喻建華，隗 煒，羅 成

（武漢市規(guī)劃研究院，湖北·武漢430012）

閑置土地的預(yù)防和處置是保障土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重要措施，是近年來國家和社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題，各級各類專項(xiàng)審計(jì)、國土督查、各級巡視也都將閑置土地處置作為重要工作內(nèi)容。本文結(jié)合武漢市2019年度開展的閑置土地專項(xiàng)清理和處置工作，就閑置土地產(chǎn)生的原因、處置存在的難點(diǎn)和《閑置土地處置辦法》（國土資源部令2012年第53號，以下簡稱《辦法》）中存在的問題進(jìn)行剖析，并提出相應(yīng)的政策建議，以期完善現(xiàn)行閑置土地處置和預(yù)防機(jī)制，更好地促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

1武漢市閑置土地成因和處置情況

1.1閑置土地基本情況

2019 年，武漢市對全市已供土地進(jìn)行了全面清理，共查出510宗閑置土地，面積共計(jì)5.02萬畝。閑置土地呈現(xiàn)出總量大、區(qū)域集中、情況復(fù)雜、閑置時間較長等特點(diǎn)。從分布看，主要位于新城區(qū)和開發(fā)區(qū)，共455宗，占全市閑置土地宗數(shù)89%。從土地用途看，工業(yè)用地291 宗，占58.1%；住宅用地80宗，占18.8%；商服用地89宗，占13.4%；公共管理與公共服務(wù)用地42宗，占6.8%；特殊用地、交通運(yùn)輸用地等其他用途8宗，占2.9%（表1）。從合同簽訂時間看，2010 年以前簽訂合同或取得劃撥決定書土地76宗，占全部閑置土地宗數(shù)的15%。

表1武漢市查處的閑置土地基本情況Table 1 Basic situation of idle land in Wuhan in 2019

1.2 土地閑置成因分析

土地閑置原因錯綜復(fù)雜，從已查明的閑置原因看，主要有以下情況：

（1）未按照合同約定期限、條件交地。因歷史原因，有些區(qū)將毛地（未拆遷或權(quán)屬有爭議）、生地（基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位）實(shí)施了供應(yīng)，導(dǎo)致項(xiàng)目無法開工建設(shè)，土地閑置。該原因是造成武漢市土地閑置的主要原因，約一半閑置土地涉及此問題，且工業(yè)用地尤其突出。

（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃修編、調(diào)整。在城市快速發(fā)展階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行必要的修編、調(diào)整在所難免，但由此原因造成土地閑置的情況不容小覷，全市約1/4 的閑置土地涉及此原因。例如，武漢市為實(shí)施生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略，2016 年頒布了《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》，在全市集中建設(shè)區(qū)以外的區(qū)域作為生態(tài)控制線范圍土地實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。對生態(tài)控制區(qū)范圍內(nèi)既有項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，分類處置，其中，對已批已供未建但不符合準(zhǔn)入要求的項(xiàng)目，原則上應(yīng)改變用途或置換用地。2017 年8月23日，武漢市政府發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)長江新城規(guī)劃區(qū)域管控工作的通告》（武政規(guī)[2017]35 號），2017 年8 月23 日至2018 年8 月23 日（后延期至2019 年8 月22 日）暫停辦理長江新城規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃土地許可手續(xù)和施工許可手續(xù)。為落實(shí)相關(guān)管理規(guī)定對既有項(xiàng)目的清理改造，長江新城規(guī)劃規(guī)劃管制實(shí)施規(guī)劃區(qū)域規(guī)劃建設(shè)審批凍結(jié)，對涉及區(qū)域已供未建項(xiàng)目造成較大影響。除此類重大發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整引起的規(guī)劃調(diào)整外，因城市道路、公共設(shè)施建設(shè)需要對規(guī)劃進(jìn)行局部調(diào)整，導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)劃不符無法按期開工的情況也客觀存在。

（3）政策調(diào)整原因。例如，2013年中辦、國辦《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》以及近兩年來機(jī)構(gòu)改革、央企兼并重組等原因，造成部分已供行政辦公用地和相關(guān)國有企業(yè)項(xiàng)目用地閑置，約5%的閑置土地涉此原因。

（4）企業(yè)自身原因。因企業(yè)自身原因造成土地閑置的，主要是企業(yè)經(jīng)營困難資金不足、摘牌拿地盲目、市場不景氣、企業(yè)投資戰(zhàn)略改變、司法查封、涉及信訪等。由企業(yè)自身原因造成閑置的約占20%。在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)對建設(shè)項(xiàng)目開工的相關(guān)程序不了解，誤以為政府交地后即可開工，延誤了項(xiàng)目報(bào)建和開工時間。

1.3 閑置土地的處置方式

從武漢市閑置土地處置的實(shí)際情況看，處置方案包括以下7 種：

（1）督促企業(yè)開工。行政審批部門縮短審批手續(xù)辦理時間，企業(yè)承諾限時開工的項(xiàng)目，并視同為處置完畢。該方法實(shí)際效果明顯，510宗閑置土地中，140余宗土地通過此方法解決了閑置問題。

（2）延長動工期限。這種方法主要適用于一年內(nèi)閑置原因可消除的項(xiàng)目以及涉及司法查封的項(xiàng)目。

（3）臨時使用。采用此方法的主要是涉及規(guī)劃調(diào)整、宏觀政策調(diào)整以及市場原因，短期內(nèi)難以開工的土地。如已供應(yīng)的城中村產(chǎn)業(yè)用地，因受市場影響招商有困難，將土地作為臨時停車場使用。

（4）土地置換。對因規(guī)劃修編調(diào)整原因難以按照原規(guī)劃用途使用土地的，經(jīng)與土地使用權(quán)人協(xié)商后采取此方法，但因土地的特殊性，難找到價值相當(dāng)、規(guī)模相同、區(qū)位條件相似且滿足多方利益需求的置換地塊并非易事，處理周期耗時較長。

（5）協(xié)商有償收回。但收回雙方就收回價格短期內(nèi)難以達(dá)成協(xié)議，處置周期也較長。

（6）收取土地閑置費(fèi)。主要針對極少數(shù)由于企業(yè)原因且涉嫌囤地不開發(fā)的工業(yè)項(xiàng)目。

（7）無償收回。采取此種方法處置土地的，均是以劃撥方式供應(yīng)的土地；以出讓方式供應(yīng)的土地，未采取此種方法處置。

2閑置土地處置的難點(diǎn)和問題

2.1已動工項(xiàng)目是否閑置難認(rèn)定

《辦法》規(guī)定“已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地?！钡珜?shí)際管理中，“三分之一”“已投資總額百分之二十五”“對中止開發(fā)建設(shè)滿一年”難認(rèn)定、難舉證。即使認(rèn)定出屬于該類情況造成的土地閑置的，也面臨難處置，尤其是按規(guī)定需采取收回方式的，還涉及到企業(yè)前期投資如何處置問題。因?yàn)橐?guī)定實(shí)施起來有諸多難點(diǎn)和爭議，最終也導(dǎo)致自然資源管理部門盡可能不去“觸碰”這類項(xiàng)目。從武漢市查處情況看，未將已動工但未完工項(xiàng)目納入閑置土地清查范圍。

2.2 閑置土地查處部門配合不夠

閑置土地處置過程中，除涉及到自然資源主管部門外，還涉及法院、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)、銀行等多個部門；要想有效地處置閑置土地，需要相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，共同參與。但由于閑置土地查處的直接依據(jù)是《辦法》，而作為部門規(guī)章，法律位階不高，對除自然資源部門以外的其他部門約束力不強(qiáng)，參與和配合度不足，在執(zhí)行過程中最后成了自然資源部門“孤軍奮戰(zhàn)”，工作開展難度較大。

2.3 違約責(zé)任難認(rèn)定

雖然從武漢市土地閑置原因認(rèn)定看，最終都可歸入政府原因或企業(yè)原因兩類，但許多土地閑置原因并非“非黑即白”，要么完全是政府原因，要么完全是企業(yè)原因，實(shí)際往往是各種原因相互交織。閑置時間越長的項(xiàng)目，原因越多，既有企業(yè)自身原因，也有前期供地合同不嚴(yán)謹(jǐn)，未規(guī)定交地、開工時間，政府區(qū)域發(fā)展規(guī)劃調(diào)整等多種原因。但是，現(xiàn)行《辦法》中只規(guī)定了因政府原因、因企業(yè)兩種情況造成的閑置，而并未對雙方都有責(zé)任的情況下如何解決提出原則性的意見。加之《辦法》對企業(yè)自身原因造成的閑置，處罰較嚴(yán)厲，反倒促使企業(yè)竭力尋找政府原因造成閑置的“蛛絲馬跡”；而自然資源主管部門在舉證企業(yè)原因時，則存在舉證難的問題。

2.4 有償收回?zé)o標(biāo)準(zhǔn)

《辦法》規(guī)定，政府原因造成閑置的土地可“協(xié)議有償收回”，但《辦法》并未明確收回價格確定標(biāo)準(zhǔn)。從我國土地及相關(guān)法律規(guī)定看，收回土地使用權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，有市場價補(bǔ)償、合理補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償、協(xié)商補(bǔ)償?shù)榷喾N補(bǔ)償原則，到底采取何種標(biāo)準(zhǔn)，政府及其土地部門無所適從。標(biāo)準(zhǔn)過低，企業(yè)不接受，標(biāo)準(zhǔn)過高，涉嫌國有資產(chǎn)流失。但無論采取那種方式，都涉及金額巨大的資金，由于規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不明確，在當(dāng)前對行政管理工作要求嚴(yán)格，甚至有能被“多渠道”問責(zé)的情況下，自然資源部門客觀上存在不敢定價、不敢決策，層層上報(bào)的情況，也造成采取有償收回方式處置的項(xiàng)目執(zhí)行時久拖不決。

2.5 企業(yè)原因造成的土地閑置處罰嚴(yán)厲難實(shí)施

《辦法》規(guī)定，對企業(yè)原因造成土地閑置滿一年不滿兩年的，按照土地使用權(quán)出讓金百分之二十標(biāo)準(zhǔn)收取土地閑置費(fèi)；對閑置超過兩年的無償收回。處罰力度嚴(yán)于《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定（《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條規(guī)定“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。”），且無償收回的做法與《物權(quán)法》對提前收回國有土地使用權(quán)規(guī)定不符（《物權(quán)法》第一百四十八條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金”；且《物權(quán)法》并無閑置即可無償收回的規(guī)定）。而且這兩種處罰方法與《行政處罰法》第四條第二款“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”的原則是否一致也值得商榷。隨著土地價值不斷提升，20%的閑置費(fèi)可能動輒數(shù)百萬元甚至過億元，無償收回土地更會涉及企業(yè)的生死存亡，政府也面臨著信訪、維穩(wěn)、訴訟、企業(yè)施壓等多方面困難，執(zhí)行起來極為困難。從武漢市實(shí)際情況看，僅對極少數(shù)企業(yè)自身原因造成閑置土地采取此方法。

3完善閑置土地處置的政策建議

針對當(dāng)前閑置土地查處中的實(shí)際困難和問題，一方面要完善相關(guān)的制度，修訂《辦法》，提高其操作性；另一方面則應(yīng)從預(yù)防閑置土地發(fā)生上下功夫。

3.1對《辦法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修訂

從以下五個方面對《辦法》進(jìn)行修訂：

一是提高《辦法》的法律位階。提高全社會對閑置土地的認(rèn)識，明確相關(guān)部門在閑置土地認(rèn)定、查處中的職責(zé)，建立政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動的閑置土地處置工作機(jī)制，改變當(dāng)前閑置土地認(rèn)定查處自然資源部門一家單打獨(dú)斗的局面。

二是簡化閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。將取得施工許可證作為開工標(biāo)準(zhǔn)；同時，對已動工未完工項(xiàng)目不納入閑置土地清查范圍。

三是在閑置原因認(rèn)定上，扣除逾期交地等政府原因或不可抗力因素影響時間后仍然屬于閑置土地的，應(yīng)認(rèn)定為企業(yè)自身原因造成的閑置。

四是明確政府原因協(xié)議收回的價格標(biāo)準(zhǔn)。建議按照土地出讓合同價(劃撥價款)收回，且政府應(yīng)給予企業(yè)一定的補(bǔ)償，可按照與閑置年限相同期限的貸款利率給予補(bǔ)償。

五是調(diào)整企業(yè)自身原因造成閑置土地的處罰條款。降低土地閑置費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，建議按照不低于5%-10%控制；取消閑置滿兩年土地?zé)o償收回的處置方法，將其調(diào)整為適當(dāng)補(bǔ)償后收回，收回補(bǔ)償價格按照土地出讓合同價和收回時評估價兩者中的低值確定。

3.2 建立預(yù)防閑置土地產(chǎn)生的長效機(jī)制

閑置土地重在預(yù)防，積極預(yù)防閑置土地產(chǎn)生才是根本之策。

一是要完善供地政策。嚴(yán)格執(zhí)行“凈地”“熟地”供地，土地至少應(yīng)達(dá)到“凈地”+“三通（水、電、路）”后方可實(shí)施供地。推廣工業(yè)用地項(xiàng)目“先租后讓，租讓結(jié)合”的供應(yīng)方式，對一般工業(yè)項(xiàng)目，采取先期出租五年，待出租期屆滿評估后再確定是否采用出讓的方式。

式中，VH 為臨界不沖流速，m/s；dcp為渠床土粒平均粒徑，m；A為與渠床土壤密實(shí)程度有關(guān)的經(jīng)驗(yàn)系數(shù)；R為水力半徑，m。

二是建立部門聯(lián)動機(jī)制，做好跟蹤服務(wù)和監(jiān)管。有條件的市、縣，可以通過政務(wù)網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目的土地供應(yīng)、規(guī)劃審批、施工審批、預(yù)售審批（房地產(chǎn)項(xiàng)目）和竣工核實(shí)等信息進(jìn)行對接和清理，實(shí)現(xiàn)全流程審批信息的無縫對接，督促項(xiàng)目加快實(shí)施。切實(shí)落實(shí)土地利用動態(tài)巡查制度，充分利用土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，強(qiáng)化建設(shè)用地批后服務(wù)和監(jiān)管。建設(shè)項(xiàng)目開工到期前一個月，應(yīng)通知建設(shè)單位按時開工。如建設(shè)單位不能開工，應(yīng)到自然資源部門說明不能開工原因，如確屬政府原因，經(jīng)批準(zhǔn)可申請延期。

三是注重多規(guī)銜接，合理兼顧公共利益和土地權(quán)利人利益。加強(qiáng)各類規(guī)劃的橫向銜接和縱向銜接，切實(shí)做到“多規(guī)合一”，避免因規(guī)劃自身矛盾導(dǎo)致的土地閑置。因全局性、系統(tǒng)性管控需要，確須變更或調(diào)整原土地用途的，及時與土地權(quán)利人或權(quán)屬單位溝通，充分征求意見。四是建立對失信企業(yè)的懲戒機(jī)制。對由于企業(yè)原因造成土地閑置的，將其納入土地市場不良行為記錄檔案，企業(yè)在其閑置土地處置完畢前，不得參加土地出讓競買或新劃撥其他土地。

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