high unemployment: an empirical analysis of recent developmentsin Canada[J]. Analytical Studies Branch Research Paper,1999,7(4):65-78.

[20]呂文靜. 發(fā)達(dá)國家農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移經(jīng)驗(yàn)及對中國失地農(nóng)民就業(yè)的啟示[J]. 世界農(nóng)業(yè),2015(5):162-166.Lü W J. The experience of rural surplus labor transfer indeveloped countries and its enlightenment to the employment ofland-lost farmers in China[J]. World Agriculture, 2015(5):162-166.

[21]楊文靜.土地征用補(bǔ)償制度的國際比較及借鑒[J].農(nóng)場經(jīng)濟(jì)管理,2006(1):40-42.YANG W J.Int ernat i onal compari son and reference of l and requisition compensation system[J].Farm Economic Management,2006(1):40-42.

[22]朱新帥,巫紅霞,黃克龍,等.集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之政府角色定位研究[J].上海國土資源,2018,39(3):26-29.ZHU X S,WU H X,HUANG K L,et al.The role of government in the ci rculat ion of collect ive profitabl e construction l and[J].Shanghai Land &Resources,2018,39(3):26-29.

[23]唐云鋒,高飛,趙浪.失地農(nóng)民征地意愿行為的影響因素研究[J].上海國土資源,2015,36(2):42-45,50.TANG Y F,GAO F,ZHAO L.Analysis of factors affecting the preferences and behavior of farmers duri ng government land acquisition[J].Shanghai Land &Resources,2015,36(2):42-45,50.

[24]祝錦霞,黃鑫,方妍,等.環(huán)境正義誘導(dǎo)高補(bǔ)償下征收拆遷沖突空間分異的驅(qū)動(dòng)機(jī)制及政策分析──以環(huán)杭州灣地區(qū)為例[J].上海國土資源,2019,40(1):29-34.ZHU J X,HUANG X,FANG Y,e t a l.Exa mi ni ng dr i vi ng mechani sms a nd pol i cy anal ysi s of spat i al het eroge nei t y of demolition conflicts under the high compensation of environmental justice:a Hangzhou Bay area a case study[J].Shanghai Land &Resources,2019,40(1):29-34.

[25]岑盈盈,鮑海君.非正式培訓(xùn)對失地農(nóng)民人力資本提升的影響——社會(huì)網(wǎng)絡(luò)視角的質(zhì)性研究[J].上海國土資源,2016,37(1):49-53.CEN Y Y,BAO H J.The eff e ct of i nf orma l t rai ni ng on t he human capit al of land-lost farmers:Quali tati ve research from the social network perspective[J].Shanghai Land &Resources,2016,37(1):49-53.