關(guān)鍵詞 立法 法治 科學(xué)立法 立法質(zhì)量

作者簡(jiǎn)介：王春燕，山東同章律師事務(wù)所律師，研究方向：合同債權(quán)。

中圖分類號(hào)：D90 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.237

在全面依法治國(guó)背景下，要提高立法質(zhì)量和效率，必須堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法和依法立法。其中科學(xué)立法是立法的首要原則，深入推進(jìn)科學(xué)立法也是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的必然要求。目前，我國(guó)新法治十六字方針的表述是“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，由此也可以看出，科學(xué)立法在我國(guó)法治進(jìn)程中居于首要地位。那么，何謂科學(xué)立法、科學(xué)立法的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么、如何推進(jìn)科學(xué)立法等一系列問題都需要理論界加以認(rèn)真思考，以避免立法工作的盲目性，并為立法實(shí)踐工作提供有益指導(dǎo)。

一、科學(xué)立法的概念界定

理論界普遍認(rèn)為，科學(xué)立法是要求立法過(guò)程和立法結(jié)構(gòu)準(zhǔn)確體現(xiàn)所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律，同時(shí)遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律。我國(guó)《立法法》第六條分兩款對(duì)科學(xué)立法進(jìn)行了表述：一是要求立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，科學(xué)設(shè)定權(quán)力義務(wù);二是要求制定的法律規(guī)范要明確具體，有針對(duì)性和可執(zhí)行性。因此，科學(xué)立法應(yīng)當(dāng)從發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)客觀規(guī)律開始，并根據(jù)社會(huì)規(guī)律制定法律予以實(shí)施，達(dá)到立法者的目的。筆者比較贊同的科學(xué)立法的概念是：“科學(xué)立法是指立法過(guò)程中必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價(jià)值判斷，并使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)制的事項(xiàng)保持最大限度地和諧，法律的制定過(guò)程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件”。[1]科學(xué)立法的概念一般包括內(nèi)涵和外延兩個(gè)層次：

從內(nèi)涵上看，科學(xué)立法包括科學(xué)的立法觀念、科學(xué)的立法制度和科學(xué)的立法技術(shù)?？茖W(xué)的立法觀念包括立法反映社會(huì)的需要、推動(dòng)全面深化改革、維護(hù)社會(huì)主義法治統(tǒng)一、堅(jiān)持公平正義等，這要求立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本、立法為民、公平正義，保障社會(huì)各階層群體利益的權(quán)利，兼顧各種利益的和諧平衡;同時(shí)要與時(shí)代接軌，推陳出新，走在法律潮流的尖端，與人類文明社會(huì)無(wú)縫銜接?？茖W(xué)的立法制度包括合理的立法體制，科學(xué)的立法預(yù)測(cè)和編制立法規(guī)劃計(jì)劃，科學(xué)的起草、審查和決定制度等，雖然立法調(diào)整的領(lǐng)域范圍雖然比較廣泛，但要針對(duì)一些重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行立法，使立法調(diào)整對(duì)象體現(xiàn)多層次、多角度、多梯度，主次分明?？茖W(xué)的立法技術(shù)包括規(guī)范的起草程序、科學(xué)的體例和章節(jié)結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)的立法語(yǔ)言等，這要求健全立法體制機(jī)制，運(yùn)用現(xiàn)代的立法策略、方式和思路，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)驗(yàn)到理性的轉(zhuǎn)變。

從外延上看，科學(xué)立法需要明確以下三點(diǎn)內(nèi)容：一是科學(xué)立法需要堅(jiān)持實(shí)事求是，要從實(shí)際出發(fā)，從國(guó)家整體利益出發(fā)，考慮到立法過(guò)程中的所有可能出現(xiàn)的因素，把德的全面要素尊重并加入進(jìn)去，能讓立法中的事實(shí)和因素科學(xué)合理性。二是科學(xué)立法需要正確認(rèn)識(shí)客觀規(guī)律，在立法過(guò)程中既要考慮法律所能調(diào)整以及能夠很好調(diào)整的事項(xiàng)范圍，又要考慮到社會(huì)的可接受程度，合理分配權(quán)利、義務(wù)、職權(quán)、職責(zé)，做到各方利益的均衡性。三是科學(xué)立法需要與民主立法相輔相成，從實(shí)現(xiàn)立法價(jià)值上看，民主立法本身就是科學(xué)立法追求的一個(gè)方面，無(wú)論是立法程序還是立法結(jié)果，科學(xué)立法和民主立法是得以同時(shí)實(shí)現(xiàn)的?！傲⒎ㄒ欢ㄒ拥貧?，要貼近民心，推動(dòng)民生問題的解決，得到人民的擁護(hù)?！盵2]

二、科學(xué)立法的判斷標(biāo)準(zhǔn)

（一）立法程序正當(dāng)性

正當(dāng)程序，指的是把程序正義做為核心價(jià)值觀的取向，以及與之有關(guān)的一系列觀念看法、規(guī)則制度的總和。正當(dāng)程序最初作為司法領(lǐng)域的一項(xiàng)原則，隨著社會(huì)的發(fā)展引入立法領(lǐng)域，并確立了立法正當(dāng)程序這一概念。立法程序的正當(dāng)性是為了確保參與立法的多元主體的利益權(quán)益充分實(shí)現(xiàn)，能給予他們一個(gè)公平、公正、公開的集協(xié)商、質(zhì)證和辯論一體的立法過(guò)程的機(jī)會(huì)平臺(tái)，會(huì)給立法結(jié)果帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的影響。立法程序的正當(dāng)性，也是從源頭上對(duì)立法者的立法權(quán)行使進(jìn)行程序上的規(guī)范約束，是防止立法者恣意妄為的行使立法權(quán)的制度保證。簡(jiǎn)言之，有正當(dāng)?shù)某绦?，才?huì)有正當(dāng)?shù)牧⒎?，正?dāng)?shù)牧⒎ǔ绦颍强茖W(xué)立法重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)。但是，現(xiàn)在的立法程序正當(dāng)性還有待完善，要不斷加強(qiáng)立法的制度建設(shè)，要對(duì)立法的參與、公開和聽證制度安排進(jìn)行不斷的完善，并建立立法辯論、立法回避、立法修正案等制度。

（二）立法內(nèi)容合理性

“立法內(nèi)容合理是指法律原則、規(guī)則、技術(shù)性措施和權(quán)利義務(wù)的設(shè)置適當(dāng)，能夠?yàn)樯鐣?huì)所接受?！盵3]關(guān)于立法內(nèi)容的合理性可以分為兩個(gè)層次：一是把保護(hù)人民群體的利益放在突出位置，把公平合理分配所有社會(huì)主體的權(quán)利、尊重人的人身自由和尊嚴(yán)價(jià)值作為立法前進(jìn)道路上的指路標(biāo)，把人民利益高于個(gè)人和集體利益作為心里的秤砣;二是在掌握社會(huì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上選擇合適的調(diào)整事項(xiàng)，在有限理性的認(rèn)識(shí)水平上，努力把立法工作同步進(jìn)行緊緊跟上，合理平均的分配共享社會(huì)資源。當(dāng)我國(guó)的立法建設(shè)不停加快，立法過(guò)程中的利益主體愈發(fā)向多元化趨勢(shì)發(fā)展，利益的多樣化所導(dǎo)致的矛盾沖突也更加激烈。因此，立法機(jī)關(guān)要愈加重視對(duì)立法內(nèi)容的設(shè)計(jì)，使立法內(nèi)容更加合理，利益才會(huì)更好平衡。

（三）立法觀念現(xiàn)代性

立法觀念現(xiàn)代性是科學(xué)立法的關(guān)鍵所在，因?yàn)榱⒎ㄓ^念直接影響著立法實(shí)踐，也是立法制度得以建立的根基。因此，要將立法觀念擺在優(yōu)先位置，作為立法行為的決定條件。立法既要符合理論，也要符合實(shí)踐，要把人民群眾的根本利益做為著力點(diǎn)。只有立法觀念保持現(xiàn)代性，才能更好的發(fā)揮法律效果，使政治效果、法律效果和社會(huì)政治效果相統(tǒng)一，保證法律實(shí)施的各個(gè)階段效果有機(jī)銜接。為此，一方面，立法者要時(shí)刻清醒，不可主觀臆斷，要尊重客觀事實(shí)規(guī)律，發(fā)現(xiàn)并利用真理的價(jià)值，做到上層建筑制度建設(shè)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)立法工作和諧一致，穩(wěn)固發(fā)展;另一方面，立法者要摒棄以往閉澀、陳舊、落后的不良觀念，與時(shí)俱進(jìn)，做到量和質(zhì)的飛躍發(fā)展，使立法的外在程序和內(nèi)在實(shí)體的完美融合。

（四）立法技術(shù)精湛性

“立法既是一項(xiàng)重要的決策活動(dòng)，也是一門難度較大的技術(shù)性工作，立法技術(shù)的好與差、優(yōu)與劣，直接影響到立法內(nèi)容的科學(xué)與否?！盵4]立法技術(shù)直接影響到立法參與者意見的表達(dá)和采納，進(jìn)而影響到立法決策，這對(duì)立法內(nèi)容的影響幾乎是決定性的，規(guī)范的立法技術(shù)使得立法程序本身成為了一個(gè)具體的流程，如立法意見的分類采納技術(shù)，立法重大制度的預(yù)設(shè)方案，立法合法性、合理性和可行性的量化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，邏輯縝密的立法結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)范的立法語(yǔ)言等等。立法技術(shù)是否精湛，是權(quán)衡一部法律質(zhì)量高低重要標(biāo)準(zhǔn)之一。規(guī)范的立法技術(shù)是能對(duì)立法工作的進(jìn)程展開有方向的引導(dǎo)，對(duì)法律沖突矛盾進(jìn)行疏散消解，彌補(bǔ)法律體系的漏洞，完善立法主體的認(rèn)識(shí)。立法技術(shù)精湛，不是紙上談兵，需要通過(guò)立法實(shí)踐予以體現(xiàn)。這就要求立法者不斷鉆研立法技術(shù)，不僅要從自身國(guó)情發(fā)展，還要放眼國(guó)際社會(huì)，吸收借鑒有利立法技術(shù)建設(shè)的成分，加入我國(guó)立法技術(shù)之中。

三、科學(xué)立法的推進(jìn)路徑

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

“改革開放以來(lái)，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的一個(gè)突出特點(diǎn)就是堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，對(duì)局部地區(qū)出現(xiàn)的新事務(wù)，采取先局部試驗(yàn)，形成經(jīng)驗(yàn)后再全面推廣，最后系統(tǒng)總結(jié)整合成理論?！?[5]在我國(guó)《立法法》第三條就明確規(guī)定了，立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這也是立法政治合法性的必然要求。2016年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》出臺(tái)之后，在加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)方面有了規(guī)則指引，明確的執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)行黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵的第一步，2018年8月中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上審議了《人民法院組織法（修訂草案）》《人民檢察院組織法（修訂草案）》，意味著中央層面具體具體執(zhí)行的開始。但黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)具體機(jī)制還需要全面的完善，才能充分保證改革意志的貫徹以及治理理念在立法中的統(tǒng)一。

（二）堅(jiān)持人大主導(dǎo)

立法質(zhì)量直接受到起草質(zhì)量的影響，在國(guó)家立法和地方立法中政府部門起草占據(jù)了起草法律數(shù)量的絕大數(shù)，大部門法律涉及公共管理內(nèi)容由專業(yè)性強(qiáng)的行政機(jī)關(guān)起草是普遍采取的方式。但是政府起草法案的弊端在于部門利益傾向性嚴(yán)重、起草法案缺乏法制統(tǒng)一、起草程序形式化、草案質(zhì)量參差不齊。在這方面開展了有效的探索，2017年全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》，重大利益調(diào)整論證咨詢工作流程強(qiáng)化了立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的溝通聯(lián)系，發(fā)揮社會(huì)力量解決和處理立法中的重大利益調(diào)整和爭(zhēng)議較大的重要事項(xiàng)。因此，要全面強(qiáng)化了人大機(jī)關(guān)在立法中主導(dǎo)作用還需要更多層面的具體措施，發(fā)揮政府起草作用的同時(shí)控制立法部門利益傾向等問題。

（三）完善立法程序

立法是一件不小的事情，立法協(xié)商工作不只要放在會(huì)上，還要放在會(huì)下，公開透明的深入展開。立法是不同主體間的利益相互摩擦博弈，不斷破舊重立新的利益格局，兼顧保護(hù)好各個(gè)階級(jí)主體的利益。這樣看來(lái)，不僅是民主的立法，也是科學(xué)的立法。面臨我國(guó)立法改革的關(guān)鍵時(shí)期，要格外小心利益格局的調(diào)整，使大家達(dá)成共識(shí)，平衡大家的利益分配，用大家都可以接受的方案來(lái)促進(jìn)立法博弈，保障集體的共同利益。立法過(guò)程里，已經(jīng)有廣泛采取座談會(huì)、書面征求、專家咨詢和采訪信訪等一些基本形式。立法工作要從人民群眾出發(fā)，要聽取組織、公民和機(jī)關(guān)的相關(guān)意見，可以采用聽證會(huì)、座談會(huì)等多種方式。要豐富立法工作的方法方式，還要聽取不同階層主體的意見，要最大程度反映不同利益階級(jí)的利益主體的意見。要明確好什么樣的法律去聽證，確立重點(diǎn)對(duì)待和反對(duì)意見優(yōu)先發(fā)言的原則，在完善立法的聽證制度同時(shí)，促進(jìn)完善的立法程序的建立。

（四）提高立法技術(shù)

立法技術(shù)是立法目的活動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)的工具，也是法律形式和內(nèi)容塑造的表現(xiàn)。推進(jìn)科學(xué)立法，必須注重科學(xué)立法技術(shù)的運(yùn)用。隨著法律的不斷發(fā)展，法律涉及的領(lǐng)域也不同，法律調(diào)整的對(duì)象紛繁復(fù)雜，立法技術(shù)的要求也不斷提高。全國(guó)人大常委會(huì)法法工委為了規(guī)范立法技術(shù)的運(yùn)用，曾經(jīng)于2009年和2011年出臺(tái)了《立法技術(shù)規(guī)范（一）》和《立法技術(shù)規(guī)范（二）》，這對(duì)于立法者而言具有很重要的引領(lǐng)作用。但在實(shí)際立法過(guò)程中，尤其是地方立法，立法者并未對(duì)此予以高度重視，導(dǎo)致立法質(zhì)量受到影響，科學(xué)立法的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。因此，建議立法者應(yīng)當(dāng)不斷提高立法技術(shù)，注重立法體例、立法結(jié)構(gòu)、立法邏輯、立法用詞等的科學(xué)運(yùn)用。

（五）發(fā)揮專家作用

立法需要專業(yè)人才的充分參與，立法本身專業(yè)性要求非常高，既懂立法又懂立法專業(yè)方面內(nèi)容的復(fù)合型專業(yè)人才非常稀少。立法離不開專家學(xué)者的意見，專家學(xué)者的智慧應(yīng)用于立法中。但是，因?yàn)楹芏喱F(xiàn)實(shí)的阻礙因素，很多專家學(xué)者的作用，沒有得以發(fā)揮施展出來(lái)，而且更多的為當(dāng)權(quán)者服務(wù)。當(dāng)專家學(xué)者的意見與行政決策者意見不同時(shí)，往往缺少合理的解決機(jī)制，當(dāng)前來(lái)看很多專家學(xué)者在立法中話語(yǔ)權(quán)小，意見不夠被重視，這還導(dǎo)致了附庸型學(xué)者的滋生，圍繞權(quán)力的專家反而能夠發(fā)表更多意見和言論。在立法過(guò)程中意見發(fā)表與采納機(jī)制，充分接受專家學(xué)者意見，調(diào)動(dòng)專業(yè)學(xué)者的積極性，保證立法程序的科學(xué)性。

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