徐佳芳

摘要：本文在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，選擇山地型旅游特色鄉(xiāng)村這一特定對(duì)象研究其用地整治規(guī)劃方法，旨在得出具有可操作性和實(shí)際應(yīng)用價(jià)值的研究成果。首先提煉了山地型旅游特色鄉(xiāng)村的特征及其現(xiàn)狀用地問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，總結(jié)其用地整治規(guī)劃的重要性和特殊性，以及規(guī)劃需要解決的問(wèn)題，包括明確村莊建設(shè)用地規(guī)模、建設(shè)強(qiáng)度和解決宅基地及土地使用權(quán)屬流轉(zhuǎn)問(wèn)題。再?gòu)拇逵蚝痛迩f兩個(gè)層面，提出山地型旅游特色鄉(xiāng)村用地整治規(guī)劃的難點(diǎn)：一是在村域?qū)用?，要以維護(hù)大地肌理和歷史文脈為前提，統(tǒng)籌優(yōu)化村域建設(shè)用地格局，重點(diǎn)通過(guò)凋敝村整治實(shí)現(xiàn)村域建設(shè)用地節(jié)約集約的效果；二是在村莊層面，從政策和技術(shù)兩方面著手，通過(guò)村莊混合用地引導(dǎo)村莊用地整治規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村土地的復(fù)合利用，并為村莊用地權(quán)屬的確定提供規(guī)劃量化指標(biāo)，是引導(dǎo)村莊用地功能兼容和動(dòng)態(tài)有機(jī)更新的方法嘗試。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村規(guī)劃；用地整治規(guī)劃；山地型旅游特色鄉(xiāng)村；村莊混合用地

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.01.011 中圖分類(lèi)號(hào)：TU981

文章編號(hào)：1009-1483（2020）01-0063-05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Study on Land Renovation Planning Method of Mountainous Tourism Villages

XU Jiafang

[Abstract] Under the background of rural revitalization strategy， this paper chooses mountainous tourism villages as a specific object to study the method of rural land renovation planning， which aims to get an operable and practical research results. Based on analysis of the characteristic of the object and its current land use situation， the paper summarizes the importance and particularity of its land renovation planning and the problems that need to be solved， including the scale and construction strength of the rural construction land， and the ownership argue in land circulation. Then， the paper proposes two difficult points of the land renovation planning of mountain tourist villages， from the scale of the whole village area and the village construction land. From the scale of the whole village area， the maintenance of earth landscape and the preservation of historical context should be taken as the premise， optimizing the pattern of construction land in the village as a whole， and focusing on achieving the effect of saving and intensive construction land in the village by renovating the depressed villages. From the scale of the village construction land， rural land renovation planning can be led with rural mixed land use in terms of policy and technology in order to realize land compound utilization， and to provide quantitative planning indicators for the confirmation of rural construction land right， which is an attempt to guide the functional compatibility and dynamic organic renovation of rural land use.

[Keywords] rural planning； land renovation planning； mountainous tourism village； rural mixed land

引言

近年來(lái)，鄉(xiāng)村問(wèn)題受到越來(lái)越廣泛的關(guān)注，尤其是黨的十九大以來(lái)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已然成為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的重要戰(zhàn)略之一。

隨著國(guó)家政策的激勵(lì)和規(guī)劃實(shí)踐的探索，鄉(xiāng)村規(guī)劃和發(fā)展的方向不斷明確，鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)和管理水平不斷提升，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也陸續(xù)出臺(tái)，如《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》（GB/T32000-2015）、《村莊整治規(guī)劃編制辦法》（建村〔2013〕188號(hào)）、《村莊規(guī)劃用地分類(lèi)指南》（建村〔2014〕98號(hào)），有關(guān)鄉(xiāng)村規(guī)劃的研究也應(yīng)朝著更細(xì)化、更有針對(duì)性的方向發(fā)展。

土地利用格局是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需求在空間上的反映[1]，鄉(xiāng)村用地規(guī)劃是鄉(xiāng)村規(guī)劃和管理不可或缺的部分，是鄉(xiāng)村整治和建設(shè)的根本依據(jù)。中國(guó)地域廣闊，鄉(xiāng)村類(lèi)型繁多，不同類(lèi)型鄉(xiāng)村的特點(diǎn)、用地特征、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)都不盡相同。本文選取山地型旅游特色鄉(xiāng)村這一特色鮮明的鄉(xiāng)村類(lèi)型，研究其鄉(xiāng)村用地規(guī)劃中的問(wèn)題與難點(diǎn)，同時(shí)山地型鄉(xiāng)村用地條件有限，在發(fā)展過(guò)程中幾乎以現(xiàn)狀村莊整治為主，不鼓勵(lì)新建，因此進(jìn)一步將研究限定于用地整治規(guī)劃，旨在得出具有可操作性的規(guī)劃方法。

1 山地型旅游特色鄉(xiāng)村現(xiàn)狀用地問(wèn)題

1.1 用地規(guī)劃缺失下的無(wú)序發(fā)展

1.1.1 基本特征

山地型鄉(xiāng)村受地形限制，場(chǎng)地適建性差，農(nóng)田耕種條件差，村莊往往布點(diǎn)分散、規(guī)模小、人口少，并且由于交通可達(dá)性差，村莊發(fā)展受限，產(chǎn)業(yè)單一，村莊衰退趨勢(shì)明顯，空心化、老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。但山地型鄉(xiāng)村處在“綠水青山”中的概率極高，在旅游業(yè)飛速發(fā)展過(guò)程中，依托周邊自然山水環(huán)境發(fā)展旅游業(yè)的村莊不在少數(shù)，是將綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山的重點(diǎn)地區(qū)之一，這類(lèi)鄉(xiāng)村即本文研究的山地型旅游特色鄉(xiāng)村。

1.1.2 發(fā)展特征

旅游業(yè)一方面帶動(dòng)了鄉(xiāng)村的復(fù)興，另一方面缺少規(guī)劃管控的鄉(xiāng)村發(fā)展普遍呈現(xiàn)無(wú)序擴(kuò)張、內(nèi)空外延的狀態(tài)，私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，村莊用地往往不能合理、有效地利用。村民習(xí)慣在村莊外圍新建住宅，自發(fā)經(jīng)營(yíng)以農(nóng)家樂(lè)為主打的旅游服務(wù)設(shè)施，而村內(nèi)老房屋卻大量閑置，形成“內(nèi)空外延”的用地狀況。

這種無(wú)序擴(kuò)張打破了山地原始聚落的格局，某些開(kāi)發(fā)過(guò)度的村莊則連老房屋也翻新重建，村莊歷史痕跡與文化遺存消失殆盡。并且，擴(kuò)張的村莊和過(guò)度的開(kāi)發(fā)帶來(lái)建設(shè)和污染，對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境造成不可逆的破壞。這種村民自發(fā)的無(wú)序建設(shè)行為，只顧眼前利益，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，對(duì)“綠水青山”的生態(tài)及人文環(huán)境破壞嚴(yán)重，山地景觀和鄉(xiāng)村風(fēng)貌受到毀壞，不利于鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。

1.2 用地功能復(fù)合，用地權(quán)屬混雜

1.2.1 用地功能復(fù)合，公益設(shè)施不完善

山地型旅游特色村莊建設(shè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)特色突出，用地功能復(fù)合的特征尤為明顯。在無(wú)序發(fā)展的過(guò)程中，村民住宅改建農(nóng)家樂(lè)或小賣(mài)部、村民廣場(chǎng)兼做停車(chē)場(chǎng)、村委會(huì)兼有旅游宣傳功能等情況普遍，村民住宅用地（V1）與村莊公共服務(wù)用地（V2）兼作村莊產(chǎn)業(yè)用地（V3）的情況和發(fā)展趨勢(shì)明顯①。而與此同時(shí)，由于缺乏規(guī)劃或集體經(jīng)費(fèi)等原因，村莊的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施卻不完善，村民生活條件和居住質(zhì)量得不到保障，廁所和污水處理設(shè)施的欠缺則造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。

1.2.2 用地權(quán)屬混雜，經(jīng)營(yíng)環(huán)境不理想

隨著農(nóng)村土地制度改革政策的不斷完善，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股的市場(chǎng)化運(yùn)作方式愈見(jiàn)成熟，不論是依托景區(qū)發(fā)展旅游業(yè)或自身開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，山地型旅游特色村莊在旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中，外部資本的介入已成必然。而在此趨勢(shì)之下，村莊用地權(quán)屬混雜問(wèn)題也不斷顯現(xiàn)，村莊用地規(guī)劃的藍(lán)圖由于用地權(quán)屬的問(wèn)題難以落實(shí)，村民、村集體、外部資本等方面各有想法，難成一體甚至互相敵對(duì)，村莊旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境不甚理想，阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.3 村莊規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)的不足

1.3.1 標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)步

《村莊規(guī)劃用地分類(lèi)指南》（建村〔2014〕98號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、保障民生、集約節(jié)約利用土地資源及農(nóng)村土地政策改革等背景下應(yīng)運(yùn)而生的，是鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)[2]。《指南》建立了完整的村域用地分類(lèi)體系，引入了用地權(quán)屬概念，并區(qū)分了公益性和經(jīng)營(yíng)性用地，明確了村莊用地規(guī)劃中的很多問(wèn)題。但仍有不完善之處，特別是對(duì)混合用地的表達(dá)點(diǎn)到為止，難以覆蓋規(guī)劃實(shí)踐中面臨的大多數(shù)問(wèn)題。

1.3.2 標(biāo)準(zhǔn)的不足

《指南》提出“混合式住宅用地（V12）”概念，較符合我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)狀，具有創(chuàng)新性，但我國(guó)農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)和審批條件目前仍是由各?。▍^(qū)、市）自行制定，而村莊建筑功能又具有十分明顯的動(dòng)態(tài)變化特征，單憑“混合式住宅用地”這類(lèi)用地難以體現(xiàn)村莊土地利用的兼容性特征，反而容易造成該類(lèi)用地的誤用。村莊用地和建筑功能具有高度復(fù)合特征，《指南》的用地性質(zhì)劃分仍是以單一功能為主，難以涵蓋市場(chǎng)化運(yùn)作下功能復(fù)合的需求[2]。山地型旅游特色鄉(xiāng)村以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，公共服務(wù)設(shè)施兼做旅游服務(wù)設(shè)施的情況很常見(jiàn)，如村委會(huì)、糧站、供銷(xiāo)社等承擔(dān)公共職能的“公共服務(wù)設(shè)施用地（V21）”往往同時(shí)承擔(dān)對(duì)外旅游接待展示功能，即“商業(yè)服務(wù)業(yè)用地（V31）”，如何在用地規(guī)劃中表達(dá)和控制這兩類(lèi)公益性和經(jīng)營(yíng)性的用地類(lèi)別在同一地塊或建筑內(nèi)的混合，有待進(jìn)一步研究。

2 山地型旅游特色鄉(xiāng)村用地整治規(guī)劃的作用

2.1 用地整治規(guī)劃的重要性

保護(hù)耕地、節(jié)約用地等用地規(guī)劃要求向來(lái)是國(guó)家戰(zhàn)略部署的重點(diǎn)之一。根據(jù)《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》，鄉(xiāng)村用地整治是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)耕地和生態(tài)保護(hù)，提高節(jié)約集約用地水平，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的重要手段和工作平臺(tái)，是落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，走向生態(tài)文明新時(shí)代，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)美麗中國(guó)的重要舉措[3]?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》要求加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興用地保障，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，盤(pán)活存量，用好流量，輔以增量，激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)，保障鄉(xiāng)村振興用地需求[4]。

2.2 山地型旅游特色鄉(xiāng)村的特殊性

山地型旅游特色鄉(xiāng)村用地條件有限，旅游發(fā)展需求強(qiáng)，在鄉(xiāng)村發(fā)展和更新過(guò)程中，用地功能復(fù)合和用地權(quán)屬混雜問(wèn)題尤為突出，村民、村集體、外部資本等各方面利益沖突體現(xiàn)在用地問(wèn)題上尤為激烈，其用地整治規(guī)劃具有緊迫性和嚴(yán)峻性。不同于其他類(lèi)型鄉(xiāng)村，或有較大的用地拓展空間，或有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色手工業(yè)等產(chǎn)業(yè)支撐，或與中心城鎮(zhèn)連綿成片共同發(fā)展，山地型旅游特色鄉(xiāng)村的用地矛盾集中而激烈，有其特殊性。

從村域?qū)用婵矗降匦痛迩f分布零散且規(guī)模小，人口流失嚴(yán)重，凋敝村比例較高，從城鎮(zhèn)化發(fā)展角度看，這些特征都是劣勢(shì)，但從旅游業(yè)帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興角度看，這些特征卻都是優(yōu)勢(shì)。山地環(huán)境雖然使鄉(xiāng)村發(fā)展受到了制約，卻也賦予了山地鄉(xiāng)村生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特的吸引力，是“綠水青山”中的人文點(diǎn)綴。一方面，原始聚落依山傍水、依勢(shì)而建，與生態(tài)環(huán)境高度和諧，村莊周邊資源豐富，常有峽谷、溪流、森林、洞穴等自然生態(tài)資源；另一方面，由于村莊的閉塞與衰退，反而保存了較好的村莊傳統(tǒng)風(fēng)貌和人文內(nèi)涵，如古廟、人民公社、糧倉(cāng)等歷史時(shí)期建筑和廟會(huì)、趕集等風(fēng)俗風(fēng)情。作為以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的山地型旅游特色鄉(xiāng)村，小而分散的村落作為“綠水青山”旅游線(xiàn)路上的點(diǎn)綴或服務(wù)點(diǎn)足矣，村域?qū)用娴挠玫亟y(tǒng)籌重點(diǎn)在于從生態(tài)保護(hù)和旅游發(fā)展角度出發(fā)，明確村莊布點(diǎn)、是否撤并，嚴(yán)格控制村莊發(fā)展規(guī)模和總體形態(tài)，確定每個(gè)村莊的特色定位和功能側(cè)重等。

從村莊層面看，山地型村莊個(gè)體規(guī)模小，用地條件差，傳統(tǒng)建筑保護(hù)和村莊新建更新之間的矛盾格外突出，但從文化保護(hù)和旅游發(fā)展角度看，村莊傳統(tǒng)建筑和整體傳統(tǒng)風(fēng)貌是村莊文化內(nèi)涵和價(jià)值核心的重要載體，并且是極強(qiáng)的旅游吸引物。山地型旅游特色村莊的用地整治重點(diǎn)是尋求村莊文化保護(hù)和旅游發(fā)展之間的融合方式，在有限的物理空間里實(shí)現(xiàn)土地復(fù)合利用，使兩者相輔相成而不是非此即彼。

2.3 用地整治規(guī)劃重點(diǎn)解決的問(wèn)題

2.3.1 明確村莊建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)強(qiáng)度

村莊用地整治規(guī)劃重點(diǎn)控制和引導(dǎo)的是村莊建設(shè)用地的規(guī)模和建設(shè)強(qiáng)度。村莊建設(shè)用地規(guī)模既要執(zhí)行嚴(yán)格的土地政策，節(jié)約集約使用土地，又要考慮村民生活生產(chǎn)需要、家庭基本單元模式、加工儲(chǔ)存及公共活動(dòng)等使用功能需要。山地型村莊原始聚落一般依地勢(shì)分布，建設(shè)強(qiáng)度以1～3層的低層建筑為主，建筑密度均勻性差，宅基地與菜園地夾雜分布，且界限不明確；村莊新建農(nóng)家樂(lè)等房屋往往體量偏大、風(fēng)貌較差，在用地整治規(guī)劃中需有針對(duì)性地提出整改方案，注重村莊整體風(fēng)貌的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

山地型村莊受地形影響，村莊個(gè)體差異性極大，建設(shè)用地規(guī)模、建筑密度、容積率等指標(biāo)彈性較大，可比性也差，不適合套用常規(guī)的城鎮(zhèn)規(guī)劃用地指標(biāo)。在具體規(guī)劃實(shí)踐中，建議以現(xiàn)狀指標(biāo)為基準(zhǔn)，參考各類(lèi)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)確定指標(biāo)調(diào)整的范圍，使村莊的建設(shè)用地規(guī)模和強(qiáng)度指標(biāo)有一個(gè)現(xiàn)狀和規(guī)劃的可比度。

2.3.2 解決宅基地及土地使用權(quán)屬流轉(zhuǎn)問(wèn)題

按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地”要求，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”[4]，通過(guò)村莊用地整治規(guī)劃調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，通過(guò)補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)等保障機(jī)制，將村民手中閑置的宅基地、空置地調(diào)配給其他村民，或轉(zhuǎn)讓給村集體統(tǒng)一市場(chǎng)化利用，實(shí)現(xiàn)土地合理高效利用，同時(shí)利于村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展[5]。在這個(gè)過(guò)程中，必須以村民為第一主體，尊重村民意愿，重視村民的參與性。

以行政村為單位組織實(shí)施，將收儲(chǔ)的閑置建設(shè)用地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。政府從宏觀層面健全管理制度和完善保障機(jī)制，引導(dǎo)推動(dòng)政府與村民結(jié)合、政府與社會(huì)結(jié)合、社會(huì)與村民結(jié)合，達(dá)到多贏發(fā)展效果。如政府制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)，促進(jìn)存量建設(shè)用地盤(pán)活；政府組織編制村莊規(guī)劃，幫助村莊上報(bào)項(xiàng)目爭(zhēng)取預(yù)算，再激勵(lì)村民共同參與建設(shè)等[6]。

3 山地型旅游特色鄉(xiāng)村用地整治規(guī)劃的難點(diǎn)

3.1 村域統(tǒng)籌：維護(hù)大地肌理與歷史文脈，優(yōu)化村域建設(shè)用地格局

3.1.1 生態(tài)保護(hù)

遵循生態(tài)優(yōu)先原則，加強(qiáng)村域生態(tài)保護(hù)。充分考慮山地型鄉(xiāng)村的環(huán)境特點(diǎn)，從區(qū)域尺度分析山地環(huán)境自然山水脈絡(luò)，對(duì)以往不合理的村莊建設(shè)進(jìn)行糾正，結(jié)合水土保持等生態(tài)修復(fù)工程，保護(hù)和修復(fù)鄉(xiāng)村自然景觀；規(guī)劃新建內(nèi)容，必須與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，靈活布局，突出山地環(huán)境特色，保持村莊整體風(fēng)貌與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)?？茖W(xué)評(píng)估山地型村莊用地條件，對(duì)于生態(tài)環(huán)境敏感、自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，應(yīng)有序?qū)嵤┐迩f搬遷撤并工程，撤并后的村莊原址因地制宜復(fù)墾或還綠[4]，回歸生態(tài)。

3.1.2 延續(xù)文脈

山地型村莊原始聚落具有與周邊環(huán)境有機(jī)融合的特點(diǎn)，在整治過(guò)程中，應(yīng)有意識(shí)地保護(hù)和恢復(fù)村莊原始格局，積極挖掘和展現(xiàn)鄉(xiāng)村歷史文化資源，重現(xiàn)人與自然和諧共存、民俗風(fēng)情濃厚的山地型鄉(xiāng)村景象。鄉(xiāng)村歷史空間格局承載著鄉(xiāng)村傳統(tǒng)景觀和鄉(xiāng)村文化智慧，保護(hù)村莊原始格局，有利于保存鄉(xiāng)村鄉(xiāng)土特色，避免“千村一面”。規(guī)劃新建內(nèi)容應(yīng)與原有村莊在空間格局和文化內(nèi)涵兩方面良好銜接，達(dá)到保護(hù)和延續(xù)鄉(xiāng)村歷史文脈的效果。

3.1.3 節(jié)約集約

在村域?qū)用?，山地型鄉(xiāng)村用地的浪費(fèi)主要是由于村莊居民點(diǎn)過(guò)多，公共設(shè)施尤其是基礎(chǔ)設(shè)施若要實(shí)現(xiàn)全覆蓋，會(huì)造成極大的浪費(fèi)。鑒于山地型鄉(xiāng)村的人口主要集中在中心村，大量自然村處于凋敝狀態(tài)，人口遷移、房屋廢棄、宅基地大量閑置，要整體脫貧富民，鄉(xiāng)村振興，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，建設(shè)集約化的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，均離不開(kāi)鄉(xiāng)村居民點(diǎn)在村民自愿基礎(chǔ)上合理、有序地“移民并村”“進(jìn)城定居”。在鄉(xiāng)村用地整治規(guī)劃中，通過(guò)整治凋敝村，優(yōu)化村域建設(shè)用地布局，將建設(shè)用地集中于1～2個(gè)村莊，實(shí)現(xiàn)村域?qū)用嬗玫氐墓?jié)約集約。在村莊層面，統(tǒng)籌利用閑置建設(shè)用地，通過(guò)使用村莊混合用地的方法實(shí)現(xiàn)村莊公共設(shè)施與產(chǎn)業(yè)設(shè)施共享、公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地混合使用，達(dá)到土地復(fù)合利用的效果。

3.2 村莊落實(shí)：以村莊混合用地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村土地復(fù)合利用

3.2.1 政策引入

國(guó)家政策對(duì)鄉(xiāng)村土地復(fù)合利用給予了極大的鼓勵(lì)和支持，在《中央農(nóng)辦 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于做好2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的實(shí)施意見(jiàn)》《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等多個(gè)文件和規(guī)劃中均有體現(xiàn)。其中，國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展改革委在2017年12月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》中，就全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神和中央有關(guān)要求，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，做好農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地保障，作出了具體部署，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)等用地復(fù)合利用，發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)，拓展土地使用功能[7]。

3.2.2 技術(shù)支撐

以《村莊規(guī)劃用地分類(lèi)指南》（建村〔2014〕98號(hào)）為基礎(chǔ)，借鑒城市規(guī)劃中已經(jīng)成熟使用的“混合用地”，引入“村莊混合用地”的概念，為山地型旅游特色鄉(xiāng)村土地復(fù)合利用提供技術(shù)支持。

（1）村莊混合用地對(duì)象

山地型旅游特色鄉(xiāng)村主要存在村民住宅用地（V1）、村莊公共服務(wù)用地（V2）、村莊產(chǎn)業(yè)用地（V3）的混合需要，包括已建用地的混合和規(guī)劃新建用地的混合。

已建用地的混合是為了實(shí)現(xiàn)閑置房屋的再利用。山地型旅游特色鄉(xiāng)村房屋閑置率普遍較高，主要包括兩類(lèi)：一是村民住宅，多為老舊破敗的房屋，村民進(jìn)城打工或已另?yè)竦匦陆ǚ课?，房屋雖閑置但難以征收成為集體產(chǎn)權(quán)；二是公共建筑，如人民公社、糧站、供銷(xiāo)社等舊址，歷史上有其特定功能，提供公共服務(wù)，現(xiàn)狀已閑置或使用率不高，多為村集體所有。

這些建筑雖老舊破敗，但建筑風(fēng)貌保存較好，是村莊文化的物質(zhì)載體，展現(xiàn)村莊傳統(tǒng)風(fēng)貌。通過(guò)建筑外觀修繕和內(nèi)部功能更新，利用閑置建筑和場(chǎng)地完善村莊公共服務(wù)設(shè)施的配套，并根據(jù)需要增加旅游服務(wù)接待設(shè)施，賦予這些建筑新的活力。保護(hù)村莊風(fēng)貌，傳承村落文脈，同時(shí)，提升村莊公共服務(wù)水平，增加村莊本身吸引力。

新建用地的混合是為了迎合山地型旅游特色鄉(xiāng)村整治提升過(guò)程中村莊公共服務(wù)設(shè)施與旅游服務(wù)設(shè)施共享的特點(diǎn)，按需引導(dǎo)村莊公共服務(wù)用地（V2）與村莊產(chǎn)業(yè)用地（V3）混合使用，促進(jìn)村莊旅游服務(wù)功能與公共服務(wù)功能結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)用地的集約與產(chǎn)業(yè)的融合。

（2）村莊混合用地分類(lèi)引導(dǎo)

在閑置房屋再利用的過(guò)程中，房屋使用功能的改變直接影響土地使用性質(zhì)的變化，根據(jù)村莊發(fā)展需要，房屋功能的轉(zhuǎn)換是一個(gè)有機(jī)更新的過(guò)程，體現(xiàn)在用地布局上，表現(xiàn)為不同規(guī)劃期內(nèi)土地使用兼容度的變化。當(dāng)同一地塊的土地使用兼容度過(guò)高時(shí)，不再適合作為單一性質(zhì)用地，更適合通過(guò)混合用地來(lái)引導(dǎo)地塊使用性質(zhì)。

根據(jù)山地型旅游特色鄉(xiāng)村的特征，設(shè)定三種混合用地，根據(jù)不同村莊的具體情況，在具體規(guī)劃中控制用地混合比例，并規(guī)定每類(lèi)性質(zhì)的地上建筑面積占地上總建筑面積的比例不少于10%的用地，以保障混合功能的充分和混合作用的有效[6]。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中可以分期調(diào)整混合比例，以符合村莊產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)變化的規(guī)律和要求。

第一類(lèi)為V1V2混合用地，即村民住宅用地與村莊公共服務(wù)用地混合，適用于村民住宅閑置率較高、村莊公共服務(wù)設(shè)施缺失嚴(yán)重的村莊?？蛇m度引導(dǎo)閑置房屋轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)功能，如改造為綜合文化站、金融服務(wù)站或文化活動(dòng)場(chǎng)所等，可供村民和游客共同使用。

第二類(lèi)為V1V3混合用地，即村民住宅用地與村莊產(chǎn)業(yè)用地混合，適用于村民住宅閑置率較高，村莊旅游業(yè)發(fā)展需求較高的村莊?？晒膭?lì)引導(dǎo)閑置房屋轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜畏?wù)接待功能，達(dá)到在規(guī)劃期內(nèi)動(dòng)態(tài)更新的效果。V1V3混合用地上的建筑適合經(jīng)營(yíng)特色民宿、主題餐飲、特色商業(yè)等。V1V3與V12（混合式住宅用地）的區(qū)別主要在于用地權(quán)屬上的不同，V1V3用地的混合為村莊閑置建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地提供了有力的技術(shù)支撐，有利于村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和外部資本的進(jìn)入。

第三類(lèi)為V2V3混合用地，即村莊公共服務(wù)用地與村莊公共服務(wù)用地混合，這兩類(lèi)用地的混合有兩種情況。一是村莊公共建筑閑置率較高，村莊旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展需求較高的，可積極引導(dǎo)閑置公建轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜畏?wù)接待功能，同時(shí)保留公共服務(wù)功能。二是村莊公共服務(wù)設(shè)施與旅游服務(wù)設(shè)施具有相互兼容的特點(diǎn)，在用地規(guī)劃時(shí)按需引導(dǎo)V2V3混合使用，促進(jìn)村莊旅游服務(wù)功能與公共服務(wù)功能融合使用。V2V3混合用地上適合建設(shè)村民活動(dòng)中心、村民大食堂、露天電影院、文娛休閑場(chǎng)館等同時(shí)服務(wù)于村民和游客的設(shè)施和場(chǎng)所。

3.2.3 規(guī)劃效果

在鄉(xiāng)村用地規(guī)劃中使用村莊混合用地，可以增強(qiáng)村莊建設(shè)用地的節(jié)約集約化，在閑置房屋再利用的過(guò)程中重現(xiàn)村莊文化，融合地看待村莊公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，在整治過(guò)程中保障村莊用地的開(kāi)發(fā)彈性。本研究的村莊混合用地分類(lèi)引導(dǎo)對(duì)山地型旅游特色鄉(xiāng)村具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義和應(yīng)用價(jià)值，有針對(duì)性地對(duì)《村莊規(guī)劃用地分類(lèi)指南》（建村〔2014〕98號(hào)）進(jìn)行了補(bǔ)充。在具體規(guī)劃編制過(guò)程中，混合用地比例的控制，可以為村莊用地權(quán)屬的確定提供規(guī)劃量化指標(biāo)，是引導(dǎo)村莊用地功能兼容和動(dòng)態(tài)有機(jī)更新的方法嘗試。當(dāng)然，實(shí)際整治和建設(shè)效果還有賴(lài)于規(guī)劃管理體系的完善。

4 結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化格局的重要環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村用地規(guī)劃是鄉(xiāng)村規(guī)劃中的核心組成部分，是直接指導(dǎo)實(shí)施建設(shè)和規(guī)劃管理的重點(diǎn)依據(jù)。山地型旅游特色鄉(xiāng)村是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)之一，一方面現(xiàn)狀自發(fā)無(wú)序開(kāi)發(fā)趨勢(shì)明顯，用地粗放低效、建設(shè)雜亂無(wú)章、設(shè)施配套不全、風(fēng)貌破壞、環(huán)境退化等問(wèn)題已然顯現(xiàn)；另一方面，大量的政策推陳出新和市場(chǎng)資本的投入沖擊使其發(fā)展猝不及防、問(wèn)題百出。規(guī)劃方法上的突破和創(chuàng)新旨在更有效地引導(dǎo)村莊有序整治建設(shè)和鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。對(duì)山地型旅游特色鄉(xiāng)村用地整治規(guī)劃方法的研究對(duì)該類(lèi)型鄉(xiāng)村規(guī)劃具有直接的應(yīng)用價(jià)值，對(duì)其他類(lèi)型的鄉(xiāng)村規(guī)劃方法的研究也具有借鑒意義。

注：

① 分類(lèi)依據(jù)：《村莊規(guī)劃用地分類(lèi)指南》（建村〔2014〕98號(hào)）。

參考文獻(xiàn)：

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