張春玲　何永寧

關鍵詞 司改 檢委會 機制 規(guī)范

基金項目：本文系甘肅省檢察機關2019年檢察理論立項課題成果。

作者簡介：張春玲，甘肅省慶陽市人民檢察院檢察員，甘肅省首屆檢察業(yè)務專家，首批全國檢察機關調(diào)研骨干人才，研究方向：刑事;何永寧，甘肅省慶陽市人民檢察院辦公室主任，研究方向：刑事。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.311

檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）是檢察機關的業(yè)務決策機構(gòu)，對于重大案件和重大業(yè)務問題發(fā)揮著決策、指導和監(jiān)督功能。檢委會作用如何發(fā)揮、決策水平如何，直接關系到檢察機關能否依法正確履行職責。面對全面司法改革（以下簡稱“司改”）的新形勢新要求，一些長期制約檢委會工作發(fā)展的問題更加凸顯，有必要進行探索改進。為此，筆者試以Y市檢察機關檢委會工作開展情況為視角，對司改背景下如何完善檢委會工作機制、規(guī)范檢委會權(quán)力運行、發(fā)揮檢委會業(yè)務決策功能、提高檢察業(yè)務整體水平，談一點粗淺認識。

一、存在問題及原因分析

（一）機構(gòu)被弱化

1.委員配備不符合要求。《人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）第三十條規(guī)定：“檢察委員會由檢察長、副檢察長和若干資深檢察官組成，成員應當為單數(shù)?！盰市下轄8個基層院，包括市級院在內(nèi)共9個院，有3個院的委員人數(shù)是雙數(shù);有11名委員不具備檢察官資格（司法行政人員8人、檢察官助理3人），其中一個基層院的9名委員中，有3人就不具備檢察官資格。

2.委員普遍年齡偏大，知識老化。兩級院現(xiàn)共有檢委會委員90人，其中50歲以上的59人，占比65.6%;40-49歲的28人，占比31.1%;40歲以下的只有3人，占比3.3%。目前沒有30歲以下的委員。年齡在50歲以上的委員中，從正規(guī)法學院?；蚍▽W專業(yè)畢業(yè)的只有4人，其他大多都是通過政法招考、軍轉(zhuǎn)干部再就業(yè)等方式進入檢察機關，半路出家，專業(yè)能力欠缺。

3.專職委員不專，職能作用未能充分發(fā)揮。兩級院共有檢委會專職委員12人，其中6人是“專職”（但年齡均在50歲以上，實為解決待遇而給予“專委”職務），其他6人均“兼職”（黨組成員兼任4人、部門負責人兼任2人）。這種為待遇而給予“專委”及“兼職專委”，實為“不?！?，背離了設置專委的初衷，制約了專委職能作用的有效發(fā)揮。

4.進出口不暢，資深檢察官不多。實踐中檢委會委員被異化為一種行政待遇，按行政級別選任成常態(tài)，且目前對檢委會委員的任期沒有明確規(guī)定，非因工作調(diào)動、退休等原因，一般不會被免除。即一旦被任命，事實上就成了終身制，隨之而來的問題是：個別委員起初因職務職級選任，但其并不具備相應的法律知識和業(yè)務素能;終身制也使委員們沒有壓力，也就缺乏主動學習提升的動力;由于受委員配置職數(shù)限制，進出口不暢，其他優(yōu)秀的資深檢察官無法進入檢委會，導致檢委會組織死水一潭。

（二）職能被異化

1.議題不規(guī)范。一是議案與議事顯著不均衡，內(nèi)部“三會”（黨組會、院務會、檢委會）議題范圍不清。實踐中檢委會重議案、輕議事，重個案研究輕宏觀業(yè)務指導的問題較為普遍，檢委會的決策、指導、監(jiān)督作用發(fā)揮不足。2017年-2019年，Y市兩級院檢委會共討論案件1352件，討論事項50件，其他有關檢察工作的重大問題通常是通過黨組會、院務會討論決定，檢委會與黨組會、院務會職責不清，檢委會成了單純的議案機構(gòu)。二是檢察官獨立辦案與檢委會業(yè)務決策職責不清。特別是面對司改、案件質(zhì)量終身負責制下，檢察官向檢委會轉(zhuǎn)嫁辦案風險的傾向明顯?？v觀Y市兩級院2017-2019年提請檢委會討論案件情況可以發(fā)現(xiàn)，在受案數(shù)無重大變化的情況下，大多數(shù)院提請檢委會討論案件的數(shù)量均有所增長，有些院的漲幅較明顯。

2.議程不規(guī)范?！度嗣駲z察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》第四條規(guī)定：“檢察委員會會議一般每半個月舉行一次;必要時可以臨時召開會議?！钡珜嵺`中這一制度大多流于形式，特別是基層院召開檢委會比較隨意，大多是“臨時動議”，甚至出現(xiàn)部分議題“當天提請，當天上會”的情況，致使委員們在會前沒有充足的時間閱讀案件材料、查閱學習相關法律法規(guī)，不能對案情進行全面了解、精準分析，要么草率發(fā)表意見、要么隨聲附合他人，影響了檢委會決策質(zhì)量。

3.審議程序不規(guī)范?！度嗣駲z察院檢察委員會組織條例》第十一條規(guī)定：“檢察委員會實行民主集中制，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則。檢察委員會會議必須有全體組成人員過半數(shù)出席，才能召開;必須有全體組成人員過半數(shù)同意，才能作出決定?！奔础皺z委會兩過半”。實踐中，對第一個“過半數(shù)”基本都能嚴格遵循，但對第二個“過半數(shù)”，往往就打了“折扣”，將“全體組成人員過半數(shù)同意”打折為“出席人員過半數(shù)同意”，嚴重影響了檢委會決定的規(guī)范性和權(quán)威性。筆者參與了近幾年對甘肅省基層院建設的評估工作，發(fā)現(xiàn)有相當部分基層院存在上述問題。

（三）作用被淡化

1.司改后，要不要檢委會存有疑問？檢察官辦案責任制改革以來，檢委會的業(yè)務決策功能受到質(zhì)疑，對于是否需要保留檢委會存有爭議。

2.實踐中，用不用檢委會存有疑問？盡管最高檢《關于完善檢察官權(quán)力清單的指導意見》（高檢發(fā)辦字〔2017〕7號）列明了檢委會、檢察長（副檢察長）、檢察官辦案事項決定權(quán)，但實踐中哪些辦案事項需要提交檢委會？用不用檢委會？全憑單位領導意志決定。

3.理論上，檢委會干什么、怎么干存有疑問？對此問題進行專門探討研究的不多、也不深，對實踐的指導更有限。

（四）追責被虛化

《組織法》第三十三條規(guī)定：“檢察委員會討論案件，檢察官對其匯報的事實負責，檢察委員會委員對本人發(fā)表的意見和表決負責。”但究竟如何負責，目前尚沒有明確細化規(guī)定，“檢察委員會委員對本人發(fā)表的意見和表決負責”實質(zhì)虛化為“無人擔責”，導致個別委員“占著位子”“享著待遇”，卻敷衍塞責，不負責任，影響了檢委會的整體效能。

二、幾點建議

（一）嚴格規(guī)范檢委會委員選任機制

一是完善委員選任機制。明確檢委會是檢察機關重要的業(yè)務決策機構(gòu)，選任優(yōu)秀的檢委會委員是保障檢察權(quán)依法正確行使所需，而非解決干警待遇所需。故除正、副檢察長外，在其他委員的選任上，應弱化職務職級條件，強化專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)標準，確保將專業(yè)功底扎實、辦案經(jīng)驗豐富、議事能力強的資深檢察官選任為檢委會委員，改善委員結(jié)構(gòu)，提升檢委會整體工作水平。二是完善委員考核評價和任期機制，暢通檢委會進出口。對于任期屆滿經(jīng)考核不稱職、或出現(xiàn)不再具有檢察官身份等情形的，應免除其檢委會委員職務，并增補新的資深檢察官進入委員隊伍?！皢柷牡们迦缭S，為有源頭活水來?！边@種及時的新陳代謝、有序流動，有利于提升檢委會的生機和活力。

（二） 嚴格規(guī)范檢委會職能定位

一是明確檢委會與內(nèi)部其他決策機構(gòu)之間的職責關系。檢委會、黨組會、院務會要嚴格按照各自職權(quán)范圍行使職能，避免相互交叉或相互替代行使職權(quán)現(xiàn)象的再發(fā)生。二是科學合理界定檢察官獨立辦案與檢委會業(yè)務決策在執(zhí)法辦案中的職責權(quán)限。檢委會決策制是檢察官辦案責任制的有益補充，不能因為辦案責任制改革就簡單對檢委會決策予以否認。但實踐中要明確檢察官和檢察長及檢委會的辦案范圍，各自依規(guī)定行使權(quán)力，依法承擔責任。三是按規(guī)定條件將精通法律與檢察業(yè)務的檢察官選任為檢委會專職委員，改善檢委會專業(yè)結(jié)構(gòu)，提高檢委會議事議案水平。四是檢委會既要重視對具體案件的質(zhì)量把關，又要切實加強對重大業(yè)務問題特別是檢察業(yè)務工作中的新情況新問題的研究決策，圍繞全面依法治國及推進司改的要求，從宏觀上加強對執(zhí)法辦案工作的業(yè)務指導，促進檢察業(yè)務工作健康順利發(fā)展。

（三）嚴格規(guī)范檢委會運行機制

2015年9月，高檢院下發(fā)的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，從檢委會討論案件范圍、檢委會組成、議題提請程序、議事決策程序以及檢委會決策咨詢機制等五個方面提出了健全檢委會運行機制的改革任務。作為檢察機關業(yè)務工作的最高決策機構(gòu)，檢委會運行機制改革對檢察機關司法責任制改革具有重大影響，因此高檢院應根據(jù)修改后的《組織法》《檢察官法》及司改新形勢新要求，盡快修改完善出臺相關檢察委員會工作規(guī)則及議題標準等（據(jù)高檢院內(nèi)網(wǎng)信息：相關文件征求意見稿已于2019年9月17日下發(fā)全國檢察機關征求意見），為加強和改進檢委會工作提供制度保障。

（四）嚴格規(guī)范責任承擔機制

檢委會討論案件雖然遵循“少數(shù)服從多數(shù)的原則”，但無論是“少數(shù)”還是“多數(shù)”，每個委員都應當對案件負責、對自己發(fā)表的意見負責。有權(quán)必有責，權(quán)責相統(tǒng)一，完善的責任追究機制與委員個人的整體評價及職業(yè)擔當息息相關，能夠警示委員們認真學習業(yè)務，悉心研究案情，審慎發(fā)表意見，依法履行職責。但與其他業(yè)務條線相比，目前檢委會工作還缺少一套比較完善的考核追責機制，客觀上影響了檢委會工作的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。建議高檢院就此問題開展調(diào)研，研究提出切實可行的考核評價及追責辦法，從而倒逼檢委會委員強化素質(zhì)，提升履職能力。

（五）嚴格規(guī)范檢委會集體學習制度

一是充分認識學習的重要意義。檢委會是檢察機關核心業(yè)務決策機構(gòu)，是人民檢察院貫徹民主集中制的重要組織形式。加強檢委會集體學習，是提升檢委會委員思想政治素質(zhì)和履職能力、提高議事議案水平、帶動檢察隊伍能力建設、推動檢察工作科學發(fā)展的重要方式。二是明確學習重點。要按照“檢察工作是業(yè)務性很強的政治工作，也是政治性很強的業(yè)務工作”的要求，堅持政治學習與業(yè)務學習相結(jié)合，把提高思想政治素質(zhì)作為首要任務，提升業(yè)務素質(zhì)作為重點要求，結(jié)合刑事、民事、行政、公益訴訟四大檢察業(yè)務充分協(xié)調(diào)全面發(fā)展需要，著力提高委員的法律思維能力和專業(yè)知識素養(yǎng)。三是創(chuàng)新學習方式。遵循注重實效、靈活便捷的原則，通過專題講座、集體研討等方式，將檢委會學習與研究檢察業(yè)務工作結(jié)合起來，有針對性地補齊業(yè)務短板，充分發(fā)揮檢委會宏觀指導功能。

三、結(jié)語

檢委會工作代表著一個檢察院的工作水平及執(zhí)法質(zhì)量，更代表著檢察機關的公信力和形象，是檢察工作的重中之重。各級檢察院的領導尤其是一把手檢察長，要緊緊把握司改新形勢新要求，真正從思想上重視和支持檢委會工作，通過健全制度、完善機制，保障檢委會工作規(guī)范健康發(fā)展。