王晨光

新冠肺炎疫情驟然暴發(fā)，迅速蔓延全國。防控疫情已成為當(dāng)前全國的頭等大事。

能否驟然加之而不亂，有效防控和戰(zhàn)勝疫情，不僅是對我國公共衛(wèi)生和醫(yī)藥衛(wèi)生體系的考驗，而且是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大考驗。

應(yīng)急狀態(tài)絕非脫離法治軌道的無序狀態(tài)

國家治理體系是國家各項制度在法律基礎(chǔ)上有機構(gòu)成的系統(tǒng)；治理能力則是這些制度依法有效管理社會各方面事務(wù)能力的體現(xiàn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件打亂了常態(tài)下按部就班的正常治理格局，把社會帶入了應(yīng)急狀態(tài)，即在一定時空范圍內(nèi)賦予政府機構(gòu)某些特殊的應(yīng)急權(quán)力，采取特殊的超常規(guī)的社會管理手段，以有效地應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急治理狀態(tài)。

應(yīng)急狀態(tài)雖然是不同于常態(tài)的特殊治理狀態(tài)，但絕非是脫離法治軌道的無序狀態(tài)。此次疫情防控先后有31個省區(qū)市啟動了一級響應(yīng)，依照法律規(guī)定進入了應(yīng)急狀態(tài)。

“應(yīng)急狀態(tài)”并非憲法上規(guī)定的“緊急狀態(tài)”。憲法第67條第21項規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)“決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)”。第89條規(guī)定，國務(wù)院也具有同樣的權(quán)力。突發(fā)事件應(yīng)對法第69條規(guī)定：“發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對人民生命財產(chǎn)安全、國家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴(yán)重社會危害，需要進入緊急狀態(tài)的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者國務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定。”

這就意味著，應(yīng)對突發(fā)事件的“應(yīng)急狀態(tài)”并非“緊急狀態(tài)”。緊急狀態(tài)只能按照憲法規(guī)定由最高國家權(quán)力機關(guān)和最高行政機關(guān)宣布，是在人民基本憲法權(quán)利和國家體制以及社會秩序遭遇到重大威脅，且行政應(yīng)急處置措施不能有效控制事態(tài)時，需要采取最高級別控制手段替代常態(tài)下的國家運行體制和公民基本權(quán)利的特殊非常狀態(tài)。而應(yīng)急狀態(tài)則是由國務(wù)院和縣以上地方人民政府決定和宣布，采用突發(fā)事件應(yīng)對法和傳染病防治法所規(guī)定的行政應(yīng)急處置措施能夠有效控制事態(tài)的特殊應(yīng)對狀態(tài)。

習(xí)近平總書記指出:“科學(xué)有序防控至關(guān)重要?！边@是在應(yīng)急狀態(tài)下，尤其是在傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的應(yīng)急狀態(tài)下，開展疫情防控工作的基本方針。傳染病防控是公共衛(wèi)生領(lǐng)域中具有高度專業(yè)性的工作，因此僅僅依法還不夠，還必須要結(jié)合傳染病學(xué)和醫(yī)學(xué)的專業(yè)分析和判斷，依據(jù)科學(xué)規(guī)律，規(guī)范有序地開展疫情防控工作。

>>王晨光 作者供圖

依法、科學(xué)、有序應(yīng)是有機的組合，而非形式上的簡單拼盤。它們的內(nèi)在規(guī)律可以表述為科學(xué)是基礎(chǔ)，法律是依據(jù)，有序是運行模式。越是在緊要關(guān)頭，就越要綜合考慮這三個方面，堅持在科學(xué)基礎(chǔ)上決策和實施應(yīng)急措施，越要堅持在法治軌道上統(tǒng)籌和有序推進防控工作。

疫情防控的應(yīng)急措施必須以科學(xué)規(guī)律為基礎(chǔ)

應(yīng)急措施不能憑主觀好惡或情緒高低來決定。不論是采用寬松措施還是嚴(yán)厲措施，都必須建立在科學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上。有關(guān)法律明確規(guī)定，控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件要依靠科學(xué)，開展科學(xué)研究，進行流行病學(xué)調(diào)查。因為只有在發(fā)現(xiàn)傳染源和傳染渠道的基礎(chǔ)上，才能找出最有效阻斷疫情蔓延的藥物和方法。

例如，此次暴發(fā)的新冠肺炎缺乏有效藥物和治療手段，阻斷病毒的傳播途徑是控制疫情最有效的措施。這就需要運用流行病學(xué)發(fā)現(xiàn)該病毒傳播的宿主和載體，迅速尋找阻斷其傳播的藥物和方法。針對不具有或具有人傳人可能的不同情況，采取阻斷物品流通或阻斷人員交流的不同方法；針對人體接觸傳播或飛沫傳播的不同情況，采取阻斷傳播渠道的不同措施。

法律雖然規(guī)定了不同的應(yīng)急措施，但是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件狀態(tài)下，必須在確定特定傳染病的性質(zhì)、傳播途徑和有效藥物等科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，對法律規(guī)定的各種措施進行分析和選擇。如果忽視了流行病學(xué)調(diào)查和科學(xué)的分析，沒有準(zhǔn)確的科學(xué)認(rèn)知，隨意從各種法定選項中選擇或輕或重的措施，無異于盲人騎瞎馬。打個比喻，如同過河時有各種不同類型的船只供選擇，但是決定要用哪一條則要根據(jù)河流大小、水流緩急和過河人數(shù)來決定。法律必須與科學(xué)密切結(jié)合。不分析和了解特定傳染病規(guī)律就憑空選擇和適用法定的控制措施，不可能取得有效控制疫情的效果。

由于人們對于傳染病學(xué)和醫(yī)學(xué)規(guī)律理解的不同，所采取的應(yīng)對措施，也會有所不同。例如，我國針對新冠肺炎傳染性強、傳播快、癥狀隱蔽、潛伏期相對較長等特點，采取了較為嚴(yán)格的防控措施，盡最大可能地減少人群的聚集，切斷病毒傳播的可能渠道，例如鼓勵“口罩文化”。但是歐洲、北美等國家則對新冠病毒傳播的渠道和方式有不同的理解，出于各種原因的考量，鼓勵采取勤洗手，而非戴口罩等阻斷病毒傳播渠道的手段。到底哪一種措施更科學(xué)，還有待于傳染病學(xué)和醫(yī)學(xué)的進一步論證，有待于最后結(jié)果的檢驗。

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防控措施要嚴(yán)格依法實施

應(yīng)急反應(yīng)的措施具有不同于常態(tài)的強制性。強制性措施是防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的必要手段。但強制性措施并非越嚴(yán)越好，除了要基于科學(xué)基礎(chǔ)之外，還必須要嚴(yán)格依照法律賦予的權(quán)限和法律規(guī)定的程序，決定采取哪些應(yīng)對措施，即嚴(yán)格在法律規(guī)定的程序和權(quán)限框架內(nèi)決策，不能隨意或任意決策。

應(yīng)急措施嚴(yán)格依法包括：

（1）要嚴(yán)格依法行使權(quán)限。對于公民人身自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和生命健康權(quán)等基本權(quán)利的限制只能由全國人大通過的國家法律予以限制，而不能由行政法規(guī)等下位法和規(guī)章予以限制。各級政府和疫情防控應(yīng)急指揮部應(yīng)當(dāng)明確自己的法定職權(quán)，依法決策。例如，法律規(guī)定對于確診病人采取的是隔離治療措施，對于疑似病人采取的是隔離醫(yī)學(xué)觀察措施，對于密切接觸者則采取其他形式的自我隔離等手段。如果決定對來自感染區(qū)的所有人員進行無差別的隔離，就顯然超越了法律規(guī)定的權(quán)限范圍，導(dǎo)致有關(guān)決定違反法律授權(quán)范圍，限制非病毒攜帶者自由權(quán)的違法結(jié)果。同時，也應(yīng)該在法定權(quán)限范圍內(nèi)，給有關(guān)決策部門一定的自由裁量權(quán)，根據(jù)當(dāng)時當(dāng)?shù)氐木唧w情況，實事求是地采用恰當(dāng)?shù)膽?yīng)急措施。2020年3月6日，全國人大常委會法工委發(fā)言人臧鐵偉針對疫情防控措施出現(xiàn)的問題，及時指出：采用應(yīng)急措施的“主要目的是切斷傳染病的傳播渠道，維護人民群眾的生命安全和身體健康。各地采取疫情防控措施，要根據(jù)當(dāng)?shù)匾咔榘l(fā)展?fàn)顩r因應(yīng)施策、分類指導(dǎo)，不宜采取對外地人員‘一律勸返’、對被隔離居民‘鎖死家門’等‘一刀切’的‘硬隔離’措施。這些措施超出必要和限度，影響公民的合法權(quán)益和經(jīng)濟社會的正常運行，既不合法，也不合理?！?/p>

（2）要嚴(yán)格把應(yīng)急措施限制在法律規(guī)定的強度、對象和持續(xù)時間的界限內(nèi)。任何隨意增強、增加或延長應(yīng)急措施的行為都是違反法律規(guī)定的做法。強制措施必須以保證人民的生命健康為目的，以能夠有效阻斷病毒傳播為界限。在此次疫情防控工作中，因為病毒的新異性、精細化和網(wǎng)格化防控的必要性，確實需要決策者和執(zhí)法者在法律許可的框架內(nèi)，充分發(fā)揮其執(zhí)法主動性，因時因事因地，采取恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施，尋找和采用新的更有效的防控措施，例如公共場所戴口罩的措施、小區(qū)封閉管理模式、外出人員登記管理、回城人員自我隔離等措施。為此，國家有關(guān)主管部門、司法和公安部門、地方政府也及時根據(jù)疫情發(fā)展出臺了一些新的規(guī)定、司法解釋和決定，及時為這些新的應(yīng)急措施提供法律依據(jù)。這些做法符合突發(fā)事件應(yīng)對法、傳染病防治法和有關(guān)防控疫情決定的規(guī)定，因此是有科學(xué)根據(jù)和法律依據(jù)的必要措施。

（3）要符合法律的基本原則。它們包括合法性原則、合理性原則、人權(quán)保障原則、正當(dāng)程序原則、比例原則、高效原則等基本原則。其中尤其要考慮人權(quán)保障原則、比例原則和高效原則。人權(quán)保障原則，要求所有應(yīng)急措施都必須以保障人民群眾生命安全和身體健康為出發(fā)點和落腳點。比例原則要求所采取的措施強度適當(dāng)，其可獲得利益大于可預(yù)見損失。在采取限制公民權(quán)利的強制措施時，必須盡量降低損害程度。高效原則要求在應(yīng)急狀態(tài)下的高強度和超常規(guī)的機制運行，以有效應(yīng)對突發(fā)事件為標(biāo)準(zhǔn)。

突發(fā)事件應(yīng)對法第十一條就突出體現(xiàn)了上述三項原則：“采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?！毕駭嗦纷璧K交通措施，就是超出了防控疫情所要求的必要強度。雖然是“徹底地”切斷了人員的交流，但它同時造成了諸如阻礙應(yīng)急物資運輸、病人就醫(yī)及正常的經(jīng)濟活動。再如，采取把住戶門釘死等封門措施，雖然徹底隔絕了被隔離人與外界的接觸渠道，但實際上也侵害了當(dāng)事人的財產(chǎn)權(quán)等其他權(quán)益。這些措施造成的損失遠遠大于防控帶來的效果，因此并不符合法律的要求和精神。

有序防控疫情是關(guān)鍵環(huán)節(jié)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往會在群眾中產(chǎn)生恐慌情緒，也會造成有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)手足無措、應(yīng)對無方的局面。因此有序防控是個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而有序防控則建立在科學(xué)分析和依法應(yīng)對的基礎(chǔ)之上。

從正常狀態(tài)轉(zhuǎn)入到應(yīng)急狀態(tài)，首先需要打亂常態(tài)化的領(lǐng)導(dǎo)體制，建立應(yīng)急指揮系統(tǒng)。應(yīng)急指揮系統(tǒng)需要在法律的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮所有的應(yīng)急工作，例如統(tǒng)一規(guī)劃和采用應(yīng)急預(yù)案，統(tǒng)一組織和調(diào)配所有的藥物、資源和醫(yī)護人員，統(tǒng)一發(fā)布及時、準(zhǔn)確和全面的信息，采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和步調(diào)的應(yīng)急措施，建立統(tǒng)一的監(jiān)控、管理、防范和保障機制。我國的社會主義制度有能力發(fā)揮其制度優(yōu)勢，全國一盤棋，統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一調(diào)度軍隊和各地資源，進行對口救援，集中兵力打殲滅戰(zhàn)，同時根據(jù)疫情變化，因地制宜制定并不斷調(diào)整符合實際情況的應(yīng)急方案。如果沒有一個堅強、有效、權(quán)威的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，就無法實現(xiàn)有序防控。

其次，有序防控需要調(diào)動社會方方面面的力量，根據(jù)其性質(zhì)和專長，投入到相應(yīng)的防控工作中。醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)護人員主要負(fù)責(zé)收治病人，社區(qū)組織主要負(fù)責(zé)維護社區(qū)的秩序和日常管理，生活品供應(yīng)部門和商業(yè)機構(gòu)負(fù)責(zé)安排和保障民眾的日常生活，社會慈善和救助機構(gòu)負(fù)責(zé)組織社會捐助和服務(wù)工作等。

第三,還需要充分發(fā)動群眾，使每個人都充分理解應(yīng)急狀態(tài)的特殊性和應(yīng)急措施的必要性，自覺參與防控和維護公共秩序。應(yīng)急措施都帶有一定的強制性。要使強制性措施被廣大群眾自覺接受，就需要提供充分的信息，進行廣泛和深入的宣傳。同時，也需要依法采用適當(dāng)?shù)姆墒侄危瑢`反秩序的極少數(shù)人，采取一定的強制措施，以維護社會秩序。

只有在科學(xué)基礎(chǔ)上，在法律框架內(nèi)，有序開展疫情防控工作，疫情防控工作才能取得最后勝利，才能進一步推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。