畢再宏

【摘要】齊齊哈爾生態(tài)環(huán)境基礎較好，近年來，在生態(tài)環(huán)境治理的法治化方面進行了一系列有益探索。在響應國家用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境的號召和有關要求下，為進一步推動市生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善，還要細化立法、執(zhí)法、司法方面工作，在發(fā)揮政府職能、引導公眾提升環(huán)保意識方面下功夫。

【關鍵詞】齊齊哈爾;生態(tài)環(huán)境;法治

“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境”是黨的十八屆四中全會以來形成的生態(tài)文明建設的共識。沒有完備的生態(tài)環(huán)境法治機制，生態(tài)環(huán)境建設的質量將大打折扣。齊齊哈爾生態(tài)環(huán)境基礎較好，下步發(fā)展要抓住法治保障這個關鍵，打好生態(tài)這張牌。

一、齊齊哈爾生態(tài)環(huán)境的基本情況

齊齊哈爾是全國節(jié)能減排財政政策的綜合示范城市，自然資源豐富、傳統(tǒng)老工業(yè)集中，在生態(tài)環(huán)境保護的歷史基礎和現(xiàn)實條件上有著自身的獨特之處。

全市土地總面積42496平方公里，共有自然保護區(qū)22個，包括國家級3個，省級10個，縣級9個。目前，全市生態(tài)示范區(qū)建設實現(xiàn)了全覆蓋，并且建設了松嫩平原本部防風固沙生態(tài)功能保護區(qū)與克拜地區(qū)水土保護生態(tài)功能區(qū)2個重點生態(tài)功能區(qū)。從2018年《齊齊哈爾市生態(tài)環(huán)境狀況公報》統(tǒng)計來看，全市生態(tài)環(huán)境總體較好，無輻射環(huán)境污染事件發(fā)生;廢水、廢氣污染物排放量大幅下降，工業(yè)固體廢物及危險廢物管理狀況良好，無環(huán)境污染事故發(fā)生。

二、齊齊哈爾生態(tài)環(huán)境治理的法治探索

齊齊哈爾在生態(tài)環(huán)境治理方面進行了一系列探索，實施了廣覆蓋監(jiān)管整治，區(qū)域生態(tài)品牌得到了保護，全域生態(tài)治理取得初步成效。

（一）以制度引領為依托。近兩年，齊齊哈爾加大了生態(tài)環(huán)境保護的制度引領，出臺了一些規(guī)范性文件以及環(huán)境保護治理的規(guī)劃、方案。2019年，圍繞經濟社會發(fā)展之亟須，梳理立法的空白及待完善之處，將《齊齊哈爾市大氣污染防治條例》與《齊齊哈爾市供水用水管理條例》的修改正式列入立法規(guī)劃，《齊齊哈爾市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》作為預備項目。2018年，發(fā)布《齊齊哈爾市2018-2020污染防治攻堅戰(zhàn)行動方案》，確定了15項專項治理和2項綜合治理的任務，全面開展污染防治攻堅。同年，發(fā)布《齊齊哈爾市2018-2020年濕地保護修復實施方案》，建立市、縣、鄉(xiāng)、村保護區(qū)“四級”責任機制。同年，《齊齊哈爾市烏裕爾河、雙陽河流域跨行政區(qū)界水環(huán)境生態(tài)補償辦法（試行）》施行，標志著我市水環(huán)境生態(tài)補償工作正式啟動。2017年，重新修訂了《齊齊哈爾市環(huán)境保護局與齊齊哈爾市氣象局重污染天氣空氣質量預警預報聯(lián)動機制》，制發(fā)《齊齊哈爾市2017年農作物秸稈綜合利用的實施方案》《齊齊哈爾市秸稈焚燒工作應急預案》，提升整體大氣質量的同時，提高我市重污染天氣預警預報能力。

（二）加大生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度。一是多方聯(lián)動開展環(huán)境執(zhí)法工作。圍繞年度重點工作，開展具體執(zhí)法活動，如2018年，圍繞深化“雙隨機”環(huán)境執(zhí)法抽查工作，市生態(tài)環(huán)境局先后開展了“治霾衛(wèi)藍”“治污凈水”等十幾個專項檢查行動。共檢查企業(yè)1285家次，出動執(zhí)法人員2890余人次，實施行政處罰178起，受理的1135件環(huán)境信訪案件均得到妥善處理。二是加大環(huán)境安全監(jiān)管。深化網(wǎng)格化監(jiān)管，圍繞污水處理、大氣治理、重點行業(yè)開展了專項執(zhí)法行動，環(huán)境污染整治取得階段性成果。比如，水環(huán)境保護方面，2018年，我市加大了黑臭水體治理力度，完成大乘寺滯水池整治，中心城區(qū)其余4處黑臭水體整治也初見成效。三是重點開展中央環(huán)保督查“回頭看”和農業(yè)農村專項督察。針對中央第三環(huán)保督查組在2018年6月“回頭看”中反饋的問題，制定了整改方案，對發(fā)現(xiàn)的問題逐項制定整改措施，明確任務書、路線圖、時間表和責任人。建立了調度、督查、考核工作制度和約談、提醒、責任追究工作機制。

（三）提升司法保障水平。2019年4月，齊齊哈爾市中級人民法院掛牌成立環(huán)境資源審判庭，專門處理全市范圍內涉環(huán)境資源類糾紛案件，通過專業(yè)化的環(huán)境資源審判確保最嚴格的源頭保護、損害賠償和責任追究制度的落實。審判庭的掛牌彰顯了司法系統(tǒng)發(fā)揮司法保障服務職能、加大生態(tài)環(huán)境資源類案件審理力度的決心和態(tài)度，為今后更好的進行環(huán)境資源類案件審理提供了保障。2019年，市檢察院擬定了涉及環(huán)境資源類案件公益訴訟的意見（征求意見稿），以期結合我市實際更好地落實國家、省相關方面要求，使有關部門在環(huán)保公益訴訟方面的工作開展更加順暢協(xié)調。

（四）積極開展生態(tài)環(huán)境法治宣傳教育。近兩年，我市積極開展生態(tài)環(huán)境宣傳教育活動，不斷加大宣傳力度、擴大社會覆蓋面。一是舉辦廣場主題宣傳活動，以設立宣傳畫板、發(fā)放環(huán)保知識手冊、設立咨詢臺現(xiàn)場講解環(huán)保法律法規(guī)等形式傳播生態(tài)環(huán)保理念。二是邀請環(huán)保專家現(xiàn)場講座提升生態(tài)保護能力，如邀請清華大學環(huán)境學院教授、浙江大學法學院教授來我市舉辦生態(tài)文明與環(huán)境保護相關專題講座。三是通過環(huán)保書法繪畫比賽等活動，深化大、中、小學環(huán)境教育，從娃娃抓起培養(yǎng)生態(tài)環(huán)境意識。四是通過信息技術優(yōu)勢，利用微信、微博等新媒體傳播快、范圍廣特點，發(fā)布環(huán)保相關信息，發(fā)揮輿論宣傳作用，2018年發(fā)布量達1600條。

雖然齊齊哈爾在保護生態(tài)環(huán)境方面做了一些努力、取得了一些成效，但諸如水土流失、空氣污染等環(huán)境問題并未徹底根治，尤其是2018年，中央環(huán)保督察指出了齊齊哈爾市存在的污泥露天存放、電石渣堆存、黑臭水體等環(huán)保問題，這就要求我們進一步加大治理力度，更好探索法治化方式的運用。

三、加強齊齊哈爾生態(tài)環(huán)境治理的法治措施

提升生態(tài)環(huán)境保護質量，要建立起推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好發(fā)展的運轉機制，堅持生態(tài)立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督一體抓，突出全面性和完整性。

（一）發(fā)揮立法引領導向作用。生態(tài)環(huán)境保護與治理的地方性立法是生態(tài)環(huán)境法治建設的一項基礎性工作，是依法規(guī)范生態(tài)治理的前提，這個過程要注意兩個問題：一是要注意地方立法放水問題。2017年7月，中央就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出《通報》，對加強生態(tài)立法以及嚴格實施生態(tài)法律法規(guī)的重要性表明了嚴正立場，明確指出了祁連山生態(tài)環(huán)境問題中的一項最突出的問題就是有關立法部門在立法層面為破壞生態(tài)行為“放水”。地方立法在保護和落實區(qū)域生態(tài)環(huán)境方面的作用是必不可少的，但立法質量的高低、立法理念是否正確等更為重要，《通報》中總結出的問題及反映的類似教訓是必須要注意的。完善地方立法，不僅要在科學性、實用性上下功夫，還要注意與國家立法的銜接，不能對國家法律做不當變更，更不能偏離保護生態(tài)環(huán)境的初衷，要確保立法始終服務于生態(tài)建設。二是要注意立法偏虛的問題。立法偏“虛”是指法律規(guī)定在一定程度上比較籠統(tǒng)，缺乏實質性、可操作性的內容，如只規(guī)定義務性條款，卻缺少相應的法律責任條款，或雖然規(guī)定了法律責任，卻沒有規(guī)定啟動追責的程序，這些都是立法偏虛的表現(xiàn)，要注意避免。同時地方立法要在生態(tài)環(huán)境保護與促進經濟發(fā)展、城市生態(tài)與農村環(huán)境方面做好平衡，以公平為原則，確保城鄉(xiāng)環(huán)境利益，不以犧牲一方的利益為另一方謀求發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境質量整體提升。

（二）規(guī)范生態(tài)環(huán)保執(zhí)法活動。嚴格落實好國家生態(tài)環(huán)保方面的具體要求，發(fā)現(xiàn)并及時整改存在的問題，才能逐步實現(xiàn)齊齊哈爾生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的目標。一是要敢于動真碰硬。下決心、出重拳懲治違法行為，對于長期存在的治理難題，更要通過嚴肅嚴厲的執(zhí)法，震懾違法企業(yè)和個人，消除生態(tài)文明領域的地方保護主義，回應人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的期待。確保地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的綜合決策能夠執(zhí)行落實到位。二是要加強農村執(zhí)法力量。學習浙江“千村示范、萬村整治”經驗，全面落實《齊齊哈爾市農村人居環(huán)境整治三年行動方案》，以農村垃圾、污水處理、廁所革命和村容村貌為重點，綜合整治農村環(huán)境。既嚴格控制城市污染向農村有害化轉移，又要防止農村有毒有害農副產品等污染向城市輸出。良好生態(tài)環(huán)境的構建中，政府、市場、企業(yè)等不同主體要發(fā)揮各自的職能。其中，政府作為環(huán)境公共產品的決策者，應當綜合加強環(huán)境引導、調配和監(jiān)管職能。編制完成《齊齊哈爾市生態(tài)環(huán)境總體規(guī)劃》，加快完成環(huán)境質量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單的編制工作，構建分區(qū)管控體系，打好藍天、碧水、黑土“三大保衛(wèi)戰(zhàn)”。

（三）加強司法審判能力建設。生態(tài)環(huán)境案件一般較為復雜，審理過程涉及到環(huán)境資源司法的專門化與普通化相結合的問題，很多細節(jié)問題國家層面也在探討，這就對審判人員的依法審理提出了更高的要求。齊齊哈爾市中級人民法院雖然已經成立了環(huán)境資源審判庭，專門處理涉環(huán)境資源訴訟案件，但該庭成立時間短，目前只是框架與成員搭建起來了，還沒有真正審理過相關案件，處理復雜案件的能力和效果，需要時間來檢驗和反饋。未來無論案件數(shù)量多少、復雜性如何，都要未雨綢繆，在提升審判人員理論與實踐能力上下功夫。要加大業(yè)務培訓力度，尤其是對最高院及其他地區(qū)發(fā)布的相關典型案件，要仔細研究，以大量的司法案例實踐總結的經驗、反映出的問題為抓手，使審判人員快速掌握生態(tài)環(huán)保相關法律法規(guī)，深入理解蘊含在其中的法治精神和理念，為日后公平公正處理環(huán)境資源類案件做好準備。需注意的是，對污染環(huán)境和破壞生態(tài)的案件，司法機關要有擔當?shù)木?，該立案的堅決依法立案，該判決的堅決依法判決，要杜絕因環(huán)境問題的復雜性、牽扯面廣等原因導致的立案難的問題，要真正保障污染受害者、生態(tài)受損人的訴權。

（四）培育公眾生態(tài)環(huán)保法治意識。法律制度的科學、嚴格與規(guī)范，為執(zhí)法司法行為提供了前提保障。但生態(tài)環(huán)境的最終改善離不開全社會的共同努力和參與。一方面，政府要加大生態(tài)環(huán)保法治宣傳教育力度。一是建立以案釋法制度，通過身邊案件教育身邊人，引導群眾知法懂法，自覺自愿守法。二是在市、縣主要新聞媒體曝光環(huán)境違法案件及處置結果，讓環(huán)境執(zhí)法、司法活動走進公眾視野。三是豐富宣傳方式及手段，在繼續(xù)用好傳統(tǒng)宣傳方式的同時，借助微信、APP等新媒體平臺，普及生態(tài)科學知識和政策法律。另一方面，領導干部要發(fā)揮帶頭作用。環(huán)保法治意識的提升是一個長期的、潛移默化的過程，領導干部應走在群眾的前列。領導干部正確履行生態(tài)保護職責、帶頭遵守環(huán)境的行為更具說服力，要從“講政治”高度去認識和理解生態(tài)環(huán)境建設的重要性，提高政治站位。

【基金項目：齊齊哈爾市哲學社會科學規(guī)劃項目研究成果，項目編號：QSX2018-14YB】

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