摘要：在“新時代”大背景下，如何開展公眾參與行政決策的工作，需與中國特色社會主義法治建設的新要求以及公眾參與的新特征相結合。在推進公眾參與制度的建設的同時，要充分發(fā)揮社會主義協商民主的作用，提高政府與公眾的參與意識和能力，理順行政決策權與公眾參與權關系，從更深的層次對公眾參與進行更務實、更理性的思考，確保行政決策的科學性與民主性。

關鍵詞：新時代;公眾;參與;行政決策

新中國成立70年來的歷程，也是人民當家作主不斷實現的歷程。而人民當家作主在行政法治領域的一個重要體現就是公眾參與行政決策。黨的十九大報告指出：“健全依法決策機制，構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制?！惫妳⑴c是實現科學決策和民主決策的重要形式。隨著中國特色社會主義邁入新的歷史性階段，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。黨的十九屆四中全會強調：“健全決策機制，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，強化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督。”公眾參與也需要結合新的歷史條件，體現新的時代特征。

一、 適應“新時代”社會治理的新要求

習近平同志在慶祝中華人民共和國成立70周年大會上強調，“前進征程上，我們要堅持中國共產黨領導，堅持人民主體地位，不斷滿足人民對美好生活的向往，不斷創(chuàng)造新的歷史偉業(yè)”。這充分體現了人民主體地位，也對國家治理中體現人民性提出了更高要求。公眾參與作為社會治理的一種重要形式，要做好“新時代”的公眾參與工作，就必須深刻理解社會治理工作面臨的新形勢新任務。

首先，新時代加強社會治理，是解決新時代我國社會主要矛盾的內在要求?！叭嗣竦拿篮蒙钚枰饕裰鳌⒎ㄖ?、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求”。其中，人們的民主意識、法治意識、權利意識、社會參與意識的日益增強，給社會治理提出了新的要求，也對保障公眾參與權提出了新問題、新挑戰(zhàn)?！安黄胶獠怀浞值陌l(fā)展”反應在社會治理領域主要是社會治理狀況的不平衡不充分，要求我們繼續(xù)深化社會治理實踐。因此，在新時代必須加強公眾參與的法治保障建設擺上議事日程，研究這些新問題，大力提高社會治理體系和治理能力現代化水平，才能滿足人民的新期待，保證人民依法享有廣泛權利和自由。

其次，新時代加強社會治理，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推進公眾參與工作。針對社會治理創(chuàng)新，黨的十九大報告提出了一系列關鍵舉措，例如，“打造共建共治共享的社會治理格局。完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制?！訌娚鐓^(qū)治理體系建設，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動”。這些都是對社會治理創(chuàng)新如何的具體指引現階段，在深入推進社會治理的背景下，如何將“公眾參與”的要求落到實處，需要圍繞以下幾個方面開展更多分析與研究。

一是注重動員各種社會力量參與社會治理。習近平總書記強調，要注重動員組織社會力量共同參與，發(fā)動全社會一起來做好維護社會穩(wěn)定工作，努力形成社會治理人人參與、人人盡力、人人共享的良好局面。這就需要建立起政府治理與社會調節(jié)、居民自治之間的良性關系，逐步放開公共服務市場準入限制，對企事業(yè)單位、社會組織、民眾進行有效引導，讓各類社會主體有更多機會參與社會治理。推進社會組織管理制度的改革，明確社會組織需要承擔的責任及享有的權利，加強規(guī)范自律，積極參與社會治理的各環(huán)節(jié)。

二是注重公眾參與治理的依法有序開展。公眾參與治理需要良好的社會法治環(huán)境保障，需要各類社會治理參與主體具有“規(guī)則意識”，形成政府依法行政、群眾依法參與、人人遵紀守法的良好法治氛圍。社會治理主體在參與管理國家事務、經濟文化事務、社會事務等方面需要遵循相關法律法規(guī)要求。政府需要引導公眾依法表達訴求、解決糾紛，確保公眾在法治框架下充分享有參與的權利。面對社會治理中的矛盾和問題，要運用法治思維、借助法治方式進行處理與解決，推進社會治理的法治水平。此外，還要支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。

三是注重提高治理參與的社會化、智能化、專業(yè)化水平。社會治理的社會化水平的提升主要在于堅持群眾路線，建立更多傾聽群眾訴求的渠道，給予群眾更多參與社會治理的機會。同時，要建設社會化參與的相關基礎制度，譬如：實名登記制、統(tǒng)一社會信用代碼制度等，對現有的社會信用體系進行補充與完善。社會治理的智能化水平主要是依托大數據、云計算等新興技術，在治理目標、參與手段、評估標準等方面引入智能技術，實現更為精細、科學、高效的社會治理。社會治理的專業(yè)化水平主要是指要建設高水平、高素質的人才隊伍，有效運用專業(yè)知識、先進理念，增強社會治理效能，使社會治理具有更高的協同性及整體性，確保對各類風險具有更強的預警及防控能力。

二、 充分發(fā)揮社會主義協商民主的作用

社會主義協商民主為公眾參與提供了有力的制度保障。黨的十九屆四中全會指出：“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐”。這就需要建立流程健全、程序合理的社會主義協商民主制度，切實保障公眾參與可以在法定的制度框架內有序推進。

首先，在社會主義協商民主建設的進程中，強化黨的領導地位。實現黨的全面領導，對在黨和國家建設各層面、各領域落實協商民主要求有著積極的效果，能夠最大程度達成廣泛共識，凝聚多方力量，避免決議拖沓、執(zhí)行不力的狀況發(fā)生，切實保障能夠有計劃、有組織、有步驟的落實協商的各項事項，在管理社會事務、國家事務、文化經濟事務方面保障民眾依法行事。推進社會主義協商民主的發(fā)展，必須堅定不移以黨的方針為導向，以中國特色社會主義思想作為核心指引，堅持依法治國、以民為本的宗旨，而不能夠對西方模式進行照搬照抄。在黨政的議事日程及決策部署方面，需要充分考量協商民主事項，進行統(tǒng)一的規(guī)劃與部署，確保能夠有計劃、有組織、有步驟的落實協商的各項事項。

其次，積極建立起多層次的協商格局。從公眾參與的視角看，在協商模式上需要重點做好以下工作：第一，堅定不移推動政府協商。加強依法決策、民主決策、科學決策，提升公眾參與度和決策透明度，有效回應人民群眾的切實需求。探索制定協商事項目錄。如果協商事項對社會民生、公共利益等有著重大影響，政府需要對社會輿情保持足夠的關注與重視，并吸納公眾參與協商。第二，扎實推進基層協商。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層，要按照協商于民、協商為民的要求，大力發(fā)展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。這就需要基層治理組織不斷完善聯系群眾的有關制度，探索符合基層實際的協商議事方式，讓群眾依法對自身事務進行有效處理。建立基層協商的各方聯動機制，針對基層民眾關注度較高的征地拆遷、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等問題，應積極協調相關部門和利益相關主體進行協商。第三，探索社會組織協商。在堅持黨的領導和政府依法治理的前提下，與相關社會組織建立起更為健全的聯系渠道與機制，為社會組織協商提供更多機會和平臺。

再次，圍繞協商政策的落地完善相關推進舉措。按照黨的十九大報告的要求，各級黨政機關應當在深入的調查研究、廣泛的聽取意見基礎上，制定科學、合理的年度協商計劃，對各類協商活動進行統(tǒng)籌。同時，需要拓寬協商渠道與方式，完善聽證、提案、咨詢、座談、評估、論證等具體協商形式的設置，持續(xù)提升協商民主的廣泛性和規(guī)范性。圍繞對群眾切身利益、社會發(fā)展具有重要影響的問題進行全面協商，把協商的方式和精神貫穿于決策的全過程。針對協商中獲取的公眾意見，健全相關的反饋、采納和督查機制， “引導督促各級干部養(yǎng)成有事多協商、遇事多協商、做事多協商的良好習慣”，提升決策主體的協商民主素養(yǎng)。

三、 提高政府與公眾的參與意識和能力

相較于公眾參與制度較為發(fā)達的國家，我國公眾參與的意識和能力還有一定欠缺。這主要是受我國歷史與文化因素的影響，官本位的思想認識較重，雖然近年來民主行政不斷推進，但政府官員民主決策的意識和公眾積極參與決策的意識仍有待提升。鑒于此，我們必須立足國情，從樹立公民權利意識與政府民主決策意識著手，為公眾參與制度的完善提供有利的思想保障。

1. 增強公民依法參與的權利意識。意識是行為的先導。目前在我國行政決策實踐中，仍時常存在公眾參與的權利意識不足、參與熱情不高、參與理念陳舊等問題。這就需要培養(yǎng)和增強公眾的參與意識和維權意識，消除“事不關己、高高掛起”和“搭便車”等消極心理。對此，可以從以下幾方面采取措施：

第一，培育公眾在國家治理中的身份意識。積極引導公眾樹立并強化主人翁意識，讓公眾充分認識到政府的行政決策是國家治理重要手段，與自身利益息息相關。既要培育公眾的個體意識，充分行使自身的法定權利，又要培育公眾的集體意識，讓大家勇于為了群體利益和公共利益代言發(fā)聲。只有當民眾具有深刻的身份意識，才能像管理自己的家庭事務或單位事務一樣，積極參與社會公共事務管理，并認識到這是法律賦予的神圣權利也是必須履行的義務，必須充分有效的維護自身參與權利，而不是以走過場的態(tài)度應對。

第二，不斷優(yōu)化公眾參與的途徑和方式。公眾參與積極性的提升需要長時間的實踐積累，需要對參與途徑與渠道進行拓寬，并借助更加合理、高效和人性化的方式的。在現代信息技術跨越式發(fā)展的背景下，越來越多的社會大眾特青年人習慣于通過智能手機、平板電腦等移動終端，運用微博、微信等新媒體技術平臺來關注社會事件并為自己的利益發(fā)聲。政府應當順勢而為，運用更多的新技術手幫助公眾獲取行政決策有關信息，并探索更多新型的便捷高效的參與方式，進而提升公眾的參與積極性。

第三，引導公眾樹立良好的法治意識。參與主體爭取自身權利，均需要以法律框架為前提，不能以“死纏爛打”的方式維護自身權益，也不能“素心所欲”的自由行事。任何參與均需遵循客觀、合法、合理、公平等原則，不能夠置事實于不顧，唯利是圖，乃至是知法犯法，為滿足自身私利而犧牲公共利益。這就需要加強公眾參與行政決策有關法律的宣傳和普及，幫助公眾選擇合理、正確的方式參與到行政決策之中，避免出現“消極參與”和“過激參與”兩種極端現象，確保在依法依規(guī)的條件下有序參與行政決策。

2. 提升公眾參與的能力素養(yǎng)。提升公眾參與主體自身的知識水平和參與能力，能夠保障公眾參與的有效性，提升參與質量的，使得公眾參與行政決策更為高效。在現代社會，任何政策的形成都需要充分權衡多方面的因素，因而不僅要求政策制定者足夠的分析及判斷能力，而且參與政策制定的公眾也需要有相應的能力、知識，以保障政策的科學制定和有效實施。

第一，公眾需具備借助多種途徑獲取信息的能力。在行政決策有關的聽證會或意見征詢會之前，行政機關往往會先行發(fā)布決策相關的基礎信息，讓公眾預先掌握基本情況，為后續(xù)參與進行相應準備。行政機關發(fā)布信息一般會借助新媒體和新技術手段，譬如：微信、微博、政務APP等。這就需要公眾能夠熟練掌握新型的交流溝通工具的使用方式。當然，政府也應當開發(fā)更多使用便捷的、易于公眾掌握的信息發(fā)布和交流平臺。

第二，公眾需要具備一定的溝通和質辯論能力。在參與行政決策時，對于決策有關的事項，參與者具有質疑、辯論及闡明意見的權利，但是要充分運用和實現這些權利，那么需要參與者具有一定能力的語言組織和表達能力，以闡明自己的主張和觀點，并且要具有較強的邏輯思維能力及反應能力，以充分的開展質詢和辯論。故而，參與者需要充分拓展自身視野，對社會熱的問題進行積極關注，廣泛參與行政決策實踐，不斷提升自身的綜合素質。

第三，公眾需要具有科學技術知識的儲備。在社會高速發(fā)展、科技日新月異的背景下，行政決策涉及的議題更為廣泛，諸如城市河道治理、化工項目選址、城市規(guī)劃等等都與科技知識有關，公眾要充分參與此類行政決策就使得需要掌握一定的科技知識，這樣才能圍繞行政決策闡明自身有針對性觀點，不與主題相偏離。

四、 理順行政決策權與公眾參與權關系

參與權嚴格來講是憲法中明確規(guī)定的一項由具體法予以落實的公民基本權利。我國《憲法》第2條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務”。政府一切行為都必須以人民的根本利益為出發(fā)點，政府決策能否實現民主取決于人民權利是否得出了有效行使，所以，公眾參與權是行使行政決策權的基礎。但公眾參與并非指政府必須將全部決策權都向公眾讓渡，換言之，決策機關可接受或者不接受公眾意見。公眾參與作為表達利益訴求的方式之一，不僅有助于協調利益，還有助于加深公眾對政策的理解。另外，公眾參與并不是否認行政機關決策權的行使，其強調的是決策應建立在協商的基礎上，旨在完善決策過程?！暗钦男姓Q策應當全面了解各種信息和公眾的利益與價值偏好，實際上是在量化的比較中加入了質的成分，從而有助于提升決策的民主品質”。換言之，行政決策參與只是將一個公平博弈的平臺提供給了利益群體，至于最后該如何抉擇則是政府需衡量的問題。

公眾參與的內容有可能無法完全成為最終決策，但肯定會形成民主壓力從而對最終決策造成一定程度上的影響。實踐中，公眾參與對于行政決策的影響主要從以下維度得以體現：首先，公眾是否通過一定途徑參與到行政決策中并表達了自身的訴求與意愿;其次，公眾的意見是否受到決策者的重視并在決策時予以考慮或采納;最后，公眾能否有渠道對生效決策開展監(jiān)督。公眾參與行政決策具有博弈的性質，涉及政府與公眾之間、不同利益訴求的公眾之間的協商互動，這需要政府精心設計有效的、具有可行性的公民參與的方式與途徑。一方面，需要逐步提升政府在決策方面的主動協商意識，設置更為開放的政策制定的模式，讓公眾更多的參與制度建設，為營造良好的法治文化氛圍提供助力;另一方面，需要為各利益群體提供適宜的環(huán)境，讓不同利益群體之間的博弈能夠保持良性狀態(tài)，政府居中進行調控，尋求滿足各方利益的最大公約數。

五、 結語

黨的十九屆四中全會強調的關于社會治理、協商民主的要求，為公眾參與行政決策提供了重要理論和政策支撐。同時，政府決策主體的民主決策意識和公民民主權利意識是公眾參與行政決策的立法制度建設的思想基礎。在公眾參與行政決策的主體上，需要進一步實現公眾、專家和政府三者之間的協商，同時要豐富和拓展公眾參與形式;在行政決策程序上，鑒于我國當前公眾參與重大行政決策程序的法律依據比較分散，有必要盡早使尚停留在專家討論稿的《行政程序法》盡早轉化為正式立法，為實現我國重大行政決策的科學化和民主化提供強有力的制度保障，這一要求也符合我國現階段依法行政與法治國家建設的大趨勢。

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作者簡介：周勇（1985-），男，漢族，山東省沾化縣人，同濟大學政治與國際關系學院14級法學博士生，研究方向：憲法學與行政法學。

收稿日期：2019-11-11。