李 燕，徐紅川，紀 倩

（1.廣東農工商職業(yè)技術學院 管理學院，廣東 廣州 510507；2.廣東湛江農墾集團公司 國土處，廣東 湛江 524029）

農墾作為國有農業(yè)經濟的主要代表，是推進中國特色新型農業(yè)現代化的重要力量。面對當前經濟發(fā)展的新形勢、新特點和農墾經營管理體制中存在的諸多問題，為了推動農墾事業(yè)的發(fā)展，進一步發(fā)揮農墾在現代農業(yè)建設中的骨干引領作用。政府已經認識到迫切需要進一步深化改革來促進農墾事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為此，黨中央、國務院和廣東省政府相繼出臺了《關于進一步推進農墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2015〕33 號）和《關于進一步推進廣東農墾深化改革加快發(fā)展的實施意見》（粵發(fā)〔2017〕13號）。［1］

土地資源是農墾最重要的生產資料，是農墾存在與發(fā)展的基礎。但是當前農墾在土地經營上存在著國有土地使用權被擅自收回，農場地租難以收繳、土地使用屬性被擅自更改、耕地占補平衡制度落實不力、農墾土地被非法侵占等諸多問題。因此深化農墾土地管理制度改革，強化農墾土地權益保護，嚴格執(zhí)行土地用途管制制度是實現農墾可持續(xù)發(fā)展的保證?！蛾P于進一步推進農墾改革發(fā)展的意見》和《關于進一步推進廣東農墾深化改革加快發(fā)展的實施意見》也提出了要創(chuàng)新土地管理方式的總方針。那么，在推進墾區(qū)集團化、農場企業(yè)化進程中，如何高效利用土地、經營好土地，是農墾企業(yè)必須解決的問題。

一、湛江墾區(qū)土地基本情況

（一）各農場土地分布情況

湛江農墾創(chuàng)建于1951 年，現有土地面積172 萬畝，可耕作用地110 萬畝，其中甘蔗40 萬畝、水果33 萬畝、林木10 萬畝、橡膠15 萬畝，劍麻5 萬畝以及其他10 萬余畝。下設18 個農場，主要種植作物為甘蔗、橡膠、劍麻、菠蘿（見表1）。

（二）湛江農場土地的來源及經營方式

與農村集體土地性質不同，湛江農場土地屬于國有，其來源主要是以下三種：歷史條件下為發(fā)展我國天然橡膠事業(yè)政府批準的土地（主要的方式）；水庫移民搬遷而來（如廉江紅湖農場），移民安置區(qū)劃為農墾土地；周邊農村農民就近轉為農場職工，集體土地變國有土地。［2］

湛江農場土地經營方式：第一種是對內承包。向本農場的職工出租土地，地租按照崗位地的標準來繳納實物地租或貨幣地租；第二種是對外發(fā)包。對農場的土地實行公開招投標，企業(yè)或個人根據網站信息自行申報，租金按照土地的質量等級來確定；第三種是農場經營。

二、湛江農場土地經營過程中存在的主要問題

（一）農場與周邊村民的土地糾紛

土地糾紛是國營農場經營管理過程中最為常見的問題之一。由于各種歷史原因的雜糅，再加上早期土地缺乏確權，土地糾紛的案例經常發(fā)生。以湛江農墾下屬幸福農場為例，1993 年幸福農場將位于雷州市龍門鎮(zhèn)龍門水庫附近的一片宅基地賣與周邊村民，當時村民沒有及時建房子，后被鄰村所侵占。在如今土地價格日益攀升的情況下，村民與農場出現矛盾。同時，由于時間久遠，個別買者已過世，再加上當時合同手續(xù)不健全，書面證據缺乏，導致土地糾紛難以解決，十分棘手。

表1 湛江農墾屬下國有農場基本情況表

（二）“接力式”轉租土地導致承包關系混亂，管理收費難

由于長期疏于管理，出現了“接力式”轉租現象。調研雷州市南部幸福農場發(fā)現，個人向農場租土地，由于外出務工或離開了農場，私下將土地租給“第二人”，在一個較長的承租期限內，土地甚至被“第二人”轉給“第三人”，“第三人”租給“第四人”，由此接力式的轉租帶來最終收租對象不明，后續(xù)承租者為逃避租金，紛紛推諉，導致管理收費難，收費成本高。

（三）墾區(qū)人員年齡結構不合理，“大齡化”嚴重，人才短缺

根據走訪湛江墾區(qū)幾個農場，一個較為普遍的現象即人員年齡結構趨向老齡化。在調研廉江市紅湖農場發(fā)現，其管理人員偏多，絕大多數屬于“老、弱、病、低學歷”群體。經調研，紅湖農場土地經營方式以種養(yǎng)相結合，種植荔枝、番石榴等水果，養(yǎng)殖生豬、魚。為充分發(fā)揮自有優(yōu)勢，農場依托果園和豬場，提出了立體種養(yǎng)模式，而這一模式亟需強化人才支撐；另一方面，近年來，為了保護鶴地水庫水源質量，水庫周邊禁止養(yǎng)豬，農場職工養(yǎng)豬收入銳減，農場欲轉型尋求出路，至于養(yǎng)什么、怎么養(yǎng)，尚未定論。從長期來看，這一系列問題的最終解決有賴于人才的引進。此外，引入的人才較少能夠長期扎根于墾區(qū)，人才留不住的現象也較為常見。員工年齡結構的不合理，加上人才的短缺，導致整個園區(qū)的資源難以盤活、利用，經濟價值未能體現。

（四）留用地開發(fā)經營方向尚不明確

我國留用地安置制度的發(fā)展主要分為三個階段。［3］第一階段：留用地制度逐步確立。1986 年《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定了征地補償；第二階段：截至2004 年留用地制度被國家重視并試點推行，國家的政策偏向地方。2008 年實行《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》使得留用地從區(qū)域的探索上升到國家層面；第三階段：2010 年《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》明確了留用地安置的適用范圍。黨的第十八大全國代表大會公報提出“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”，而留用地安置就是一種良好的實踐。2014 年中央一號文件提出“因地制宜采取留地安置、補償等多種方式，確保被征地農民長期受益”，這是留用地首次寫入中央文件。2015 年《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京大興區(qū)等33 個試點縣市區(qū)行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》的頒布，使得留用地政策正式被國家法律法規(guī)倡導。

為貫徹落實《中共中央國務院關于進一步推進農墾改革發(fā)展的意見》精神，深化墾地合作，2016 年7 月，湛江市政府規(guī)定：依法收回農墾國有土地的，將按實際收回土地使用權面積的12%的比例安排留用地，返還給農墾作為發(fā)展經濟用地（湛江市人民政府辦公室印發(fā)關于支持農墾改革發(fā)展若干政策措施的通知）。留用地作為被征地農場的安置補償，如何在留用地上開發(fā)經營一些長期收益項目，使農場能夠分享到農地轉非后的增值收益，這一問題是被征地農場首當其沖考慮的問題。經調研，近年來湛江農墾各單位涉及政府收回土地留用地面積共有1406.373 畝（具體情況如表2）。

從表格可知，湛江各單位涉及到留用地面積最大的是城郊部的麻章區(qū)，被征收土地的湖光農場的地理位置優(yōu)越，那么如何最大范圍的發(fā)揮留用地的價值？關于留用地的經營利用方式以往文獻偏重于集體所有土地征收涉及的留用地，對于國有土地的則較少，因此這一問題的探索顯得更加必要。

三、關于湛江墾區(qū)土地利用的建議

隨著《關于進一步推進農墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2015〕33 號）和《關于進一步推進廣東農墾深化改革加快發(fā)展的實施意見》（粵發(fā)〔2017〕13 號）的相繼出臺，湛江農墾在土地管理和利用方面取得了較好的成效。農墾集團化、農場企業(yè)化是新時代、新形勢農墾改革的主線，湛江農墾應抓住新一輪土地調整的契機，突破傳統(tǒng)農業(yè)經營的樊籠，積極籌劃土地管理新路徑，高效利用土地、經營好土地，以創(chuàng)新土地利用方式為抓手，加快推進農墾改革新進程。

（一）強化法律效應，做好土地維權工作

土地維權工作是農場開展土地經營、收益等后續(xù)工作的大前提。明確農場土地的經營權益和經營范圍，更是創(chuàng)新農場土地經營方式的基礎。湛江農墾土地確權發(fā)證工作集中在2010 年之前，目前大部分農場尚有土地被非法侵占，土地的權屬爭議依然存在，訴訟案件也經常發(fā)生。這就要求各大農場將土地權屬工作作為各項工作的重點，加大土地維權工作投入。一方面，農場管理人員應根據法律的規(guī)定，不定時組織國土科室人員對農場土地邊界、經營范圍和權益進行明確核查，對于核查結果做出相應落實措施，凡不合格者，及時止損；另一方面，加大土地相關法律、政策等的宣傳普及，提升土地法制觀念，破除農民“祖宗田地”的思想，共同維護國有土地經營效益。

表2 湛江農墾各單位涉及政府收回土地留用地面積統(tǒng)計表

（二）加快推進土地資源管理信息化，高效管理土地

湛江農墾自1951 年成立至今，對土地的管理主要有1956 年的“場間規(guī)劃圖”、1960 年的“土地面積清查圖”、1965 年的“土地變動圖”和“90 詳查圖”等資料，長期以來土地資料圖紙均為手工編制，土地管理無法做到精準高效。［4］土地資源管理信息化是國有農場土地經營的有力工具。近年來，廣東農墾強化了信息化基礎建設，制定了《關于加快推進墾區(qū)土地管理信息化建設的意見》等文件，更新了土地資源管理信息系統(tǒng)影像圖。但在實際工作中，湛江墾區(qū)土地管理信息化尚未全面建立，各下屬農場對土地資源指標未統(tǒng)一，各項數據指標朝令夕改，難以管理。同時，各下屬農場在日常工作中涉及到土地信息和數據方面工作經常需要電話溝通湛江農墾國土處，由于沒有統(tǒng)一的信息化平臺，工作開展效率不高。因此，湛江農墾亟需投入土地信息化建設的專項資金，建立統(tǒng)一的數據庫，各下屬農場通過信息化平臺進行管理，做到土地管理精準高效。

（三）把握發(fā)展契機，創(chuàng)新土地利用方式

2017 年湛江市被定位為中心城市，預示著將成為粵西地區(qū)土地開發(fā)的重點區(qū)域。同時，“大灣區(qū)”的產業(yè)輻射以及湛江市自身的產業(yè)結構調整與升級也將促進湛江市土地的綜合開發(fā)利用和土地利用效率的提高。湛江農墾應積極把握機遇，推動墾區(qū)實現新一輪土地開發(fā)。

一是有序在墾區(qū)開展土地授權經營和作價入股［5］，大膽引進外部專業(yè)服務機構，降低公司改革成本，盤活土地資源，最大范圍地發(fā)揮土地效能。二是開展農用地的抵押、擔保工作，控制風險、合理評估。三是綜合湛江墾區(qū)及地方經濟發(fā)展要求，確定墾區(qū)新一輪土地利用總體規(guī)劃方向，對接地方即將開展的2020-2035 年土地利用總體規(guī)劃工作，立足墾區(qū)資源優(yōu)勢，打造重點項目，建立示范基地。目前湖光農場旨在打造旅游、康養(yǎng)特色新城；金星農場擬布局產業(yè)園、工業(yè)園；晨光農場依托鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展商服；紅湖農場發(fā)展休閑旅游；長山農場則發(fā)展場部小城鎮(zhèn)協(xié)同生態(tài)旅游等。四是創(chuàng)新場內職工和場外人員土地租賃模式。堅持農場職工優(yōu)先承包土地原則；嚴禁土地私自轉讓，經農場審核批準后方可轉讓給本場戶籍無地且有種植能力的人員，向種植能手或種植大戶流轉；土地發(fā)包堅持信息公示制度，公開招標，對發(fā)包前后日期有嚴格的規(guī)定；土地承包合同與農業(yè)貸款相掛鉤等。［6］

（四）強化合同管理，提高墾區(qū)經營規(guī)范化

“財富的一半來自合同”，合同是農墾從事各項活動獲取經濟效益的保障，從而規(guī)避各種經濟風險。通過調查發(fā)現，一些農場的土地糾紛、承包關系混亂、收費困難等問題經常出現，合同簽訂不規(guī)范、合同內容存在問題、簽約技術、主體存在問題、合同管理制度落后更是常態(tài)。因此，墾區(qū)各單位應認真清理合同，摸清底數；加強合同訂立人的身份確認和主體資格審查；承包和租賃的期限不宜過長；對合同內容、簽訂程序等進一步規(guī)范化，避免產生不必要的糾紛和損失，確保國有資產的不流失。

另一方面，規(guī)范墾區(qū)收益分配機制。收益分配規(guī)范有利于財務的公開透明，壓縮尋租空間。借鑒海南農墾做法：農墾總局與農場共同設立共管戶，對收益實行“收支兩條線”的管理。農場需要使用資金時向農墾總局申請，于專戶中支取款項。支取的收益優(yōu)先確保農場的預算平衡，如配套必要的民生建設和產業(yè)發(fā)展項目。

（五）加強留用地開發(fā)建設管理，有序推進留用地建設

在城鎮(zhèn)化的推進中，地方政府加大墾區(qū)土地的征收工作，將按實際收回土地使用權面積的12%的比例安排留用地，政府應該從產業(yè)類型、用地標準、環(huán)保要求和建設指引等方面，引導留用地開發(fā)建設管理，鼓勵將留用地納入到地方招商引資平臺管理。

國內留用地安置主要有以下幾種模式。留用地安置模式最早開始于深圳。深圳經濟特區(qū)的建立使得城市快速的擴張，市政府為了解決征地補償資金短缺問題，規(guī)定被征地組織以被征地土地的5%作為自留地，并由組織自行開發(fā)和建設安置房；溫州模式——留用地經營權歸個人，允許個人對留用地買賣與開發(fā)，其缺陷在于沒有對土地進行統(tǒng)一的規(guī)劃與布局；福州模式——將實物留地指標化，采用貨幣化模式，取得較好的成效，但對變現后的資金缺乏規(guī)定和監(jiān)督；杭州模式——股份制改造和集中開發(fā)，對城市規(guī)劃管理有利；廈門模式——“三明確”，明確了土地用途、產權和股權量化到個人，保障了被征地者長久收益。湛江墾區(qū)可結合自身實際借鑒留用地安置的模式，充分發(fā)揮留用地的價值，確保土地面積在減少的同時收益不減。