尹 冬

一、養(yǎng)犬管理辦法解讀

2013 年山東省威海市人民政府制定下發(fā)了《威海市區(qū)養(yǎng)犬管理辦法》（以下簡稱13 版《辦法》，對規(guī)范市區(qū)養(yǎng)犬行為起到了積極作用。但由于存在文件效力等級低、管理措施弱、管理機(jī)制不科學(xué)等問題，管理效果不盡如人意。威海市政府在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上于2019年10 月8 日制定出臺了《威海市養(yǎng)犬管理辦法》（以下簡稱新《辦法》）與13 版《辦法》相比，新《辦法》在以下幾方面有突破。

（一）法律效力更高。13 版《辦法》屬于規(guī)范性文件，文件效力等級低。新《辦法》以政府規(guī)章的形式出臺，文件效力高，便于執(zhí)行。

（二）部門職責(zé)清晰。13 版《辦法》規(guī)定的養(yǎng)犬管理機(jī)構(gòu)（養(yǎng)犬辦）存在有名無實(shí)、部門間職責(zé)不清等問題。新《辦法》對部門職責(zé)進(jìn)行明晰，公安機(jī)關(guān)是本市養(yǎng)犬管理的行政主管部門，對養(yǎng)犬管理實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)養(yǎng)犬登記，管理犬的收容和救助，查處破壞養(yǎng)犬管理秩序的行為。城市管理執(zhí)法部門負(fù)責(zé)查處養(yǎng)犬妨害城市管理以及破壞市容環(huán)境衛(wèi)生的行為。畜牧獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)犬的免疫、檢疫、疫情控制以及無害化處理等相關(guān)工作。發(fā)展改革、財政、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)督管理等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，做好養(yǎng)犬管理相關(guān)工作。

（三）養(yǎng)犬條件明確。13 版《辦法》對養(yǎng)犬?dāng)?shù)量以及單位養(yǎng)犬沒有作出規(guī)定。新《辦法》規(guī)定，對個人：重點(diǎn)管理區(qū)內(nèi)每戶養(yǎng)犬不得超過2 頭，禁止飼養(yǎng)列入本市禁養(yǎng)名錄的烈性犬和大型犬；對單位：除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，單位不得在重點(diǎn)管理區(qū)養(yǎng)犬。

（四）遛犬區(qū)域擴(kuò)大。13 版《辦法》基本對市區(qū)范圍內(nèi)主要公園、廣場均設(shè)定為禁止遛犬區(qū)域，群眾建議修改的呼聲很大。新《辦法》對遛犬區(qū)域進(jìn)行了開放，對禁止遛犬的區(qū)域進(jìn)行了限制，主要包括辦公場所、室內(nèi)公共文化體育場所、公共交通工具和候車（船）廳、城市廣場、城市公園、海水浴場的集中健身區(qū)、休閑娛樂區(qū)等。

（五）設(shè)置養(yǎng)犬收容所。13 版《辦法》對養(yǎng)犬收容所建設(shè)沒有規(guī)定。新《辦法》規(guī)定，市、縣級市公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立犬收容所，收容流浪、送交的犬以及沒收、扣押的犬。區(qū)公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要設(shè)立犬收容所。

（六）增加違法責(zé)任。13 版《辦法》對違法養(yǎng)犬基本沿用上位法，在實(shí)際工作中，很難操作。新《辦法》規(guī)定，對犬吠擾民、驅(qū)使犬傷害他人等違法行為重申了法律責(zé)任外，重點(diǎn)對法律法規(guī)規(guī)章沒有規(guī)定法律責(zé)任的行為，按照違法行為對社會的危害程度新設(shè)了不同數(shù)額的罰款。一是對單位和個人違反規(guī)定飼養(yǎng)烈性犬、大型犬的嚴(yán)重違法行為，分別設(shè)定了最高一萬元和五千元的罰款。二是對攜犬進(jìn)入禁止進(jìn)入?yún)^(qū)域等一般違法行為，設(shè)定了最高一千元的罰款。三是對超過限養(yǎng)數(shù)量、未佩戴犬牌等一般違法行為，設(shè)定了五十元以上二百元以下的罰款。四是為了加大對多次違法行為的處罰力度，新《辦法》規(guī)定，因違反本辦法規(guī)定在一年內(nèi)受到三次以上行政處罰后，再次違反本辦法，應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，可以在規(guī)定的最高罰款限額三倍以下予以處罰。五是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了阻礙養(yǎng)犬監(jiān)督管理工作人員依法履行職責(zé)的處罰規(guī)定。同時，新《辦法》還規(guī)定，將違反養(yǎng)犬管理規(guī)定受到行政處罰的相關(guān)信息依法納入公共信用信息平臺，對阻礙依法履行職責(zé)的行為進(jìn)行了重申。

應(yīng)當(dāng)說新《辦法》的實(shí)施，有效地規(guī)范了養(yǎng)犬秩序，對城市文明養(yǎng)犬行為起到較好的作用。

二、農(nóng)村養(yǎng)犬管理現(xiàn)狀

按照管理辦法劃分，農(nóng)村為一般管理區(qū)。管理辦法只是對個人飼養(yǎng)列入本市禁養(yǎng)名錄的烈性犬和大型犬規(guī)定應(yīng)當(dāng)實(shí)行拴養(yǎng)或者圈養(yǎng)。對于辦證及免疫情況不做硬性要求，靠犬主自覺，存在很大的免疫空白。

農(nóng)村現(xiàn)居住的多為50 歲以上的老人，留守老人現(xiàn)象較為普遍，生活水平提高，出于看家護(hù)院的目的，農(nóng)村養(yǎng)犬也較為普遍。平均有80%的農(nóng)村村民養(yǎng)犬，以筆者工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，約存欄5000 頭犬，狂犬病免疫率從2003 年最高峰的66%，到現(xiàn)在呈逐年下降趨勢。其它疫病的免疫率更低，農(nóng)村都有不少流浪犬，造成每年都會有犬瘟熱、細(xì)小病毒病等傳染病流行肆虐。農(nóng)村養(yǎng)犬栓養(yǎng)、圈養(yǎng)的少，每年散放養(yǎng)犬、流浪犬引起交通事故及咬人傷人事件時有發(fā)生，影響社會安全和鄰里關(guān)系。

三、農(nóng)村犬免疫率下降的原因

（一）農(nóng)村現(xiàn)居住的多為50 歲以上的老人，防疫觀念落后，重視治病、輕視預(yù)防。

（二）沒有對飼養(yǎng)的犬進(jìn)行節(jié)育，懷孕生產(chǎn)后又遺棄為流浪犬，成為疫病的易感群體及傳染源。

（三）防疫知識存在誤區(qū)，村民分不清狂犬病疫苗與犬四聯(lián)疫苗的區(qū)別，只接種了狂犬病疫苗后發(fā)生其他傳染病，就認(rèn)為疫苗沒有效果，從而降低了狂犬病免疫積極性。

（四）現(xiàn)有的狂犬病免疫注射點(diǎn)設(shè)置不科學(xué)、不合理，農(nóng)村養(yǎng)殖多為中大型犬，不方便攜帶外出接受免疫。

（五）因?yàn)樾竽莲F醫(yī)體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站剝離了診療經(jīng)營等業(yè)務(wù)，降低了主動開展狂犬病免疫工作的積極性。我市近十年也沒有人感染狂犬病病例出現(xiàn)，政府也沒有組織進(jìn)行狂犬病免疫。

四、提高農(nóng)村狂犬病免疫率的建議

（一）政府每年定期組織村級防疫員入村入戶實(shí)施狂犬病免疫，合理設(shè)置狂犬病免疫注射點(diǎn)，方便群眾。

（二）建議將狂犬病免疫經(jīng)費(fèi)納入財政補(bǔ)貼，進(jìn)行費(fèi)用減免。

（三）加大狂犬病防控知識的宣傳普及，提倡文明養(yǎng)犬，建議對拒不免疫的情況納入公共信用信息平臺。

（四）養(yǎng)犬管理辦法實(shí)施后，各區(qū)政府也都建設(shè)了流浪犬收容基地，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織人力對農(nóng)村流浪犬進(jìn)行抓捕并送收容基地飼養(yǎng)。