陳長(zhǎng)虹 劉 頌 CHEN Changhong, LIU Song

0 引言

為落實(shí)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)基本戰(zhàn)略，近年來(lái)中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了一系列文件促進(jìn)生態(tài)空間的保護(hù)和行動(dòng)方案具體化，明確在國(guó)土空間規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界3條控制線(xiàn)的落地和管控①。目前，江西、江蘇、浙江等15?。▍^(qū)、市）生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定方案已獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)正處于“落地”的關(guān)鍵階段。

但在當(dāng)前的實(shí)踐過(guò)程中，一方面3條控制線(xiàn)分頭劃定缺乏統(tǒng)一的規(guī)程、技術(shù)規(guī)范和明確的管控規(guī)則，出現(xiàn)交叉重疊現(xiàn)象，對(duì)后續(xù)的落地和規(guī)范管理帶來(lái)一定的矛盾沖突。另一方面，生態(tài)空間作為一種特殊的“社會(huì)公共產(chǎn)品”，是相關(guān)利益主體空間權(quán)益的集中反映，多元利益主體對(duì)生態(tài)空間認(rèn)知和權(quán)益之間的矛盾，造成主體行為模式與管理制度設(shè)計(jì)初衷有所偏差甚至背離。因此，協(xié)調(diào)平衡好利益主體的行為和權(quán)益，是保障生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)落地的關(guān)鍵。

1 影響生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的多元利益主體的構(gòu)成及作用力

生態(tài)空間的變化主要是通過(guò)人類(lèi)活動(dòng)來(lái)驅(qū)動(dòng)的。影響城市生態(tài)空間發(fā)展的、具有自主決策能力的人類(lèi)個(gè)體或群體，被稱(chēng)之為“主體（agents）”，是人類(lèi)改造生態(tài)空間的主觀行動(dòng)的發(fā)起者，能與其他主體以及所處的自然生態(tài)空間環(huán)境之間產(chǎn)生相互影響和作用。在具體實(shí)踐中，主體是行動(dòng)實(shí)踐的實(shí)施者和結(jié)果承擔(dān)者，不同的主體決定了實(shí)踐行動(dòng)的視角、途徑、方式和對(duì)象。主體具有適應(yīng)能力和主觀能動(dòng)性，能夠根據(jù)行為的效果修改自己的行動(dòng)規(guī)則，以便更好地適應(yīng)客觀環(huán)境。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定就是人類(lèi)進(jìn)行自我約束的行動(dòng)規(guī)則。

在生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定、落實(shí)、管理、監(jiān)督全過(guò)程中起主要作用的主體包括：

政府（各級(jí)政府及部門(mén)）、農(nóng)村集體組織、個(gè)人（主要是農(nóng)民土地承包者）、企業(yè)、專(zhuān)業(yè)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和人員、公益群體（見(jiàn)圖1）。主體之間基于權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益相關(guān)所作出的決策和行為之間彼此影響、博弈、權(quán)衡，直接影響到城市開(kāi)發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)之間的選擇結(jié)果[1]。

1.1 多元利益主體的構(gòu)成

1.1.1 宏觀主體的橫向協(xié)調(diào)性和縱向?qū)蛹?jí)性生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是宏觀的、系統(tǒng)的、涉及公共利益的工程。政府作為宏觀主體，為了維護(hù)公共利益，緩解因人類(lèi)活動(dòng)所引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題而提出的一種制度手段。然而生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定、保護(hù)、利用、修復(fù)、管理主要依靠國(guó)家政策措施和政府組織運(yùn)用行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)[2]。

從橫向行政組織結(jié)構(gòu)上看，新一輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)主要涉及自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林業(yè)和草原局、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多個(gè)部門(mén)，形成政府主體中不同部門(mén)之間相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督的管理機(jī)制。

從縱向行政組織結(jié)構(gòu)上，政府主體擁有不同層級(jí)，因此對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定和管理具有明顯的“空間層級(jí)”。在國(guó)家級(jí)層面上生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是政策性的，把控基本原則和方向，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定、調(diào)整、管控和監(jiān)督的規(guī)則，往往不做細(xì)致的管控要求。在省級(jí)層面上劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，根據(jù)各省的實(shí)際情況，對(duì)國(guó)家規(guī)則進(jìn)行細(xì)化，出臺(tái)具體的操作措施，進(jìn)一步對(duì)市縣可操作性進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)。市級(jí)對(duì)于本市的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)籌，對(duì)縣（市、區(qū)）級(jí)紅線(xiàn)的落地進(jìn)行監(jiān)督?？h（市、區(qū)）級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定，重在生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的落地，也是矛盾最為集中的一級(jí)，直接面對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的相關(guān)利益群體。

1.1.2 土地承包者、農(nóng)村集體組織、企業(yè)的直接利益相關(guān)性

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)要落地，直接與以農(nóng)民為主的土地承包者、農(nóng)村集體組織、企業(yè)產(chǎn)生利益沖突。生態(tài)空間功能多元化，不僅僅承擔(dān)了生態(tài)功能，而且承擔(dān)一定的生產(chǎn)和生活功能。例如，在生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定中，林地占據(jù)了極大的比例，林地中包含了公益林、人工商品林，兩者在生態(tài)功能上效益區(qū)分不大，但是物權(quán)上有很大的區(qū)別，人工商品林直接關(guān)系到林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)利益。此外，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)中許多獲得礦業(yè)權(quán)的企業(yè)面臨著極大的問(wèn)題，礦山從勘探到取得采礦證再到施工往往歷經(jīng)數(shù)年，投入成本巨大。紅線(xiàn)的劃定直接影響到企業(yè)的生存和發(fā)展。合法勘探開(kāi)發(fā)空間的擠壓，一定程度上會(huì)造成偷采盜采等違法行為的反彈，也會(huì)引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈條的連鎖反應(yīng)[3]。

1.1.3 專(zhuān)業(yè)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和人士的服務(wù)性

從事國(guó)土空間規(guī)劃的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和城鄉(xiāng)規(guī)劃師、勘測(cè)工程師、土地規(guī)劃師、建筑師、景觀設(shè)計(jì)師等從業(yè)人員具備把握空間發(fā)展規(guī)律、規(guī)劃技術(shù)方法、空間美學(xué)原理等知識(shí)技能，以職業(yè)參與的方式擁有一定的發(fā)言權(quán)。專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和人員是非直接利益的相關(guān)人員，其行為受到政府力、市場(chǎng)力、社會(huì)力三者力量關(guān)系博弈的影響，一方面專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和人士受政府委托對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)進(jìn)行劃定和規(guī)劃建議，另一方面直接面對(duì)各方相關(guān)利益群體進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。

圖1 多元主體構(gòu)成模型

圖2 多元利益主體與生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)之間的支持和阻礙關(guān)系模型

1.1.4 公眾群體

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的公共屬性，使得社會(huì)公眾對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)持支持態(tài)度，形成一定的輿論支持、行動(dòng)支持并發(fā)揮保護(hù)與監(jiān)督作用。

1.2 主體與生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)之間的支持和阻礙關(guān)系模型

從國(guó)土空間系統(tǒng)來(lái)看，三生（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間具有向外演化的趨勢(shì)和需求，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)作為“底線(xiàn)”，是面對(duì)生產(chǎn)空間、生活空間等其他國(guó)土開(kāi)發(fā)空間競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)防御和控制。從景觀生態(tài)學(xué)的源匯理論來(lái)看，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)包括生態(tài)功能極重要區(qū)域、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱區(qū)域、具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域等，是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的“源”。我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等也是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的核心組成“源”。在生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)對(duì)于 “源”的劃定過(guò)程中，有來(lái)自多元主體的綜合支持力或綜合阻力（見(jiàn)圖2）。

1.2.1 綜合支持力

國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和公眾公共利益是生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)落地的綜合支持力。

政府是建立在一定公共職能基礎(chǔ)上的，并通過(guò)行使政治權(quán)力來(lái)實(shí)施對(duì)社會(huì)各方面關(guān)系的調(diào)節(jié)。因此，政府在一定程度和意義上是社會(huì)利益或者公共利益的代表。政府通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)調(diào)控各方利益，指導(dǎo)城市建設(shè)行為，確保宏觀調(diào)控內(nèi)容的落實(shí)和延續(xù)。

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是具有宏觀、系統(tǒng)化的公共產(chǎn)品，政府對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定和落實(shí)具有全局性的影響。一方面，政府作為維護(hù)公共利益的主體，需要兼顧和平衡生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是對(duì)“不可移動(dòng)的資源”，包含山體、林地、草地、河流、濕地、自然保護(hù)區(qū)等珍貴的“自然資本”的整體保護(hù)，個(gè)人、小集體或市場(chǎng)很難對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)起到整體保護(hù)作用，而政府有義務(wù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中維護(hù)好這些珍貴的“自然資本”。隨著政府對(duì)生態(tài)空間作用的認(rèn)識(shí)越明晰，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)保護(hù)的措施和力度也就越大。另一方面，政府作為一種組織形式，由具體各級(jí)工作人員組成，在日常管理中會(huì)為了自身的利益采取能動(dòng)行為，即具有自利驅(qū)動(dòng)的行為動(dòng)機(jī)。這主要與我國(guó)政府考核機(jī)制和財(cái)務(wù)稅收機(jī)制有關(guān)。

可見(jiàn)，政府既是生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的主要制定者，又是規(guī)劃執(zhí)行者，也是規(guī)劃監(jiān)管者。在國(guó)土空間規(guī)劃的編制過(guò)程中，政府對(duì)“三區(qū)三線(xiàn)”的空間結(jié)構(gòu)、整體規(guī)模、用地布局等具有直接而強(qiáng)有力的影響力，它們是政府主導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展方向的具體空間體現(xiàn)。

1.2.2 綜合阻力

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的阻力主要來(lái)源于生態(tài)空間本身所具有的土地自然特性，如基于糧食安全，對(duì)永久基本農(nóng)田的強(qiáng)制保護(hù)對(duì)“源”產(chǎn)生的阻力；基于城市發(fā)展的需求，建設(shè)用地向外擴(kuò)張對(duì)“源”產(chǎn)生的阻力[4]；其他可開(kāi)發(fā)利用的國(guó)土空間對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的強(qiáng)烈威脅，形成“源”對(duì)外防御所要克服的阻力。

2 生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定過(guò)程中多元利益主體的行為動(dòng)機(jī)和特征

多元利益主體在不同動(dòng)機(jī)之下，通過(guò)具體的行為方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)產(chǎn)生正面或負(fù)面效應(yīng)，影響生態(tài)空間的整體構(gòu)成和演化過(guò)程，進(jìn)而影響到國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展。

2.1 政府的行為動(dòng)機(jī)和特征

一方面，政府通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)，引導(dǎo)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略；制定政策加強(qiáng)對(duì)生態(tài)空間的保護(hù)；制定相應(yīng)的規(guī)章制度保障生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定和實(shí)施。但是在生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定的過(guò)程中也存在認(rèn)識(shí)不足、規(guī)劃銜接不暢的問(wèn)題。由于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、生態(tài)極重要和極敏感區(qū)域、自然保護(hù)地體系的劃定主體來(lái)自不同部門(mén)，劃定的時(shí)間不統(tǒng)一，前后未能充分銜接[5]。從基層部門(mén)了解到，由于國(guó)家對(duì)各類(lèi)保護(hù)區(qū)、國(guó)家公益林等提供一定的補(bǔ)償措施，所以在劃定時(shí)存在一定的隨意性和擴(kuò)大化現(xiàn)象[6]。

另一方面，城市建設(shè)需求使得建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，造成生態(tài)空間的破碎甚至消亡。在我國(guó)現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化過(guò)程中，建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)是帶動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要形式之一；各級(jí)政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，主動(dòng)通過(guò)規(guī)劃等行政手段，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)劃，提高財(cái)政收入。顯然，建設(shè)用地的擴(kuò)張意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)空間用地的減少，這種主動(dòng)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的行為改變了城鄉(xiāng)生態(tài)空間格局。而在城鎮(zhèn)擴(kuò)張的過(guò)程中，開(kāi)發(fā)次序往往從簡(jiǎn)單易開(kāi)發(fā)的耕地、濕地向著建設(shè)難度較大的山地、林地等推進(jìn)。一些自然環(huán)境良好、風(fēng)景優(yōu)美的生態(tài)空間，往往擁有更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，反而容易成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和開(kāi)發(fā)活動(dòng)的目標(biāo)。

2.2 直接利益相關(guān)人的行為動(dòng)機(jī)和特征

2.2.1 個(gè)體（農(nóng)民為主的土地承包者）

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)大部分處于城市開(kāi)發(fā)邊界以外，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間緊密相連。在個(gè)體的能動(dòng)行為中，農(nóng)民的行為方式對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)具有直接影響?！翱可匠陨?，靠水吃水”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)存在巨大干擾性，過(guò)度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會(huì)造成生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的破壞和整體生態(tài)效益的降低。此外，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)出臺(tái)之前，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，在耕地占補(bǔ)平衡的要求下，大量農(nóng)田周邊的生態(tài)空間作為農(nóng)田備用地而被開(kāi)墾，造成現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)中存在一定數(shù)量的永久基本農(nóng)田和耕地。

作為理性的行為主體，農(nóng)民出于提高自身收入水平的需求和權(quán)益最大化的目標(biāo)，主觀上生態(tài)保護(hù)意識(shí)淡漠。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定對(duì)于人類(lèi)活動(dòng)進(jìn)行一定的限制，導(dǎo)致部分農(nóng)民失去原有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，影響到農(nóng)民眼前的現(xiàn)實(shí)利益。通過(guò)博弈分析，農(nóng)民是否落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)主要與其保護(hù)行為獲得的生態(tài)收益、政府對(duì)保護(hù)行為的補(bǔ)貼以及破壞行為的懲罰力度等因素有關(guān)[7]。

2.2.2 農(nóng)村集體組織

農(nóng)村集體組織（村委會(huì)）作為最基層組織，負(fù)責(zé)管理農(nóng)村集體土地以及農(nóng)村集體的日常事務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。除了在集體所有土地上組織農(nóng)民個(gè)人承包耕種之外，農(nóng)村集體組織會(huì)在集體所有土地上興建工業(yè)企業(yè)、發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)等。基于集體組織發(fā)展及村民切身利益的考慮，農(nóng)村集體組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)具有決策能力。

在我國(guó)工業(yè)化發(fā)展初期，很多農(nóng)村集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，進(jìn)行非農(nóng)開(kāi)發(fā)建設(shè)行為；企業(yè)為了降低土地租金，主動(dòng)與農(nóng)村集體開(kāi)展合作。長(zhǎng)三角、珠三角等典型地區(qū)曾一度出現(xiàn)“家家點(diǎn)火、村村冒煙”的景象。土地上覆蓋物的變化以及工業(yè)廢棄物的引入都會(huì)影響原有生態(tài)用地資源，造成生態(tài)空間用地破碎化。

由于空間區(qū)位的差異，不同農(nóng)村集體土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值差異較大。模糊的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)往往使生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)陷入“公地”危機(jī)。農(nóng)村集體組織在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的主導(dǎo)思想下，充分發(fā)揮農(nóng)村土地資源的經(jīng)濟(jì)作用，而對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)公共產(chǎn)品的配置關(guān)注度不高，存在無(wú)視或者暗自默許農(nóng)民個(gè)人破壞生態(tài)的行為。

2.2.3 企業(yè)

企業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，也是城市空間資源分配的主要利益主體，不同生產(chǎn)方式和產(chǎn)品的企業(yè)對(duì)于城市生態(tài)空間的依附力和影響力不同。企業(yè)以追求利潤(rùn)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值為基本目標(biāo)，往往只看見(jiàn)生態(tài)空間中巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽略其生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，過(guò)度追求效益最大化。企業(yè)通過(guò)對(duì)生態(tài)空間、生產(chǎn)空間的占據(jù)獲得原料和土地，部分企業(yè)活動(dòng)擾亂了生態(tài)空間的物質(zhì)流動(dòng)，破壞生態(tài)空間格局，其生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)動(dòng)植物的棲息造成一定干擾，而生產(chǎn)廢棄物則成為生態(tài)環(huán)境污染的主要來(lái)源。

農(nóng)業(yè)企業(yè)對(duì)于生態(tài)空間具有混合作用。一方面通過(guò)開(kāi)墾農(nóng)地、園地，圍湖養(yǎng)殖，將濕地、草地、湖泊等生態(tài)空間變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，影響了生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)，造成生態(tài)系統(tǒng)的失衡；另一方面，農(nóng)、林、牧、副、漁等生產(chǎn)與森林、草地、濕地等生態(tài)空間關(guān)系密切，林業(yè)生產(chǎn)對(duì)于生態(tài)空間的植被恢復(fù)具有積極作用，林地成為生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的重要組成部分。

工業(yè)生產(chǎn)中，以礦產(chǎn)生產(chǎn)為主的采礦業(yè)、采沙業(yè)等直接從山林、河道等生態(tài)空間中獲取原料，挖山采礦、挖沙采石對(duì)生態(tài)空間破壞極大。污染企業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移，使得鄉(xiāng)村地區(qū)主動(dòng)或被動(dòng)吸納了從大城市轉(zhuǎn)移出的污染工業(yè)和有污染性的基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步加劇了工業(yè)廢水、生活污水和垃圾向生態(tài)空間的轉(zhuǎn)移。

第三產(chǎn)業(yè)尤其是旅游業(yè)的發(fā)展對(duì)生態(tài)空間影響具有兩面性。一方面旅游開(kāi)發(fā)行為和大量的旅游人群涌向風(fēng)景優(yōu)美的生態(tài)空間中，對(duì)生態(tài)空間環(huán)境和動(dòng)植物的自然生境造成一定干擾。另一方面，旅游業(yè)發(fā)展可以激發(fā)人們，尤其是當(dāng)?shù)厝吮Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境的熱情，通過(guò)旅游的發(fā)展獲得經(jīng)濟(jì)利益，減少其他生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)于生態(tài)空間的破壞，人們主動(dòng)承擔(dān)起維護(hù)生態(tài)空間環(huán)境的職責(zé)。

圖3 多元利益主體合作策略模型

2.3 專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的行為動(dòng)機(jī)和特征

在行為動(dòng)機(jī)上，一方面專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)人士受雇于政府和企業(yè)，同樣具有自利驅(qū)動(dòng)的行為動(dòng)機(jī)；規(guī)劃活動(dòng)中會(huì)一定程度地維護(hù)委托方的利益、迎合其需求，但是實(shí)踐中既不能獨(dú)立決策，也不能獨(dú)立實(shí)施規(guī)劃方案，其行動(dòng)能力主要體現(xiàn)在與委托方進(jìn)行專(zhuān)業(yè)溝通，以及對(duì)公眾的引導(dǎo)和解釋。另一方面專(zhuān)業(yè)人員更多地追求生態(tài)理念，認(rèn)同自然資產(chǎn)的價(jià)值，在客觀上會(huì)增進(jìn)公共利益，尊重生態(tài)系統(tǒng)的客觀規(guī)律，并通過(guò)主動(dòng)規(guī)劃方式促進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)其對(duì)生態(tài)空間價(jià)值的認(rèn)知，引導(dǎo)和建議政府和企業(yè)采取更為生態(tài)環(huán)保的措施，以規(guī)劃設(shè)計(jì)的技術(shù)手段對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)進(jìn)行保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用。

因此，由于多元主體具有自身的目的性和主動(dòng)性，使得不同主體與空間客體之間相互作用，主體的異質(zhì)性和適應(yīng)性導(dǎo)致了生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定和落地的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性。

3 多元主體空間權(quán)益下的管理策略

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是復(fù)雜的土地權(quán)屬和多元空間權(quán)益行為人的綜合反映，空間是利益的核心、政策是利益差異的根源、制度是利益的保障、規(guī)劃是利益分配的手段[8]。多元利益主體之間相互合作，發(fā)揮支持力，減弱或消除阻力，可以通過(guò)制度策略、信任策略、協(xié)調(diào)策略和行動(dòng)策略來(lái)實(shí)現(xiàn)（見(jiàn)圖3）。

3.1 制度策略

制度的制定和實(shí)施，是主體權(quán)力在空間層面的體現(xiàn)。制度對(duì)主體的行為會(huì)產(chǎn)生較大影響，現(xiàn)實(shí)中的人總是在特定的制度約束下活動(dòng)，一方面約束各類(lèi)主體行為在一個(gè)可以預(yù)期的框架內(nèi)行動(dòng)，另一方面提供激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)人們按照規(guī)章行事[9]。

政府通過(guò)立法、政策、制度、規(guī)劃的制定和實(shí)施來(lái)控制空間權(quán)益的分配；頂層設(shè)計(jì)理念的改變，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的落地具有直接引導(dǎo)作用，可以將生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)納入法制軌道中。在法律框架下，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定涉及資源分配及利用的基礎(chǔ)性問(wèn)題，具體的制度設(shè)計(jì)包括：生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)中林權(quán)、礦權(quán)等物權(quán)確定和用途管理，資源有償使用、生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償或損害賠償，生態(tài)環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警，以及管理者生態(tài)責(zé)任權(quán)限和責(zé)任追究等一系列制度。

基于生態(tài)保護(hù)的公益導(dǎo)向和具體任務(wù)導(dǎo)向，政府通過(guò)制度設(shè)計(jì)，與公眾群體之間建立共同的規(guī)劃目標(biāo)，并形成良性的合作伙伴關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮公眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)熱情和監(jiān)督作用。

3.2 信任策略

信任策略的基礎(chǔ)是具有法律效力的協(xié)議[10]。個(gè)人土地承包者、農(nóng)村集體組織、擁有合法物權(quán)的企業(yè)基于法律保障的財(cái)產(chǎn)擁有權(quán)力，依法享有空間利益。通過(guò)建立完善的生態(tài)補(bǔ)償措施，明確補(bǔ)償對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和方式，對(duì)現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)中保留或退出的人類(lèi)活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，減弱或消除其對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的阻力，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的落地。國(guó)家不僅是對(duì)生態(tài)保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)貼，更重要的是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，將綠色產(chǎn)業(yè)的生態(tài)效益體現(xiàn)在實(shí)處。

3.3 協(xié)調(diào)策略

協(xié)調(diào)策略主要是使各級(jí)政府和部門(mén)的職能相互協(xié)調(diào)形成管理合力，推動(dòng)工作高效進(jìn)行。例如，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)在與自然保護(hù)地體系銜接過(guò)程中，面臨著自然保護(hù)地多頭管理、自然保護(hù)地邊界不清晰、自然資源資產(chǎn)登記和管理有缺失等問(wèn)題[11]，需要林草部門(mén)基于國(guó)家公園、自然保護(hù)地、自然公園體系下進(jìn)行重新梳理和落實(shí)。國(guó)土空間規(guī)劃中規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向由城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向生態(tài)保護(hù)，在保障永久基本農(nóng)田底線(xiàn)的基礎(chǔ)上，合理有序地控制城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，形成多規(guī)合一的“一張底圖”，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性管理。

3.4 行動(dòng)策略

行動(dòng)策略來(lái)源于專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和人士與政府部門(mén)之間的合作，通過(guò)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)搭建多元利益主體的溝通橋梁，從而保障多方的空間利益。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)涉及人與土地關(guān)系的變化，利益關(guān)系變得極其復(fù)雜。傳統(tǒng)規(guī)劃編制中往往體現(xiàn)的是政府意愿，忽略了農(nóng)民的真實(shí)訴求，導(dǎo)致規(guī)劃很難達(dá)成共識(shí)，實(shí)施、管理和運(yùn)營(yíng)也無(wú)從談起。

通過(guò)具體規(guī)劃行動(dòng)，將生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定變成一個(gè)公眾參與的、積極互動(dòng)的過(guò)程，由政府、專(zhuān)家、農(nóng)民集體組織、農(nóng)民和企業(yè)等主體共同研究、協(xié)商和討論，通過(guò)征求相關(guān)利益人的意見(jiàn)，尊重各方利益和合理訴求，避免社會(huì)沖突。保障農(nóng)民的生活需求，尊重地方發(fā)展的意愿，協(xié)調(diào)相關(guān)利益，通過(guò)生態(tài)空間保護(hù)給相關(guān)利益人帶來(lái)實(shí)際的收益，從而調(diào)動(dòng)對(duì)生態(tài)空間保護(hù)的熱情，促進(jìn)當(dāng)?shù)厝私ㄔO(shè)家園的積極性。

4 結(jié)論

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)從政策走向?qū)嵤?，管理比劃定面臨著更大的壓力。目前，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)面臨的矛盾和競(jìng)爭(zhēng)，絕非單純的技術(shù)問(wèn)題[12]，實(shí)際是多元主體基于不同利益產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)，主體的局部性行為可能導(dǎo)致性質(zhì)截然不同的生態(tài)保護(hù)結(jié)果，給生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的發(fā)揮帶來(lái)正效應(yīng)或負(fù)效應(yīng)。

政府作為行為實(shí)施主體和管理權(quán)力主體，通過(guò)制度策略、信任策略、協(xié)調(diào)策略和行動(dòng)策略，構(gòu)建多層次的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理和城鄉(xiāng)治理體制，整合市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體，提供利益協(xié)調(diào)、激勵(lì)和懲罰機(jī)制，助力生態(tài)空間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的落地和可持續(xù)發(fā)展。