王雨蓉　陳利根　陳歆

摘要?探索流域生態(tài)補償是推進生態(tài)文明建設、依靠制度保護環(huán)境的重要舉措。當前，流域生態(tài)補償制度正在廣泛地改變流域生態(tài)環(huán)境和流域水資源利用的使用方式。不過，該制度受到復雜規(guī)則體系的約束，這些規(guī)則以及規(guī)則采取的形式，可能會對該制度的最終結(jié)果產(chǎn)生關(guān)鍵影響。本文從制度分析與發(fā)展（IAD）框架出發(fā)，討論流域生態(tài)補償?shù)膽靡?guī)則體系，剖析我國首個跨區(qū)域上下游橫向生態(tài)補償機制的試點項目——新安江生態(tài)補償，分析有可能實現(xiàn)持續(xù)利用流域生態(tài)系統(tǒng)服務的應用規(guī)則，及其在流域生態(tài)補償中的邏輯關(guān)系和具體表現(xiàn)，并從效率、公平、問責、適應性四個方面對規(guī)則進行評估。研究表明，流域生態(tài)補償規(guī)則體系為規(guī)定補償主體、增加生態(tài)系統(tǒng)服務額外性、界定生態(tài)補償?shù)臈l件性、調(diào)節(jié)利益分配以及與其他社會目標相適應等行為提供了普遍遵循的規(guī)則，為解決流域生態(tài)補償中存在的一般性問題提供解決方向。新安江實踐表明，位置規(guī)則明晰補償主體和責任、邊界規(guī)則選擇參與者標準、選擇規(guī)則規(guī)定允許的行動集合、償付規(guī)則創(chuàng)新補償渠道和分級制裁，是跨區(qū)域流域生態(tài)補償機制建立的基石;信息規(guī)則確定可用完整的信息、聚合規(guī)則適當放權(quán)于當?shù)鼐用?、范圍?guī)則建立與流域匹配的管理機構(gòu)，是促進流域生態(tài)補償持續(xù)性的重要因素。通過創(chuàng)造責任共擔的多元職位規(guī)則，改進市場化的邊界規(guī)則和償付規(guī)則，建設多元化、市場化的流域生態(tài)補償制度，形成有效的補償規(guī)則體系，將有利于流域生態(tài)補償制度在更大范圍、更廣領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)成功應用。

關(guān)鍵詞?流域生態(tài)補償;應用規(guī)則;制度分析與發(fā)展框架;新安江

中圖分類號?X321

文獻標識碼?A?文章編號?1002-2104（2020）01-0041-08?DOI：10.12062/cpre.20190803

生態(tài)補償制度建設是生態(tài)文明制度改革的重點任務之一。流域生態(tài)補償作為生態(tài)補償理論和實踐中創(chuàng)新最多的領(lǐng)域[1]，是依據(jù)流域所在的物質(zhì)自然屬性、社會經(jīng)濟背景和人口情況等條件，構(gòu)建促進流域資源可持續(xù)供給的一種環(huán)境治理制度。制度本質(zhì)上是規(guī)則體系，通過激勵或約束對社會經(jīng)濟主體互動行為進行了確定和限制[2]。流域生態(tài)補償?shù)囊?guī)則體系既是流域生態(tài)補償參與者的行為準則，也是實施生態(tài)補償能夠達到預期效果的重要保障，用來確定參與者、允許參與的條件、如何支付監(jiān)管以及規(guī)范其他行為。學者們充分強調(diào)了規(guī)則在流域生態(tài)補償中的作用和重要性

[3-4]，討論參與者如何在不同治理層面和規(guī)則框架下相互配合[5]，如何適應從現(xiàn)階段單一的政府管理向多元化的共同治理轉(zhuǎn)變、激勵多個利益相關(guān)者共同參與[6-7]，以提高流域生態(tài)補償效率的問題。但目前對流域生態(tài)補償規(guī)則的詮釋多是圍繞法律法規(guī)等正式規(guī)則[8]，并沒有釋放出規(guī)則的激勵作用，需要更多關(guān)注“什么規(guī)則在使用（rules-in-use）”[9]。因此，對以應用規(guī)則的制度安排為重點的流域生態(tài)補償進行分析，有助于提高對生態(tài)補償制度與實施效果之間關(guān)系的理解，明晰流域治理中復雜協(xié)調(diào)與合作背后的“黑匣子”，從而指導流域生態(tài)補償實踐。那么在流域生態(tài)補償?shù)恼Z境下，應該建立怎樣的規(guī)則？又是哪些應用規(guī)則最有可能促進流域生態(tài)補償項目達到預期效果呢？為了嘗試回答這些問題，本文將制度分析與發(fā)展（Institutional Analysis and Development， IAD）框架[10]作為理論出發(fā)點，討論流域補償應用規(guī)則體系，運用該組規(guī)則剖析新安江流域上下游橫向生態(tài)補償機制，分析該項目遵從和缺失的規(guī)則并對其評估，最后在該案例的基礎上討論流域生態(tài)補償規(guī)則體系完善和發(fā)展方向。

1?流域生態(tài)補償及其規(guī)則的特征：基于IAD

框架的剖析

IAD框架是從上千個公共池塘資源治理的案例中整理并逐步發(fā)展的理論框架[11]，已成為公共品供給領(lǐng)域的經(jīng)典分析框架，適用于公共品和公共池塘資源的政策研究[12]。雖然學界從IAD框架的理論視角對流域生態(tài)補償?shù)难芯枯^少，但兩者之間具有某種契合性。首先，從研究對象來看，IAD框架主要用于研究公共池塘資源治理問題，流域生態(tài)補償最主要目的是增加流域生態(tài)系統(tǒng)服務，流域生態(tài)系統(tǒng)服務也是一種具備非排他性和競爭性的公共池塘資源，因此在分析對象上具有一致性。其次，從研究要求來看，流域生態(tài)補償是綜合多角度、多層面的問題[13]，選擇IAD框架更有利于全面系統(tǒng)地把握流域生態(tài)補償?shù)闹贫劝才牛苊庵粡娬{(diào)某一方面而忽略其他制度安排，導致低估流域生態(tài)補償?shù)膹碗s性。

1.1?IAD框架的規(guī)則及解釋

IAD框架始于一系列可能影響行動舞臺的外部變量——自然/物質(zhì)條件、共同體屬性、應用規(guī)則[9]，如圖1所示，在給定外部變量的條件下，行動者根據(jù)行動情境建立相互作用的模式，在此模式下產(chǎn)生的結(jié)果反過來作用于下一輪互動，有時可能影響外部變量。

IAD框架在結(jié)構(gòu)上詳細規(guī)定了一系列管理公共池塘資源的規(guī)則[15]，既有利于把規(guī)則和具體要素聯(lián)系起來，也有利于辨析每個規(guī)則在現(xiàn)實情境里承擔的功能。從圖1可見，單一規(guī)則具有明顯獨立性，不同規(guī)則通過影響參與者的行動決策而產(chǎn)生不同的后果，形成以參與者與其互動行動為中心的治理結(jié)構(gòu)和完整的規(guī)則體系。七類規(guī)則中，職位規(guī)則界定了可能的利益相關(guān)者，邊界和選擇規(guī)則規(guī)定了參與者活動條件，聚合、范圍與信息規(guī)則為參與者行動提供可能的工具選擇，償付規(guī)則直接激勵或約束參與者行動。這些規(guī)則構(gòu)成了協(xié)調(diào)不同生態(tài)補償參與者利益分配關(guān)系、利益獲取關(guān)系和利益保障關(guān)系的現(xiàn)實機制，并且只有合理的規(guī)則設計，才可能形成合理的激勵機制協(xié)調(diào)行動者間的利益關(guān)系[16]。

1.2?流域生態(tài)補償應用規(guī)則的特征及解構(gòu)

流域生態(tài)補償應用規(guī)則的特征需要從兩方面考慮：首先從流域生態(tài)系統(tǒng)服務的公共池塘資源特性和流域的特征出發(fā)，規(guī)則具有明顯的治理復雜性和流域物理屬性;其次從規(guī)則的特征出發(fā)，順序性和問題導向性是規(guī)則的必備條件。根據(jù)這兩方面的內(nèi)容，流域生態(tài)補償應用規(guī)則具體剖析如下。

（1）流域生態(tài)系統(tǒng)服務具有公共池塘資源的特點。首先，流域是一個經(jīng)濟地理系統(tǒng)，其生態(tài)系統(tǒng)服務是區(qū)域共享的、非排他性資源。流域生態(tài)補償?shù)闹贫冉Y(jié)構(gòu)是區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系，必須明確規(guī)則是如何影響上下游參與者互動的激勵機制和模式以及該情境下所取得的結(jié)果。其次，流域生態(tài)系統(tǒng)服務具有競爭性。如果上游污染了流域，下游就無法享有良好的生態(tài)系統(tǒng)服務。而且這種競爭性是從上游到下游單向的流動擴散，應當考慮設計的規(guī)則如何讓上游在提供生態(tài)系統(tǒng)服務的同時，避免下游“搭便車”行為。

（2）應用規(guī)則帶有明顯的流域物理屬性。位置規(guī)則中，流域生態(tài)系統(tǒng)服務提供者（上游）和購買者（下游）是由流域本身定義;邊界規(guī)則中，流域地理條件會成為構(gòu)成流域生態(tài)補償?shù)幕具吔?聚合規(guī)則和選擇規(guī)則中，處于流域位置不同決定參與者擁有不同程度的決策，決定他們采取何種流域土地利用方式的行為;償付規(guī)則中，如果上游沒有得到下游用戶的激勵，前者可能沒有動力在其決策中考慮下游利益，做出有利于下游的行為。

（3）應用規(guī)則的設計遵從一定的順序。流域生態(tài)補償規(guī)則的設計受項目引導并有優(yōu)先順序，如圖2所示。職位規(guī)則和邊界規(guī)則解決“誰補誰”的問題，在補償項目初期需要加以規(guī)劃各個利益相關(guān)者和他們的行動邊界。之

圖1?IAD框架與規(guī)則體系

來源：根據(jù)奧斯特洛姆關(guān)于IAD框架的文獻資料整合而成，參見文獻[14]。

后據(jù)此確定選擇規(guī)則和償付規(guī)則以明確流域生態(tài)補償“怎么補”，規(guī)定參與者的土地利用方式、生產(chǎn)方式和生活方式以及相關(guān)的生態(tài)、經(jīng)濟和社會收益。再考慮范圍規(guī)則、聚合規(guī)則的設定，信息規(guī)則在整個過程都發(fā)揮作用。最后這些規(guī)則在激勵或約束項目的過程中對結(jié)果進行評估，重新設計職位規(guī)則、邊界規(guī)則、選擇規(guī)則、償付規(guī)則等規(guī)則，調(diào)整整個流域生態(tài)補償制度。

（4）應用規(guī)則具有問題導向性。生態(tài)補償需要解決界定利益相關(guān)方、確定補償標準和制定補償方式等關(guān)鍵問題[17]，這也是流域生態(tài)補償規(guī)則需要解決的問題?？傮w上，流域生態(tài)補償所建立的規(guī)則體系，應當為流域生態(tài)系統(tǒng)服務產(chǎn)權(quán)界定、利益相關(guān)者的行為和責任以及利益關(guān)系的協(xié)調(diào)提供普遍遵循的規(guī)定，為解決流域生態(tài)補償中存在的一般性問題提供解決的方向。由于規(guī)則本身的不同，不同規(guī)則所要解決的問題也不相同，具體如表1所示。

2?案例研究：新安江流域上下游橫向生態(tài)補

償應用規(guī)則

在流域生態(tài)補償應用規(guī)則解構(gòu)的基礎上，我們檢查了一個給定行動情境下的流域生態(tài)補償應用規(guī)則，即2012—2018年中國新安江流域上下游橫向生態(tài)補償機制（下面簡稱“新安江生態(tài)補償”）。通過對該案例研究可以幫助我們識別流域生態(tài)補償中存在的具體應用規(guī)則，發(fā)現(xiàn)促進流域生態(tài)系統(tǒng)服務可持續(xù)產(chǎn)出的應用規(guī)則，審查因為缺乏相應規(guī)則導致生態(tài)補償出現(xiàn)的問題，評估應用規(guī)則對整個補償結(jié)果的影響。

2.1?案例簡介

新安江發(fā)源于安徽黃山市休寧縣，是浙江省最大的入境河流，其水質(zhì)直接影響下游千島湖。2008年財政部、環(huán)保部著手在新安江流域推動跨省生態(tài)補償。新安江生態(tài)補償大致經(jīng)歷七個階段：概念化階段（2008—2010），實施前的談判階段（2010—2012），第一輪試點實施階段（2012—2014），談判階段（2015），第二輪試點實施階段（2015—2017），兩省達成共識階段（2017），第三輪試點實施階段（2018—2020）。計劃概念始于之前的舉措無法很好地改善新安江水質(zhì)，需要轉(zhuǎn)換方向進行新的嘗試，流域生態(tài)補償制度走入政府視野。第一輪結(jié)束后針對水質(zhì)考核指標兩省產(chǎn)生分歧，安徽要求提高補助標準，浙江要求提高水質(zhì)標準，中央政府介入之后再次達成了第二輪試點的共識。第二輪結(jié)束后兩省自發(fā)為主達成共識，簽訂第三輪試點的協(xié)議，至此新安江生態(tài)補償從試點逐步走向常態(tài)化。為討論新安江生態(tài)補償中應用規(guī)則的使用情況和結(jié)果，我們收集的數(shù)據(jù)及其來源如下。

（1）新安江生態(tài)補償?shù)囊?guī)章制度和政策文件，數(shù)據(jù)來源是黃山市財政局、水利局等政府機構(gòu)官方網(wǎng)站。

（2）新安江生態(tài)補償?shù)男侣剤蟮篮晚椖窟M展，數(shù)據(jù)來源是報紙、網(wǎng)站及新安江流域生態(tài)建設保護局。

（3）新安江生態(tài)補償?shù)木唧w工作、制度內(nèi)容和利益相關(guān)者的態(tài)度，數(shù)據(jù)來源是政府工作人員的訪談。在2017年6月、2018年8月、2019年3月、2019年7月分別對黃山市新安江流域生態(tài)建設保護局政府工作人員進行了四次訪談，訪談的形式包括面談、電話和網(wǎng)絡訪問（微信），訪談的內(nèi)容包括新安江生態(tài)補償建設的兩省協(xié)商情況、新安江流域生態(tài)建設保護局的構(gòu)成及發(fā)展情況、兩輪生態(tài)補償實施效果、監(jiān)管情況和面臨的主要困難等。

2.2?新安江生態(tài)補償規(guī)則及效果分析

2.2.1職位規(guī)則構(gòu)建利益相關(guān)者的制度結(jié)構(gòu)，賦予每個職位相應的職責新安江生態(tài)補償中有提供者（安徽省政府、黃山市政府）、使用者（浙江省政府、杭州市政府）、中介者（中央政府）、監(jiān)督者（兩省聯(lián)合監(jiān)測人員），各個職位明確，且彼此之間有溝通平臺，打造了一個堅實的制度結(jié)構(gòu)，有效創(chuàng)造了行動主體需要承擔的職責。

中央政府在該案例中不僅是中介者，而且也是購買服務的使用者。首先，作為中介者中央政府能有效減少生態(tài)補償建立的時間。兩輪協(xié)商時間的縮短證明流域生態(tài)補償制度建立的過程往往是路徑依賴的。而且由于整個協(xié)議都在中央政府的指導和仲裁下執(zhí)行，使得兩省都進入一種以生態(tài)壞境的改善為競賽標準的“晉升錦標賽”模式[18]。其次，在前兩輪補償里中央政府也是使用者。只有兩省達成協(xié)議，中央政府才會補償安徽，激勵了安徽想要達成協(xié)議的愿望。同時中央政府的補償是一種約束信號，緩解了浙江對安徽拿到資金卻未認真治理的擔憂。中央政府既是中介者也是使用者，能夠有效地提供激勵和約束共存的合同機制。

新安江生態(tài)補償中使用者和提供者同為監(jiān)督者。水質(zhì)指標由皖浙兩省聯(lián)合監(jiān)測，監(jiān)測結(jié)果需要得到雙方認可。使用者自己參與日常監(jiān)管是很多研究認為影響生態(tài)補償可持續(xù)性的重要因素[19]。這條職位規(guī)則也印證了研究結(jié)論。

2.2.2?邊界規(guī)則決定進入標準和退出標準，提高生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)性

流域地理位置是選擇參與者的天然邊界。在直接影響流域生態(tài)系統(tǒng)服務供給的行動上，邊界規(guī)則視新安江流域地理位置選擇參與者進入，現(xiàn)實中流域附近的所有村莊集體幾乎都納入生態(tài)補償?shù)倪吔缰畠?nèi)。這種進入標準雖能直接簡單地將流域附近的參與者納入進來，但沒有考量參與者的進入意愿和能力。在維護生態(tài)系統(tǒng)服務的相關(guān)行動上，邊界規(guī)則體現(xiàn)在盡量選擇更為貧困的群體。對于選擇村莊垃圾處理、打撈隊的成員，當?shù)卮寮w會挑選那些更為貧困的人群，一方面是這些工作提供工資和補助，貧困人群進入意愿高;另一方面是與范圍規(guī)則配合，以期達到緩減貧困這一潛在目標。

邊界規(guī)則通過政治手段建立了高壁壘的退出成本，促使提供者能夠有長期維護生態(tài)系統(tǒng)服務的可持續(xù)性。雖然在邊界規(guī)則中沒有明確出現(xiàn)退出條件，但是中央政府不斷給予新安江生態(tài)補償試點以高度的政治肯定，導致黃山市政府出于政績要求很難退出對新安江的治理與保護。而且在實施補償?shù)倪^程中，市政府業(yè)已投入大量資金，需要時間將經(jīng)濟成本轉(zhuǎn)化為生態(tài)收益。

2.2.3?選擇規(guī)則規(guī)定容許的土地利用方式，增加生態(tài)系統(tǒng)服務的產(chǎn)出

基于提高水質(zhì)的選擇規(guī)則要求，根據(jù)地區(qū)位置、承擔的生態(tài)功能、經(jīng)濟社會屬性，以項目的形式限制特定土地的使用方式，并鼓勵或（和）禁止參與者的相關(guān)行動。休寧縣作為水源地，主要行動有禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場（戶）集中關(guān)停搬遷等，充分保障用水安全，保護和改善生態(tài)環(huán)境;不同規(guī)則名稱規(guī)則針對流域生態(tài)補償?shù)膯栴}?規(guī)則的基本構(gòu)成?職位規(guī)則流域生態(tài)補償主體不清晰參與者類型界定參與者職能界定邊界規(guī)則流域生態(tài)補償參與者標準的選擇流域生態(tài)補償客體產(chǎn)權(quán)的復雜性流域的地理位置邊界生態(tài)補償參與者條件界補償合同的形式與內(nèi)容界定選擇規(guī)則行動能否增加生態(tài)系統(tǒng)服務額外性特定生態(tài)系統(tǒng)服務/土地利用方式選擇聚合規(guī)則決策權(quán)難以平衡流域生態(tài)補償是否公平流域當?shù)鼐用駞⑴c決策的程度多個流域生態(tài)補償參與者組成的決策機制范圍規(guī)則預期目標效果不顯著基于生態(tài)系統(tǒng)服務還是基于活動類型進行支付流域生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務的代理指標選擇流域管理機構(gòu)與流域的地理范圍匹配生態(tài)補償實施的經(jīng)濟估值與社會影響評估信息規(guī)則上下游信息不對稱流域生生態(tài)系統(tǒng)服務基線選擇流域生態(tài)系統(tǒng)服務的信息公開流域生態(tài)補償目的的清晰流域生態(tài)補償參與者的互動償付規(guī)則流域生態(tài)補償?shù)臉藴柿饔蛏鷳B(tài)補償?shù)男柿饔蛏鷳B(tài)補償資金來源多樣化、補償形式更多元對違反流域生態(tài)補償行為采取分級制裁規(guī)則于水源地的行動，歙縣是新安江中游，距離街口斷面最近的地區(qū)，所以農(nóng)業(yè)面源污染整治、農(nóng)村環(huán)境改善、河面水草垃圾打撈等項目是重點。新安江項目體系基本囊括了切斷流域污染源、控制流域污染源、讓流域恢復自凈能力等內(nèi)容，體現(xiàn)出選擇規(guī)則的層次性。

新安江生態(tài)補償?shù)倪x擇規(guī)則充分考慮到各類流域生態(tài)系統(tǒng)服務的聯(lián)動效應。在“提高水質(zhì)”的主導目標下，選擇規(guī)則不僅從“表面”上達到改善水質(zhì)的要求，而且能夠根據(jù)改善生態(tài)系統(tǒng)本身從而改變社會和不可抗力干擾的影響，當遇到人為污染和自然災害的時候，能夠通過生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力在一定程度上保障穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)服務。

2.2.4?聚合規(guī)則激勵決策混合，提高當?shù)鼐用駞⑴c保護的積極性

中國政治層級特征背景下，一般戰(zhàn)略性和綜合性的決策由國家和省政府負責。在這種情況下，新安江生態(tài)補償采取的是自上而下和自下而上決策的混合。安徽省政府和浙江省政府在最終批準和建立項目方面有著主導的決策權(quán)。同時，具體工作安排由流域上下游地方政府自主協(xié)商確定，當?shù)鼐用駴]有參與決策的通道，只能被動接受安排。

雖然政府沒有賦予村民直接參與到生態(tài)補償決策的權(quán)利，但是在提高公眾保護意識、主動參與保護方面，市政府則將具體行動制定的決策權(quán)下放給相關(guān)部門，村集體通過創(chuàng)造一些村民共同參與的活動，提高了他們的參與度，引導村民樹立保護新安江的自覺性和主動性。

2.2.5?范圍規(guī)則確立代理指標，建立與流域匹配的管理機構(gòu)

新安江生態(tài)補償基于水質(zhì)結(jié)果進行支付，而非基于保護行為，體現(xiàn)了生態(tài)補償?shù)臈l件性。有研究表明，生態(tài)補償實施期間新安江流域污染物濃度水平呈下降趨勢[20]，體現(xiàn)了范圍規(guī)則對潛在結(jié)果的影響同時，新建相關(guān)流域管理機構(gòu)以匹配流域地理范圍。黃山市專為新安江生態(tài)補償設立新安江流域生態(tài)建設保護局。它作為黃山市財政局的二級機構(gòu)，能夠依靠財政局的平臺管理與爭取資金。同時，各區(qū)縣配套設立新安江流域生態(tài)建設保護辦公室，這樣既能有效管理新安江流域在黃山行政區(qū)域內(nèi)的部分，也能不困于行政區(qū)域的桎梏而兼顧整體流域邊界，盡量實現(xiàn)流域區(qū)域和行政區(qū)域一體化管理。

2.2.6?信息規(guī)則確定可用信息的完整，采取合適的方式增加信息透明度

生態(tài)系統(tǒng)服務信息有利于建立生態(tài)補償基線，評估新安江生態(tài)補償?shù)膶嵤┬Ч?。新安江生態(tài)補償中，由科學團體和監(jiān)測站共同搭建的新安江流域數(shù)據(jù)庫，能夠說明新安江水質(zhì)、水量等關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)服務的生態(tài)條件和變化過程。

以項目為主的新安江生態(tài)補償中發(fā)布項目信息的方式是在市政府門戶網(wǎng)站上予以公示，提高新安江流域綜合治理項目推進的透明度，項目驗收增加審計報告和環(huán)評報告，紀委全程跟蹤，增加信息的可信度。另外，開通微信平臺、開展常態(tài)化公益宣傳、進行志愿服務等活動，完善信息溝通平臺，積極建立與居民的溝通方式，幫助他們能夠意識到自己的生活受到生態(tài)補償?shù)闹苯雍烷g接影響，為提高當?shù)鼐用癖Ｗo流域的意識上做出了努力。

2.2.7?償付規(guī)則決定補償模式、創(chuàng)新補償渠道，加入分級制裁的行政手段鞏固成果

新安江生態(tài)補償?shù)膬敻兑?guī)則采取“縱橫雙向”的補償方式，并且從“一刀切”的支付規(guī)則向多樣化的支付規(guī)則過渡。首先，償付規(guī)則強調(diào)基于水質(zhì)的補償，試點一度也被冠以“億元對賭水質(zhì)”的名稱，浙江和安徽確立了利用價格機制實現(xiàn)相關(guān)主體的資源以及信息的協(xié)調(diào)的償付規(guī)則。其次，從第三輪開始嘗試更多的非資金補償，比如讓黃山加入杭州都市圈，以產(chǎn)業(yè)互補幫助黃山市加快實現(xiàn)綠色經(jīng)濟發(fā)展。

由于補償資金遠少于投入，黃山市在資金渠道進行了一些值得借鑒的創(chuàng)新。一方面，爭取亞洲開發(fā)銀行的貸款、申報國家山水林田湖生態(tài)修復工程試點等，引導更多的金融資本投入到新安江生態(tài)補償。另一方面，設立新安江綠色發(fā)展基金和成立新安江綠色發(fā)展有限公司，通過市場機制引入社會資本服務生態(tài)建設和社會經(jīng)濟發(fā)展。在第三輪新安江生態(tài)補償協(xié)議中，首次明確鼓勵和支持補償專項資金可以用于市場化手段引導社會資本投入。

除了經(jīng)濟導向的償付規(guī)則外，新安江生態(tài)補償還制定了“考核指標-行政問責-法律制裁”的分級懲罰規(guī)則。黃山市是安徽省唯一不考核工業(yè)化率的城市，從第一輪生態(tài)補償開始就降低對其GDP考核權(quán)重，加大生態(tài)環(huán)?？己藱?quán)重;黃山市建立嚴格的河長問責機制，設立細致的河長考核指標，對于考核不合格的予以通報批評，更嚴重的行為實行“一票否決”;最后，加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，對非法采砂、非法排放等行為在法律上加以強調(diào)。

2.3?對案例應用規(guī)則的進一步思考

根據(jù)新安江的實施效果，結(jié)合IAD框架評估中的經(jīng)濟效率、公平、問責制、適應性等標準[9]，對新安江生態(tài)補償?shù)囊?guī)則體系進行評估。

2.3.1?規(guī)則效率評價

衡量流域生態(tài)補償“效率”的指標一般有兩個，一是額外性，二是成本有效性。在一定的預算約束下，增加盡可能多的額外性，即增加每單位支付的最大生態(tài)系統(tǒng)服務[21]。

從這個角度考察，選擇規(guī)則有效地建立了以提高水質(zhì)為目標的行動層次，比較全面地覆蓋了增加額外性的各類行動。根據(jù)新安江流域生態(tài)建設保護局提供的數(shù)據(jù)，從2010—2016年新安江流域主要污染物COD、NH3-N排放量分別減少2 341t和377t。償付規(guī)則引導社會資本加大生態(tài)投入，創(chuàng)新資金籌措機制，發(fā)揮好補償資金的引導和放大作用，截至2017年底，新安江生態(tài)補償完成投資120.6億元，試點資金35.8億元，放大效應是3.35倍。但較為遺憾的是新安江生態(tài)補償范圍規(guī)則沒有重視生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟價值范圍，只有投入的成本能夠帶來現(xiàn)金流，生態(tài)補償項目才有可能持續(xù)。

2.3.2?規(guī)則公平評價

規(guī)則的公平有兩重含義，一是從生態(tài)系統(tǒng)服務中受益的人群應當承擔該受益的成本，即融資均衡達成的公平。二是對較為貧困的人群進行再分配的公平。滿足兩者其一的規(guī)則我們即認為它是公平的。

邊界規(guī)則重視再分配的公平，明確讓貧困人群進入生態(tài)補償內(nèi)。根據(jù)新安江流域生態(tài)建設保護局的數(shù)據(jù)來看，2017年度黃山市安排財政補助150萬元，涉及貧困戶486戶，項目解決2 790多名農(nóng)村人口就業(yè)。償付規(guī)則通過融資均衡達成公平這項標準，因為從新安江生態(tài)補償獲益的人群都付出了應該承擔該獲益的成本。使用者付出補償資金，得到了上游的良好水質(zhì);提供者犧牲了經(jīng)濟發(fā)展（據(jù)統(tǒng)計黃山市關(guān)停污染企業(yè)170多家，否定外來投資規(guī)模達160億），得到了社會效益（入選全國十大改革案例）和制度效益（試點工作上升為國家級試點）。不過，聚合規(guī)則在融資均衡達成的公平這項評估標準的表現(xiàn)是不滿意的，因為當?shù)鼐用癫]有參與決策。如何讓村民參與到?jīng)Q策中，以什么樣的形式參與是下一步應當考慮的。

2.3.3?問責制評價

問責制評價代表著行動能否有明確的責任人。職位規(guī)則的功能之一是創(chuàng)造監(jiān)督，新安江生態(tài)補償中提供者和使用者都參與監(jiān)督，不僅有利于建立以雙方普遍認同為基礎的長期信任，而且能提高生態(tài)補償項目的可持續(xù)性。此外，有的學者擔心一旦面臨嚴重的突發(fā)性跨界污染，沒有權(quán)威體制約束的合作雙方就會耗時耗力再重新談判[22]。在該案例中，中央政府的定位能有效解決問題。中央政府兼職使用者時，既能激勵利益相關(guān)者進入生態(tài)補償，也能約束提供者可能存在的道德風險。選擇規(guī)則能準確定位項目責任人，并且項目管理嚴格，對所有的試點項目實行紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督檢查。償付規(guī)則改變政績考核指標、河長制的行政問責等分級規(guī)則能夠有效地追究當事官員的責任。這些規(guī)則的信息都在信息規(guī)則中得到披露，公開渠道明確，有效地聚集相關(guān)信息有助于達成增強責任的目的。

2.3.4?適應性評價

生態(tài)補償制度安排應當適應不斷變化的環(huán)境，提高項目的可持續(xù)性。在職位規(guī)則中，提供者和使用者之間有交流平臺并且交流頻率頻繁，能夠適應不斷變化的環(huán)境，應對可能出現(xiàn)的問題。范圍規(guī)則中專為新安江生態(tài)補償而設立管理機構(gòu)，流域區(qū)域和行政區(qū)域一體化管理滿足適應性的要求。選擇規(guī)則針對不同流域區(qū)域有不同的行動重點，能夠適應特定區(qū)域的具體要求。聚合規(guī)則中鼓勵村莊結(jié)合自身情況制定與流域保護相關(guān)的鄉(xiāng)約，有良好的適應性。

如表2所示，符合效率的規(guī)則有選擇規(guī)則和償付規(guī)則，它們在成本有效約束下能夠增加新安江流域的生態(tài)系統(tǒng)服務。達到公平的規(guī)則有償付規(guī)則和邊界規(guī)則，它們重視貧困人群，得到的收益都付出了應該付出的成本。職位規(guī)則、選擇規(guī)則、信息規(guī)則和償付規(guī)則均滿足問責的要求，它們指導的行為都有可以追責的主體。職位規(guī)則、選擇規(guī)則、聚合規(guī)則和范圍都表現(xiàn)出良好的適應性，能夠因地制宜制定相關(guān)規(guī)則。不過，聚合規(guī)則和范圍規(guī)則仍存在一些不足。聚合規(guī)則需要更多考慮基層的意見，范圍規(guī)則應當更多考慮經(jīng)濟效率。

3?流域生態(tài)補償應用規(guī)則的改進建議

新安江生態(tài)補償作為我國第一個跨區(qū)上下游橫向生態(tài)補償?shù)脑圏c項目，一系列規(guī)則建設促進了項目的生態(tài)系統(tǒng)服務供給，同時達到了其他社會目標。為使流域生態(tài)補償制度在更大范圍、更廣領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)成功應用，提出如下有助于生態(tài)補償應用規(guī)則改進的相關(guān)建議。

3.1?創(chuàng)造責任共擔的多元職位規(guī)則

職位規(guī)則是規(guī)則體系的基石。實際上目前中國流域生態(tài)補償多是政府主導的管理模式，缺乏多主體“治理”，需要多元化的職位規(guī)則[23]，加入中介者、監(jiān)督者和其他非政府組織共同合作、分擔流域治理的責任。其中，中介者的職位并非一定是政府。隨著流域生態(tài)補償機制在中國逐漸成熟，政府的職位和功能會由提供者、使用者向中介者、監(jiān)督者轉(zhuǎn)變，提供者、使用者的職位和責任會逐漸由自來水公司、飲用水公司等水資源用戶來承擔。

3.2?建立市場化的邊界規(guī)則和償付規(guī)則

借助市場的力量改進生態(tài)補償是當下生態(tài)補償機制建設最重要的新擴展。首先，邊界規(guī)則可以采用市場化的方式（如合同拍賣或招標）激勵投標人提交更接近其真實服務成本的投標，用此方式選擇的參與者既有進入意愿也有進入能力。其次，多數(shù)補償項目面臨的普遍問題是資金不足。償付規(guī)則需要深度創(chuàng)新，創(chuàng)新的方式之一就是積極探索生態(tài)系統(tǒng)服務的價格機制，在市場中把生態(tài)系統(tǒng)服務這一“產(chǎn)品”明確定價。比如對流域生態(tài)系統(tǒng)服務的類型進行細分，讓使用者對不同的服務分別購買。

3.3?打造多層次的選擇規(guī)則和定位準確的范圍規(guī)則

流域生態(tài)系統(tǒng)服務相互關(guān)聯(lián)，選擇規(guī)則應體現(xiàn)層次結(jié)構(gòu)。特定流域生態(tài)系統(tǒng)服務的組合選擇規(guī)則需在整個補償過程中不斷增補。以水質(zhì)生態(tài)系統(tǒng)服務為例，提高水質(zhì)最基礎的行動是激勵提供者保護水質(zhì)的行為和約束提供者污染水源的行為。之后需要改進污水處理站等基礎設施，最后可以通過增加生物多樣性等方式提高流域自凈能力。

范圍規(guī)則需要考慮使用哪些生態(tài)系統(tǒng)服務的代理指標，流域生態(tài)補償?shù)慕Y(jié)果高度依賴于生物-物理指標的有效測量。單指標考核雖然較為簡單易行，但隨著生態(tài)補償?shù)纳钊?，應當把有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)服務的信息如流域的水質(zhì)基線、流量、資源密度和變化等，更多地納入到生態(tài)補償措施中。

3.4?重視公平參與的聚合規(guī)則和加強交流的信息規(guī)則

確保當?shù)鼐用穹e極參與流域資源的規(guī)劃和管理能夠有效提高生態(tài)補償效率，較為理想的改進是受到影響的各方都有機會參與決策過程并影響結(jié)果。一方面，集體管理需要社會參與和組織，集體決策討論和決定生態(tài)補償實施的內(nèi)容能提高當?shù)鼐用竦膮⑴c度。另一方面，當?shù)鼐用駞⑴c決策是公平的體現(xiàn)，被視為對當?shù)鼐用竦囊环N正式承認，可以建立基層公眾參與機制將生態(tài)補償?shù)囊恍Q策公開討論，廣泛收集村民意愿，使村民有渠道表達意見。

由于上下游利益訴求不一致，信息交流能夠促進雙方建立互相信任的基礎，從而降低簽訂合同和維持合同的成本。流域政府可以定期召開生態(tài)補償聯(lián)席會議，實現(xiàn)責任人制度化互訪;創(chuàng)辦相關(guān)流域的論壇，建立長效的信息交流關(guān)系，吸收社會各界的意見;提高生態(tài)系統(tǒng)服務的可見度（直接或間接）來增加參與者對生態(tài)補償項目的支持，增強合作的動力。

（編輯：李?琪）

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