徐思伊

摘要：地方政府投融資平臺(tái)是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司。這些平臺(tái)往往能夠得到政府劃撥的土地或者財(cái)政撥款，能夠向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等肥瘠不一的項(xiàng)目。我國地方政府融資平臺(tái)主要經(jīng)歷了五大發(fā)展階段，從一開始的剛剛成立，緩慢發(fā)展，到2009年至2012年的快速發(fā)展，國務(wù)院提出巨額經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，在這種背景下，地方政府積極籌建地方政府融資平臺(tái)，再到后來的規(guī)范調(diào)整階段和收縮階段。

關(guān)鍵詞：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);金融風(fēng)險(xiǎn)

引言

在地方政府融資平臺(tái)如雨后春筍般出現(xiàn)的同時(shí)，也伴隨著大量的違約現(xiàn)象，這引起了社會(huì)各方的廣泛關(guān)注。本文將著重從當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)主要存在的風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策這兩方面進(jìn)行討論：

一、地方政府融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)：

（一）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：

地方政府融資平臺(tái)從它的建立，資金的獲取，資金的運(yùn)用，資金的管理以及外部的監(jiān)管等各個(gè)方面均可能會(huì)滋生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。首先我們從地方政府融資平臺(tái)的建立來看：地方政府融資平臺(tái)多是政府及其部門機(jī)構(gòu)通過財(cái)政撥款或注入土地成立的，但由于監(jiān)管審查的不嚴(yán)格，有些注入的土地會(huì)有瑕疵，比如手續(xù)不全面或尚未取得國土資源部門的批文，甚至有些地方政府給當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)注入沒有財(cái)務(wù)收益的實(shí)物資產(chǎn)充當(dāng)資本金，這會(huì)導(dǎo)致注冊(cè)資金本不充實(shí)，同時(shí)在經(jīng)營過程中，有些融資平臺(tái)會(huì)出現(xiàn)抽逃資本金，資本金多次回轉(zhuǎn)使用等等違規(guī)行為，這些都可能引起財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);從地方政府融資平臺(tái)資金的獲取來看：地方政府從建立時(shí)就可能出現(xiàn)資金不到位或者抽逃資金的行為，所投項(xiàng)目也大多數(shù)是公益類或者半公益類的項(xiàng)目，它們的目的主要是服務(wù)人民而不是盈利，因此項(xiàng)目現(xiàn)金流以及盈利情況不佳，但是由于它們特殊的政府背景，銀行認(rèn)為其產(chǎn)生壞賬的可能性較小，便愿意貸款給它們。這種過度增信的行為可能會(huì)導(dǎo)致巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而對(duì)社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響;從地方政府融資平臺(tái)資金的運(yùn)用情況來看：地方政府融資平臺(tái)是地方政府發(fā)起設(shè)立的，所投項(xiàng)目大多數(shù)為一些公益類或者半公益類的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，主要的目的是服務(wù)人民而不是盈利，因此地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)金流以及盈利能力不佳，這就可能會(huì)引起巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);從地方政府融資平臺(tái)內(nèi)外部管理來看：政府在地方政府融資平臺(tái)中處于主導(dǎo)地位，是平臺(tái)公司的實(shí)際控制人，這導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)獨(dú)立操作性不強(qiáng)，同時(shí)公司治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部控制缺乏，財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部門管理不規(guī)范，這會(huì)導(dǎo)致公司風(fēng)險(xiǎn)控制能力不足，同時(shí)地方政府由于監(jiān)管不嚴(yán)往往會(huì)產(chǎn)生借新還舊的現(xiàn)象，存在資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，這些都會(huì)引起巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

通過上述分析，我們分別從地方政府融資平臺(tái)的建立、地方政府融資平臺(tái)資金的獲取、地方政府融資平臺(tái)資金的運(yùn)用以及地方政府融資平臺(tái)內(nèi)外部管理四個(gè)方面闡述了地方政府融資平臺(tái)可能出現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）金融風(fēng)險(xiǎn)：

融資平臺(tái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化主要能夠通過商業(yè)銀行和中央銀行這兩個(gè)渠道。我們先分析通過商業(yè)銀行的渠道：平臺(tái)公司向銀行等金融機(jī)構(gòu)融資，由于上文分析的平臺(tái)公司存在一些天然的制度缺陷，這些制度缺陷滋生的一系列財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)通過銀行的壞賬而轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。一旦銀行的不良貸款率超過其警戒線，銀行就會(huì)不斷的增加貸款以期望降低不良貸款率，這就進(jìn)一步增加了風(fēng)險(xiǎn)，微觀的金融風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積最終可能會(huì)形成宏觀的金融風(fēng)險(xiǎn)，影響整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。其次這種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化還能夠通過中央銀行：銀行愿意貸款給平臺(tái)公司一個(gè)很重要的原因是銀行相信中央政府會(huì)成為最后“兜底人”當(dāng)平臺(tái)公司出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央政府會(huì)發(fā)行債券并委托中央銀行在公開市場(chǎng)中進(jìn)行購買，這就會(huì)導(dǎo)致中央銀行向市場(chǎng)注入流動(dòng)性，雖然這種方法很好的化解了平臺(tái)公司的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但它影響了國家貨幣政策的獨(dú)立性。根據(jù)丁伯根理論，國家可以通過貨幣政策和財(cái)政政策兩種工具來實(shí)現(xiàn)內(nèi)部均衡和外部平衡兩個(gè)目標(biāo)，所以保證貨幣政策和財(cái)政政策的獨(dú)立性是非常重要的。因?yàn)闉槠脚_(tái)公司做最后兜底人而被迫向市場(chǎng)注入流動(dòng)性，會(huì)引起通貨膨脹，從而可能會(huì)影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

如上所述，地方政府融資平臺(tái)確實(shí)存在著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，我們當(dāng)然不能忽視這些風(fēng)險(xiǎn)，我們要尋找防范這些風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策，但同時(shí)我們也不能過分夸大這些風(fēng)險(xiǎn)，我們分析各類型投融資平臺(tái)及其融資結(jié)構(gòu)，財(cái)政償還能力較強(qiáng)的省市級(jí)投融資平臺(tái)的融資還是占有主要的比重，并且絕大部分城市的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)還是多元化的，對(duì)土地收入的依賴程度并沒有想象中的高，因此地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)貸款集中爆發(fā)情況的概率還是比較小的。

二、防范地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策：

了解風(fēng)險(xiǎn)，探究風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的原因以及風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的機(jī)制是為了防范風(fēng)險(xiǎn)。防范風(fēng)險(xiǎn)需要社會(huì)各界的支持。下文從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)角度找出解決這些風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

（一）從解決財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度：

我們要防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要需要規(guī)范平臺(tái)公司的行為以及地方政府，中央政府的行為。從平臺(tái)公司角度來看：首先要規(guī)范融資平臺(tái)的設(shè)立和運(yùn)行，從融資平臺(tái)的設(shè)立開始就要加強(qiáng)監(jiān)管，充實(shí)融資平臺(tái)資本金，劃清融資平臺(tái)與地方政府的界限，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化操作，對(duì)于融資平臺(tái)資本金實(shí)時(shí)監(jiān)控，杜絕一切形式的抽逃資金以及挪用資金行為。在融資平臺(tái)運(yùn)營過程中，加強(qiáng)風(fēng)控意識(shí)，遵循“事前評(píng)估，事中監(jiān)督，事后總結(jié)”的要求，改善平臺(tái)經(jīng)營管理，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)融資多元化。同時(shí)要推動(dòng)融資平臺(tái)的市場(chǎng)化，讓地方政府融資平臺(tái)離開政府溫暖的襁褓，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的市場(chǎng)化。讓平臺(tái)公司自己建立一系列償債機(jī)制，留有足夠的現(xiàn)金流來應(yīng)付未知的風(fēng)險(xiǎn)。建立地方政府融資平臺(tái)的信息披露制度，將平臺(tái)的資金狀況、負(fù)債水平以及舉債的融資來源、資金投向、項(xiàng)目效益等全部公之于眾，接受地方人大以及投資者和社會(huì)公眾的監(jiān)督。從地方政府的角度來看：首先要控制債務(wù)規(guī)模，隨著地方政府債務(wù)的不斷增長，負(fù)債率也多次直逼警戒線，由于政府的收入沒有很大的彈性，所以控制負(fù)債率是控制風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要手段。其次要促進(jìn)地方政府債務(wù)顯性化，隱性債務(wù)越多，商業(yè)銀行對(duì)政府貸款的信息就越少，這種信息的不對(duì)稱性會(huì)影響商業(yè)銀行貸款決策的準(zhǔn)確性，從而帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）從解決金融風(fēng)險(xiǎn)的角度：

要想解決金融風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)上文的分析可知，主要是要通過切斷財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化途徑。從商業(yè)銀行的角度來看：商業(yè)銀行在貸款之前要按照控制信貸風(fēng)險(xiǎn)的要求，對(duì)地方政府投資項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審查，確保還款來源，同時(shí)要控制好授信總量。在貸款時(shí)避免獨(dú)自貸款，盡量采用銀團(tuán)貸款，聯(lián)合貸款等方式分散風(fēng)險(xiǎn)。在短款后要積極跟蹤融資平臺(tái)融資所投向的項(xiàng)目進(jìn)展以及融資平臺(tái)本身的資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)以確保平臺(tái)公司有足夠的現(xiàn)金流來還款。商業(yè)銀行在發(fā)放貸款時(shí)要更多的從項(xiàng)目本身出發(fā)，評(píng)估項(xiàng)目的未來收益，而不是僅僅看有無地方政府做擔(dān)?；蛘哂袩o土地抵押。從社會(huì)公眾的角度來看：社會(huì)公眾要積極參與政府監(jiān)督，利用新媒體實(shí)時(shí)檢舉政府的不當(dāng)行為。同時(shí)積極探索政府融資平臺(tái)新的融資方式，推動(dòng)融資渠道多樣化比如可以先鼓勵(lì)一部分有條件的平臺(tái)公司發(fā)行企業(yè)債券或者將未來的收益打包證券化以收回部分現(xiàn)金流等等。

綜上，我們從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)兩方面闡述了地方政府融資平臺(tái)主要存在的風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)我們也要理性的看待這些風(fēng)險(xiǎn)，切記不能將風(fēng)險(xiǎn)“妖魔化”;當(dāng)然了解風(fēng)險(xiǎn)是為了防范風(fēng)險(xiǎn)，我們要通過規(guī)范融資平臺(tái)的設(shè)立和運(yùn)行以及推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化來規(guī)范平臺(tái)公司的行為，我們要控制債務(wù)規(guī)模，促進(jìn)地方政府債務(wù)顯性化來規(guī)范地方政府的行為，從而最大程度上降低可能出現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，我們要規(guī)范商業(yè)銀行的行為，提高銀行人員的專業(yè)素質(zhì)，積極評(píng)估和跟蹤所投項(xiàng)目，必要時(shí)可以采取銀團(tuán)貸款等方式分散風(fēng)險(xiǎn)。我們要調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的積極性，讓其積極參與政府監(jiān)督，從而最大程度上降低可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

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