李婷 林輝煌

摘 要：集體土地關系的調整，主要是處理國家、成員集體和集體成員三者的關系。在國家和集體成員面前，成員集體擁有對外（對國家）與對內（對集體成員）兩方面的權利和義務，共同構成集體土地所有權的多重內涵。集體土地所有權的有效行使，既要考慮國家公共利益和集體公共利益，同時還要維持集體利益在國家與個體利益面前的自主性。因此，集體土地所有權具有雙重公共性和雙重排他性的特征。雙重公共性是指集體土地所有權行使過程中，成員集體應該吸納國家公共意志（對外公共性）和整合集體成員的公共意志（對內公共性）。雙重排他性是指集體土地所有權行使過程中，成員集體公共意志在國家（對外排他性）和個體（對內排他性）面前保持一定的自主性。集體土地所有權的這幾種特征相互影響，互為前提，作為一個整體，缺一不可，共同構成集體土地所有權的有機特征體系。

關鍵詞：集體土地所有權;對內公共性;對外公共性;對內排他性;對外排他性;有機特征體系

前 言

農村土地集體所有制被認為是“農村最大的制度，是堅持農村基本經營制度的‘魂”[1]。2016年4月25日，習近平總書記在小崗村主持召開農村改革座談會時，強調了深化農村改革的四條底線，第一條就是“不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了”。堅持這一底線的前提是理解集體土地所有權的特征或內涵。否則，我們就很難知道如何才能避免將土地集體所有制改垮。

事實上，關于集體土地所有權的特征這一問題，也一直是我國土地制度研究的焦點之一。從私有產權理論出發(fā)，一種觀點認為，應該參照私有產權的特征來改造集體產權。主張這一觀點的部分學者認為集體土地所有權“在本質上是私法中的財產權，卻負載來自公權力施加的諸多‘社會義務”[2]，導致其產權殘缺[3]。有學者從兼顧公共利益和個體利益的現(xiàn)代私有財產法律體系出發(fā)，強調集體土地所有權并非是純粹意義上的財產權，而是負有“社會義務”的（私人）所有權[4]。 只是在秉持私有產權理論基本原則的基礎上，這類學者強調社會義務的履行需建立在公共利益與私人利益“平等保護原則”基礎上，以避免政府的過多干預。整體而言，基于私有產權具有排他性這一特征，這一類觀點主要強調集體土地所有權的排他性[5]。

從馬克思主義所有制理論出發(fā)，另一種觀點認為“在社會主義的中國，以公有制為主體的憲法經濟原則下，應當肯定和確立‘公的所有權，它區(qū)別于‘私的所有權”[6]?！肮惺菍崿F(xiàn)勞動與生產資料天然結合的資產性所有，屬于公法范疇;農地集體所有的主體是農民個人，其排他權能的特殊性排除了交易的進行?！盵7]土地作為人們至關重要的生產資料，作為社會主義國家的公有物，集體土地所有權具有公共性，實行公共利益優(yōu)先原則。在集體土地所有權行使過程中，個體利益以集體利益實現(xiàn)為基礎[8]。

這兩類觀點的共同之處在于，都認為所有權具有相對性[9]，具有自由和義務的雙重性[10]。其區(qū)別在于，后者基于生產資料與非生產資料的區(qū)別，從所有權類型化視角出發(fā)，認為財產性質不同，因此，存在不同類型的所有權。這類觀點更符合我國土地制度的憲法秩序。集體土地是公有物而不是私有物，集體所有權的公有本質決定集體所有權不同于私人所有權的特征[11]，“作為基本權利的土地集體所有不（能）沖擊憲法文本中的公有制條款”[12]。公有物所有權的重點在于建立社會成員如何共同利用或共同分享利益的秩序[13]，而不是主要為實現(xiàn)土地及其權利的排他性和可轉讓性。因此，不能以私人財產所有權的性質和特征來理解和改造集體土地所有權。

根據(jù)既有的研究，結合我國的特殊國情，在理解集體土地所有權的特征時，我們還需要另外注意的問題是，集體所有的公有物和全民所有的公有物又有所不同，集體土地所有權和全民所有的土地（其實踐形態(tài)為國有土地）的所有權特征亦不同。相比于全民所有的公有物的所有權，集體土地所有權行使過程中，要處理的關系更為復雜，“在集體所有的土地上，集體組織擁有對外與對內兩方面權利（和義務），共同構成集體所有權”[12]。一方面，對內，集體土地所有權的行使要處理成員集體和集體成員之間的關系，明晰兩者之間的權利與義務;另一方面，對外，集體土地所有權的行使要處理成員集體與國家、市場私人等主體的關系，明晰彼此之間的權利與義務。出于處理復雜關系的需要，集體土地所有權的特征會更為復雜，圍繞集體土地所有權行使的制度設置也更為復雜。因此，要避免將農村土地集體所有制改垮，就要深入分析土地集體所有權的復雜特征。

結合土地集體所有制運行過程中國家、集體和個體農民之間的復雜關系，本文試圖用“雙重排他性和雙重公共性”來概括集體土地所有權的特征，并闡述不同特征之間的相互關系，以全面呈現(xiàn)集體土地所有權的有機特征體系，并簡要討論集體土地所有權這一有機特征體系的實現(xiàn)問題。

一、雙重公共性和雙重排他性的內涵

集體土地所有權具有雙重公共性和雙重排他性，前者包括集體性和國家性，后者包括內排他性和外排他性。不同特征是對不同主體權利關系的規(guī)定，其內涵和合法性基礎不同。

（一）雙重公共性：集體性與國家性

集體土地所有權具有公共性，這是相對于私人性而言的。農地的私人性強調的是農戶與農地的關系，即農地上僅存在一個私有主體或者幾個主體并非同時在場。而集體性（公共性）則不同，強調依附于其上的三重人格（國家、集體和個體）是同時在場的。國家是一個大公的角色，而社區(qū)（村社集體）是一個小公的角色，兩者共同型塑了中國農地的公共性[14]。集體土地所有權的公共性體現(xiàn)在兩個層面：一個是國家層面，即國家性，對外公共性;一個是集體層面，即集體性，對內公共性。

1.對內公共性。集體土地所有權的對內公共性，主要用于界定成員與成員集體的關系，具有三重內涵：第一，個體成為集體成員，是個體意志表達的前提。成員集體雖然是由個體的集體成員組成，但是相對于特定的、具體的個體是獨立存在的，離開某個個體成員，集體土地所有權依然存在，但是集體成員個體離開成員集體，其相關權利也就會隨之取消[15]，個體意志表達的權利也就相應取消。第二，集體土地所有權行使過程中，集體性的實現(xiàn)必須以集體成員充分的意志表達為基礎。成員集體是一個實體，是一個以集體成員為基本構成主體的實體。只有由集體成員通過民主程序來行使所有權，才能體現(xiàn)集體財產的公有性（和集體性）[16]。第三，集體土地所有權行使過程中，集體性的實現(xiàn)以集體成員意志的集中為基礎。集體成員不分份額，共享集體所有權，個體成員的意志需轉化為集體公共意志才能夠行使集體土地所有權。這種公共意志是在全體成員意志自由表達的基礎上，通過少數(shù)服從多數(shù)的民主程序形成的[17]。事實上，個體意志只有經歷少數(shù)服從多數(shù)的集中過程，才能轉化為“集體意志”，否則只是個體意志的“集合”。

集體性的合法性基礎是個體意志和集體意志的辯證關系，包括以下內涵：（1）集體意志的形成建立在個體意志充分表達基礎之上。只有充分了解集體成員的差異化和復雜化的訴求，才能基于這些訴求找到公共部分。因此，必須保證每個集體成員都擁有通過民主程序，平等表達自己意志的權利，否則集體意志就會陷入虛無，從一開始就成為了少數(shù)個體的意志表達，具體表現(xiàn)為少數(shù)干部或者村莊內少數(shù)強者的聲音代替了大多數(shù)農民的聲音。（2）集體意志是個體意志表達的最終目的。集體意志作為最終目的，實際上為個體意志的表達樹立了規(guī)范，即個體必須是成員且遵循成員規(guī)范，這是個體意志表達的前提。（3）集體意志不是個體意志的機械加總。原因有三：其一，個體意志具有局限性;其二，集體意志不是眾意，而是公意[18]，集體意志是一種符合大多數(shù)人利益的最優(yōu)方案，包括對整體利益和長遠利益的考慮;其三，在資源有限且問題極為緊迫時，比如面對巨大自然災害時，一個回應集體成員最迫切需要的方案才是最優(yōu)方案。

總的來說，個體意志的充分表達和個體意志的充分集中，對于集體意志的形成來說，兩者缺一不可，這是集體土地所有權行使必須踐行集體性原則的合法性基礎。因此，在集體土地所有權行使過程中，集體性的具體內涵是：集體成員參與民主程序，合理、充分表達個體意志，再通過少數(shù)服從多數(shù)的集中過程，形成集體公共意志，從而實現(xiàn)集體公共利益。

2.對外公共性。集體土地所有權的對外公共性，主要用于界定國家和集體之間的關系。集體土地所有權的國家性包括四重內涵：第一，集體土地所有權的行使以國家提供制度保障為前提;第二，集體土地所有權行使過程中，必須考慮國家從公共利益出發(fā)所行使的土地公共管理權力，后者離不開國家公共意志輸入;第三，集體土地所有權行使過程中，實行國家利益優(yōu)先原則;第四，國家是農地權益的最終支配者。集體土地所有權和私人財產所有權一樣，都承認國家公共意志輸入和國家公共管理權行使的必要性，并建立在國家公權力提供的制度保障的基礎上，后兩者是集體土地所有權具有國家性的關鍵內涵。主要是因為，一方面，從整個社會的角度來看，集體土地所有權所蘊含的利益屬于個別利益，因此，在有公共利益的需要時，集體土地所有權所代表的個別利益須按照公共利益優(yōu)先的原則，讓位于公共利益[19]。與私人財產所有權相比，雖然私人財產所有權行使過程中，同樣要考慮社會義務和公共利益問題，但是《憲法》第10條和第9條關于合理利用土地和自然資源的規(guī)定，在土地、自然資源管理領域采納公共財產權模型，即確立土地和自然資源的權利人應以有利于公共利益的方式利用土地和自然資源的觀念，適當擴大財產權應負社會義務的范圍[20]。憲法第12 條與第13 條構成了公共財產與私有財產的二元財產保障體系[21]。私人財產所有權行使過程中，所有權所負社會義務相對較少，實行公共利益與個體利益平等保護原則。而集體土地作為公共財產，其所有權的行使所負的社會義務更多，實行公共利益優(yōu)先原則。另一方面，從公共利益出發(fā)，國家掌握了土地的最終支配權，體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）私人財產所有權是可交易的，而集體土地所有權是不可交易的。（2）國家可以規(guī)定統(tǒng)一的農地經營模式確定其他主體在農地權益配置中的參與地位。（3）“國家作為地主從農地上征收賦稅”[14]。

集體土地所有權具有國家性的合法性基礎在于：第一，集體意志存在缺陷。在集體意志合理的情況下，集體意志是成員集體作為一個整體的最高智慧和最大利益的體現(xiàn)。雖然其作為一個整體能夠把握集體之外的地區(qū)甚至是整個國家經濟發(fā)展形勢，但是由于信息不對稱，其很難獲得充分的外部信息，以使集體公共決策能夠充分利用整個地區(qū)、整個國家經濟系統(tǒng)的優(yōu)勢資源。即使是成員集體的最高智慧，做出的公共決策也很難突破地方局限性。從這個層面上來說，成員集體需要國家輸入公共意志。此外，還存在合理的集體利益與合理的國家利益之間沖突的情況。對于集體來說是合理的公共訴求，對于國家來說不一定是合理的，甚至有可能與國家合理的公共訴求相沖突。尤其是在我國人多地少、幅員遼闊、區(qū)域差異較大的情況下，國家對集體公共意志進行充分整合以達成國家公共意志，進一步修復集體公共意志尤為必要。第二，土地具有特殊的屬性。（1）土地是人們生產生活的前提，具有很強的公共性;（2）土地的稀缺性和不可移動性、土地本身不具有生產力等特征，使土地所有權交易能夠獲得更多壟斷性收益，具有極強的剝奪性;（3）我國農地具有“細碎化”[22]的特征，土地的市場化整合、利用效率較低。從上述兩個方面看，集體土地所有權具有國家性，實行國家公共利益優(yōu)先原則，并且國家對土地擁有最終支配權，具有一定的合理性。

（二）雙重排他性：內排他性和外排他性

排他性是指以不違反法律和第三人的權利為限，所有權主體可以自主地對物（這里主要指土地）進行處分，并排除他人的任何干涉。排他性被認定為所有權最基本的特征，簡單來說，排他性即自主性。集體土地所有權同樣具有排他性和自主性，只是與私人財產物的排他性不同，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，我國實行生產資料公有制，集體土地所有權的排他性權利中不包括對土地所有權的轉讓，而且所有權行使所受的法律約束條件不同，私人財產物主要受私法約束，而公有土地主要受公法約束;另一方面，排他性有內外之分。

1.內排他性。對內，排他性概念主要用于界定集體成員和成員集體的關系。在這里，有必要先對集體成員和成員集體的內涵進行簡要介紹和分析。成員集體是指農村一定的集體所有的社區(qū)范圍的人的整體，成員集體由集體成員組成，后者是前者的組成部分，但相對于前者，后者是一個超越于個體的實體。集體所有權的主體是集體范圍的成員集體，而不是單個的集體成員。其權利之享有以團體內全體成員為主體，成員集體共同承受權利義務，但團體的權利和義務又非成員個人的權利義務，成員個人的權利義務也非集體的權利義務[23]，也就是說集體成員和成員集體的權利義務存在區(qū)別。

學者針對公有產權提出“內排他性”概念，強調公產主體在財產權利上對公產成員的排他性[24]，具體指包括公產代理人在內的所有成員非經集體意志的授權，不得占有、使用、處分集體財產，強調民主集中制基礎上，勞動者集體真實意志一旦形成，必然反過來對相應集體中的每個個體，即每個勞動者具有不同程度的剛性約束[25]，即作為所有權主體的成員集體強制、自主和排他的實踐其真實意志。在本文，內排他性是指，相對于集體成員，成員集體自主地和排他地進行土地利用和利益分配，不合理的個體意志必須得到“治理”。

內排他性的合法性基礎是：一方面，個體意志存在局限性。在信息汪洋中，每一個主體都在接觸和理解既有的生產力條件，并且對國家宏觀形勢有不同程度的認知，而且不同主體的認識能力和認識程度存在差異。集體組織個體，整合不同主體的意志，經過民主協(xié)商和討論，將與生產力條件最為匹配的最為迫切的訴求提取出來，形成公共訴求，從而達成集體行動，以解決公共領域的一些問題，完成公共品供給。相對于集體意志，個體意志中存在不合理的部分，而且還有一些個體會為了主張自己的利益采取不合理的意志表達方式。因此，集體就需要一定的強制力量來保障集體意志的形成。另一方面，由于資源有限且集體成員的訴求往往存在差異，在集體公共利益實現(xiàn)的過程中，必然會出現(xiàn)利益受損者或者說獲益較少的個體，而利益受損的集體成員很難自愿達成多數(shù)原則的協(xié)議[26]。相較于僅僅在認知層面存在偏差的受益者，利益受損者一旦阻礙和反對集體公共利益的實現(xiàn)，其“治理”更加需要集體基于其排他性的權利強制踐行公共意志和公共利益。前提是在集體利益實現(xiàn)之后，對受損者合理的個體利益進行適度補償。因此，集體土地所有權內排他性的準確內涵是，集體合理意志對個體不合理意志和訴求具有排他性，在必要時集體能夠針對不合理意志或訴求采取強制性行動。

2.外排他性。對外，排他性概念界定的是成員集體與國家、其他成員集體，非集體成員的個體等主體之間的關系。集體所有土地具有對外排他性[27]。外排他性是指相對于國家等主體（這里主要討論國家），成員集體能夠自主地和排他地利用土地和分配土地利益。相對于內排他性，學界關于集體土地所有權的外排他性的討論較多。一個重要的原因是，學者普遍認為，集體土地所有權的殘缺是政府公權力妨害和“控制農村所有權的結果”[28]，導致成員集體喪失自主性，集體土地所有權虛置。因此，集體土地所有權的排他性是集體土地所有權實現(xiàn)的妨害排除的權利來源[29]。

這一解釋的局限性在于，根據(jù)私有產權的排他性來定義集體所有權，在國家與集體關系的理解上比較狹隘。事實上，外排他性的合法性在于，相對于國家意志，集體意志自主表達有其獨立意義，體現(xiàn)在四個方面：（1）特殊的集體意志與整體性的、一般性的國家意志之間存在張力。我國是一個農業(yè)大國，農村區(qū)域差異極大[30]。國家公共意志雖然是集體公共意志的聚集，但是國家公共意志往往從整體的層面考慮問題，而不同集體的特殊性極強，兩者之間必然存在張力。（2）相對于集體意志，國家意志的生產和落地周期較長，國家意志的形成、落地與村社集體的發(fā)展、村莊公共事務的治理之間存在“時差”。在實踐中有可能出現(xiàn)這樣的情況，等國家意志形成，集體生產條件已經發(fā)生了變動。（3）國家意志的整合有可能出現(xiàn)問題。國家意志整合是一個成本極高的過程，要綜合不同地域、不同層次的集體意志，同時處理好不同公共部門利益。經過這個成本極高的過程，也可能產生一個錯誤方案。（4）國家意志表達方式可能存在不合理的情況。國家意志輸入農村社會，應該有一種為大多數(shù)人認同的、制度化的方式，不合理的意志表達方式同樣會影響國家意志的合法性?？梢?，集體意志相對自主和排他的表達，是村社集體的特殊村情能夠被整合進制度體系、治理體系的前提，是國家意志與集體意志的時差得以調節(jié)、其錯誤得以糾偏的前提。

因此，集體土地所有權外排他性的準確內涵是，在與國家公共利益不相沖突的情況下，合理的集體意志對不合理的國家意志、不合理的國家意志表達方式的自主性和排他性，以樹立國家干預和國家意志輸入的規(guī)范，明確國家公權力的邊界，必要時集體可以采取強制性手段，比如組織起來與國家的不合理干預進行抗衡，以防止國家公權力的不當干預（ 見表1）。

二、作為有機特征體系的雙重排他性與雙重公共性

集體土地所有權具有內排他性和外排他性，且具有集體性和國家性。由于不同特征是對相關主體土地權利關系的規(guī)定，在土地利用和利益分配過程中，不同主體之間的關系極為復雜，不同特征之間也不是孤立的。也就是說，某一特征的實現(xiàn)與其他特征的實現(xiàn)相互關聯(lián)。這些相互關聯(lián)的特征，構成了集體土地所有權的有機特征體系，他們是一個不可分割的整體。任何一個特征的實現(xiàn)出現(xiàn)問題或失敗，都有可能導致其他特征實現(xiàn)出現(xiàn)問題或失敗，最終導致集體土地所有權行使出現(xiàn)問題。

（一）內排他性與集體性的關系

內排他性和集體性具有一定的共性，兩者都強調集體意志相對于個體意志的獨立性。但不同的是，排他性主要討論集體意志作為一種結果或者目標對于個體意志表達的規(guī)范和規(guī)制，強調對主張不合理訴求的個體進行“治理”。集體性主要強調集體意志形成過程中，對個體意志表達的規(guī)范和規(guī)制，強調成員集體民主參與方式，個體意志如何“集中”為集體意志。

從兩者的關系看，一方面，內排他性的實現(xiàn)建立在集體性實現(xiàn)的基礎上。（1）集體意志的自主性和排他性建立在集體意志合理形成的基礎上。只有在集體成員擁有制度化的表達路徑和平等的表達權利，能夠充分表達自己的意志的基礎上，才可以界定誰的意志是不合理的，哪種方式是不合理的，這才談得上集體意志針對個體意志的自主性和排他性，成員集體對“釘子戶”的“規(guī)制”和“治理”。（2）內排他性的實現(xiàn)建立在集體行動達成的基礎上。在樹立了公共規(guī)范且擁有共識的共同體內部，通過達成集體行動來將不講理的個體標定位“邊緣人”，并且在社會交往和生產協(xié)作中將其排除出去，這是集體治理釘子戶的一個重要路徑。在此基礎上，相對于不合理的個體的集體成員，集體意志的排他性和自主性得以實現(xiàn)。

另一方面，內排他性又是集體性實現(xiàn)的前提。內排他性是一種強制性，為（合理的）集體意志強制整合或集體公共利益優(yōu)先原則的實現(xiàn)提供制度保障。主要體現(xiàn)在兩個方面：（1）具有強制性的內排他性的規(guī)范功能。內排他性的實現(xiàn)，使集體意志成為了個體的“剛性約束”。這不僅會使集體成員不得不按照集體規(guī)范行事，還會使其對其他主體也會按照規(guī)范來表達意志或行動，產生穩(wěn)定預期，這能夠降低集體意志整合和集體行動成本。（2）內排他性的另一個重要功能是“釘子戶治理”。在公共治理的意義上，“釘子戶”是“反集體行動的產物”[31]，是在集體合理公共利益面前，以不合理方式、主張不合理利益的個體或者群體。集體土地所有權內排他性實現(xiàn)所產生的強制性，不僅來源于集體行動，還來自國家為集體所有權內排他性實現(xiàn)所配置的制度權力，比如援引國家公共權力、甚至是公共暴力治理“釘子戶”的權力。在集體行動難以達成的情況下，后者作為“釘子戶”治理的制度資源，使“釘子戶”不得不采用合理的方式，在服從集體利益的基礎上，主張合理的個體利益。從這個層面上說，內排他性是集體意志和集體行動，即集體性實現(xiàn)的關鍵。

內排他性的實現(xiàn)有兩種路徑：（1）集體行動的達成。這往往以集體意志的整合，即集體性的實現(xiàn)為前提，意味著集體性的實現(xiàn)是內排他性實現(xiàn)的重要條件。（2）國家為集體治理“釘子戶”提供制度保障，這意味著內排他性又為集體性的實現(xiàn)提供保障。因為“釘子戶”沒有得到有效治理，集體公共意志沒有得到踐行，會影響下一次集體公共意志的整合。而且在實踐中，兩種路徑相互補充。因此，我們可以說，集體性和內排他性相互影響，且互為前提。

需要進一步澄清的問題是，不合理個體意志的篩選和“釘子戶”的治理，是對某些個體意志的否定，在一些學者看來，這是一種大多數(shù)人的暴政。他們認為這樣的集體利益實現(xiàn)是一種虛妄的集體利益，不是以個體利益為本位的[32]。從這個層面上說，內排他性與集體性是沖突的。但事實上，內排他性的實現(xiàn)是為集體利益的實現(xiàn)而對某些個體利益進行階段性的否定，是對個體利益的積極否定。因為一方面，集體作為一個長期的、穩(wěn)定的公共利益單位，農民之間存在多次的、各個層面的集體行動，在長期性的、多次的集體行動中成本-收益可以實現(xiàn)長期性、整體性均衡[22]。另一方面，集體行動的達成，是為了實現(xiàn)整體利益最大化，即通過集體行動達成利益的增量。在增量實現(xiàn)之后，對利益受損者進行補償，從而實現(xiàn)個體利益的整體性的增長。也就是說，在集體土地所有權行使過程中，踐行內排他性和集體性原則，同時兼顧利益補償原則，是為了在集體利益實現(xiàn)的基礎上實現(xiàn)個體利益。從這個意義上說，集體所有權的行使是以個體利益的實現(xiàn)為最終目的[33]。

（二）外排他性與集體性的關系

集體性討論的是集體與個體的關系，而對外排他性討論的是國家與集體的關系。從兩者的關系看，與內排他性實現(xiàn)依靠集體行動和國家公共權力的保障一樣，外排他性實現(xiàn)同樣有兩種路徑：一種是國家公共權力提供的制度保障。在集體所有權行使受到國家某一政府部門的不合理干預時，防止政府部門的不正當干預，并且對正當或不正當干預所產生的負面后果進行合理補償。另一種是集體成員依靠集體行動，來對抗國家的不合理干預。兩種路徑相互補充。這就決定了一方面集體性，即對內公共性是外排他性實現(xiàn)的前提，如果集體公共意志和集體行動沒有辦法達成，集體也很難根據(jù)自身的特殊性，識別國家公共意志，對不合理的國家公共意志糾偏，并制止國家的不合理干預。另一方面，外排他性又是對內公共性實現(xiàn)的前提。如果國家不在制度層面為集體所有權的對外排他性提供制度保障，以防止某些政府部門的不合理干預，那么集體意志的整合和集體行動的達成會因為某些政府部門的不合理干預而受限。

國家對個體或集體土地權利行使的不合理干預問題一直被認為是集體土地所有權行使過程中的一個重要問題，正是國家的不合理干預造成了集體產權的殘缺。一些學者認為將產權界定給個體，使土地權利物權化或者財產化，就能夠避免國家的不正當干預。然而，實踐過程中，這將導致了另一種后果：即集體所有權虛置，集體性實現(xiàn)受阻，對外排他性實現(xiàn)受阻。面對掌握在個體手中的細碎化的土地權利，集體公共意志整合和集體行動達成成本將上升，甚至失敗。這使集體喪失了基于集體意志整合和集體行動達成，來防御國家不合理干預的能力，包括國家對個體土地權利的侵犯，而僅僅只能依靠國家提供的制度保障（包括對個體的土地權利）來實現(xiàn)對外排他性。主張將土地權利界定給個體的學者沒有想到的是，這會導致集體性實現(xiàn)受限。集體性的實現(xiàn)實際上是外排他性實現(xiàn)的前提之一。

上述學者的判斷建立在這樣的前提之上，集體只是國家的代理人，集體和國家是一體的，因此，在實現(xiàn)外排他性的過程中，就沒有必要考慮集體性的實現(xiàn)。在實踐過程中，集體與國家具有親和性（這具有一定的功能，在國家性和集體性的關系部分討論）是事實。但是集體畢竟不等于國家，對外排他性的實現(xiàn)受限會導致集體性實現(xiàn)、個體利益實現(xiàn)的受損。而集體性實現(xiàn)受限同樣會導致對外排他性實現(xiàn)受限。前一個問題的解決不能不考慮集體性實現(xiàn)對外排他性實現(xiàn)的影響，不能為了實現(xiàn)外排他性而限制集體性的實現(xiàn)，因為這最終會導致集體性和對外排他性實現(xiàn)受限的雙重困境。

（三）集體性與國家性的關系

集體性與國家性的關系，即對內公共性和對外公共性的關系，主要包括以下幾個方面的內容：（1）集體性必須服從國家性。對內公共性是一種“小公”，而對外公共性是一種“大公”。兩者是部分與整體的關系。在社會主義國家，部分利益必須服從整體利益。當然，這也不意味著部分利益不重要。為了實現(xiàn)國家公共利益，同時為了平衡特定集體的利益和社會利益，當公法對農民集體土地所有權權能的限制使特定的農民集體利益不能實現(xiàn)或者受到損失的，應當通過補救性權能的賦予補救其利益的實現(xiàn)[15]。（2）集體性以國家性實現(xiàn)為前提。一方面，集體層面的公共意志和公共利益有其自身的局限性，需要依靠國家公共意志的輸入，或者與國家公共意志的有效對接，來破除地方主義和地方局限性。因此，集體意志的整合，往往包括這樣兩個階段，一個階段是個體意志的充分表達和充分集中，一個階段是集體意志與國家意志的對接。在后一個階段，集體意志的地方局限性有可能被改造。另一方面，集體成員意志的充分表達需要以國家公共權力為保障，比如村民組織法對于村民參與民主決策、民主選舉和民主監(jiān)督的相關規(guī)定，為集體成員民主參與，表達自身合理意志提供法律保障。這都建立在國家意志和國家公共權力能夠高效進入農村社會的基礎上。（3）國家性以集體性實現(xiàn)為前提。我國是一個農業(yè)大國，農村分布廣且區(qū)域差異大，具有非均衡性[34]。集體土地所有權行使過程中，不同村莊生產力條件不同，具有各自的特色。而一般化的國家政策和行政體制在運行過程中，沒有辦法完全涵蓋這些“特色”。因此，整合村莊“特色”的集體意志的形成，就成為了國家意志高效落地的前提。

從兩者的關系出發(fā)，在集體土地所有權行使過程中，應該注意的是，一方面，集體性的實現(xiàn)，應該使集體和國家政權系統(tǒng)、國家意志具有相聯(lián)通的空間，從而不至于使村民自治成為為人所詬病的“土圍子政治”[35]。因為對于集體性的實現(xiàn)來說，國家性實現(xiàn)具有修正功能，而且代表更廣大人民群眾的利益。另一方面，國家性的實現(xiàn)，以集體公共意志整合，國家公共意志與集體公共意志協(xié)同表達為基礎。

（四）其他關系

由于集體土地所有權的特征體系主要界定的是“國家、集體和個體的關系”，集體實際上是國家與個體的中間人，在集體土地所有權的有機特征體系中，集體性的實現(xiàn)也具有中介作用。集體性與其他特征關系的討論，是理解這一特征體系的基礎，其他關系往往在此基礎上被理解，因此放在一起討論。

1.從內排他性和國家性的關系看，一方面，其與國家性的關系建立在其與集體性的關系基礎上。內排他性與集體性實現(xiàn)互為前提，而集體性和國家性實現(xiàn)互為前提，因此，內排他性與國家性實現(xiàn)互為前提。另一方面，內排他性和國家性之間有直接關系。國家性的實現(xiàn)，尤其是國家公共意志的輸入，或者說國家制定的法律制度等落地能力，是內排他性實現(xiàn)的前提。國家為集體所有權行使提供制度保障，其內排他性的規(guī)范功能和“釘子戶”治理功能才能實現(xiàn)。集體治理“釘子戶”過程中，如果集體行動達成困難，而國家又沒有能力為其提供權力支撐時，保障內排他性原則踐行的強制性就不可能實現(xiàn)。

2.從外排他性和國家性的關系看，兩者看起來是沖突的，不過一方面，從外排他性和集體性的關系、集體性和國家性的關系來看，兩者并不沖突。另一方面，即使是私人財產所有權行使過程中，對外排他性和公共義務的履行也要協(xié)同實現(xiàn)。不同的是，集體土地作為公共財產，在公共利益優(yōu)先的原則基礎上，國家性實現(xiàn)具有優(yōu)先性。尤其是國家利益與集體利益存在沖突的情況下，集體土地所有權的外排他性的實現(xiàn)，要充分考慮到其對國家性實現(xiàn)的限制。

3.從內排他性和外排他性關系看，兩者的關聯(lián)主要建立在兩者與集體性的關系上，這里不再贅述。

三、總結與討論

集體土地所有權具有雙重公共性和雙重排他性。而且，雙重公共性與雙重排他性之間相互影響，不同特征的實現(xiàn)互為前提，這四種特征構成集體土地所有權的有機特征體系。要實現(xiàn)國家、集體和個體意志的高效整合，以達到協(xié)同實現(xiàn)國家、集體和個體利益的目標，這四種特征作為一個整體，缺一不可。這是集體土地所有權有效行使的前提。

明晰集體土地所有權的特征后，關鍵的問題是保證這些特征在土地關系調整的過程中被實踐。從我國土地制度的改革實踐來看，土地關系的調整主要采取出臺公共政策和立法兩種形式，這兩種規(guī)范共同作用于集體土地所有權的行使。公共政策與法律具有不同特征[36]，在集體土地所有權的有機特征體系實現(xiàn)過程中扮演的作用各有側重，兩者相互補充，且能夠相互完善。因此，集體土地所有權有機特征體系的實現(xiàn)建立在兩者協(xié)同發(fā)揮作用的基礎上。過多強調法律而忽視公共政策的作用，或者相反，都不利于有機特征體系的實現(xiàn)。

然而，當下一些學者卻認為，應該強調“法律而不是公共政策”，而且主要強調私法在集體土地所有權行使過程中的作用，使集體土地所有權物權化和私權化，以實現(xiàn)集體土地所有權的行使從“公權主導”向“私權自治”[37]轉變，使土地集體所有制經歷“作為國家權力的土地集體所有、作為國家政策的土地集體所有到作為基本權利的土地集體所有”[12]的轉變。這一轉變主要為解決這樣一個問題：國家公權力對于集體土地所有權行使的不正當干預。比如，在國家政策取消集體對承包人的收費權后，實際上是剝奪了集體的所有權收益權能[36]。這是國家對集體土地所有權行使的不合理干預導致的結果，其關鍵在于集體土地所有權的對外排他性沒有實現(xiàn)。前面所強調的私法保護和私權自治主要為解決這一問題。但是這一方案會產生另一個問題，過度強調法律在集體土地所有權行使過程中的作用，導致利益鎖定，國家積極干預的正功能發(fā)揮受限，其本質上是為了實現(xiàn)對外排他性，而導致國家性實現(xiàn)受限。

事實上，在公共政策制定和執(zhí)行過程中，公權力的不當干預還可以從公共決策機制的優(yōu)化入手，在此基礎上，強調法律的作用，以保障公共政策和法律在集體土地所有權行使過程中協(xié)同發(fā)揮作用。這樣做的主要原因在于，圍繞集體土地所有權行使進行制度設置，要充分考慮到集體土地所有權特征體系的有機性、整體性和復雜性，在解決某一類問題時，要充分考慮到這一問題在有機特征體系中的定位以及解決方案對有機特征體系中不同特征實現(xiàn)的影響。

參考文獻：

[1] 中共中央文獻研究室. 十八大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2014：668-671.

[2] 楊青貴.集體土地所有權實現(xiàn)的困境及其出路[J].現(xiàn)代法學，2015，37（5）：74-84.

[3] 劉守英，路乾.產權安排與保護：現(xiàn)代秩序的基礎[J].學術月刊，2017，49（5）：40-47.

[4] 楊青貴.集體土地所有權主體利用權實現(xiàn)的目標訴求與進路選擇[J].經濟法論壇，2015（1）：176-191.

[5] 米運生，羅必良，徐俊麗.堅持、落實、完善：中國農地集體所有權的變革邏輯——演變、現(xiàn)狀與展望[J].經濟學家，2020（1）：98-109.

[6] 王家國.所有權的擬制屬性與社會功能——兼論“公的所有權”及其實現(xiàn)路徑[J].法制與社會發(fā)展，2015，21（4）：112-126.

[7] 王占明.公法所有權理論對農地集體所有權的解說[J].汕頭大學學報（人文社會科學版），2008（5）：27-31.

[8] 陳小君，高飛，耿卓，等.后農業(yè)稅時代農地權利體系與運行機理研究論綱——以對我國十省農地問題立法調查為基礎[J].法律科學，2010，28（1）：82-97.

[9] 米尉中.論所有權之相對性[J].政法論壇，1990（1）：39-47.

[10] 陳江龍，曲福田.土地征用的理論分析及我國征地制度改革[J].江蘇社會科學，2002（2）：55-59.

[11] 韓松.農民集體所有權主體的明確性探析[J].政法論壇，2011，29（1）：104-116.

[12] 劉連泰.“土地屬于集體所有”的規(guī)范屬性[J].中國法學，2016（3）：106-124.

[13] 高富平.物權法專論[M].北京：北京大學出版社，2007：273-274.

[14] 林輝煌，桂華.中國農地制度的產權建構——基于農地集體性的分析[J].私法研究，2011，11（2）：271-294.

[15] 韓松.農民集體土地所有權的權能[J].法學研究，2014，36（6）：63-79.

[16] 王利明.物權法論[M].北京：中國政法大學出版社，2003：288.

[17] 桂華.集體所有制下的地權配置原則與制度設置——中國農村土地制度改革的反思與展望[J].學術月刊，2017，49（2）：80-95.

[18] 讓·雅各·盧梭.社會契約論[M].2版.何兆武，譯.北京：商務印書館，1980：39.

[19] 蔡樂渭.論行政法上的公共利益[D].北京：中國政法大學，2007：108.

[20] 肖澤晟.財產權的社會義務與征收的界限[J].公法研究，2011（1）：315-346.

[21] 李忠夏.農村土地流轉的合憲性分析[J].中國法學，2015（4）：123-141.

[22] 王海娟.地盡其利 農地細碎化與集體所有制[M].北京：社會科學文獻出版社，2018：67.

[23] 韓松.論成員集體與集體成員——集體所有權的主體[J].法學，2005（8）：41-50.

[24] 榮兆梓，華德亞.政治經濟學教程新編[M].5版.合肥：安徽人民出版社，2017：39.

[25] 曹雷.公有制高績效論[M].上海：上海人民出版社，2013：102.

[26] 羅納德·H.科斯.財產權利與制度變遷[M].劉守英，譯.上海：格致出版社，上海人民出版社，2014：192.

[27] 桂華.中國土地制度的憲法秩序[M].北京：法律出版社，2017：17.

[28] 周其仁.產權與制度變遷中國改革的經驗研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2002：6-7.

[29] 楊青貴.集體土地所有權實現(xiàn)法律機制研究[M].北京：法律出版社， 2016.

[30] 賀雪峰.論中國農村的區(qū)域差異——村莊社會結構的視角[J].開放時代，2012（10）：108-129.

[31] 呂德文.媒介動員、釘子戶與抗爭政治 宜黃事件再分析[J].社會，2012，32（3）：129-170.

[32] 布勞格.經濟學方法論[M].黎明星，譯.北京：北京大學出版社，1990：150-151.

[33] 韓松.關于農民集體所有權問題的問卷調查報告[J].寧夏社會科學，2005（6）：21-30.

[34] 賀雪峰.鄉(xiāng)村治理研究的三大主題[J].社會科學戰(zhàn)線，2005（1）：219-224.

[35] 黎炳盛.村民自治下中國農村公共產品的供給問題[J].開放時代，2001（3）：72-81.

[36] 羅豪才，宋功德.認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐[J].中國法學，2006（2）：3-24.

[37] 陳小君.農村土地問題立法研究[M].北京：經濟科學出版社，2012：167.