趙育恒， 譚永忠

(1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院 土地管理系， 浙江 杭州 310058； 2.浙江大學(xué) 土地與國(guó)家發(fā)展研究院， 浙江 杭州 310058)

土地利用/土地覆被變化(LUCC)是人類活動(dòng)與自然地理環(huán)境相互作用與過(guò)程最直接的表現(xiàn)形式，同時(shí)也是人類活動(dòng)與地球陸表自然生態(tài)系統(tǒng)相互反饋與作用的直接體現(xiàn)[1]。作為人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性土地資源[2]和重要的人為土地利用景觀[3-4]，耕地的利用與變化狀況反映著人類活動(dòng)對(duì)土地利用的干預(yù)狀況。伴隨城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，建設(shè)用地大量占用耕地，以管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)角度深層次分析耕地利用狀況，結(jié)合地理學(xué)視角深刻挖掘耕地利用時(shí)空變化格局隱含的規(guī)律和過(guò)程，逐漸成為學(xué)術(shù)界重要的研究課題，也是面向國(guó)家戰(zhàn)略需求，契合糧食安全與耕地保護(hù)等政策實(shí)施與評(píng)估參考[5]，以發(fā)揮現(xiàn)實(shí)綜合研究?jī)r(jià)值的重要領(lǐng)域[6-7]。

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外已有研究的綜合梳理和分析，基于耕地利用的特殊性和基礎(chǔ)保障性重要作用[2]，不同的學(xué)者主要借助于3S技術(shù)、遙感影像及社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等資料，立足于不同區(qū)域尺度、差異性時(shí)間序列間的對(duì)比分析進(jìn)行系統(tǒng)研究，從而對(duì)耕地資源的利用和變化進(jìn)行針對(duì)性的解釋和政策解讀。①?gòu)耐恋乩?土地覆被變化(LUCC)[8-9]的角度入手，將耕地利用變化和景觀格局[10]置于土地利用變化的范疇，結(jié)合地理學(xué)理論綜合運(yùn)用GIS、遙感解譯數(shù)據(jù)等手段研究經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背后土地利用變化的空間/時(shí)間格局特征和過(guò)程[1,11-15]，是土地利用覆被研究的重要內(nèi)容[16]； ②著眼于耕地資源的利用，分析耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量變化，以計(jì)量經(jīng)濟(jì)與統(tǒng)計(jì)學(xué)為紐帶研究人類活動(dòng)如社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素[17-18]和自然因素如氣候變化等[3,19]對(duì)耕地資源變化的驅(qū)動(dòng)機(jī)制[5,20-21]與耦合影響機(jī)理，致力于耕地保護(hù)和可持續(xù)協(xié)調(diào)利用[22-23]； ③從政策變遷和耕地保護(hù)的視角，通過(guò)社會(huì)學(xué)的思維比較分析耕地資源變化情況[24]和政策實(shí)施效果，尋求政策制定邏輯及行為演變過(guò)程和耕地現(xiàn)實(shí)狀況與數(shù)量質(zhì)量之間的關(guān)系及平衡動(dòng)態(tài)影響[2,25-27]。

總體來(lái)看，基于遙感、GIS等技術(shù)手段和社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)方法，圍繞耕地為核心的保護(hù)[28]、利用等空間格局[29]、時(shí)間動(dòng)態(tài)[30]、時(shí)空演變特征[4, 6, 16, 31]和指數(shù)模型方法研究[32]，輔以耕地保護(hù)政策的思考，國(guó)內(nèi)外學(xué)者已取得豐富成果。然而從目前的研究進(jìn)展來(lái)看，近年來(lái)針對(duì)強(qiáng)大耕地保護(hù)政策背景下省域單元的耕地資源利用與變化研究有所欠缺，尤其是在全國(guó)第二次土地調(diào)查的階段性數(shù)據(jù)更新以來(lái)，統(tǒng)一標(biāo)度下較新時(shí)段針對(duì)政策演變效果等耕地資源狀況的響應(yīng)尚需進(jìn)一步完善。雖然一些研究通過(guò)中低分辨率遙感圖像的土地利用數(shù)據(jù)開展了一定程度的研究，但遙感數(shù)據(jù)存在能直接解譯內(nèi)容有限、分辨率不同、人工解譯誤差等局限[33]，且對(duì)耕地內(nèi)部類型(水田、水澆地、旱地)的細(xì)分誤差更甚；此外很少有研究使用來(lái)自國(guó)家土地調(diào)查的準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)，特別是2009年的第二次全國(guó)土地調(diào)查，并遵循土地利用變化調(diào)查，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家規(guī)模的土地變化和省域耕地利用[5]。由此，對(duì)中國(guó)耕地隨時(shí)間變化規(guī)律的認(rèn)識(shí)及其空間分布變化趨勢(shì)的把握成為重要的研究?jī)?nèi)容，且對(duì)于研究區(qū)域耕地保護(hù)與統(tǒng)籌認(rèn)識(shí)、糧食安全和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展也有重要的指導(dǎo)意義[28, 31]。

中國(guó)實(shí)行全世界最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度[2]，耕地合理利用與科學(xué)保護(hù)至關(guān)重要[20, 34]，而耕地變化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及其時(shí)空格局變化過(guò)程識(shí)別也受到廣泛關(guān)注[18, 21, 35]。鑒于此，筆者利用統(tǒng)一標(biāo)度下2009—2016年耕地利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從全國(guó)省域尺度[36]入手分析，在GIS技術(shù)的支持下闡述和揭示現(xiàn)有嚴(yán)格耕地保護(hù)政策要求下，中國(guó)第二次土地調(diào)查以來(lái)耕地利用的時(shí)空特征和變化過(guò)程[23]，重點(diǎn)討論人類活動(dòng)背景下時(shí)空維度上的耕地利用面積、分布、規(guī)模等的變化規(guī)律，以期尋求促進(jìn)耕地資源可持續(xù)利用的針對(duì)性政策改進(jìn)措施與差別化建議。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文研究所用的數(shù)據(jù)主要包括全國(guó)第二次土地調(diào)查以來(lái)(2009—2016年)各省級(jí)尺度(不含中國(guó)香港、澳門和臺(tái)灣)土地利用數(shù)據(jù)，同時(shí)包含全國(guó)省域單元的矢量中國(guó)地圖數(shù)據(jù)。其中，土地利用變化數(shù)據(jù)取自基于“第二次全國(guó)土地調(diào)查和年度全國(guó)土地變更調(diào)查”成果更新的“土地調(diào)查成果共享應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)”，輔以《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》核準(zhǔn)校對(duì)；中國(guó)省級(jí)尺度矢量地圖數(shù)據(jù)通過(guò)“中國(guó)地圖出版社”獲取。需要說(shuō)明的是，本文綜合選定第二次全國(guó)土地調(diào)查以來(lái)(2009—2016年)的同尺度標(biāo)準(zhǔn)耕地?cái)?shù)據(jù)作為目標(biāo)研究數(shù)據(jù)，是基于以下考慮：①全國(guó)第二次土地調(diào)查于2007年7月1日全面啟動(dòng)，于2009年完成，采用了不同的土地利用現(xiàn)狀分類體系；②調(diào)查手段與技術(shù)有所革新，在時(shí)隔4 a后調(diào)查成果數(shù)據(jù)公布時(shí)與此前數(shù)據(jù)有較大差異，尤其是耕地面積的“增加”[24, 36]，數(shù)據(jù)之間沒(méi)有可比性[27]。耕地資源數(shù)量變化不僅是準(zhǔn)確刻畫中國(guó)土地利用與覆被變化必不可少的內(nèi)容，同時(shí)也是關(guān)系到中國(guó)耕地安全與糧食安全的重大問(wèn)題[37]，因此為保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、連續(xù)性與可比性，選定2009年全國(guó)第二次土地調(diào)查以來(lái)的數(shù)據(jù)成果。

1.2 研究方法

1.2.1 耕地利用變化分析

(1) 耕地動(dòng)態(tài)度與相對(duì)變化率。動(dòng)態(tài)度可以反映土地利用變化速率的區(qū)域差異，定量描述土地利用的年變化[12, 16]。鑒于耕地關(guān)系到區(qū)域糧食安全而具有的重要戰(zhàn)略意義[25, 38]備受研究關(guān)注，為了有針對(duì)性的反映“二調(diào)”以來(lái)耕地面積的變化幅度與變化速度及區(qū)域土地利用變化中的類型差異，本文采用單一土地利用類型耕地動(dòng)態(tài)度描述2009—2016年研究時(shí)段內(nèi)耕地面積的變化結(jié)果[32]。

(1)

式中：K為研究時(shí)段內(nèi)耕地動(dòng)態(tài)度；Ua，Ub為研究區(qū)初期(2009年)及末期(2016年)耕地利用的面積(hm2)；T為研究時(shí)段，當(dāng)設(shè)定為年時(shí)，模型結(jié)果表示該區(qū)域耕地利用的年變化率。本文在具體計(jì)算過(guò)程中，以全國(guó)省域尺度為計(jì)算單元。

動(dòng)態(tài)度可以直觀地反映耕地變化的幅度與速度[28]，是比較簡(jiǎn)單和常用的指數(shù)分析模型。為體現(xiàn)區(qū)域差異并對(duì)耕地的空間形式作進(jìn)一步分析，采用土地利用類型的相對(duì)變化率[32]。相對(duì)變化率通過(guò)將局部地區(qū)的類型變化率與全區(qū)的類型變化率比較分析，用以反映研究區(qū)內(nèi)特定土地利用類型變化的區(qū)域差異[21]。

(2)

式中：Ka，Kb為局部區(qū)域耕地研究期初及期末的面積(hm2)；Ca，Cb為全研究區(qū)耕地研究期初及期末的面積(hm2)。通過(guò)對(duì)耕地面積差值取絕對(duì)值從而屏蔽變化方向帶來(lái)的混亂，便于局部區(qū)域間的比較，以揭示耕地變化的區(qū)域差異。

(2) 空間分區(qū)。耕地具有極其重要的基礎(chǔ)保障作用，近年來(lái)有關(guān)耕地利用與保護(hù)的省際政策不斷加強(qiáng)。為更好體現(xiàn)耕地利用與變化區(qū)域特征及差異[11]，本文將全國(guó)31個(gè)省/直轄市/自治區(qū)分為華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北7大區(qū)域[24]進(jìn)行分析。需要注意的是，當(dāng)前無(wú)論是省域研究單元還是對(duì)中國(guó)華東地區(qū)、華南地區(qū)等“七大分區(qū)”的劃分均未包括中國(guó)香港、中國(guó)澳門和中國(guó)臺(tái)灣，這3個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有特殊性且數(shù)據(jù)來(lái)源受限故被單列。(七大地理分區(qū)：華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北，不含中國(guó)香港、中國(guó)澳門、中國(guó)臺(tái)灣。華北地區(qū)包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古；東北地區(qū)包括遼寧、吉林、黑龍江；華東地區(qū)包括上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東；華中地區(qū)包括河南、湖北、湖南；華南地區(qū)包括廣東、廣西、海南；西南地區(qū)包括重慶、四川、貴州、云南、西藏；西北地區(qū)包括陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。)

1.2.2 ESDA空間分析 空間分析是對(duì)地理空間現(xiàn)象的定量研究[34]，探索性空間數(shù)據(jù)分析(ESDA)則是地理學(xué)在空間數(shù)據(jù)處理與分析的重要應(yīng)用，是衡量自然或社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象空間關(guān)聯(lián)性的重要方法[39]。GIS空間分析技術(shù)為開展區(qū)域耕地利用變化的空間分析提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支持。利用ArcGIS空間探索性數(shù)據(jù)分析，主要對(duì)全國(guó)各省域單元耕地面積和分布進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和空間表達(dá)。通過(guò)省域單元空間尺度的行政區(qū)劃代碼和名稱將處理的耕地面積數(shù)據(jù)，利用關(guān)聯(lián)分析方法與相應(yīng)的空間數(shù)據(jù)建立連接，實(shí)現(xiàn)空間區(qū)劃單元與統(tǒng)計(jì)屬性數(shù)據(jù)的一體化[24, 36]；借助ArcGIS 10.2操作平臺(tái)進(jìn)一步對(duì)耕地的利用和變化情況實(shí)現(xiàn)空間分析與可視化表達(dá)。

2 結(jié)果與分析

2.1 耕地利用變化面積分析

全國(guó)第二次土地調(diào)查以來(lái)，2009年全國(guó)耕地總面積為1.353 8×108hm2，2016年全國(guó)耕地總面積為1.349 2×108hm2(見(jiàn)表1)。研究期間全國(guó)耕地總面積呈持續(xù)減少趨勢(shì)，共減少耕地4.64×105hm2，耕地面積減少下降比率為0.34%。

從省域單元上分析，31個(gè)省/直轄市/自治區(qū)(不含中國(guó)香港、澳門、臺(tái)灣)中有22個(gè)省域單元耕地面積呈減少下降趨勢(shì)，占全國(guó)總數(shù)的一半以上[6]；9個(gè)省級(jí)單位耕地面積略有增加，主要集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)和耕地占補(bǔ)平衡異地轉(zhuǎn)移的目標(biāo)地區(qū)如內(nèi)蒙古、西藏、新疆等。值得注意的是，經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的上海市和廣東省在2009—2016年期間耕地總面積略有增加，這與當(dāng)?shù)赝菩械母乇Ｗo(hù)政策和保障措施息息相關(guān)，尤其是廣東省自下而上耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償實(shí)踐與上海市各級(jí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書共同責(zé)任體系的落實(shí)。

從中國(guó)傳統(tǒng)的七大地理分區(qū)[24]的變化上看，華北、東北、華東、華中、西南5個(gè)地區(qū)耕地面積減少，僅有華南和西北地區(qū)耕地面積相對(duì)維持穩(wěn)定。期間華東地區(qū)減少耕地面積最多，共減少耕地1.66×105hm2，約占全國(guó)耕地減少總面積的1/3；減少耕地速率和幅度最劇烈的是華中地區(qū)，其耕地動(dòng)態(tài)度為0.10%，相對(duì)變化率為2.40。華南與西北地區(qū)耕地增加的速率差異較小，但基于自然本底原始耕地面積差異，華南地區(qū)耕地的相對(duì)變化較西南更為劇烈。

表1 中國(guó)2009-2016年間耕地面積變化情況

注：括號(hào)內(nèi)數(shù)據(jù)分別是各大地理分區(qū)的總體耕地動(dòng)態(tài)度與總體相對(duì)變化率。

從耕地變化的幅度和速度分析，耕地動(dòng)態(tài)度K和相對(duì)變化率R定量反映了耕地利用的變化狀況(見(jiàn)表1)。省域單元尺度中，北京、天津和重慶是耕地減少變化最快的地區(qū)，耕地動(dòng)態(tài)度分別為0.60%，0.29%和0.29%，遠(yuǎn)超全國(guó)平均水平0.04%；作為直轄市，具有優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展條件和政策先行優(yōu)勢(shì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化迅猛推進(jìn)的背后無(wú)疑對(duì)耕地造成了大量的侵占。然而，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展較發(fā)達(dá)的廣東省，其耕地動(dòng)態(tài)度為0.37%，卻成為了耕地面積增長(zhǎng)變化最快的省域，是增長(zhǎng)速度次快卻經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的新疆維吾爾自治區(qū)(0.23%)的1.5倍之多，其背后的原因和機(jī)理值得進(jìn)一步深入研究，可能的原因在于：一是地區(qū)性的基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼機(jī)制，諸如激勵(lì)性耕地保護(hù)和基本農(nóng)田保護(hù)優(yōu)惠政策等耕地保護(hù)措施的貫徹執(zhí)行，對(duì)耕地利用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性措施使得基本農(nóng)田得以有效保護(hù)并促進(jìn)了耕地質(zhì)量的維持；二是土地利用效率的提高與耕地監(jiān)察保護(hù)體制機(jī)制的健全完善，政府的主動(dòng)作為與土地要素的投入發(fā)揮了不可替代的作用。此外，相對(duì)變化率R則指示出華東和華中地區(qū)是耕地面積相對(duì)變化幅度最快的地區(qū)，北京市和廣東省則是耕地面積相對(duì)變化幅度最快的省域單元，基于自然本底耕地資源稟賦的差異和耕地變化速度的影響，不同的區(qū)域相對(duì)變化幅度具有較為顯著的差異性特征，為耕地資源利用變化的研究提供了有效的借鑒和參考。

2.2 耕地利用變化類型分析

從耕地利用類型的構(gòu)成[31]和指數(shù)模型的分析結(jié)果來(lái)看，不同的省域單元與區(qū)域耕地面積變化呈現(xiàn)地區(qū)差異化的特征。2009—2016年期間，全國(guó)尺度耕地類型中的旱地是唯一減少的耕地類型，共減少8.19×105hm2；水田和水澆地則分別增加2.41×105hm2和1.15×105hm2，其增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)小于旱地減少幅度，最終引致全國(guó)耕地面積的減少(見(jiàn)表2)。

其中，東北是“貢獻(xiàn)”旱地減少最多的地區(qū)，達(dá)8.33×105hm2；有趣的是，東北也是“貢獻(xiàn)”水田增長(zhǎng)最多的地區(qū)，達(dá)7.28×105hm2。這表明，“二調(diào)”以來(lái)，東北是耕地內(nèi)部利用類型變化和轉(zhuǎn)換最為劇烈和頻繁的地區(qū)，伴隨著早期不健全不完善的跨省“省際間異地占補(bǔ)平衡(耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)跨省交易)”政策實(shí)施，東北地區(qū)憑借其耕地資源稟賦無(wú)疑成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政策實(shí)施目標(biāo)導(dǎo)向區(qū)；與此同時(shí)，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，該區(qū)耕地被建設(shè)用地的占用發(fā)展壓力和跨省占補(bǔ)平衡的市場(chǎng)交易推力使得東北地區(qū)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[40]的調(diào)節(jié)與激勵(lì)下，受比較利益的驅(qū)動(dòng)，耕地利用類型逐漸由市場(chǎng)價(jià)值較低的旱地逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)交易價(jià)值較高的水田；此外，政府為了農(nóng)民增收的政績(jī)效果也有意政策引導(dǎo)，符合多方共同利益，由此造成了人為市場(chǎng)定向激勵(lì)耕地內(nèi)部利用類型的轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致耕地內(nèi)部結(jié)構(gòu)類型變化的不均衡[41]。

與此同時(shí)，在引進(jìn)耐寒稻種和農(nóng)田水利設(shè)施保障前提下，局部區(qū)域也因種植結(jié)構(gòu)調(diào)整使得水田旱地互轉(zhuǎn)和水田墾造面積增加，成為近年來(lái)東北地區(qū)耕地變化較為明顯的區(qū)域特征[6,42]，這與劉紀(jì)遠(yuǎn)等[1,11]通過(guò)遙感數(shù)據(jù)分析的結(jié)果相一致。值得反思的是，在帶來(lái)東北地區(qū)“糧倉(cāng)(水稻)”等糧食產(chǎn)量提高的同時(shí)，一方面糧食重心的潛在轉(zhuǎn)移進(jìn)一步凸顯耕地保護(hù)和糧食安全的戰(zhàn)略高度[36,43]，且需要對(duì)此變化引起進(jìn)一步的關(guān)注警覺(jué)和科學(xué)研究；另一方面，耕地內(nèi)部類型的人為干預(yù)定向轉(zhuǎn)換無(wú)疑也為東北地區(qū)不均衡的水源條件供給和生態(tài)保護(hù)等帶來(lái)莫大的隱患和巨大的不協(xié)調(diào)性承載壓力[24,27,41,43]。

表2 中國(guó)2009-2016年區(qū)域耕地類型變化

2.3 耕地利用變化時(shí)空分析

從時(shí)空兩個(gè)維度上分析2009—2016年全國(guó)省域耕地資源分布的變化。全國(guó)第二次土地調(diào)查以來(lái)，雖然耕地面積總體上呈逐年減少的趨勢(shì)，但廣域上呈現(xiàn)不顯著狀態(tài)，且并未影響總體的耕地資源分布格局。耕地的空間分布主要受環(huán)境因素的影響，不同地理環(huán)境下耕地變化的劇烈程度也不同[16]；中國(guó)目前的有效耕地利用資源在空間上主要分布于東北、華北地區(qū)以及華中、華東的部分省域(河南、山東省等)，依托于天然的流域水源、平原地勢(shì)等地理環(huán)境優(yōu)勢(shì)，上述地區(qū)構(gòu)成了中國(guó)主要的耕地資源利用空間分區(qū)；同時(shí)與中國(guó)省域耕地資源“東高西低，北高南低”的ESDA趨勢(shì)面[34, 44]地理分布空間分異結(jié)果相對(duì)應(yīng)，在保障全國(guó)和區(qū)域性糧食供給和糧食安全方面具有重要作用。2009—2016年期間，中國(guó)耕地面積總體變化不大，基于嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的執(zhí)行與耕地保護(hù)紅線的壓力，中國(guó)“二調(diào)”以來(lái)除部分省域出現(xiàn)一定的耕地資源減少外總體上呈現(xiàn)出一定的穩(wěn)定性(表1—2)；一定程度上遏制了耕地資源的急劇減少[11]，發(fā)揮了一定的政策效果。制度和政策是造成耕地利用時(shí)間變化和空間分布格局的重要調(diào)控因素[23]。

從時(shí)間序列角度分析全國(guó)內(nèi)部省域單元耕地的變化幅度差異性，2009—2016年除少數(shù)省份耕地面積增加外，31個(gè)省域單元絕大部分呈現(xiàn)耕地面積減少的趨勢(shì)和結(jié)果，且不同區(qū)域和空間行政單元之間呈現(xiàn)出較強(qiáng)的地區(qū)差異化特征(見(jiàn)表3)。

研究期間，新疆增加耕地面積最多，共增加耕地面積9.34×104hm2，受當(dāng)?shù)鼐G洲農(nóng)業(yè)的發(fā)展，周邊耕地大量開墾，且開墾強(qiáng)度和面積遠(yuǎn)大于西部地區(qū)中退耕還林還草工程的強(qiáng)度和范圍，因此研究期間新疆耕地呈現(xiàn)大幅增加的特征[11]；其次分別為廣東省(7.54×104hm2)和內(nèi)蒙古自治區(qū)(6.87×104hm2)。而耕地面積減少位居前三的分別是華中地區(qū)的河南省8.10×104hm2，湖北省7.78×104hm2和東北地區(qū)的遼寧省6.74×104hm2，累計(jì)減少耕地面積占研究期間全國(guó)耕地減少總面積的50%左右。分析得知，研究期間減少最多的華中地區(qū)耕地減少主要是受“中部崛起”戰(zhàn)略及產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移和國(guó)家生態(tài)保護(hù)工程實(shí)施，以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，建設(shè)用地大規(guī)模擴(kuò)張和退耕還林還草占用大量耕地所致[11, 16]；東北地區(qū)則是基于原始耕地資源稟賦受早期不均衡的耕地占補(bǔ)轉(zhuǎn)移和政策調(diào)控影響。

表3 中國(guó)2009-2016年時(shí)期內(nèi)耕地面積增減變化 104 hm2

較為特殊和值得關(guān)注的是，除耕地面積持續(xù)增加或保持的省份外，研究期間在耕地面積減少的省份中，部分省份耕地面積并非連續(xù)性的一直減少，尤其是在2012—2013年和2014—2015年時(shí)間段則出現(xiàn)了短暫性的耕地維持甚至少許增加(見(jiàn)表3)，耕地減少的趨勢(shì)一定程度上得以減弱。進(jìn)一步分析可知，2012年黨的十八大以來(lái)，耕地保護(hù)工作制度化、科學(xué)化和信息化管理水平明顯提升，形成了以用途管制為核心，以永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)、土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收為主要內(nèi)容的耕地保護(hù)制度體系[2]；尤其是2012年國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》標(biāo)志著中國(guó)耕地保護(hù)政策正式進(jìn)入數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)“三位一體”階段。此外，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、重大工程和示范省建設(shè)、耕地質(zhì)量管護(hù)、耕保補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)、占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)管理、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施、共同責(zé)任機(jī)制創(chuàng)新等耕地保護(hù)新機(jī)制的建立與完善[16]，探索出一條“管控性、建設(shè)性和激勵(lì)性保護(hù)”多措并舉的耕保之路，對(duì)加強(qiáng)耕地保護(hù)和嚴(yán)守耕地紅線發(fā)揮了至關(guān)重要的作用；政策調(diào)控成為導(dǎo)致中國(guó)耕地利用變化及其時(shí)空差異的重要原因[5-6,37]。

3 討 論

本文利用全國(guó)和省級(jí)年度耕地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，著眼于全國(guó)第二次土地調(diào)查的實(shí)施社會(huì)背景，對(duì)2009—2016年全國(guó)和省域耕地面積和利用的時(shí)空變化特征進(jìn)行了分析，更加科學(xué)和準(zhǔn)確地揭示了強(qiáng)大耕地保護(hù)政策要求下中國(guó)的耕地利用現(xiàn)狀及變化規(guī)律。相比已有研究，更進(jìn)一步突出“二調(diào)”新階段新數(shù)據(jù)社會(huì)背景下耕地利用的時(shí)序變化特征和空間格局的變化。

(1) 由于篇幅和數(shù)據(jù)的限制，本文僅從宏觀視角對(duì)全國(guó)省域尺度耕地分布格局及時(shí)空變化進(jìn)行了分析，未能具體進(jìn)一步細(xì)化到微觀市域和縣域空間行政單元的耕地變化，這也是后期將繼續(xù)的研究；與此同時(shí)，隨著政策的完善和進(jìn)步，自然條件影響下的耕地質(zhì)量和地力維持也愈發(fā)重要，耕地利用數(shù)量質(zhì)量雙重管控成為重要的趨勢(shì)。當(dāng)然，立足于廣域“二調(diào)”宏觀政策背景下的耕地變化時(shí)空格局分析，特別是耕地變化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)受到廣泛關(guān)注[21]，本研究對(duì)省域單元的耕地利用變化和全域政策參考分析、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)布局仍然具有重要的參考價(jià)值和借鑒意義。受人類活動(dòng)和定向干預(yù)布局的影響，研究期間耕地格局“北增南減”，違背自然稟賦分布格局，這是不正常的現(xiàn)象，有悖于區(qū)域水熱自然條件與耕地利用的資源匹配性，關(guān)系耕地合理利用的廣域分布格局和長(zhǎng)久的區(qū)域發(fā)展可持續(xù)性，因此準(zhǔn)確分析耕地資源在省域上的變化特征意義重大。

(2) 本文揭示出政策調(diào)控對(duì)耕地利用時(shí)空變化的調(diào)控影響，但政策的實(shí)施效果和制度設(shè)計(jì)仍有待完善。例如在省域耕地保護(hù)中，耕地“占補(bǔ)平衡”制度[25]尚需進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)化設(shè)計(jì)以調(diào)整并解決耕地空間格局與分布的不協(xié)調(diào)性及在生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的區(qū)域均衡性問(wèn)題等[5,31]；與此同時(shí)，針對(duì)異質(zhì)省域間呈現(xiàn)的耕地利用變化時(shí)序差異性、變動(dòng)性特征，及時(shí)跟進(jìn)耕地動(dòng)態(tài)變化規(guī)律適時(shí)調(diào)控區(qū)域性政策以引導(dǎo)耕地合理利用。隨著耕地保護(hù)制度的不斷完善和發(fā)展，越來(lái)越多的學(xué)者逐漸認(rèn)可和青睞于永久基本農(nóng)田保護(hù)制度體系的研究，以永久基本農(nóng)田的管控實(shí)現(xiàn)耕地資源的保護(hù)[30]，由相對(duì)態(tài)“占補(bǔ)平衡”到絕對(duì)態(tài)“基本農(nóng)田”，從而健全耕地保護(hù)制度體系，完善制度設(shè)計(jì)。

4 結(jié)論與建議

(1) 耕地是糧食生產(chǎn)的重要約束性資源，耕地?cái)?shù)量安全是糧食安全的基本保障，得益于適時(shí)動(dòng)態(tài)地政策調(diào)控，中國(guó)耕地面積總體保持穩(wěn)定。研究結(jié)果表明，2009—2016年期間耕地?cái)?shù)量逐漸減少，全國(guó)耕地面積由2009年的1.353 8×108hm2減至2016年的1.349 2×108hm2，共減少4.64×105hm2，平均每年減少耕地面積5.80×104hm2。中國(guó)第二次土地調(diào)查以來(lái)，得益于技術(shù)工具的改進(jìn)使得中國(guó)對(duì)全國(guó)及各省域的耕地資源數(shù)量、規(guī)模、分布、變化等有了較為準(zhǔn)確和明晰的統(tǒng)計(jì)與認(rèn)識(shí)，從而可以有針對(duì)性和戰(zhàn)略性的采取一定的耕地保護(hù)政策和調(diào)控措施，抑制耕地急劇減少趨勢(shì)、保證合理的耕地資源數(shù)量和分布。

(2) 中國(guó)耕地面積的增減變化和耕地資源的分布具有較為明顯的空間性，二者局部呈現(xiàn)較強(qiáng)的區(qū)域差異性，總體則呈現(xiàn)一定的趨同性。結(jié)果表明，中國(guó)第二次土地調(diào)查以來(lái)，耕地面積的減少主要集中于華中地區(qū)如湖北、河南等省份和東北地區(qū)如遼寧省等，而耕地面積的短期增加則主要集中在內(nèi)蒙古、新疆和廣東等省域。在耕地資源的空間分布上，全國(guó)耕地資源集中于華北、東北地區(qū)及部分華中、華東區(qū)域，內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江、吉林省等則是耕地面積最多的省域。分析發(fā)現(xiàn)，耕地面積減少最多的省域多半是耕地面積集中的區(qū)域，且上述區(qū)域承擔(dān)著龐大的糧食生產(chǎn)和供給保障壓力，但與地域水熱資源并不匹配，并面臨資源逐步減少的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)耕地資源的數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)環(huán)境造成了較為嚴(yán)重的不良影響，配合糧食生產(chǎn)布局與重心的潛在轉(zhuǎn)移，耕地利用亟需科學(xué)優(yōu)化引導(dǎo)和調(diào)整布局管控。

(3) 耕地利用與保護(hù)政策的施行需要進(jìn)一步完善的制度設(shè)計(jì)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。研究結(jié)果顯示，政策的施行對(duì)耕地資源分布和利用起到了一定的作用，一定程度上抑制了耕地資源的持續(xù)和急劇減少，對(duì)耕地保護(hù)發(fā)揮了一定的政策效果。然而隨著時(shí)間推移，耕地面積的減少趨勢(shì)呈現(xiàn)反彈，最終難以有效遏制和解決耕地減少的問(wèn)題；與此同時(shí)，受政策調(diào)控影響，在空間上基于省域間的耕地占補(bǔ)平衡使得耕地資源的分布格局差異和矛盾進(jìn)一步顯化，有悖于區(qū)域均衡發(fā)展和生態(tài)安全保護(hù)。因此，要積極把控跟進(jìn)耕地動(dòng)態(tài)變化特征和區(qū)域差異，采取差別化的政策引導(dǎo)措施；耕地利用方式亟待由短期過(guò)度性利用向長(zhǎng)久保護(hù)型利用轉(zhuǎn)變；著力促進(jìn)耕地集約節(jié)約利用，進(jìn)一步科學(xué)優(yōu)化耕地保護(hù)決策和政策實(shí)施。

耕地保護(hù)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的頭等大事，耕地保護(hù)政策在耕地保護(hù)中發(fā)揮著重要的保障作用。中國(guó)第二次土地調(diào)查以來(lái)，在強(qiáng)大嚴(yán)格的政策體系和制度壓力下，中國(guó)的耕地保護(hù)取得了一定的政策效果，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看中國(guó)耕地利用和資源的空間分布異質(zhì)性格局、時(shí)間變化波動(dòng)性趨勢(shì)依然嚴(yán)峻、不容樂(lè)觀?！岸{(diào)”作為工具、政策作為手段，無(wú)論從“二調(diào)”實(shí)施的社會(huì)背景還是耕地保護(hù)政策制訂的初衷出發(fā)，歸根結(jié)底服務(wù)于耕地資源利用和保護(hù)的效果。唯有不斷完善制度設(shè)計(jì)，在準(zhǔn)確把控耕地動(dòng)態(tài)變化特征差異和規(guī)律的基礎(chǔ)上，制定差別化的區(qū)域政策與管理策略，協(xié)調(diào)糧食安全(耕地利用與保護(hù))與生態(tài)安全(資源匹配性)，依托于技術(shù)的進(jìn)步，相輔相成、互為補(bǔ)充，才能最終達(dá)成耕地保護(hù)和維持的目標(biāo)，也才能實(shí)現(xiàn)耕地資源可持續(xù)利用、人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的愿景。