李強(qiáng)

關(guān)鍵詞：民國(guó)時(shí)期;路政統(tǒng)一;鐵路;負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度;轉(zhuǎn)運(yùn)公司

摘 要：我國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)之初，因路政管理權(quán)分散和負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度缺失，導(dǎo)致鐵路貨運(yùn)弊端叢生。北洋政府交通部雖為施行鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸作出努力，但收效甚微。南京政府鐵道部積極推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度，成效顯著，并與鐵路聯(lián)運(yùn)實(shí)現(xiàn)初步結(jié)合，路政統(tǒng)一取得較大進(jìn)展。

中圖分類號(hào)：F129文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1001-2435（2020）02-0098-09

Modern Responsible Railway Transportation System and Its Performance under the Vision of? Road Administration Unification

LI Qiang （Historical Culture and Tourism College，F(xiàn)uyang Normal University，Anhui Fuyang，236037，China）

Key words：the Republican period;Road administration unification;Railway;Responsible transportation system;Transit company

Abstract：At the beginning of Chinas railway operation，because of decentralized road administration and lack of responsible transportation system，the disadvantages of railway freight prevail. Although the Ministry of Communications of the BeiYang Government had made efforts to implement railway responsible transportation system，it appeared to have little effect. With notable success，the Ministry of Railways of the Nanjing Government actively promoted responsible transportation system and achieved a preliminary combination with railway intermodal transport，which brought great progress in road administration unification.

鐵路最重要的責(zé)任是為社會(huì)提供完善的運(yùn)輸業(yè)務(wù)，包括提供足夠車輛裝載貨物，以及能迅速且安全地將貨物運(yùn)抵目的地。同時(shí)，鐵路貨運(yùn)是一個(gè)負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)倪^(guò)程，這是指由于鐵路的過(guò)失而發(fā)生貨物滅失、損壞，由鐵路負(fù)賠償責(zé)任的制度。鐵路運(yùn)輸貨物，凡由當(dāng)事人疏忽或不盡職守而發(fā)生遺失或損壞，依照公法或習(xí)慣，均應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任，此即英美所謂公法上之責(zé)任（Common Law Duty）。[1]275負(fù)責(zé)運(yùn)輸是指鐵路對(duì)于貨商所托運(yùn)的貨物，自收到貨物開始至將貨物運(yùn)抵目的地交付收貨人止，在這段時(shí)間內(nèi)，鐵路要擔(dān)負(fù)保管、安全運(yùn)輸以及損害賠償?shù)呢?zé)任。歐美各國(guó)的鐵路貨物運(yùn)輸均實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸。他們通過(guò)制定運(yùn)送法律（Law of Communication）規(guī)定鐵路必須實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸，包括肥料、煤炭等比較污賤的貨物，從而樹立起鐵路和民眾對(duì)鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)囊庾R(shí)。[2]24

近代以來(lái)，列強(qiáng)向中國(guó)資本輸出修筑鐵路，但負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)墓芾砟Ｊ經(jīng)]有被同步轉(zhuǎn)移。我國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)初期，并沒有形成一個(gè)能夠統(tǒng)籌整個(gè)鐵路行業(yè)，適應(yīng)鐵路發(fā)展的行業(yè)性垂直管理體制，[3]2路政管理分散，各線路各自為政。加上貨運(yùn)設(shè)備簡(jiǎn)陋，運(yùn)輸制度不完善，貨商自負(fù)貨運(yùn)安全責(zé)任。這種制度在中國(guó)鐵路早期貨運(yùn)中普遍實(shí)行，滋生諸多弊端。無(wú)論北洋政府交通部還是南京政府鐵道部，均將路政統(tǒng)一作為努力目標(biāo)，而作為國(guó)際通用運(yùn)輸規(guī)則的負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度能否在各鐵路局施行，以推進(jìn)鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)路政統(tǒng)一的重要標(biāo)志。目前，學(xué)界對(duì)于民國(guó)時(shí)期鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)难芯恳延兴婕埃?但尚無(wú)專文系統(tǒng)研究。本文擬結(jié)合路政統(tǒng)一的歷程，通過(guò)考察鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度實(shí)施經(jīng)過(guò)，分析當(dāng)時(shí)鐵路貨運(yùn)存在的諸多弊端，在此基礎(chǔ)上，評(píng)述不同時(shí)期鐵路部門推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度的努力及其績(jī)效。

一、早期路政管理權(quán)分散與負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度的缺失

近代中國(guó)鐵路由于受借款合同的束縛，大多是在帝國(guó)主義列強(qiáng)不同程度的控制影響下經(jīng)營(yíng)的。[4]346這使當(dāng)時(shí)中國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)制度十分混亂，“英資創(chuàng)辦之滬杭甬、京滬及北寧三路與津浦南段一部，一切制度，悉以英制為依歸，而法款之平漢、隴海、正太皆以法制為標(biāo)準(zhǔn);膠濟(jì)與津浦北段悉以德制為循規(guī)”。[5]31 中國(guó)鐵路從開始就采取分線設(shè)局的管理體制，不論路線之長(zhǎng)短，運(yùn)輸之繁簡(jiǎn)，各路均設(shè)管理局，直屬于交通部。各路局往往各行其是，造成路政管理權(quán)分散，運(yùn)輸效率低下。這種局面的形成，使近代中國(guó)鐵路在運(yùn)營(yíng)和管理上處于各自為政的狀態(tài)，既不利于各地區(qū)間的物資運(yùn)送和經(jīng)濟(jì)交流，也在一定程度上阻礙了鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)的發(fā)展。于是，實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)營(yíng)管理制度的統(tǒng)一，便成為晚清、民國(guó)時(shí)期政府努力的方向之一。[6]

貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸是鐵路運(yùn)輸?shù)母驹瓌t。[7]4我國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)之初，就有官員提出實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)慕ㄗh。光緒三十三年（1907）6月，御史葉芾棠援引歐美鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度，奏請(qǐng)改良我國(guó)鐵路運(yùn)輸辦法，請(qǐng)求籌備負(fù)責(zé)運(yùn)輸。[8]1此建議沒有被采納。既然歐美各國(guó)鐵路運(yùn)輸都實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度，為何西方列強(qiáng)“支持”修筑并派員管理的中國(guó)鐵路沒有采用國(guó)際規(guī)則，實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸呢？我國(guó)鐵路實(shí)行貨運(yùn)不負(fù)責(zé)制度，除了鐵路規(guī)章不完備、鐵路運(yùn)輸無(wú)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃以及管理人才缺乏等自身原因外，也與外國(guó)管理人員貪圖省事，因陋就簡(jiǎn)有一定關(guān)系。當(dāng)時(shí)任職北洋政府交通部、曾經(jīng)留美博士許傳音就此指出：“當(dāng)鐵路開運(yùn)時(shí)，所用之人員可分為二部份，一部份為中國(guó)官僚，一部份為外國(guó)人員。鐵路管理全權(quán)，均在此外國(guó)人員部份手中，然此部份人員，如其謂為鐵路專家，不如謂為債權(quán)者之代表人及外洋鐵路材料廠家之介紹人，不但對(duì)于鐵路管理，不能真切執(zhí)行，即應(yīng)辦應(yīng)管之事務(wù)，亦多放棄。以外人來(lái)管理鐵路，自不能真正為國(guó)民為社會(huì)謀幸福，為鐵路謀利益。外人以能省事自以省事為主旨，所以鐵路應(yīng)辦之負(fù)責(zé)運(yùn)輸，亦置之不辦，一切因陋就簡(jiǎn)，只求有一條鐵路通車行車而已”。[2]25

因負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度缺失，我國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)沒有真正按照商業(yè)化運(yùn)作，去積極招徠貨商，擴(kuò)大貨源，而是自居于壟斷地位，往往通過(guò)行政化手段開展業(yè)務(wù)，鐵路員工官僚習(xí)氣嚴(yán)重，服務(wù)意識(shí)淡薄，在貨商與鐵路之間沒有建立起一種良好的運(yùn)輸業(yè)務(wù)關(guān)系，存在著明顯的隔閡。轉(zhuǎn)運(yùn)公司，“居于鐵路與客商之間，承攬客商之貨物，而委托鐵路運(yùn)輸之商號(hào)”。[9]168其業(yè)務(wù)能夠快速發(fā)展有以下五點(diǎn)原因：（1）鐵路組織機(jī)構(gòu)不完備，鐵路員工有官僚習(xí)氣，不愿招徠客商，致使客商難以直接報(bào)運(yùn)。轉(zhuǎn)運(yùn)公司則派人到處接洽兜攬生意，討好于客商與鐵路之間，很受歡迎;（2）鐵路貨運(yùn)手續(xù)繁多，普通客商不熟悉辦理過(guò)程，容易出錯(cuò)，導(dǎo)致運(yùn)輸稽延。轉(zhuǎn)運(yùn)公司專辦此事，辦理熟練快捷，客商委托轉(zhuǎn)運(yùn)公司代理，可以避免不肖路員的勒索與刁難;（3）民國(guó)稅制紊亂，鐵路所經(jīng)之地，厘卡林立，鐵路不為客商代辦貨捐，且征收人員，往往額外勒索，普通客商苦于應(yīng)付，情愿委托轉(zhuǎn)運(yùn)公司代為辦理;（4）鐵路沿線戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍，盜匪猖獗，客商運(yùn)貨倘有遺失損壞，鐵路卻概不賠償。轉(zhuǎn)運(yùn)公司則派人押運(yùn)，如有遺失損壞，則參照同行公議規(guī)章賠償，能夠獲得客商信任;（5）鐵路規(guī)章繁復(fù)，各項(xiàng)表格文字多為洋文，非一般客商所能準(zhǔn)確填寫。轉(zhuǎn)運(yùn)公司結(jié)識(shí)路員，熟悉相關(guān)程序，辦理較為便利。[10]47-48

1908年，滬寧鐵路運(yùn)營(yíng)后，洪少圃率先成立大通轉(zhuǎn)運(yùn)銀洋公司，此為中國(guó)轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)之濫觴。21912年，津浦鐵路全線通車后，沿線主要城市轉(zhuǎn)運(yùn)公司如雨后春筍般地出現(xiàn)。當(dāng)時(shí)貨多車少，轉(zhuǎn)運(yùn)公司業(yè)務(wù)供不應(yīng)求，營(yíng)業(yè)獲利豐厚。到20世紀(jì)30年代，上海轉(zhuǎn)運(yùn)公司就有70余家，[11]轉(zhuǎn)運(yùn)公司承運(yùn)貨物量逐年上升，居于壟斷地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1919-1928年，轉(zhuǎn)運(yùn)公司在滬寧鐵路貨運(yùn)中保持絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，平均比重達(dá)到91%，只有9%的貨物運(yùn)輸是貨商直接向鐵路報(bào)運(yùn)的。[10]67-68

上海的轉(zhuǎn)運(yùn)公司壟斷鐵路貨運(yùn)是當(dāng)時(shí)全國(guó)鐵路貨運(yùn)的一個(gè)縮影。轉(zhuǎn)運(yùn)公司依附于鐵路，服務(wù)于鐵路和貨商，卻由于鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度缺失，運(yùn)輸服務(wù)存在明顯缺陷，拱手將許多業(yè)務(wù)利潤(rùn)讓于轉(zhuǎn)運(yùn)公司。轉(zhuǎn)運(yùn)公司得以把持鐵路貨運(yùn)，獲得暴利，滋生諸多弊端。首先，巧立名目，勒索運(yùn)費(fèi)。由于鐵路貨運(yùn)不負(fù)責(zé)任，對(duì)于運(yùn)輸貨場(chǎng)、岔道、倉(cāng)庫(kù)、篷布等設(shè)施極不重視，多由轉(zhuǎn)運(yùn)公司經(jīng)營(yíng)，他們對(duì)客商收取存貨費(fèi)、看護(hù)費(fèi)、裝卸費(fèi)等。如果客商急于運(yùn)貨，且車輛又少，轉(zhuǎn)運(yùn)公司就大幅提高運(yùn)費(fèi)，客商所付運(yùn)費(fèi)比鐵路運(yùn)費(fèi)多出四成或十成以上。1其次，串通舞弊，攫取厚利。當(dāng)時(shí)，鐵路零擔(dān)貨物運(yùn)價(jià)與整車運(yùn)價(jià)差別很大。轉(zhuǎn)運(yùn)公司收集零擔(dān)貨物，按零擔(dān)價(jià)格向客商收費(fèi)，轉(zhuǎn)向鐵路按整車報(bào)運(yùn)付費(fèi)，坐享零擔(dān)與整車運(yùn)輸差價(jià)?！霸谪浬虅t以零擔(dān)運(yùn)費(fèi)付諸轉(zhuǎn)運(yùn)公司，并多付如此巨額之經(jīng)手費(fèi)，而轉(zhuǎn)運(yùn)公司僅以整車運(yùn)費(fèi)付給鐵路，是轉(zhuǎn)運(yùn)公司一轉(zhuǎn)移間已獲巨利，惟貨物因化零為整，不免延擱，貨商無(wú)形中又受損失?！?轉(zhuǎn)運(yùn)公司勾結(jié)路員，以多報(bào)少，以高報(bào)低，從中獲利。再次，路員腐敗，中飽私囊。轉(zhuǎn)運(yùn)公司的經(jīng)營(yíng)行為大都依賴人事關(guān)系和交際應(yīng)酬，包括為了拉攏更多貨物而與貨商之間的交際，以及為了更方便快捷運(yùn)輸而與鐵路職員之間的交際。普通鐵路職員，薪水不高，難以維持生活，他們經(jīng)常向轉(zhuǎn)運(yùn)公司索取錢財(cái)，以至養(yǎng)成習(xí)慣。“聞某站有每車貨物之運(yùn)出，站長(zhǎng)私人須取費(fèi)五元之說(shuō)，是以在一站中，上自站長(zhǎng)，下自工役，都依賴于此?！盵12]92

因鐵路貨運(yùn)出現(xiàn)的諸多弊端，轉(zhuǎn)運(yùn)公司的存廢問題成為當(dāng)時(shí)討論的熱點(diǎn)。主張廢除者認(rèn)為轉(zhuǎn)運(yùn)公司“對(duì)于路局則實(shí)一種寄生蟲耳，溯自轉(zhuǎn)運(yùn)公司制度創(chuàng)設(shè)以來(lái)，歷二十年習(xí)慣既久，積弊發(fā)生，其公司中人之干涉路局，阻礙行政，實(shí)超出根本能之外，而對(duì)于客商運(yùn)送貨物壟斷操縱，非特路局受其害，即商民亦受其害也”。[12]86反對(duì)廢除者則認(rèn)為“轉(zhuǎn)運(yùn)公司之存在，既有二十年，則在社會(huì)上有相當(dāng)之地位，廢除之談何容易。現(xiàn)下情形，路局之貨運(yùn)收入，既操之轉(zhuǎn)運(yùn)公司之手，而轉(zhuǎn)運(yùn)公司又可壟斷客商，其于供求二者方面皆有一部分之勢(shì)力，則除之實(shí)難也”。[12]92

轉(zhuǎn)運(yùn)公司是路政管理權(quán)分散和負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度缺失而滋長(zhǎng)的中介機(jī)構(gòu)，隨著轉(zhuǎn)運(yùn)公司的快速發(fā)展，它又成為路政統(tǒng)一和負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度推行的重要阻力，鐵路部門也在尋求改革甚至取締轉(zhuǎn)運(yùn)公司的辦法。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，鐵路部門普遍采用要求轉(zhuǎn)運(yùn)公司在鐵路局備案登記，并交納保證金的辦法，以此淘汰那些無(wú)資金、徒有虛名以及投機(jī)取巧的公司。有的路局則根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)狀況限制轉(zhuǎn)運(yùn)公司發(fā)展，“民國(guó)二三年間，北寧、平漢、平綏各路，即取消運(yùn)費(fèi)回傭辦法。十八年京滬滬杭甬兩路，不惜取消記賬運(yùn)費(fèi)辦法，均所以減除轉(zhuǎn)運(yùn)公司之利源，實(shí)寓取締之意”。[9]174也有路局增設(shè)新的招商機(jī)構(gòu)，以取代轉(zhuǎn)運(yùn)公司，“北寧京滬兩路，先后添設(shè)商務(wù)科，一面調(diào)查沿路之商業(yè)，以謀發(fā)展及推廣營(yíng)業(yè)，一面招徠客商，預(yù)取轉(zhuǎn)運(yùn)公司而代之”。[10]46但鐵路部門只是有限度地調(diào)整政策，以限制轉(zhuǎn)運(yùn)公司，其效果并不理想。

由于負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度缺失和轉(zhuǎn)運(yùn)公司舞弊，在鐵路和貨商之間形成一種惡性循環(huán)的現(xiàn)象：鐵路“對(duì)于商貨無(wú)論運(yùn)送之快慢，裝車之損壞與否，均漫不經(jīng)心，毫不負(fù)責(zé)，因之商人視鐵路運(yùn)輸為極不安全、極不可靠之委托，影響所及，使貨運(yùn)日漸減少，商業(yè)日漸凋敝。鐵路因之收入不旺，無(wú)法償清債務(wù)，長(zhǎng)此以往，鐵路前途何堪設(shè)想”。[13]71所以，整頓運(yùn)輸業(yè)務(wù)，加強(qiáng)路政統(tǒng)一，提高鐵路收入，推行鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度勢(shì)在必行。

二、北洋政府交通部推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度的努力

北洋政府時(shí)期，交通部雖將主要鐵路收歸國(guó)有，但各路局在管理體制、運(yùn)營(yíng)方式上仍然各自為政?！皠?chuàng)辦之初，因人而動(dòng)，未嘗有通籌之規(guī)劃。路成以后，各自為謀，未嘗有統(tǒng)合之計(jì)議。鼎革以來(lái)，始于全國(guó)路線稍稍籌備，已成之路亦思有聯(lián)合而統(tǒng)一之”。[14]17基于此，交通部在路政管理、運(yùn)輸秩序等方面進(jìn)行整頓，推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度，以謀求路政管理上的統(tǒng)一，但收效甚微。

民國(guó)初年，英國(guó)洋商會(huì)通過(guò)外交部直隸交涉使王克敏就京奉路局貨運(yùn)不負(fù)責(zé)任請(qǐng)咨交通部，認(rèn)為：“京奉路局載運(yùn)貨物向來(lái)不擔(dān)責(zé)任，由各貨主派人押送，免致被盜或此外事故發(fā)生損害。此等慣例不合鐵道營(yíng)業(yè)之通則，不待敘明，各國(guó)亦無(wú)此辦法，內(nèi)外商人因之受虧不少。天津商業(yè)現(xiàn)雖發(fā)達(dá)，然非今日力除此弊，將來(lái)情形不堪設(shè)想”。1交通部就此致函外交部：“查各路運(yùn)輸貨物，從前因設(shè)備未全，規(guī)章未備，未能代貨主擔(dān)負(fù)保管之責(zé)任，此不獨(dú)京奉一路為然?？蜕碳炔粺o(wú)困難，路務(wù)亦多受影響。本部成立以后，率先注意于此，分別籌備進(jìn)行補(bǔ)救從前之弱點(diǎn)，利便運(yùn)輸即以發(fā)達(dá)商務(wù)”。2這應(yīng)是交通部著手整頓路政，實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)钠瘘c(diǎn)。1913年2月，交通部路政司致函京漢、京奉、京張、津浦四路，要求四路籌議實(shí)行裝運(yùn)貨物負(fù)擔(dān)責(zé)任辦法。4月，京奉路復(fù)電路政司，認(rèn)為“辦理此事手續(xù)最繁，如建貨棧等類，均屬必要，斷非倉(cāng)促所能興辦，若行李通票，雖負(fù)責(zé)成然只一部分，較之普通運(yùn)輸辦法為簡(jiǎn)約，尚可約期舉辦”[15]2020。7月，在路政司的催促下，京漢等四路車務(wù)人員在前門火車站開會(huì)，研究決定將行李、包裹等實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸。這與路政司要求辦理貨運(yùn)負(fù)責(zé)之間的距離相差太遠(yuǎn)。

1915年1月，交通部飭令京漢、京張、津浦、京奉四路籌擬鐵路負(fù)責(zé)保管貨物辦法。4月，津浦路復(fù)函表示，鐵路負(fù)責(zé)保管貨物須在各大車站多建貨棧，添置篷車、篷布、貨磅等，“惟現(xiàn)在款項(xiàng)支絀，一時(shí)尚難兼顧從速興辦”。京張、張綏路擬訂負(fù)責(zé)保管貨物辦法九條。6月，交通部電催京漢、京奉兩路局?jǐn)M訂負(fù)責(zé)保管貨物辦法，“旋京漢、京奉路以此項(xiàng)擔(dān)負(fù)保管手續(xù)至繁，現(xiàn)甫議有眉目，少遲即將大概辦法陳明”。[15]20257月，京奉路就此復(fù)函，報(bào)告負(fù)責(zé)保管分年籌備辦法清單以及籌備款項(xiàng)大致為350萬(wàn)元。1916年12月，在交通部召開的交通會(huì)議上，王潤(rùn)貞等提交運(yùn)輸貨物宜負(fù)損失賠償之責(zé)建議案，會(huì)議認(rèn)為不可草率審議通過(guò)，建議召開各路車務(wù)人員共同討論決定。

1918年6月，交通部召開第一次全國(guó)鐵路運(yùn)輸會(huì)議，3會(huì)議上，由交通部向會(huì)議提交《籌備各路運(yùn)貨實(shí)行負(fù)責(zé)案》，吉長(zhǎng)路局提出《鐵路承運(yùn)貨物宜負(fù)責(zé)任案》，積極推動(dòng)實(shí)行鐵路貨運(yùn)負(fù)責(zé)制，但當(dāng)時(shí)會(huì)議上的反對(duì)聲音很高。參加此次會(huì)議的許傳音就此指出：“此項(xiàng)重要議案，雖經(jīng)部長(zhǎng)交議，表面上雖敷衍，然實(shí)際上會(huì)場(chǎng)內(nèi)空氣均一直認(rèn)為不可行，尤以外籍車務(wù)處長(zhǎng)反對(duì)最烈，我國(guó)處長(zhǎng)、局長(zhǎng)隨聲附和之。雖經(jīng)葉部長(zhǎng)親自囑人疏通，親自授意，囑在會(huì)場(chǎng)多說(shuō)話贊助之……然經(jīng)數(shù)次會(huì)議之結(jié)果，長(zhǎng)時(shí)間之爭(zhēng)論，對(duì)于該案之可以成立與否，尚費(fèi)許多喉舌，始勉強(qiáng)將該議案通過(guò)成立，以敷衍部交會(huì)議之面子。該時(shí)阻力及反對(duì)之偉大，可想而知”。[2]26經(jīng)過(guò)兩次會(huì)議審查，最終形成6點(diǎn)決議：（1）分三年籌備;（2）籌建倉(cāng)庫(kù);（3）各路籌辦相互保險(xiǎn)辦法;（4）法規(guī)會(huì)制定各項(xiàng)章程;（5）調(diào)查并翻譯各國(guó)關(guān)于負(fù)責(zé)運(yùn)輸法規(guī)及案例以供參考;（6）請(qǐng)交通部咨財(cái)政部對(duì)于貨物裝車后卸車前厘金稅卡不得稽查。[16]69

第一次運(yùn)輸會(huì)議結(jié)束后，交通部電令各路局將1918年8月1日作為各路著手籌辦負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)拈_始時(shí)間。同時(shí)要求各路局不得以款項(xiàng)難籌而推遲延期。1920年9月，路政司司長(zhǎng)鄭洪年就貨運(yùn)負(fù)責(zé)分期籌辦情形呈文交通總長(zhǎng)，將貨運(yùn)負(fù)責(zé)分三期進(jìn)行，第一、二期時(shí)間為6個(gè)月，第三期時(shí)間為1年（具體情況見表1）。成立以劉景山為主任，魏武英、余垿為副主任的籌備處，公布籌備處工作章程。1920年11月24日，交通部頒布《國(guó)有鐵路貨車運(yùn)輸負(fù)責(zé)通則》，定于1921年1月1日全面實(shí)行。

1921年5月，第三次全國(guó)運(yùn)輸會(huì)議召開，會(huì)議仍將負(fù)責(zé)運(yùn)輸作為重要議題，目的在于進(jìn)一步完善負(fù)責(zé)運(yùn)輸相關(guān)規(guī)章制度。會(huì)上，交通部、京漢路、滬杭甬路分別提出《擬減輕貨運(yùn)負(fù)責(zé)之加價(jià)案》《擬實(shí)行鐵路代運(yùn)貨人墊繳厘金關(guān)稅案》《統(tǒng)一運(yùn)貨負(fù)責(zé)辦事細(xì)則案》等，交由大會(huì)討論。對(duì)于負(fù)責(zé)運(yùn)輸運(yùn)費(fèi)加價(jià)一成，一直遭受多方質(zhì)疑，認(rèn)為有失公允，會(huì)降低貨商直接報(bào)運(yùn)的積極性，減少貨源。會(huì)議研究決定，再試行6個(gè)月，各路報(bào)告具體情形，由下屆會(huì)議決定是否取消。鐵路貨捐的存在是阻止客商直接向鐵路報(bào)運(yùn)的主要原因之一?！安楦髀纷员灸辏?921年）一月實(shí)行運(yùn)貨負(fù)責(zé)以來(lái)，客商頗稱便利，惟仍未見此項(xiàng)運(yùn)輸發(fā)達(dá)，究其原因，蓋以驗(yàn)關(guān)納稅，須貨人親自照料一層，實(shí)為主因”。[14]93對(duì)此，會(huì)議認(rèn)為應(yīng)該由交通部與厘金局磋商確定一定的納捐標(biāo)準(zhǔn)，但會(huì)議并未就此形成決議，而是指定津浦路局車務(wù)處長(zhǎng)等人審查此案，兩月內(nèi)報(bào)告。對(duì)于統(tǒng)一貨運(yùn)負(fù)責(zé)辦事細(xì)則，因“當(dāng)時(shí)急于厘訂，或有未能詳盡之處”，可以參照滬寧杭甬貨運(yùn)負(fù)責(zé)辦事細(xì)則，再行修訂。到1921年底，鐵路貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸已實(shí)行近一年，除津浦路外，其他各路收效甚微（具體見表2）。

1925年9月，第六次全國(guó)運(yùn)輸會(huì)議召開，交通部就貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸實(shí)施以來(lái)，成效不顯著，再次提出《提出貨運(yùn)負(fù)責(zé)案》。從會(huì)議記錄來(lái)看，與會(huì)人員對(duì)負(fù)責(zé)運(yùn)輸運(yùn)價(jià)、貨棧建設(shè)、貨運(yùn)保險(xiǎn)、宣傳辦法等進(jìn)行較為深入的討論，形成三點(diǎn)決議：（1）請(qǐng)部中委派富有經(jīng)驗(yàn)人員，根據(jù)保險(xiǎn)之原則，研究各保險(xiǎn)公司核收保險(xiǎn)費(fèi)之成數(shù)，及各鐵路對(duì)于鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸應(yīng)加之價(jià)，所有保險(xiǎn)上附屬之法則（如準(zhǔn)備金等），并應(yīng)注意;（2）暫時(shí)仍續(xù)用鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸通則，惟對(duì)于負(fù)責(zé)之運(yùn)價(jià)應(yīng)妥為修改;（3）此暫行之鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)價(jià)容俟來(lái)年修訂時(shí)討論。[14]541這些決議對(duì)于推動(dòng)負(fù)責(zé)運(yùn)輸實(shí)施并沒有實(shí)質(zhì)性的作用。

民國(guó)初期鐵路施行貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸，交通部雖然作出較大努力，但僅有四洮鐵路、吉長(zhǎng)鐵路、膠濟(jì)鐵路等實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸。1當(dāng)時(shí)推行鐵路貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度可謂舉步維艱，收效甚微，究其原因，主要有如下三點(diǎn)：一是北洋時(shí)期時(shí)局動(dòng)蕩，內(nèi)戰(zhàn)頻繁，鐵路運(yùn)輸時(shí)常中斷，施行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度缺乏相對(duì)穩(wěn)定的政治環(huán)境;二是鐵路貨捐的存在，使客商直接向鐵路報(bào)運(yùn)貨物的可能性減小，只能依靠轉(zhuǎn)運(yùn)公司代辦。當(dāng)時(shí)的北寧鐵路部門也嘗試與山海關(guān)厘金局商量解決辦法，“惟厘金人員不受協(xié)商，裁撤山海關(guān)厘金事，對(duì)方要求每年三十萬(wàn)兩之代價(jià)，為數(shù)過(guò)巨，未能辦到”。[14]539換言之，無(wú)論中央交通行政主管部門，還是財(cái)政部門，均難以將鐵路貨捐從厘金體系中剝離出去，更無(wú)力對(duì)鐵路貨捐做整體性的改革或者廢除。[17]三是路政管理權(quán)不統(tǒng)一，跨路運(yùn)輸存在諸多不便，遑論貨物的安全。交通部深知負(fù)責(zé)運(yùn)輸對(duì)于鐵路事業(yè)發(fā)展的重要性，推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度較為努力，但因路政管理權(quán)分散，難收其效。路政司關(guān)于負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)臎Q議，各路局總以各種理由推脫或敷衍，致使成為一紙空文。

三、南京國(guó)民政府鐵道部切實(shí)推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度與路政統(tǒng)一的進(jìn)展

1928年10月，南京國(guó)民政府成立鐵道部。這是中國(guó)鐵路史上第一次設(shè)置中央集權(quán)的、適應(yīng)鐵路專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)化需要的、實(shí)施集中統(tǒng)一指揮的鐵路行業(yè)專門管理機(jī)構(gòu)，[3]3旨在進(jìn)一步強(qiáng)化和提高北洋政府時(shí)期鐵路管理體制，并對(duì)當(dāng)時(shí)鐵路行業(yè)的行政體制、運(yùn)營(yíng)體制及運(yùn)輸體制實(shí)施系統(tǒng)規(guī)劃，努力實(shí)現(xiàn)路政管理統(tǒng)一。

1932年3月，顧孟余出任鐵道部部長(zhǎng)，針對(duì)鐵路因不負(fù)責(zé)運(yùn)輸引發(fā)的諸多弊端，決心推行鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸。“本部為完成鐵路應(yīng)負(fù)之使命計(jì)，為解除商民之痛苦計(jì)，為發(fā)展國(guó)家社會(huì)之經(jīng)濟(jì)計(jì)，毅然排除一切困難，下最大決心，實(shí)行改革不負(fù)責(zé)運(yùn)輸為負(fù)責(zé)運(yùn)輸”。1為全面施行負(fù)責(zé)運(yùn)輸，鐵道部在部?jī)?nèi)成立負(fù)責(zé)貨物運(yùn)輸委員會(huì)，由業(yè)務(wù)司司長(zhǎng)俞棪主持工作，幫辦譚耀宗具體負(fù)責(zé)。在該會(huì)的努力下，在短期內(nèi)制訂各種章則10種，即《貨車負(fù)責(zé)運(yùn)輸通則》47條、《貨車負(fù)責(zé)運(yùn)輸辦事細(xì)則》151條、《各種書單簿據(jù)格式》47種、《提貨單章程》20條、《提貨單附貨商須知》16條、《提貨單處理細(xì)則》19條、《提貨單格式》12條、《篷布繩索使用方法》、《零擔(dān)車處理方法》、《路警押運(yùn)貨車辦法》等。這些規(guī)章制度于1932年7月13日公布，于9月1日施行。此后又繼續(xù)擬訂《承辦裝卸貨物腳行規(guī)則》《雇傭裝卸夫裝卸貨物服務(wù)規(guī)則》《運(yùn)費(fèi)計(jì)算方法》《車輛支配辦法》以及《負(fù)責(zé)運(yùn)輸監(jiān)督辦法》等。[18]13

鐵道部此次推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度，并沒有立即全面啟動(dòng)，而是先在6月中旬選定津浦、京滬、滬杭甬三路進(jìn)行試點(diǎn)。負(fù)責(zé)貨物運(yùn)輸委員會(huì)要求三路根據(jù)各站貨運(yùn)多少及貨?；騻}(cāng)庫(kù)情況，進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，決定津浦路暫時(shí)在徐州至浦口段各站實(shí)行，京滬、滬杭甬路選定南京江邊、下關(guān)、麥根路、上海北站、南站、新龍華、閘口、南星橋等8站實(shí)行。8月19-22日，各站遴派貨運(yùn)負(fù)責(zé)人員到鐵道部開會(huì)，針對(duì)負(fù)責(zé)運(yùn)輸各項(xiàng)規(guī)章制度以及辦理手續(xù)進(jìn)行培訓(xùn)，受訓(xùn)人員回去再對(duì)各站人員進(jìn)行指導(dǎo)。本次推行鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸，鐵道部吸取以往教訓(xùn)，認(rèn)為“一半也許是人民不明瞭負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)睦妫话肼肪址矫嬉驗(yàn)榉N種困難，沒有切實(shí)去辦”。[19]1業(yè)務(wù)司司長(zhǎng)俞棪在培訓(xùn)會(huì)上指出：“因?yàn)椴回?fù)責(zé)任的關(guān)系，鐵路的設(shè)備上得將就就將就，鐵路人員辦事上得敷衍就敷衍，久而久之，員司養(yǎng)成一種官僚惡習(xí)，鐵路失卻營(yíng)業(yè)本質(zhì)，貨商托由鐵路運(yùn)送的貨物，不但是毫無(wú)安全保障，并且感受種種不便”，[7]5為了安全起見，貨商委托轉(zhuǎn)運(yùn)公司報(bào)運(yùn)，“轉(zhuǎn)運(yùn)公司因利益所在，遂乘機(jī)壟斷，任意居奇，甚或勾結(jié)車站不肖員司上下其手，一般貨商大受剝削”。[7]5要求鐵路員司消除以往工作中的積弊，認(rèn)真辦理負(fù)責(zé)運(yùn)輸。負(fù)責(zé)運(yùn)輸委員會(huì)成員還就負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)規(guī)章制度進(jìn)行全面的解釋。

為保障負(fù)責(zé)運(yùn)輸順利實(shí)施，8月23日，鐵道部派業(yè)務(wù)司副司長(zhǎng)陳清文率領(lǐng)業(yè)務(wù)人員和各分段長(zhǎng)分赴津浦路浦徐段沿站進(jìn)行指導(dǎo)與培訓(xùn)?！?月1日率領(lǐng)課員葉在鋌、丁善舉等會(huì)同工程司沿路整理貨場(chǎng)及設(shè)備，并切實(shí)指導(dǎo)各站員司妥慎負(fù)責(zé)辦理”。[20]301932年9月1日，京滬、滬杭甬兩路事先選定的8站與津浦路徐州至浦口段實(shí)行整車負(fù)責(zé)運(yùn)輸。9月10日，京滬、滬杭甬兩路再加入杭州站、艮山門站、拱宸橋站，9月15日，吳淞、昆山、常州、丹陽(yáng)、鎮(zhèn)江、江邊、龍?zhí)?、松江、嘉善、嘉興、硤石、長(zhǎng)安等14站加入。9月20日，上述25站不滿整車貨物也實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸。10月1日，京滬、滬杭甬兩路全線大小各站一律辦理負(fù)責(zé)運(yùn)輸。[21]1-2津浦鐵路于11月1日全線實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸，平漢、南潯、隴海各路相繼實(shí)行貨物負(fù)責(zé)運(yùn)輸。（具體情況見表3）

要考核負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度施行績(jī)效，一方面看貨物運(yùn)量和運(yùn)費(fèi)收入是否增加，另一方面考查負(fù)責(zé)運(yùn)輸損失賠償數(shù)額的大小。津浦路是最初實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸三條鐵路之一。從實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸最初20天的每天運(yùn)量來(lái)看，由最初的每天300多噸，很快上升到1000多噸，其中最多的一天多達(dá)1790噸。這充分反映出負(fù)責(zé)運(yùn)輸蒸蒸日上的態(tài)勢(shì)。1到11月1日，津浦鐵路全線實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸，到11月中旬，每日收入由6萬(wàn)元增至8萬(wàn)元，到11月底，已達(dá)10萬(wàn)元。與1931年同期相比，1931年11月上旬平均為619078.4元，1932年為747588.49元，增加128510.09元;1931年中旬為489201.22元，1932年為713261.15元，增加224059.93元。同時(shí)，往年津浦路客運(yùn)較貨運(yùn)為盛，1932年貨運(yùn)則倍于客運(yùn)。[22]17京滬、滬杭甬兩路貨物運(yùn)量大，但也是轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)與鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)最激烈的線路。1921年底，兩路已實(shí)行負(fù)責(zé)運(yùn)輸近1年，負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)量為660噸，運(yùn)費(fèi)為944元（見表2），這與兩路充裕的貨運(yùn)量相比，真是微乎其微。1933年8月底，是此次負(fù)責(zé)運(yùn)輸實(shí)行1周年之際，統(tǒng)計(jì)顯示兩路負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)量超過(guò)83萬(wàn)噸，運(yùn)費(fèi)為227萬(wàn)多元，負(fù)責(zé)運(yùn)輸在運(yùn)量和運(yùn)費(fèi)收入上均居于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)（見表4）。

貨物損失賠償是推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度之前討論較多的話題。在實(shí)施負(fù)責(zé)運(yùn)輸前的培訓(xùn)會(huì)上，鐵道部特意安排已經(jīng)開展貨運(yùn)負(fù)責(zé)的膠濟(jì)鐵路代表到會(huì)就損失賠償情況進(jìn)行說(shuō)明，[23]41以消除與會(huì)代表的顧慮。到1933年8月底，京滬、滬杭甬兩路作出相關(guān)統(tǒng)計(jì)，共計(jì)賠償1867.33元（具體見表5），只占表4中負(fù)責(zé)運(yùn)輸運(yùn)費(fèi)總收入227萬(wàn)元的0.08%。運(yùn)量和運(yùn)費(fèi)收入的明顯增加，損失賠償數(shù)額較小，足以反映出此次推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度所取得的顯著成效。

在鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸取得良好績(jī)效的同時(shí)，鐵道部也努力推進(jìn)運(yùn)輸規(guī)章制度的建設(shè)，以鞏固路政統(tǒng)一進(jìn)展成果。1932年7月，南京政府鐵道部公布《貨車運(yùn)輸負(fù)責(zé)運(yùn)輸通則》等10種規(guī)章制度，于9月1日實(shí)行貨運(yùn)負(fù)責(zé)制。1935年5月，鐵道部召開第九次全國(guó)運(yùn)輸會(huì)議。會(huì)議認(rèn)為“負(fù)責(zé)運(yùn)輸實(shí)行有年，成效卓著，所有托運(yùn)貨物，出因本身物質(zhì)上鐵路不能負(fù)責(zé)外，已一律由鐵路負(fù)責(zé)運(yùn)輸，是鐵路運(yùn)輸已轉(zhuǎn)以鐵路負(fù)責(zé)者為主體，以前頒行以鐵路不負(fù)責(zé)為主體之運(yùn)輸通則，已不適用，實(shí)有徹底修訂之必要，決定合并貨車運(yùn)輸通則與貨車運(yùn)輸負(fù)責(zé)通則為一種通則，且以年來(lái)頒行之提貨單章程及代收貨價(jià)章程，均為貨車運(yùn)輸中之重要規(guī)章，亦應(yīng)歸并于通則之內(nèi)，遂成最近頒行之鐵路貨物運(yùn)輸通則”。第九次運(yùn)輸會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)有鐵路貨物運(yùn)輸通則》，于1935年10月1日實(shí)行?！胺N種商業(yè)化、科學(xué)化、紀(jì)律化的新辦法，實(shí)足推進(jìn)各路業(yè)務(wù)最大的動(dòng)力，這是代表業(yè)務(wù)革命史上第二階段的開始?！盵24]46

在負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度順利實(shí)施同時(shí)，鐵道部開始謀求進(jìn)一步的路政統(tǒng)一，即恢復(fù)因戰(zhàn)亂中斷的鐵路聯(lián)運(yùn)制度。如果說(shuō)負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度有助于實(shí)現(xiàn)貨商向鐵路直接報(bào)運(yùn)，提高鐵路運(yùn)輸效率，發(fā)揮鐵路服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展功能的話，鐵路聯(lián)運(yùn)則是消除不同鐵路之間的運(yùn)輸壁壘，達(dá)到物流暢通的目的。實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)結(jié)合，是鐵道部努力推進(jìn)路政統(tǒng)一乃至路網(wǎng)一體化的目標(biāo)追求。建立有負(fù)責(zé)運(yùn)輸基礎(chǔ)上的聯(lián)運(yùn)制度有助于各自為政的中國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)制度，成立起統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的國(guó)有鐵路的運(yùn)輸體制。

1932年10月，鐵道部在負(fù)責(zé)運(yùn)輸實(shí)行一個(gè)月后，立即推動(dòng)津浦、京滬、滬杭甬三路舉辦貨物負(fù)責(zé)聯(lián)運(yùn)。1933年11月，鐵道部要求全國(guó)各路均實(shí)行貨物負(fù)責(zé)聯(lián)運(yùn)。為了鼓勵(lì)貨物遠(yuǎn)銷，鐵道部制定《貨物運(yùn)輸遞遠(yuǎn)遞減辦法》，規(guī)定凡貨物運(yùn)輸里程超過(guò)500公里的，每100公里減收運(yùn)費(fèi)1%，以減輕客商成本，使貨物遠(yuǎn)銷無(wú)阻。[25]11同時(shí)，鐵道部還飭令各路與招商局辦理水陸負(fù)責(zé)聯(lián)運(yùn)，并與各公路也辦理負(fù)責(zé)聯(lián)運(yùn)?！耙蚴歉鞯刂浳铮淦綍r(shí)有求過(guò)于供者，或供過(guò)于求者，得以調(diào)節(jié)其需要，而各地之貨物乃獲得四通八達(dá)暢銷全國(guó)之機(jī)會(huì)。同時(shí)因鐵路負(fù)責(zé)之關(guān)系，商人更不用再行派人押車，往時(shí)一切困難，由此遂告一段落”。[25]10鐵路聯(lián)運(yùn)因鐵道部推行負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度，乘勢(shì)恢復(fù)，成效顯著。從當(dāng)時(shí)的貨物聯(lián)運(yùn)收入來(lái)看，1932年11月進(jìn)款為666593.48元，1933年6月為1148094.72元，其間除了2月份舊歷過(guò)年，貨運(yùn)進(jìn)款減少外，其他月份進(jìn)款一直保持增長(zhǎng)。[25]11這是負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度對(duì)鐵路聯(lián)運(yùn)支持的結(jié)果，也是負(fù)責(zé)運(yùn)輸制度與鐵路聯(lián)運(yùn)初步結(jié)合所發(fā)揮出來(lái)的優(yōu)勢(shì)。