張偉 孫圓圓

摘要：實(shí)現(xiàn)各民族的平等和團(tuán)結(jié)，不僅是我國(guó)法治建設(shè)的基本要求之一。也是我國(guó)所承擔(dān)的國(guó)際人權(quán)法義務(wù)。通過(guò)對(duì)消除種族歧視委員會(huì)作出的七次結(jié)論性意見(jiàn)分析可知，我國(guó)加入《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》三十多年以來(lái)，在消除國(guó)內(nèi)民族歧視問(wèn)題的法治建設(shè)工作上取得了一些成就，包括采取法律措施消除民族歧視和民族矛盾，堅(jiān)決反對(duì)種族隔離政策，保障少數(shù)民族的權(quán)利和自由，促進(jìn)民族之間的團(tuán)結(jié)和寬容。但委員會(huì)的關(guān)切主要集中在消除民族歧視立法體系不夠完善、已有法律執(zhí)行不力且救濟(jì)缺失、多重歧視問(wèn)題意識(shí)不足等方面。民族事務(wù)仍需依法治理，以確保各族公民在法律面前人人平等。我國(guó)通過(guò)加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，并在執(zhí)法和司法中堅(jiān)持貫徹落實(shí)，提高反歧視意識(shí)，可以更好地保障少數(shù)民族的人權(quán)。

關(guān)鍵詞：種族;人權(quán);歧視;民族寬容

中圖分類(lèi)號(hào)：DF982

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2020.01.04

2019年是《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）通過(guò)50周年。在世界范圍內(nèi)消除種族歧視過(guò)程中，該條約發(fā)揮了不可替代的作用。我國(guó)于1981年加入該公約，并于1983年七月向該條約的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即消除種族歧視委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“委員會(huì)”）提交了第一份履約報(bào)告。在此之后，每?jī)赡晡覈?guó)就所采取的實(shí)施該公約各項(xiàng)規(guī)定的立法、司法、行政或其他措施提交報(bào)告，供委員會(huì)審議。自1981年至2018年這37年間，委員會(huì)對(duì)我國(guó)進(jìn)行了7次審議，每次審議之后都會(huì)通過(guò)一份結(jié)論性意見(jiàn)。我國(guó)有56個(gè)民族，其中55個(gè)是少數(shù)民族，民族間的平等與團(tuán)結(jié)對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)具有重要的意義。少數(shù)民族群體是重要的人權(quán)保障主體，且少數(shù)人權(quán)利已由國(guó)際社會(huì)的多項(xiàng)人權(quán)公約所宣示。如何進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)少數(shù)民族權(quán)利的保障，進(jìn)一步做好消除民族歧視法治建設(shè)，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)是一個(gè)重要的議題。而其基礎(chǔ)則在于更清晰地總結(jié)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)與不足。

從《公約》第一條的內(nèi)容來(lái)看，《公約》所指的“種族（race）”包括了“種族（race）、膚色、世系、民族（nation）或人種（ethnicity）”的概念。自2000年開(kāi)始，我國(guó)在提交給公約委員會(huì)的國(guó)家報(bào)告中將“少數(shù)民族”的英文版表述由原先的“nation”改為“ethnic minority”。正好對(duì)應(yīng)了我國(guó)法學(xué)理論和實(shí)踐中對(duì)于“民族”的兩種解釋?zhuān)谝环N是指國(guó)家，即“中華民族”，英文中對(duì)應(yīng)的是“nation”一詞;第二種則是指較低層次的族群，也即一個(gè)國(guó)家內(nèi)部文化意義上的族群，對(duì)應(yīng)的是英文中的“ethnicgroup”這個(gè)概念。本文主要討論第二種解釋上的民族歧視問(wèn)題。同樣根據(jù)《公約》，任何基于種族的“區(qū)別、排斥或優(yōu)惠”，妨害了“人權(quán)及基本自由”平等“承認(rèn)、享受或行使”的，都屬于歧視之列。

委員會(huì)在對(duì)國(guó)家履約狀況進(jìn)行審議時(shí)，所依據(jù)的信息來(lái)源主要有締約國(guó)遞交的履約報(bào)告、國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的報(bào)告，以及非政府組織（現(xiàn)在多被稱(chēng)作“公民社會(huì)組織”）的報(bào)告等。由于我國(guó)目前還沒(méi)有獨(dú)立的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)，且針對(duì)我國(guó)履約狀況的公民社會(huì)組織的報(bào)告信息來(lái)源復(fù)雜。而經(jīng)過(guò)委員會(huì)質(zhì)詢(xún)，并且經(jīng)過(guò)委員會(huì)專(zhuān)家逐條審議、投票通過(guò)的結(jié)論性意見(jiàn)，具有一定的獨(dú)立性、客觀性和公正性。因此，本文將這七次結(jié)論性意見(jiàn)作為參考，通過(guò)分析委員會(huì)30多年來(lái)對(duì)我國(guó)履約狀況的關(guān)切和建議，總結(jié)出我國(guó)在消除民族歧視法治建設(shè)方面所取得的進(jìn)步和所要面對(duì)的難題，并針對(duì)這些難題提出完善的建議。

一、我國(guó)消除民族歧視法治建設(shè)的成就

委員會(huì)對(duì)我國(guó)的結(jié)論性意見(jiàn)中雖然以指出關(guān)切和建議為主。但也表達(dá)了對(duì)我國(guó)在消除民族歧視工作中某些方面的贊賞。同時(shí)，經(jīng)過(guò)對(duì)三十年來(lái)7份結(jié)論性意見(jiàn)的對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)在采取法律措施消除民族歧視和民族矛盾、反對(duì)種族隔離政策、保障少數(shù)民族的權(quán)利和自由、開(kāi)展民族平等宣傳教育方面已經(jīng)達(dá)到了公約的標(biāo)準(zhǔn)。本文將按照公約條款的順序?qū)ξ覈?guó)在消除民族歧視法治建設(shè)中取得的成就進(jìn)行詳述，并分析我國(guó)取得這些成就的原因。這是我國(guó)繼續(xù)進(jìn)行消除民族歧視法治建設(shè)的基礎(chǔ)，也能為之后更好地履行公約義務(wù)提供努力的方向。

（一）采取了法律措施消除民族歧視和民族矛盾

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)采取了包括法律手段在內(nèi)的多重措施，消除民族歧視和民族矛盾，促進(jìn)各民族之間的寬容和諒解，以實(shí)現(xiàn)各民族大團(tuán)結(jié)和大繁榮?！豆s》第二條規(guī)定“締約國(guó)……承諾立即以一切適當(dāng)方法實(shí)行消除一切形式種族歧視與促進(jìn)所有種族間的諒解的政策”，而其中法律手段是該條款所認(rèn)為的最重要的消除種族歧視的手段之一。委員會(huì)注意到了我國(guó)多年來(lái)在民族區(qū)域自治法律建設(shè)方面的努力：第四次和第六次結(jié)論性意見(jiàn)中提及，我國(guó)在民族區(qū)域立法方面，中央和地方各級(jí)都制定了涵蓋少數(shù)民族生活方方面面的法律法規(guī);除此之外，在第二次結(jié)論性意見(jiàn)中，委員會(huì)對(duì)于我國(guó)各部門(mén)法在實(shí)施過(guò)程中允許民族自治地方制定變通或補(bǔ)充規(guī)定的做法。也特別表示了贊賞;在第六次結(jié)論性意見(jiàn)中，委員會(huì)還注意到了我國(guó)近年來(lái)通過(guò)了提高少數(shù)民族就業(yè)率的法律，例如劃定比例和定向招聘。

我國(guó)在民族平等方面的法律保障可以分為憲法、民族法和其他法律三個(gè)層面。憲法是高于我國(guó)其它一切法律的根本大法，其對(duì)我國(guó)民族平等原則的保障是最有證明力的。我國(guó)憲法不僅在第四條確認(rèn)了“各民族一律平等”的基本原則，還明確表明國(guó)家反對(duì)民族歧視和民族壓迫，并幫助少數(shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，保障其各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)將“維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，反對(duì)民族分裂”作為公民的基本義務(wù)之一。在憲法之下，我國(guó)還制定了許多專(zhuān)門(mén)的民族法律法規(guī)。其中不僅包括民族區(qū)域自治法律制度，還包括政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的專(zhuān)門(mén)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，以及部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。在專(zhuān)門(mén)調(diào)整民族關(guān)系的法律之外，我國(guó)還有一系列涉及民族關(guān)系條款的法律。這些法律雖然不是以調(diào)整民族事務(wù)為核心，但是在民族事務(wù)的方方面面中都予以了規(guī)定，與憲法和民族法一起建構(gòu)了一個(gè)比較完備的保障民族平等的法律體系。

（二）堅(jiān)決反對(duì)種族隔離政策

我國(guó)一向反對(duì)南非政府的種族隔離政策，支持非洲其他國(guó)家人民反對(duì)種族隔離的斗爭(zhēng)。雖然《公約》第三條的規(guī)定在條約通過(guò)當(dāng)時(shí)特指的是南非的“種族隔離”政策，但經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，委員會(huì)解釋說(shuō)，該條款旨在禁止所有國(guó)家的一切形式的種族隔離政策。同時(shí)，委員會(huì)認(rèn)為締約國(guó)有義務(wù)禁止由于收入低以及種族、膚色、世系或民族、族裔出身的不同而造成多種歧視，從而進(jìn)一步形成特定的居住格局。這雖是由于個(gè)人無(wú)意行為引起的，而非政府政策的原因，但是締約國(guó)仍然應(yīng)承擔(dān)義務(wù)禁止這種局面的出現(xiàn)。除了在第一次結(jié)論性意見(jiàn)中委員會(huì)要求我國(guó)提供資料說(shuō)明譴責(zé)種族隔離的情況，以及與南非政權(quán)的關(guān)系，在之后的第二次結(jié)論性意見(jiàn)中，委員會(huì)就贊賞了我國(guó)政府“為全世界反對(duì)種族隔離的斗爭(zhēng)做出了寶貴的貢獻(xiàn)”。

值得注意的是，除了《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》，1983年我國(guó)也加入了《禁止并懲治種族隔離罪行國(guó)際公約》。加入這兩項(xiàng)公約體現(xiàn)了我國(guó)堅(jiān)決反對(duì)種族隔離政策的決心和承諾，同時(shí)這兩項(xiàng)公約也是我國(guó)民族法治體系的重要組成部分。我國(guó)各民族的分布一直呈現(xiàn)“大雜居，小聚居”的情況，政府也一直遵循團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的政策方針，積極促進(jìn)民族間的融合和交流，毫無(wú)保留地執(zhí)行《公約》第三條“禁止種族隔離”的義務(wù)。

（三）采取了各項(xiàng)措施保障少數(shù)民族的權(quán)利和自由

我國(guó)三十多年來(lái)致力于保障少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)利和自由，促進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！豆s》第二條第二款要求國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化方面對(duì)少數(shù)民族進(jìn)行充分發(fā)展和保護(hù)，第五條要求締約國(guó)承擔(dān)保障各種族一律平等地享有公民權(quán)利和政治權(quán)利，以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利。

在我國(guó)加入《公約》三十多年來(lái)，委員會(huì)對(duì)我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尤為贊賞：在1996年的第四次報(bào)告中，集中贊揚(yáng)了我國(guó)在少數(shù)民族地區(qū)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高少數(shù)民族的生活水平;在婚姻、計(jì)劃生育、上大學(xué)、就業(yè)等等方面的給予優(yōu)惠待遇;致力于保留少數(shù)民族的語(yǔ)言及傳統(tǒng)文化，包括以少數(shù)民族的語(yǔ)言提供教科書(shū)、制定學(xué)校教程及發(fā)行報(bào)紙和文學(xué)作品：通過(guò)法律傾斜保護(hù)全國(guó)和地方立法機(jī)關(guān)的少數(shù)民族代表比例，確保黨政機(jī)關(guān)官員都有一定比例的少數(shù)民族擔(dān)任，積極培育少數(shù)民族官員等途徑和方式來(lái)保障他們的參政權(quán)，提高少數(shù)民族的地位。尤其是自從第一次結(jié)論性意見(jiàn)以來(lái)，委員會(huì)就一直提及的少數(shù)民族文盲率問(wèn)題，在2018年的意見(jiàn)中對(duì)于我國(guó)采取了措施降低了總?cè)丝诤蜕贁?shù)民族的文盲率，也持贊賞態(tài)度。以上種種進(jìn)步，既離不開(kāi)我國(guó)多年來(lái)實(shí)施的對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的優(yōu)惠政策和幫扶措施，也離不開(kāi)我國(guó)所制定的一系列涉及保護(hù)和發(fā)展少數(shù)民族權(quán)利與自由的法律法規(guī)。

（四）開(kāi)展民族平等宣傳教育，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)

民族平等、民族團(tuán)結(jié)和各民族的共同繁榮一向是我國(guó)處理民族關(guān)系的原則?！豆s》第七條賦予了締約國(guó)開(kāi)展種族間寬容宣傳教育的義務(wù)，以期消除種族間的偏見(jiàn)。委員會(huì)對(duì)于我國(guó)此項(xiàng)義務(wù)的履行除在第四次結(jié)論性意見(jiàn)中表示關(guān)注之外，之后的報(bào)告中都未再表示關(guān)切。每個(gè)民族的文化和傳統(tǒng)都有其特殊性，而文化的多樣性和差異性是推動(dòng)一個(gè)社會(huì)長(zhǎng)期繁榮的重要力量，少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化能夠?yàn)槲覀儑?guó)家的社會(huì)生活注入新的活力。民族寬容是差異性社會(huì)的整合工具，它不僅不會(huì)造成多民族國(guó)家不同民族之間的沖突和矛盾，還會(huì)彌補(bǔ)由于資源分配不均所造成的民族不平等。

我國(guó)一直以來(lái)都在反對(duì)大漢族主義和狹隘的民族主義，強(qiáng)調(diào)56個(gè)民族都是中華民族的一部分，每個(gè)民族的文化都是中華文化的精華?！捌降?、團(tuán)結(jié)、互助”的民族關(guān)系，是寫(xiě)在我國(guó)現(xiàn)行憲法序言中的重要指導(dǎo)原則，并且在《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第九條中，對(duì)該原則進(jìn)行了進(jìn)一步地明確。在這樣的憲法和法律的指引下，我國(guó)通過(guò)在義務(wù)教育和中高等教育階段進(jìn)行通識(shí)教育，以及通過(guò)電視媒體等宣傳手段，向全體國(guó)民倡導(dǎo)尊重各民族的習(xí)俗、文化傳統(tǒng)及宗教信仰，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)。

由此可見(jiàn)，我國(guó)在加入《公約》三十多年來(lái)，都認(rèn)真努力地保障我國(guó)各少數(shù)民族平等享有公約賦予的人權(quán)和自由。同時(shí)，我國(guó)也在統(tǒng)籌推進(jìn)各方面的工作，以逐漸縮小各族人民在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，消除各民族之間的歧視與不平等現(xiàn)象。

二、委員會(huì)對(duì)我國(guó)消除民族歧視法治建設(shè)的主要關(guān)切

雖然委員會(huì)對(duì)我國(guó)在消除一切形式民族歧視方面所取得的成績(jī)表示贊賞，但是在7次結(jié)論性意見(jiàn)中，委員會(huì)也表達(dá)了諸多的關(guān)切和建議。委員會(huì)18位獨(dú)立專(zhuān)家所提出的關(guān)切和建議，是基于人權(quán)的普遍標(biāo)準(zhǔn)，因而具有比較高的參考價(jià)值，值得我們注意和研究。委員會(huì)對(duì)于我國(guó)在消除國(guó)內(nèi)民族歧視所采用的法律手段方面的關(guān)切，涉及到了立法、執(zhí)法、司法和平等意識(shí)等各方面的內(nèi)容。

（一）消除民族歧視立法不夠完善

雖然我國(guó)在民族立法方面做出了很大的努力，有著覆蓋少數(shù)民族生活方方面面的法律法規(guī)，但是在委員會(huì)看來(lái)，我國(guó)消除民族歧視方面的立法體系仍然不夠完善。

第一，法律中缺少對(duì)散居少數(shù)民族權(quán)利保障的關(guān)注。前三次的結(jié)論性意見(jiàn)中，委員會(huì)一直要求我國(guó)在報(bào)告中提供詳細(xì)的信息，說(shuō)明我國(guó)是否對(duì)國(guó)內(nèi)的法律進(jìn)行了系統(tǒng)性的修正、廢止或宣告無(wú)效，確保無(wú)民族歧視之虞;并要求提供詳細(xì)的資料，介紹在少數(shù)民族自治區(qū)域所通過(guò)的法律。在第四次的結(jié)論性意見(jiàn)中，委員會(huì)關(guān)注到對(duì)于散布于中國(guó)各地的少數(shù)民族群體，缺乏保護(hù)性的法律規(guī)定。從這四次的結(jié)論性意見(jiàn)來(lái)看，委員會(huì)不僅關(guān)注少數(shù)民族聚居地區(qū)的立法狀況，也關(guān)注非少數(shù)民族聚居地區(qū)對(duì)于少數(shù)民族權(quán)利保障的立法措施。我國(guó)在2001年提交的國(guó)家報(bào)告中，對(duì)散居少數(shù)民族的權(quán)利保障問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)。早在1952年，中央政府就頒布了《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》。1993年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并發(fā)布了《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《城市民族工作條例》，明確規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)保障散居在農(nóng)村和城鎮(zhèn)的少數(shù)民族的平等權(quán)利。但是這些法律的層級(jí)，明顯低于保障自治區(qū)內(nèi)少數(shù)民族權(quán)益的法律。值得注意的是，全國(guó)人大于1991年曾擬訂《中華人民共和國(guó)散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》草案，擬將保障散居少數(shù)民族權(quán)益的法律制度提上議事日程，但未成功。

第二，禁止種族仇恨言論條款仍不符合公約的標(biāo)準(zhǔn)。第五次的結(jié)論性意見(jiàn)中，委員會(huì)認(rèn)為我國(guó)1997年刑法中的“煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視罪”中對(duì)于情節(jié)和后果嚴(yán)重的要求不符合公約的標(biāo)準(zhǔn)。雖然在之后的結(jié)論性意見(jiàn)中，委員會(huì)沒(méi)有再次提及我國(guó)刑法中“煽動(dòng)民族歧視和民族仇恨罪”中對(duì)于“情節(jié)嚴(yán)重”的要求，但是下一次的締約國(guó)報(bào)告中我國(guó)沒(méi)有對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，而且從現(xiàn)行刑法來(lái)看，我國(guó)也未進(jìn)行修正。

第三，缺少一部全面的反歧視法。委員會(huì)在最近兩次對(duì)我國(guó)的結(jié)論性意見(jiàn)中都提出了，我國(guó)沒(méi)有一部全面的反歧視法律，保護(hù)少數(shù)民族個(gè)人免受歧視。因此委員會(huì)建議我國(guó)通過(guò)全國(guó)性的法律，涵蓋一切形式、一切領(lǐng)域的種族歧視，并且要符合公約中種族歧視的定義。我國(guó)在2017年提交的報(bào)告中認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有的民族法律已經(jīng)基本形成體系，其所涉及的領(lǐng)域已經(jīng)涵蓋，甚至超過(guò)了反歧視的范疇。但是從經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，一部全面的反歧視法，不僅要涵蓋所有領(lǐng)域的歧視，更要涵蓋所有的歧視類(lèi)別，不能僅局限于民族;同時(shí)，還需要對(duì)“種族”“歧視”等詞語(yǔ)做出專(zhuān)門(mén)的釋義。同《公約》第一條對(duì)于“種族歧視”的定義對(duì)比來(lái)看，我國(guó)專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)一直將“種族歧視”聚焦在“民族”這一個(gè)方面。但是，以《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》為例，我國(guó)在一些分散的法律文件中已經(jīng)把“種族”列為不可歧視的基礎(chǔ)，可見(jiàn)我國(guó)法律也開(kāi)始關(guān)注種族歧視問(wèn)題，只是對(duì)于種族歧視的定義還未進(jìn)行詳細(xì)的解釋和說(shuō)明。

（二）消除民族歧視法律法規(guī)執(zhí)行不力、救濟(jì)缺失

法律的生命在于執(zhí)行，沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利。法律的執(zhí)行和救濟(jì)程序是公約和委員會(huì)都非常關(guān)注的事項(xiàng)。委員會(huì)在對(duì)第四條“種族仇恨言論”條款的一般性意見(jiàn)中指出，締約國(guó)不僅要將民族歧視和民族仇恨言論規(guī)定為犯罪，更要予以執(zhí)行，在法庭中適用?！豆s》第六條要求締約國(guó)經(jīng)由其法庭或其他主管機(jī)關(guān)對(duì)因種族歧視行為所遭受的侵害進(jìn)行有效的救濟(jì)，并保障權(quán)利人獲得賠償和補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

一直以來(lái)，委員會(huì)都特別注意和關(guān)切我國(guó)消除民族歧視法律法規(guī)的執(zhí)行和救濟(jì)問(wèn)題。委員會(huì)在前三次的結(jié)論性意見(jiàn)中一直在詢(xún)問(wèn)我國(guó)的司法機(jī)制，法院是否在提出個(gè)人控訴的受害者權(quán)利保障中發(fā)揮的作用。在第六次結(jié)論性意見(jiàn)中，委員會(huì)注意到我國(guó)“缺乏有關(guān)種族歧視申訴的資料，以及沒(méi)有訴諸法院的種族歧視案件”。2018年的結(jié)論性意見(jiàn)中委員會(huì)又重申我國(guó)的報(bào)告中沒(méi)有與種族仇恨言論相關(guān)的投訴，但這“并不表示不存在種族歧視或種族仇恨表現(xiàn)，而是可能表明在援引《公約》權(quán)利方面存在障礙，包括……沒(méi)有尋求司法追索的途徑，或?qū)χ狈π判摹薄Ｎ瘑T會(huì)所提到的相關(guān)申訴資料，是指由平等機(jī)會(huì)委員會(huì)等類(lèi)似專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)所做出的投訴統(tǒng)計(jì)。雖然我國(guó)在2017年的報(bào)告中提供了兩個(gè)煽動(dòng)民族歧視和仇恨的司法案例，但是同其他國(guó)家相比，我國(guó)缺乏類(lèi)似于平等委員會(huì)這種反歧視法的專(zhuān)門(mén)執(zhí)行和救濟(jì)機(jī)構(gòu)，因而仍然無(wú)法提交委員會(huì)所需要的涉及各個(gè)領(lǐng)域的種族歧視的申訴資料。

我國(guó)涉及消除民族歧視的專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域立法中，對(duì)于禁止民族歧視的規(guī)定都較為籠統(tǒng)，缺少執(zhí)行和救濟(jì)條款。我國(guó)有專(zhuān)門(mén)的法律如《勞動(dòng)法》《婦女權(quán)益保障法》《民族區(qū)域自治法》《教育法》《宗教條例》等保障公民在就業(yè)、教育、公共服務(wù)等領(lǐng)域，免受基于宗教、民族、性別、殘疾等類(lèi)別因素的歧視。但這些專(zhuān)門(mén)的法律仍存在一定的缺陷。其一，立法視野狹窄，與我國(guó)的憲法一樣都只規(guī)定了平等或不歧視的原則，沒(méi)有指定執(zhí)行機(jī)構(gòu)，缺乏現(xiàn)實(shí)操作性。其二，并且大多數(shù)也沒(méi)有規(guī)定比較詳細(xì)的責(zé)任條款和救濟(jì)措施，沒(méi)有救濟(jì)則沒(méi)有權(quán)利，平等的原則也就形同虛設(shè)。還以《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》為例，該法第三條規(guī)定了平等就業(yè)原則“勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視”，但該法并沒(méi)有指定或者設(shè)置確保公平就業(yè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，很難確保公平就業(yè)的落實(shí)，并且雖然在第六十二條規(guī)定了被歧視者可以向法院提起訴訟，但是并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定用人單位的責(zé)任形式、被歧視者是否有權(quán)要求賠償?shù)染唧w的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。

（三）多重歧視問(wèn)題意識(shí)不足

多重歧視問(wèn)題是近年來(lái)人權(quán)領(lǐng)域的一個(gè)重要的主題?！吧贁?shù)民族婦女”兼有“少數(shù)民族”和“婦女”這兩個(gè)重要特征，面臨著雙重的歧視可能。由于婦女的性別，某些形式的種族歧視可能是專(zhuān)門(mén)針對(duì)她們的，可能對(duì)婦女產(chǎn)生特別的具體影響，委員會(huì)在其工作中會(huì)關(guān)注可能與種族歧視有關(guān)聯(lián)的性別因素或問(wèn)題。

對(duì)少數(shù)民族婦女所受到多重歧視問(wèn)題的關(guān)注，是委員會(huì)甚至是聯(lián)合國(guó)近年來(lái)的重要傾向之一。近年來(lái)，委員會(huì)女性委員的占比都一直比較高，她們會(huì)更多地以女性視角來(lái)關(guān)注各國(guó)的履約狀況，因而在對(duì)各國(guó)的報(bào)告審議中也越來(lái)越多地涉及到多重歧視的問(wèn)題。在第五次結(jié)論性意見(jiàn)中，委員會(huì)建議我國(guó)提供為防止與性別有關(guān)的種族歧視，其中包括在販運(yùn)人口問(wèn)題和生殖健康方面所采取的措施的情況。在公民權(quán)利和政治權(quán)利方面，委員會(huì)在第六次結(jié)論性意見(jiàn)中，雖然贊賞我國(guó)少數(shù)民族政治地位的提高，政治參與的加強(qiáng)，但也注意到我國(guó)少數(shù)民族婦女政治參與率仍然比較低。聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中，目標(biāo)五即為“實(shí)現(xiàn)性別平等，增強(qiáng)所有婦女和女童的權(quán)能”。而該目標(biāo)中非常重要的一項(xiàng)便是“確保婦女全面有效參與各級(jí)政治、經(jīng)濟(jì)和公共生活的決策，并享有進(jìn)入以上各級(jí)決策領(lǐng)導(dǎo)層的平等機(jī)會(huì)”。

相比之下，我國(guó)民族法律法規(guī)對(duì)少數(shù)民族婦女所受到的多重歧視問(wèn)題意識(shí)不足。在2017年提交的國(guó)家報(bào)告中，提及“中國(guó)政府注重對(duì)少數(shù)民族婦女權(quán)利的保護(hù)，少數(shù)民族婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等各方面享有平等的權(quán)利”，但是對(duì)于少數(shù)民族婦女參政權(quán)利的保障并沒(méi)有進(jìn)行回應(yīng)。委員會(huì)所注意到的少數(shù)民族婦女參政水平低，只是我國(guó)少數(shù)民族婦女權(quán)利保障不到位的外在表現(xiàn)。深層次的原因主要有以下幾點(diǎn)：第一，少數(shù)民族地方經(jīng)濟(jì)水平落后，尤其是少數(shù)民族婦女經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性低;第二，在我國(guó)少數(shù)民族聚居的地方，教育水平相對(duì)落后，女性的受教育權(quán)尤其難以得到保障，因此也就造成了他們參政能力低;第三，她們也會(huì)更多地受到“男尊女卑、男主外女主內(nèi)”等傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，男女平等及參政的意識(shí)不強(qiáng)烈;第四，她們也會(huì)受到其他非少數(shù)民族女性所遭遇到的許多現(xiàn)實(shí)障礙。在少數(shù)民族婦女受到雙重歧視的情況下，我國(guó)的法律政策并沒(méi)有特別地向其傾斜，只是籠統(tǒng)地規(guī)定了男女平等，這種機(jī)會(huì)上的平等，并不能保證實(shí)現(xiàn)最終結(jié)果的平等。

我國(guó)消除種族和民族歧視方面的各個(gè)人權(quán)問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。委員會(huì)三十多年來(lái)對(duì)我國(guó)種族和民族歧視問(wèn)題所提出的關(guān)切和建議，經(jīng)過(guò)分析和研究的確有值得我國(guó)借鑒和反思的內(nèi)容，我國(guó)既然已經(jīng)加入了該《公約》，那么也有著保障和促進(jìn)該《公約》條款所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。

三、我國(guó)消除種族和民族歧視法治建設(shè)的完善建議

民族事務(wù)需依法治理，以確保各族公民在法律面前人人平等?！毒S也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》中提及“一切人權(quán)均為普遍、不可分割、相互依存、相互聯(lián)系”，保障我國(guó)少數(shù)民族的權(quán)利和自由，消除針對(duì)我國(guó)少數(shù)民族一切形式的歧視，需要我國(guó)政府采取多種法治建設(shè)手段，其中包括健全法律體系，建設(shè)落實(shí)法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以及對(duì)法治建設(shè)隊(duì)伍的培訓(xùn)等方面。

（一）健全消除民族歧視法律體系

各族人民的權(quán)利和自由歸根到底需要法律的確認(rèn)和保障。我國(guó)的民族法律法規(guī)雖然大體上可以覆蓋少數(shù)民族生活的各個(gè)方面，但是在消除民族歧視這一主題之下，我國(guó)的憲法和現(xiàn)有的法律中仍然是宣示性質(zhì)的條款居多，僅僅體現(xiàn)了我國(guó)反對(duì)民族歧視和民族仇恨的價(jià)值取向和決心，但是對(duì)法律行為缺乏具體的限定，不具有實(shí)質(zhì)的可操作性。

首先，我國(guó)應(yīng)全面審查我國(guó)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的法律法規(guī)。在審查的過(guò)程中，刪除可能涉及到民族歧視的條款，增加責(zé)任條款和救濟(jì)機(jī)制。一部完善的法律，不能只有行為模式，而沒(méi)有法律后果。民族工作涉及政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方面面，方方面面都有民族工作。針對(duì)非專(zhuān)門(mén)性質(zhì)的民族法來(lái)說(shuō)，尤其是在刑法這個(gè)部門(mén)法中，應(yīng)將簡(jiǎn)單罪狀進(jìn)行充實(shí)，明確屬于煽動(dòng)民族歧視和民族仇恨的犯罪行為，也可以通過(guò)司法解釋等途徑予以補(bǔ)充完善。

其次，加快制定專(zhuān)門(mén)的散居少數(shù)民族權(quán)益保障法。我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，城市化進(jìn)程的加快，使得越來(lái)越多的聚居在一起的少數(shù)民族群體開(kāi)始往城鎮(zhèn)中散居。因而加快制定該法有著更為突出的現(xiàn)實(shí)意義，該法可以與《民族區(qū)域自治法》成為“鳥(niǎo)之兩翼”，分別規(guī)制散居少數(shù)民族與聚居少數(shù)民族的權(quán)益。

再次，我國(guó)目前應(yīng)制定一部全面的反歧視法。第一，在反歧視法中，合理采納《公約》標(biāo)準(zhǔn)及委員會(huì)的建議，豐富我國(guó)關(guān)于“種族”和“民族”的定義和內(nèi)涵，以期可以基本覆蓋到各個(gè)領(lǐng)域的反歧視類(lèi)型，不能再僅僅局限于文化意義上的“民族”之上。再進(jìn)一步按照我國(guó)已經(jīng)批準(zhǔn)加入的公約標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，確定“歧視”的定義。第二，確定反歧視法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。第三，在反歧視法中應(yīng)有明確的責(zé)任和救濟(jì)條款，明確法律規(guī)定被違反時(shí)法律責(zé)任承擔(dān)者，并確保權(quán)利受到侵害的個(gè)人可以依據(jù)該法向人民法院提起訴訟或者提供其他的申訴途徑。

最后，在消除民族歧視立法中加入女性主義視角。我國(guó)《婦女權(quán)益保障法》第十二條提及“國(guó)家重視培養(yǎng)和選拔少數(shù)民族女干部”;《民族區(qū)域自治法》第二十二條提及“注意在少數(shù)民族婦女中培養(yǎng)各級(jí)干部和各種專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才”，這是向少數(shù)婦女權(quán)利傾斜的良好開(kāi)端。在之后制定自治條例和單行條例時(shí)，各少數(shù)民族地方應(yīng)將這兩項(xiàng)條款延續(xù)下去，并根據(jù)社會(huì)的發(fā)展，及時(shí)對(duì)其進(jìn)行完善和補(bǔ)充。在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和教育權(quán)利的立法中，也應(yīng)同樣地注意可能會(huì)出現(xiàn)的交叉歧視現(xiàn)象。

（二）建立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)，監(jiān)督消除民族歧視法律的執(zhí)行

消除民族歧視法律法規(guī)需要一個(gè)具體的機(jī)關(guān)，即國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)，來(lái)監(jiān)督其有效執(zhí)行?！豆s》第十四條第二款提及“在本國(guó)法律制度內(nèi)得設(shè)立或指定一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接受并審查處理個(gè)人或個(gè)人聯(lián)名的請(qǐng)求”，之后委員會(huì)在1993年通過(guò)的第17號(hào)一般建議中提出“各國(guó)建立符合《巴黎原則》的國(guó)家機(jī)構(gòu)以執(zhí)行該條約”。可以說(shuō)該委員會(huì)是第一個(gè)明確建議各國(guó)建立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的國(guó)際人權(quán)機(jī)構(gòu)。按照《巴黎原則》，國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)有鼓勵(lì)國(guó)家的法律和管理與國(guó)際人權(quán)文書(shū)協(xié)調(diào)一致、并予以切實(shí)執(zhí)行的職責(zé)。并給出了三種主要的工作方式：在批準(zhǔn)法律和政策時(shí)參與審查工作：定期審查法律草案和政策草案并提出正式意見(jiàn);定期審查一般人權(quán)狀況或關(guān)鍵問(wèn)題并提出正式意見(jiàn)。

委員會(huì)也建議我國(guó)按照《巴黎原則》設(shè)立國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)。按照委員會(huì)的建議，不僅要建立一個(gè)國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)，還要通過(guò)法律賦予其廣泛的職權(quán)，并保證該機(jī)構(gòu)的充分獨(dú)立，且給予其足夠的人力和資源支持。以便其可以充分發(fā)揮職能，統(tǒng)帥解決我國(guó)國(guó)內(nèi)各個(gè)領(lǐng)域的人權(quán)問(wèn)題，包括開(kāi)展人權(quán)教育、研究、咨詢(xún)，并且有權(quán)進(jìn)行獨(dú)立的人權(quán)調(diào)查、接受個(gè)人申訴等?！秶?guó)際人權(quán)條約締約國(guó)提交報(bào)告的形式和內(nèi)容準(zhǔn)則匯編》中在該《公約》一章下，第二條中明確要求締約國(guó)在提交報(bào)告中“說(shuō)明按照《巴黎原則》……創(chuàng)立的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)或者其他有關(guān)機(jī)構(gòu)是否得到授權(quán)打擊種族歧視”。

我國(guó)所設(shè)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)，也須因地制宜，按照我國(guó)消除民族歧視的實(shí)際需要，賦予其職權(quán)。第一，應(yīng)當(dāng)指定國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)作為反歧視法的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，審查政府保護(hù)人民不受歧視的政策，教育公眾了解締約國(guó)根據(jù)《公約》所承擔(dān)的義務(wù)，鼓勵(lì)尊重享受人權(quán)、不受歧視。第二，賦予國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的起訴權(quán)，允許其提起公益訴訟。歧視性案件，尤其是種族和民族歧視案件，所針對(duì)的往往是一個(gè)群體，而國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)可以代替受害人或者作為原告向法院提起訴訟。從一定程度上來(lái)說(shuō)，將國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)作為反歧視法的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也可以避免機(jī)構(gòu)設(shè)置的重復(fù)，減少人力和資源的浪費(fèi)。

（三）提高司法工作中的民族平等意識(shí)，堅(jiān)持公正司法

公正的司法是少數(shù)民族權(quán)利獲得救濟(jì)的最后一個(gè)保障。基層的司法工作人員在日常的工作中會(huì)直接接觸少數(shù)民族，他們的工作態(tài)度和工作方法都會(huì)直接影響到少數(shù)民族的民族感情。從上文的論述中我們可以看出，委員會(huì)對(duì)我國(guó)在種族仇恨言論方面的司法工作表示關(guān)切。在種族仇恨言論方面，委員會(huì)不僅要求締約國(guó)將種族仇恨言論定為犯罪，更在個(gè)人來(lái)文的審理中強(qiáng)調(diào)要在國(guó)內(nèi)的法庭中加以落實(shí)和執(zhí)行。

進(jìn)行消除民族歧視和民族仇恨的專(zhuān)題教育，提高司法辦案水平。我國(guó)《刑法》中煽動(dòng)民族歧視和民族仇恨法條規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)犯罪行為和手段都沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)地列明。除了已經(jīng)失效的《關(guān)于辦理恐怖和宗教極端刑事案件使用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》外，再也沒(méi)有其他的立法和司法解釋。但是煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視罪在定罪時(shí)容易與恐怖主義犯罪相混淆，在司法實(shí)踐中給司法機(jī)關(guān)造成了很大的困擾。在實(shí)踐中應(yīng)該對(duì)犯罪者的行為進(jìn)行細(xì)分，對(duì)犯罪客體進(jìn)行嚴(yán)格的劃分，合理對(duì)待那些單純因?yàn)槊褡?、宗教偏?jiàn)，而宣傳民族優(yōu)越性、煽動(dòng)民族歧視的行為。切勿將恐怖主義與民族歧視和民族仇恨對(duì)等起來(lái)，這樣的判決會(huì)傷害少數(shù)民族群眾的感情，不利于民族團(tuán)結(jié)，也將恐怖主義的定義泛化了。更要在司法實(shí)踐中著重對(duì)涉及民族歧視和民族仇恨的案件進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)上的總結(jié)，形成指導(dǎo)性案例，為后來(lái)的民族工作提供理論上的支持。

（四）進(jìn)行民族平等的法制宣傳，在全社會(huì)營(yíng)造法治氛圍

民族平等和反歧視教育刻不容緩。謹(jǐn)記第二次世界大戰(zhàn)和盧旺達(dá)大屠殺中種族歧視和種族仇恨宣傳對(duì)于大屠殺所起到的推波助瀾作用，我們理應(yīng)認(rèn)識(shí)到種族歧視和種族仇恨對(duì)種族仇恨犯罪的先導(dǎo)性作用。尤其是目前我國(guó)正在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，積極開(kāi)展與沿線國(guó)家的合作。邊疆的開(kāi)放難免會(huì)帶來(lái)一些宗教極端思想和恐怖主義思想的滲入，這些思想很容易激起民族之間的矛盾，引起民族歧視和民族仇恨思想的傳播。

堅(jiān)持開(kāi)展廣泛的消除民族歧視的法治宣傳教育。一方面，要進(jìn)行基層法治工作人員的自我教育，進(jìn)行法律法規(guī)的培訓(xùn)，提高民族平等意識(shí)，堅(jiān)持文明執(zhí)法和公正司法，給予各民族群眾更多地關(guān)懷，維護(hù)各民族的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、友好互助。另一方面，也要積極向人民群眾大力宣傳我國(guó)的民族法律法規(guī)，引導(dǎo)群眾主動(dòng)守法，依法維權(quán)，維護(hù)各民族的平等，自覺(jué)與民族歧視現(xiàn)象進(jìn)行抗?fàn)?。我們的民族平等的宣傳也要充分利用互?lián)網(wǎng)上的各種新形式，與時(shí)俱進(jìn)。通過(guò)微信公眾號(hào)、微博等自媒體，開(kāi)展民族法律法規(guī)、政策理論動(dòng)態(tài)宣傳，在全社會(huì)營(yíng)造民族平等和民族團(tuán)結(jié)的濃厚氛圍。

四、結(jié)語(yǔ)

五十年來(lái)，委員會(huì)對(duì)于人權(quán)的認(rèn)識(shí)也隨著國(guó)際社會(huì)的變化，在不斷地深化和提高。因而，其認(rèn)為締約國(guó)在消除種族歧視的方面所承擔(dān)的義務(wù)，也在不斷地?cái)U(kuò)展。通過(guò)分析消除種族歧視委員會(huì)對(duì)我國(guó)履約狀況的7次結(jié)論性意見(jiàn)，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)在保障少數(shù)民族權(quán)利與自由方面雖有進(jìn)步，但是仍有需要完善之處，尤其是我國(guó)需要建立健全禁止種族和民族歧視相關(guān)的法律法規(guī)，出臺(tái)一部完善的反歧視法，為保障和救濟(jì)個(gè)人受到歧視提供法律依據(jù)。按照《巴黎原則》建立能夠監(jiān)督落實(shí)禁止種族和民族歧視、落實(shí)人權(quán)保障的國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)。最后，也要重視人民群眾的力量，提高基層司法工作人員和人民群眾在消除種族和民族歧視方面的意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)我國(guó)各民族的平等和團(tuán)結(jié)。

誠(chéng)然，如《公約》所載，法律是消除種族歧視的一個(gè)重要手段，但也只是解決種族和民族問(wèn)題的眾多方法之一。民族問(wèn)題是需要政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的多種手段，共同施治才能解決的。我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的很多問(wèn)題都可以歸根溯源到發(fā)展問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)之時(shí)，所有的人權(quán)都有受到侵害的風(fēng)險(xiǎn)。因此，發(fā)展是促進(jìn)人權(quán)享有的重要因素。我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的平衡發(fā)展，減少各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上的差距。多元化是一個(gè)社會(huì)活力源泉，只有各民族之間文化的交流和碰撞，才能保證我們整個(gè)中華民族文化的活力創(chuàng)新。