廖愛(ài)娣

一、問(wèn)題的提出

精準(zhǔn)救助能夠?qū)⒐簿戎Y源集中分配給目標(biāo)群體，提高社會(huì)救助的成本—效益①周鳳華：《社會(huì)救助對(duì)象瞄定：方法與實(shí)踐》，《社會(huì)主義研究》，2009年第4期。，彰顯公平正義。社會(huì)救助審核則是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)救助最關(guān)鍵的一環(huán)②劉權(quán)：《社會(huì)救助審核：價(jià)值、問(wèn)題與對(duì)策》，《中國(guó)行政管理》，2017年第8期。，而審核中的瞄準(zhǔn)機(jī)制直接影響政策的實(shí)施效果。傳統(tǒng)的瞄準(zhǔn)機(jī)制有如下幾種：第一，指標(biāo)瞄準(zhǔn)，以家計(jì)審查、代理財(cái)富審查（PMT）為代表，兩者通過(guò)操作化的指標(biāo)對(duì)家庭狀況、財(cái)產(chǎn)、收入等進(jìn)行測(cè)量，優(yōu)點(diǎn)在于審核標(biāo)準(zhǔn)客觀(guān)、操作簡(jiǎn)單方便，可以大致把握家庭生活水平，但行政成本高且容易污名化③李艷軍：《農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)研究—基于代理財(cái)富審查(PMT)的方法》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2013年第2期。；第二，類(lèi)型瞄準(zhǔn)，主要包括地理瞄準(zhǔn)與人口特征瞄準(zhǔn)，瞄準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)非常簡(jiǎn)單，根據(jù)“貧困地圖”或諸如年齡、性別的人口特征進(jìn)行資源分配，優(yōu)點(diǎn)在于指標(biāo)不易人為改變、行政成本低，但屬于粗放型，容易導(dǎo)致符合救助標(biāo)準(zhǔn)的人群基數(shù)過(guò)大；第三、自我瞄準(zhǔn)，是基于誠(chéng)信原則由個(gè)人決定是否參與項(xiàng)目，行政成本低，但會(huì)增加受助人接受救助的成本，且自行貼上窮人的標(biāo)簽不利于資本長(zhǎng)期積累，對(duì)其心理也有一定的影響；第四、過(guò)程瞄準(zhǔn)，即在社會(huì)救助審核過(guò)程中，通過(guò)群眾參與、民主評(píng)議、多次公示等程序進(jìn)行瞄準(zhǔn)，不可避免會(huì)受到個(gè)人性別、年齡、教育程度以及偏好的影響，帶有濃重的主觀(guān)色彩①李鵬：《家庭收入結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)存量與社會(huì)救助瞄準(zhǔn)效度—兼論村民評(píng)議實(shí)踐效果》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》，2017年第8期。，且在城市有所局限；第五，社區(qū)瞄準(zhǔn)（Community-Based Targeting，CBT），即政府主管部門(mén)授權(quán)社區(qū)組織或其他機(jī)構(gòu)對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行瞄準(zhǔn)，它的權(quán)威性、動(dòng)員力可以較好地提高救助精準(zhǔn)度②章曉懿：《社區(qū)能力視角下的社會(huì)救助瞄準(zhǔn)機(jī)制研究：轉(zhuǎn)型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2017年第2期。，但是容易形成精英控制，從而影響瞄準(zhǔn)效果③Adriana Camacho，Emily Conover，Manipulation of Social Program Eligibility，American Economic Journal： Economic Policy，2011，3(2)；GALASSO E，RAVALLION M．Decentralized Targeting of an Antipoverty Program，Journal of Public Economics，2005，89（4）．。簡(jiǎn)而言之，傳統(tǒng)的瞄準(zhǔn)機(jī)制從內(nèi)容上以救助對(duì)象的家庭狀況、房屋、土地、經(jīng)營(yíng)性收入、工資性收入等為主，在方法上以詢(xún)問(wèn)、觀(guān)察等定性方法為主，缺乏具體的、客觀(guān)的家庭財(cái)產(chǎn)、收入數(shù)據(jù)，容易“瞄偏”④汪磊，伍國(guó)勇：《精準(zhǔn)扶貧視域下我國(guó)農(nóng)村地區(qū)貧困人口識(shí)別機(jī)制研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2016年第7期。。學(xué)者通過(guò)對(duì)社會(huì)救助基礎(chǔ)性制度—“最低生活保障制度”的測(cè)量，也驗(yàn)證了這一事實(shí)。易紅梅等發(fā)現(xiàn)處在赤貧指數(shù)最低端的20%和40%人口分別只占低保名額的50.67%和73.33%⑤易紅梅，張林秀：《農(nóng)村最低生活保障政策在實(shí)施過(guò)程中的瞄準(zhǔn)分析》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》，2011年第6期。，楊龍等通過(guò)微觀(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)“政策目標(biāo)貧困人口”與“實(shí)際識(shí)別貧困人口”存在37%～50%的誤差⑥楊龍，李萌，汪三貴：《我國(guó)貧困瞄準(zhǔn)政策的表達(dá)與實(shí)踐》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2015年第1期。，劉鳳芹等則測(cè)出收入貧困人口僅獲得31.86%的低保救助資源⑦劉鳳芹，徐月賓：《誰(shuí)在享有公共救助資源?—中國(guó)農(nóng)村低保制度的瞄準(zhǔn)效果研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2016年第1期。。

隨著救助范圍拓寬、救助對(duì)象異構(gòu)、救助環(huán)境復(fù)雜化，傳統(tǒng)的瞄準(zhǔn)機(jī)制越發(fā)捉襟見(jiàn)肘。學(xué)者也提出要建立統(tǒng)一的貧困人口瞄準(zhǔn)機(jī)制⑧汪三貴，Albert Park：《中國(guó)農(nóng)村貧困人口的估計(jì)與瞄準(zhǔn)問(wèn)題》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2010年第2期。、信息共享機(jī)制⑨蔣悟真，李其成：《社會(huì)救助“救急難”機(jī)制構(gòu)建問(wèn)題探討》，《廣東社會(huì)科學(xué)》，2016年第6期。、發(fā)揮信息化數(shù)據(jù)平臺(tái)在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)救助中的積極作用⑩劉欣：《功能整合與發(fā)展轉(zhuǎn)型：精準(zhǔn)扶貧視閾下的農(nóng)村社會(huì)救助研究》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2016年第10期。。在此背景下，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2012]45號(hào)），提出要建立救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制。到2014年2月，《社會(huì)救助暫行辦法》（國(guó)務(wù)院令第649號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）明確規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立申請(qǐng)和已獲得社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對(duì)平臺(tái)，為審核認(rèn)定社會(huì)救助對(duì)象提供依據(jù)?！本o接著民政部于同年4月出臺(tái)《關(guān)于居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（民發(fā)[2014]83號(hào)），對(duì)系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、建設(shè)目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施等進(jìn)行規(guī)定。此后，各地核對(duì)中心陸陸續(xù)續(xù)成立，并搭建“居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)核對(duì)信息系統(tǒng)），出臺(tái)相關(guān)的規(guī)章制度。截至2018年，核對(duì)信息系統(tǒng)作為社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的技術(shù)路徑已實(shí)踐數(shù)年，它實(shí)踐效果如何？本文將以核對(duì)信息系統(tǒng)為案例展演其蘊(yùn)含的技術(shù)邏輯，在此基礎(chǔ)上討論技術(shù)路徑的困境，以期為社會(huì)救助技術(shù)瞄準(zhǔn)提供一些參考。

依托“2018年民政部低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制建立與效果評(píng)價(jià)”項(xiàng)目，課題組于2018年9月2日至10月20日在吉林、山東、浙江、海南、貴州五省進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，主要采用座談法和深入訪(fǎng)談法，與省、市級(jí)核對(duì)中心領(lǐng)導(dǎo)及主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行座談會(huì)，與各級(jí)核對(duì)中心工作人員及低保戶(hù)進(jìn)行無(wú)結(jié)構(gòu)訪(fǎng)談，訪(fǎng)談提綱主要涉及系統(tǒng)建設(shè)、業(yè)務(wù)開(kāi)展、日常管理、部門(mén)合作和效果評(píng)價(jià)五個(gè)方面。

二、“核對(duì)信息系統(tǒng)”中的技術(shù)邏輯

核對(duì)信息系統(tǒng)是以民政部牽頭，聯(lián)合公安、人社、工商、銀行等部門(mén)對(duì)救助對(duì)象的工資性收入、經(jīng)營(yíng)性?xún)羰杖?、?cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入等全部家庭可支配收入以及車(chē)輛、房屋、現(xiàn)金等家庭財(cái)產(chǎn)進(jìn)行核查的一種方式。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)核對(duì)信息系統(tǒng)蘊(yùn)含的技術(shù)邏輯至少具有三點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：第一，提高了救助精準(zhǔn)度；第二，減少了人情保、關(guān)系保；第三，為工作人員保駕護(hù)航。

（一）通過(guò)數(shù)目管理提高了救助精準(zhǔn)度王雨磊認(rèn)為通過(guò)數(shù)字信息在地化、系統(tǒng)化、邏輯化，國(guó)家可以改善在基層治理過(guò)程中的信息不對(duì)稱(chēng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的合理化①王雨磊：《數(shù)字下鄉(xiāng)：農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理》，《社會(huì)學(xué)研究》，2016年第6期。。核對(duì)信息系統(tǒng)中的技術(shù)邏輯無(wú)時(shí)無(wú)刻不體現(xiàn)著對(duì)數(shù)目的管理，其核心是可計(jì)算性，各方面都可以通過(guò)如實(shí)計(jì)算進(jìn)行理性決策。以往主要是通過(guò)入戶(hù)調(diào)查、鄰里訪(fǎng)問(wèn)、信函索證、群眾評(píng)議以及救助對(duì)象的自述來(lái)判斷其家庭經(jīng)濟(jì)狀況，具有很大的主觀(guān)性、偏差性。目前，核對(duì)信息系統(tǒng)與其他部門(mén)進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)接，各省部門(mén)對(duì)接數(shù)目有所不同（如表1），但基本可以查詢(xún)車(chē)輛、商品房、公積金、社會(huì)保險(xiǎn)、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、個(gè)人所得稅等信息，并通過(guò)數(shù)據(jù)指標(biāo)設(shè)置將各項(xiàng)社會(huì)救助申請(qǐng)要求進(jìn)行具體的操作化。以浙江省嘉興市為例，該地核對(duì)信息系統(tǒng)中對(duì)申請(qǐng)最低生活保障者及家庭成員在生活用機(jī)動(dòng)車(chē)輛（家庭成員生活用機(jī)動(dòng)車(chē)輛＜1）、房產(chǎn)（家庭成員名下房產(chǎn)＜2）、月收入（家庭成員人均月收入＜796元）、存款（家庭成員人均存款＜38208元，796元/月/人*12月*4年）等方面均有具體的指標(biāo)數(shù)值范圍。具體、客觀(guān)的數(shù)據(jù)具有更好的說(shuō)服力，且通過(guò)新申請(qǐng)對(duì)象100%核查，在保人員100%覆蓋，年度100%復(fù)核的方式實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理，使信息更加的全面與準(zhǔn)確。此外，通過(guò)預(yù)警率、檢出率、復(fù)核率的計(jì)算來(lái)追求社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的效率，其可計(jì)算性、可判定性和可控性進(jìn)一步提高了救助精準(zhǔn)度，較好的避免了“開(kāi)寶馬領(lǐng)低?！钡那闆r。

（二）流水線(xiàn)操作減少“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！奔夹g(shù)治理對(duì)主體、方式、目標(biāo)、過(guò)程進(jìn)行控制從而實(shí)現(xiàn)精細(xì)化。傳統(tǒng)的識(shí)別機(jī)制是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)入戶(hù)調(diào)查、群眾評(píng)議等初級(jí)識(shí)別程序的實(shí)施以及原始數(shù)據(jù)、資料的收集，而由縣級(jí)審批單位對(duì)上報(bào)材料進(jìn)行核查、審批，但由于信息不對(duì)稱(chēng)，只能基于材料進(jìn)行評(píng)議，可能會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)保、漏保的情況，對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用也大大減弱。但是，核對(duì)信息系統(tǒng)擁有一套嚴(yán)格的技術(shù)運(yùn)行程序，各級(jí)行為主體的權(quán)責(zé)分明，以全省統(tǒng)一系統(tǒng)的海南省為例，首先，由申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，簽署《社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)信息核對(duì)授權(quán)書(shū)》《誠(chéng)信承諾書(shū)》，并提交身份證、戶(hù)口本、銀行流水賬單以及相關(guān)證明；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)信息收集、掃描及上傳，并發(fā)起核對(duì)申請(qǐng)；然后，縣級(jí)核對(duì)中心線(xiàn)上對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行初審，核對(duì)身份證號(hào)是否正確、家庭成員是否齊全、授權(quán)書(shū)等是否規(guī)范，然后再進(jìn)行提交；再者，市級(jí)核對(duì)中心則進(jìn)行二次審核并提交；接著由省級(jí)核對(duì)中心進(jìn)行自動(dòng)比對(duì)操作，并生成核對(duì)報(bào)告；最后再逐級(jí)反饋，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)符合要求的申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行入戶(hù)調(diào)查。由于全國(guó)核對(duì)信息系統(tǒng)正處在探索階段，各地發(fā)展水平不均衡，核對(duì)信息系統(tǒng)在平臺(tái)層級(jí)、運(yùn)行方式等方面均存在較大差異①調(diào)研五省核對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)概括：山東省使用民政基礎(chǔ)平臺(tái)，省級(jí)統(tǒng)一建立，部省對(duì)接，市、縣核對(duì)信息系統(tǒng)對(duì)部分指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充；吉林省使用民政基礎(chǔ)平臺(tái)，省級(jí)統(tǒng)一建立，未部省對(duì)接，市、縣核對(duì)信息系統(tǒng)對(duì)部分指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充；浙江省未使用民政基礎(chǔ)平臺(tái)，省級(jí)統(tǒng)一建立，未部省對(duì)接，市、縣核對(duì)信息系統(tǒng)對(duì)部分指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充；海南省使用民政基礎(chǔ)平臺(tái)，省級(jí)統(tǒng)一建立，未部省對(duì)接；貴州省未使用民政基礎(chǔ)平臺(tái)，省級(jí)未統(tǒng)一建立，未部省對(duì)接。（圖1），但“申請(qǐng)—核對(duì)”基本呈現(xiàn)“自下而上發(fā)起、從上往下反饋”的流水線(xiàn)操作。核對(duì)信息系統(tǒng)的技術(shù)邏輯實(shí)現(xiàn)了人與數(shù)據(jù)的分離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要負(fù)責(zé)身份證等不可修改信息收集，而數(shù)據(jù)集中在縣（區(qū)、市）級(jí)、市（州）級(jí)或省級(jí)，作為審批單位的縣級(jí)部門(mén)擁有了實(shí)質(zhì)性審批權(quán)力，可以避免基層的人情保、關(guān)系保。

表1 調(diào)研省、市核對(duì)信息系統(tǒng)可核查數(shù)據(jù)

圖1 調(diào)研五省核對(duì)信息系統(tǒng)整體運(yùn)行流程

（三）通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)控制為工作人員保駕護(hù)航黃曉春將技術(shù)治理歸納為風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)先、強(qiáng)調(diào)“事本主義”的改革觀(guān)、工具主義地動(dòng)員社會(huì)三個(gè)特點(diǎn)②黃曉春，嵇欣：《技術(shù)治理的極限及其超越》，《社會(huì)科學(xué)》，2016年第11期。，風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)先的特點(diǎn)在核對(duì)信息系統(tǒng)中表現(xiàn)尤為明顯。入戶(hù)調(diào)查、鄰里走訪(fǎng)、群眾評(píng)議等傳統(tǒng)識(shí)別機(jī)制具有一定的主觀(guān)色彩，由于缺乏確切的數(shù)據(jù)容易引起救助對(duì)象的疑惑與不滿(mǎn)，引發(fā)基層工作人員與救助對(duì)象之間的矛盾。與此同時(shí)，由于社會(huì)領(lǐng)域宏觀(guān)政策存在模糊性，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)向下層聚集③烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，譯林出版社，2004年，第38頁(yè)。，所以目前核對(duì)信息系統(tǒng)中的技術(shù)邏輯以風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)先的階段性特征顯現(xiàn)，第一，以客觀(guān)數(shù)據(jù)作為決策依據(jù)，通過(guò)核對(duì)信息系統(tǒng)獲取的家庭財(cái)產(chǎn)、收入信息均為客觀(guān)數(shù)據(jù)，是進(jìn)行決策的重要依據(jù)來(lái)源，工作人員可有理有據(jù)地向救助者進(jìn)行解疑，具有說(shuō)服力，減少工作人員與救助對(duì)象之間的沖突。第二，增加一道“安全網(wǎng)”，縱觀(guān)社會(huì)救助審核流程，在傳統(tǒng)的調(diào)研方式之外，還有核對(duì)信息系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)充，不管是作為“前置篩選機(jī)制”（置于入戶(hù)調(diào)研之前）還是“后置保障機(jī)制”（置于入戶(hù)調(diào)研之后）都能夠降低“瞄偏”風(fēng)險(xiǎn)。第三，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，核對(duì)信息系統(tǒng)在承擔(dān)救助對(duì)象各類(lèi)信息核查的同時(shí)，便承接著“瞄偏”的風(fēng)險(xiǎn)，技術(shù)將風(fēng)險(xiǎn)從人向系統(tǒng)轉(zhuǎn)移，減輕工作人員的壓力與風(fēng)險(xiǎn)，起到保駕護(hù)航的作用。

三、社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的技術(shù)困境

不容置疑，技術(shù)路徑使得社會(huì)救助瞄準(zhǔn)更加精準(zhǔn)、減少了“人情保”“關(guān)系?！?，為工作人員保駕護(hù)航，具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，然而，任何一種技術(shù)必然有其“邊際效用”，如果任其無(wú)限放大，則會(huì)扭曲具有兜底保障性質(zhì)的社會(huì)救助制度，反過(guò)來(lái)又會(huì)限制技術(shù)往更好的方向發(fā)展。從目前“核對(duì)信息系統(tǒng)”的實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的技術(shù)路徑至少存在三大悖論性難題。

（一）價(jià)值導(dǎo)向呈“工具理性”與“價(jià)值理性”的沖突從價(jià)值導(dǎo)向的角度進(jìn)行分析，社會(huì)救助瞄準(zhǔn)應(yīng)該是基于一定的原則采用有效的、合適的手段從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)群體的精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)，是價(jià)值理性指導(dǎo)工具理性①李彥，肖維青：《翻譯技術(shù)的理性批判：工具理性與價(jià)值理性的沖突與融合》，《上海翻譯》，2018年第5期。。但是在實(shí)踐過(guò)程中，由于技術(shù)的數(shù)目管理、流水線(xiàn)操作、風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)先的優(yōu)勢(shì)使得“工具理性”逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。如核對(duì)信息系統(tǒng)可通過(guò)“高拍儀”掃描申請(qǐng)者身份證，實(shí)現(xiàn)家庭成員、婚姻、殯葬等信息的匹配，形成“社會(huì)救助申請(qǐng)表”；通過(guò)系統(tǒng)權(quán)限分配加強(qiáng)數(shù)據(jù)垂直監(jiān)管；通過(guò)部門(mén)數(shù)據(jù)對(duì)接實(shí)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、“一鍵核對(duì)”；通過(guò)預(yù)設(shè)核對(duì)信息系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行邏輯簡(jiǎn)化人工計(jì)算等等。在提升工作效率與質(zhì)量的同時(shí)，卻削弱社會(huì)救助工作人員的主體地位和身份，與救助對(duì)象直接接觸的一線(xiàn)民政工作人員只需進(jìn)行簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)錄入與操作，間接接觸救助對(duì)象的縣級(jí)及以上工作人員則只需判斷數(shù)據(jù)是否符合預(yù)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)即可，無(wú)需太多的思考與判斷。隨著技術(shù)的愈加成熟，社會(huì)救助瞄準(zhǔn)將更加依賴(lài)技術(shù)的甄別、分析能力，工作人員將淪為附屬，成為簡(jiǎn)單判斷數(shù)據(jù)是否符合標(biāo)準(zhǔn)的“單向度的人”②赫伯特·馬爾庫(kù)塞：《單向度的人》，上海譯文出版社，2006．。此時(shí)，每一個(gè)具體的“救助對(duì)象”與附著在其身上的“數(shù)據(jù)符號(hào)”已經(jīng)進(jìn)行了剝離，人與其他客體沒(méi)有任何區(qū)別，皆可以用數(shù)據(jù)進(jìn)行說(shuō)明，對(duì)技術(shù)的重視超過(guò)對(duì)人的重視，錯(cuò)將手段當(dāng)成目本身，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)影響社會(huì)救助功能的發(fā)揮，與其公平、正義、國(guó)家責(zé)任的價(jià)值相背離，在實(shí)踐中逐漸失去人文關(guān)懷氣息。以銀行存款的處理為例，某核對(duì)中心領(lǐng)導(dǎo)談到：

“我們這里農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為4262元/年，城市低保標(biāo)準(zhǔn)為518元/月，按要求人均存款不能超過(guò)年低保標(biāo)準(zhǔn)的2倍，有查出銀行存款比標(biāo)準(zhǔn)多1塊錢(qián)，那是不是就要退保？如果不退保，紀(jì)檢追責(zé)誰(shuí)承擔(dān)？如果把他退出來(lái)，下個(gè)月進(jìn)行動(dòng)態(tài)核查，他又低于標(biāo)準(zhǔn)，又把他拉進(jìn)來(lái)，這樣來(lái)來(lái)回回弄，我們倒還好，那基層工作人員還要不要做事了，現(xiàn)在誰(shuí)家沒(méi)有個(gè)1萬(wàn)多塊的存款，現(xiàn)在是窮人存錢(qián)，富人貸款。”

在實(shí)際操作中，如何處理好“手段”與“目標(biāo)”“量化指標(biāo)”與“價(jià)值判斷”之間的關(guān)系，是社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的技術(shù)路徑所面臨的第一道悖論性難題。

（二）救助瞄準(zhǔn)的“高效”與“程式化”運(yùn)行的矛盾《暫行辦法》第一次以行政法規(guī)的形式規(guī)定最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助這八項(xiàng)救助構(gòu)成我國(guó)社會(huì)救助制度體系，將“托底線(xiàn)、救急難、可持續(xù)”作為社會(huì)救助制度的一項(xiàng)原則，而“救急難”實(shí)質(zhì)上是對(duì)社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的效率提出了更高的要求。

然而，有救助則有相應(yīng)的申請(qǐng)要求，需經(jīng)過(guò)一些規(guī)范化程序，《暫行辦法》對(duì)最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)、住房救助均有明文規(guī)定，需要對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入、財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)；醫(yī)療救助、教育救助、臨時(shí)救助則需本人主動(dòng)提出申請(qǐng)，均有一套程式化運(yùn)行流程。目前社會(huì)救助瞄準(zhǔn)從申請(qǐng)人“申請(qǐng)”便開(kāi)始，除了“三審兩公示”的程序化運(yùn)行流程極大的延長(zhǎng)了“申請(qǐng)-審批”的時(shí)間周期。核對(duì)信息系統(tǒng)作為一種新的技術(shù)路徑也無(wú)法避免這一狀況，除了橫向部門(mén)數(shù)據(jù)反饋不及時(shí)所導(dǎo)致的審核周期長(zhǎng)這一外部性原因之外，從“申請(qǐng)”到“核對(duì)”中間至少經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣（區(qū)、市）、市（州）三級(jí)，各級(jí)均有操作時(shí)間，每個(gè)級(jí)別以5個(gè)工作日進(jìn)行計(jì)算，累計(jì)需要20多天，基本上是按月進(jìn)行上報(bào)、審批，如若錯(cuò)過(guò)上報(bào)截止日期，則需多等待1個(gè)月。以吉林省為例，每月的1日至10日，核對(duì)中心受理核對(duì)委托，11日至20日則進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，27日前反饋核對(duì)結(jié)果。根據(jù)調(diào)研省份的總體情況來(lái)看，八成的低保戶(hù)反映申請(qǐng)救助至少需要一個(gè)多月才能得到救助。

錦上添花易，雪中送炭難，如不能在最短時(shí)間內(nèi)對(duì)困難對(duì)象給予幫助，很可能會(huì)增加救助對(duì)象的絕望感，降低個(gè)人能動(dòng)性以及對(duì)制度的認(rèn)同感，甚至有可能造成社會(huì)不穩(wěn)定①李鵬，張奇林：《兼得公平效率—家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)視閾下城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)與救助對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》，2017年第1期。。同時(shí)，非及時(shí)救助將會(huì)使社會(huì)救助的價(jià)值大打折扣，這種局限性在臨時(shí)救助中尤其突出。正規(guī)化操作、流程化運(yùn)作和瞄準(zhǔn)的“高效”如何協(xié)調(diào)，是社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的技術(shù)路徑所面臨的第二道悖論性難題。

（三）“數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)”與“信息安全”的困境在智能時(shí)代，數(shù)據(jù)的共享與開(kāi)發(fā)是不可避免的，也是提高社會(huì)救助瞄準(zhǔn)精確度的關(guān)鍵。技術(shù)在這里主要是一個(gè)信息化手段，數(shù)據(jù)的采集、傳輸、存儲(chǔ)、處理、分析、使用等等都不可避免，調(diào)研的省、市通過(guò)簽訂保密協(xié)議，專(zhuān)人專(zhuān)柜保管紙質(zhì)材料，使用網(wǎng)絡(luò)或加密介質(zhì)進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸?shù)仁侄螌?duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)，并通過(guò)救助對(duì)象簽署《授權(quán)承諾書(shū)》來(lái)確保數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的知情同意。在與各省核對(duì)中心領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行交談時(shí)，發(fā)現(xiàn)部分省有意在擴(kuò)寬數(shù)據(jù)“廣度”的基礎(chǔ)上深度挖掘數(shù)據(jù)的“深度”，通過(guò)技術(shù)處理形成多維智能數(shù)據(jù)庫(kù)，生成“數(shù)字化人格”，通過(guò)救助總?cè)藬?shù)、性別、年齡、貧困人口分布區(qū)域、致貧原因、醫(yī)療支出等信息形成多維工作報(bào)表，實(shí)現(xiàn)支出型貧困人口等的瞄準(zhǔn)。

但是隨著數(shù)據(jù)的共享、開(kāi)發(fā)與利用，個(gè)人無(wú)時(shí)無(wú)刻不處于監(jiān)控之下，類(lèi)似于?？略凇兑?guī)訓(xùn)與懲罰》中所描述的環(huán)形監(jiān)獄，技術(shù)通過(guò)數(shù)據(jù)進(jìn)行隱蔽的駕馭順?lè)?，使得個(gè)人處于一種持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的全景監(jiān)控與計(jì)算中，極易引發(fā)個(gè)人信息安全問(wèn)題。首先表現(xiàn)為個(gè)體對(duì)數(shù)據(jù)控制能力的萎縮，在數(shù)據(jù)進(jìn)行收集的時(shí)候通常會(huì)獲得主體的知情同意，如簽訂《授權(quán)承諾書(shū)》，這是基于信息主體對(duì)個(gè)人信息收集和處理行為具有控制能力的前提，但是救助對(duì)象本身能力較弱且技術(shù)的引入使得信息主體無(wú)法對(duì)個(gè)人信息處理進(jìn)行全程監(jiān)控，一方面政府無(wú)法就尚不明確的某種數(shù)據(jù)分析行為提前向個(gè)人征得同意，另一方面，如果數(shù)據(jù)的再次利用都必須得到數(shù)據(jù)主體的同意，無(wú)疑是一項(xiàng)成本高、任務(wù)重的事情。在個(gè)體數(shù)據(jù)被二次或多次挖掘過(guò)程中，個(gè)體逐漸失去對(duì)自身數(shù)據(jù)控制的權(quán)利。其次，通過(guò)對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)收入、支出慣性等數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)可以預(yù)測(cè)家庭的狀況及需求，然而在提供便利的同時(shí)也未經(jīng)許可直接干涉到個(gè)人隱私②薛孚，陳紅兵：《大數(shù)據(jù)隱私倫理問(wèn)題探究》，《自然辯證法研究》，2015年第2期。。再者，技術(shù)將數(shù)量大、范圍廣、隱私性強(qiáng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行聚集，也意味著風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)累積，在多主體、多環(huán)節(jié)、長(zhǎng)鏈條的數(shù)據(jù)使用過(guò)程中極易出現(xiàn)信息泄漏的問(wèn)題。喪失數(shù)據(jù)的所有權(quán)、隱私受干預(yù)或數(shù)據(jù)泄漏，任意一項(xiàng)均會(huì)給社會(huì)救助帶來(lái)極大的負(fù)面影響。如何處理好數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)與信息安全之間的關(guān)系是社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的技術(shù)路徑所必須面對(duì)的第三道悖論性難題。

四、社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的技術(shù)路徑完善之策

上文以核對(duì)信息系統(tǒng)為例，分析了其蘊(yùn)含的技術(shù)邏輯以及折射出社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的技術(shù)路徑所面臨的三大悖論性難題，本節(jié)提出應(yīng)構(gòu)建“以?xún)r(jià)值理性為導(dǎo)向+以瞄準(zhǔn)效率為核心+以信息安全為保障”的三維應(yīng)對(duì)之策。

（一）以?xún)r(jià)值理性為導(dǎo)向，保障技術(shù)瞄準(zhǔn)初衷技術(shù)路徑所提供的精準(zhǔn)化數(shù)目管理、便捷的流水線(xiàn)操作以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制的確具有很大優(yōu)勢(shì)，不可避免出現(xiàn)“工具理性”凌駕于“價(jià)值理性”之上的趨勢(shì)，造成技術(shù)瞄準(zhǔn)初衷的“異化”，要破除這一悖論性難題，維持以人為本的救助初衷，必須以?xún)r(jià)值理性為導(dǎo)向。首先，必須樹(shù)立“以人為本”的理念，社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的技術(shù)路徑只是一種方式、一種工具，是為了將救助資源精確地分配給政策目標(biāo)群體，并不能夠代替其需求，工具與目標(biāo)不能混淆。于被救助者而言，接受救助是人的一項(xiàng)基本人權(quán)，而對(duì)于國(guó)家而言，是一種單向的行政給付行為，也是國(guó)家負(fù)有的義務(wù)以及自身存在的正當(dāng)性證成，讓受助者能夠有尊嚴(yán)的生活，幫助自助者①畢紅靜：《從傳統(tǒng)到現(xiàn)代：我國(guó)社會(huì)救助的變遷歷程》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2012年第10期；蔣悟真：《我國(guó)社會(huì)救助立法理念及其維度—兼評(píng)〈社會(huì)救助法（征求意見(jiàn)稿）〉的完善》，《法學(xué)家》，2013年第6期。。因此，“以人為本”的理念應(yīng)該貫徹在社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的全過(guò)程。其次，需要建立以人為本的績(jī)效評(píng)估制度，將定量和定性考核相結(jié)合，改變自上而下的考核模式，放權(quán)于群眾，則可避免在運(yùn)行過(guò)程中過(guò)渡重視量化指標(biāo)而忽視與人最直接、最核心的需求。最后，需關(guān)注實(shí)實(shí)在在的救助對(duì)象，而不僅僅是附著在人身上的數(shù)據(jù)，需大力引入社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才，引入發(fā)展觀(guān)念，積極主動(dòng)發(fā)現(xiàn)潛力，激發(fā)能力，實(shí)現(xiàn)輸血與造血方式的結(jié)合，資助方式從單純的物質(zhì)資助向扶智與扶志轉(zhuǎn)變，避免數(shù)據(jù)脫貧、數(shù)據(jù)脫困的現(xiàn)象。

（二）以瞄準(zhǔn)效率為核心，實(shí)現(xiàn)即時(shí)救助救助瞄準(zhǔn)的“高效”與“程式化”運(yùn)行的悖論其本質(zhì)是政府服務(wù)“供不應(yīng)求”所導(dǎo)致的低效率。何名為“社會(huì)救助”而非“政府救助”，此乃救助主體多元化之表現(xiàn)，然現(xiàn)如今政府承擔(dān)了絕大部分的救助，其他社會(huì)組織無(wú)立足之地，可以通過(guò)整合社會(huì)資源以最低成本運(yùn)行救助制度來(lái)滿(mǎn)足救助群體的最優(yōu)化需求②馬媛：《全球化背景下社會(huì)救助制度的價(jià)值取向》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》，2016年第1期。。一方面，推動(dòng)參與主體的多元化，以厘清各項(xiàng)社會(huì)救助服務(wù)性質(zhì)的邊界為前提，實(shí)現(xiàn)“政府單方供給”向“社會(huì)協(xié)同治理”的轉(zhuǎn)變③胡思洋：《協(xié)同治理：社會(huì)救助制度低效運(yùn)行的治理路徑》，《社會(huì)保障研究》，2014年第3期。。單一主體進(jìn)行服務(wù)供給最直接的弊端則是工作人員不足，技術(shù)路徑周期較長(zhǎng)與之有著直接的關(guān)系?？山梃b浙江省嘉興市的經(jīng)驗(yàn)，引入社會(huì)工作者承擔(dān)家境調(diào)查項(xiàng)目，進(jìn)行精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)全程可視化、留痕化操作，在提升調(diào)查手段專(zhuān)業(yè)性的同時(shí)也減輕基層工作人員的壓力。另一方面，簡(jiǎn)約化辦事流程及紙質(zhì)證明材料，實(shí)現(xiàn)一證辦理、一窗協(xié)同辦理，更改“公示”方式，采用“申請(qǐng)即公示”的方式大大縮短審核周期，對(duì)臨時(shí)救助開(kāi)辟綠色快捷通道，做到及時(shí)救助。

（三）以信息安全為保障，捍衛(wèi)救助對(duì)象隱私權(quán)利任何一項(xiàng)新技術(shù)的產(chǎn)生都可能會(huì)增加一項(xiàng)新的技術(shù)災(zāi)難和人文環(huán)境污染的可能性。信息的聚集意味著救助對(duì)象隱私風(fēng)險(xiǎn)的提升，但同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)技術(shù)瞄準(zhǔn)的前提，處理好這一悖論性難題必須協(xié)同過(guò)硬的技術(shù)、系統(tǒng)的法律、健全的制度以及自覺(jué)的責(zé)任倫理。首先，技術(shù)是基礎(chǔ)保障，需打造密織的安全網(wǎng)以防止病毒或黑客的侵害，加強(qiáng)信息傳輸、處理、分析等環(huán)節(jié)中的安全措施，實(shí)現(xiàn)留痕管理，做到數(shù)據(jù)不易竊取和篡改。其次，制度是外在保障，需要制定一套切實(shí)有效的管理制度來(lái)確保數(shù)據(jù)的安全，將數(shù)據(jù)裝進(jìn)制度的鐵籠，明確各級(jí)工作人員的權(quán)限與責(zé)任，定期開(kāi)展數(shù)據(jù)安全管理培訓(xùn)，進(jìn)行個(gè)人信息風(fēng)險(xiǎn)控制，并制定信息泄漏處罰機(jī)制等。再者，法律是兜底保障，正如喬治華盛頓大學(xué)法學(xué)院教授丹尼爾·J·索洛夫（Daniel J.Solove）所言：“正是對(duì)越來(lái)越擅長(zhǎng)收集、散布和使用個(gè)人信息的技術(shù)改變的回應(yīng)催生了新隱私法律的出現(xiàn)?！雹倮畋骸禝T時(shí)代隱私觀(guān)念與隱私權(quán)保護(hù)研究》，中國(guó)出版集團(tuán)，2016年，第5頁(yè)。根據(jù)傳統(tǒng)的隱私權(quán)理論，如若向法院起訴，必須證明行為人收集或公開(kāi)的私人信息是令人高度反感的信息②張民安：《公開(kāi)他人私人事務(wù)的隱私侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件》，中山大學(xué)出版社，2012年，第27～30頁(yè)。，但救助對(duì)象信息的收集、泄露還未能構(gòu)成隱私侵權(quán)責(zé)任的必要構(gòu)成要件。因此，推動(dòng)專(zhuān)門(mén)性《個(gè)人信息保護(hù)法》出臺(tái)刻不容緩，尤其需要注重提高法律法規(guī)的系統(tǒng)性、可操作性和層次性③繆文升：《人工智能時(shí)代個(gè)人信息數(shù)據(jù)安全問(wèn)題的法律規(guī)制》，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2018年第9期。。最后，責(zé)任倫理是內(nèi)在保障，僅僅依靠外在的、強(qiáng)制性約束是不夠的，可以通過(guò)責(zé)任倫理讓人自覺(jué)保護(hù)數(shù)據(jù)，基于不傷害、正義、自主性和信任四大倫理規(guī)范原則④王紹源：《任曉明：大數(shù)據(jù)技術(shù)的隱私倫理問(wèn)題》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2017年第4期。對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘、預(yù)測(cè)以及監(jiān)控。

通過(guò)“居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)”案例的展演為社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的技術(shù)路徑提供了一條實(shí)踐路徑，可以充分利用數(shù)目管理、流水線(xiàn)操作、風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)先的技術(shù)邏輯來(lái)提高救助瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度，減少“人情?！薄瓣P(guān)系?！?，為工作人員保駕護(hù)航。但須謹(jǐn)慎處理“工具理性”與“價(jià)值理性”“高效”與“程式化”“數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)”與“信息安全”所形成的三大悖論性沖突，可以堅(jiān)持以?xún)r(jià)值理性為導(dǎo)向，保障以人為本的技術(shù)瞄準(zhǔn)初衷，以救助瞄準(zhǔn)效率為核心，實(shí)現(xiàn)即時(shí)救助，以信息安全為保障，捍衛(wèi)救助對(duì)象隱私權(quán)利。對(duì)社會(huì)救助瞄準(zhǔn)的技術(shù)路徑進(jìn)行分析，并非要推崇技術(shù)決定論，只是想讓技術(shù)更好地、人文地、有溫度地為人類(lèi)服務(wù)。社會(huì)救助瞄準(zhǔn)并不僅僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，政策的執(zhí)行者、政策的目標(biāo)群體同時(shí)嵌入在特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，不可避免的受組織，精英俘獲、社群倫理、政治過(guò)程、文化結(jié)果等因素的影響⑤韓華為：《農(nóng)村低保戶(hù)瞄準(zhǔn)中的偏誤和精英俘獲—基于社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制的分析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，2018年第2期；王雨磊：《技術(shù)何以失準(zhǔn)?—國(guó)家精準(zhǔn)扶貧與基層施政倫理》，《政治學(xué)研究》，2017年第5期；李棉管：《技術(shù)難題、政治過(guò)程與文化結(jié)果—“瞄準(zhǔn)偏差”的三種研究視角及其對(duì)中國(guó)“精準(zhǔn)扶貧”的啟示》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017年第1期；孫遠(yuǎn)太：《社會(huì)救助運(yùn)行機(jī)制的功能障礙與改進(jìn)路徑》，《中國(guó)行政管理》，2016年第10期。，技術(shù)路徑需要與之相配合才能達(dá)到最佳效果。本文僅從技術(shù)路徑的角度進(jìn)行論述，單一視角分析是本文的遺憾，暫且拋磚引玉。