李佳婧

科學合理的績效考核是明晰發(fā)展目標、提升行政效率、實現(xiàn)有效激勵、推動地方發(fā)展的有效途徑。江蘇從2018年開始在全省范圍內(nèi)首推綜合考核，這是由省委統(tǒng)籌、考核牽頭部門具體落實，圍繞“六個高質(zhì)量”監(jiān)測指標體系對全省設(shè)區(qū)市、縣（市區(qū)）進行全面評價的考核新方式。其主要目標是推進高質(zhì)量發(fā)展，進一步激勵干部擔當作為和切實減輕基層負擔。從目前的實踐看，綜合考核為省委全面了解各地發(fā)展情況提供了參照，為地方錨定各個方面在全省的發(fā)展位次提供了坐標，凝聚起了全省上下高質(zhì)量發(fā)展的強大共識。但是，任何考核體系都是在實踐中不斷調(diào)整和完善的產(chǎn)物。當前，要在更大程度上發(fā)揮綜合考核的“指揮棒”效應(yīng)，需要重點處理好五對關(guān)系。

處理好高質(zhì)量與高分數(shù)之間的關(guān)系

黨的十九大作出了我國經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的重大論斷，并指出高質(zhì)量發(fā)展是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展。為全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，江蘇省委第十三屆三次全會提出了高質(zhì)量發(fā)展的目標任務(wù)，并對推進六個方面的高質(zhì)量發(fā)展做了全面部署。發(fā)展目標任務(wù)的調(diào)整需要有與之相適應(yīng)的考核評價體系作為支撐。正是在這樣的背景下，綜合考核應(yīng)運而生。

綜合考核內(nèi)容包括推進或服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展成效、加強黨的建設(shè)高質(zhì)量成效和滿意度評價，綜合考核得分由這三部分計算得出。高質(zhì)量發(fā)展部分包括經(jīng)濟發(fā)展高質(zhì)量、改革開放高質(zhì)量、城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量和人民生活高質(zhì)量五大部分25個考核指標;黨的建設(shè)高質(zhì)量由政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)和反腐敗斗爭、發(fā)展社會主義民主政治和市委常委會抓黨建工作七大板塊內(nèi)容構(gòu)成;滿意度主要包括社會公眾、考核組和在職省領(lǐng)導(dǎo)評價。

將高質(zhì)量發(fā)展的理念具體化成為一套可操作的科學合理的指標體系，是綜合考核的重點和難點所在。從綜合考核的實踐來看，一方面通過指標設(shè)置體現(xiàn)高質(zhì)量要求。比總量多少、盤子大小是傳統(tǒng)發(fā)展模式的固有思維，這種評價模式忽視了不同地區(qū)之間因資源稟賦、功能定位不同而存在的發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)現(xiàn)狀，在考核中容易出現(xiàn)“優(yōu)者常優(yōu)、差者常差”的情況。為了體現(xiàn)各地在推動發(fā)展過程中的主觀能動性，綜合考核更加強調(diào)結(jié)構(gòu)性目標而淡化總量目標，從而增加不同地區(qū)發(fā)展水平的可比性，比如一般公共預(yù)算收入占DGP比重、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、研發(fā)經(jīng)費支出占GDP比重等，都屬于結(jié)構(gòu)性指標范疇。 另一方面，通過計算方法體現(xiàn)高質(zhì)量目標。以水平指數(shù)體現(xiàn)各指標的當年實際完成情況，以發(fā)展指數(shù)體現(xiàn)比上年的增減情況，綜合指數(shù)的計算通過水平指數(shù)和發(fā)展指數(shù)加權(quán)計算得出。這種計算方法既兼顧了總量水平，也考慮了發(fā)展速度。

從2018年的考核實踐來看，考核分數(shù)和位次基本上能體現(xiàn)出各地高質(zhì)量發(fā)展水平。但是，讓考核評價中的高分數(shù)、好位次更加聚焦高質(zhì)量發(fā)展的要求，下一步可以從信度和效度兩個方面重點提高。信度即數(shù)據(jù)的可靠程度，綜合考核要明確指標內(nèi)涵和口徑范圍，確保數(shù)據(jù)來源可靠、計算方法準確，保證數(shù)據(jù)公平公正。效度指測量工具或手段能夠準確測出所需測量的事物的程度，要確保指標能體現(xiàn)高質(zhì)量內(nèi)涵，使指標體系盡可能完整地涵蓋關(guān)于高質(zhì)量的所有內(nèi)容，此外還要測評指標與指標之間的一致性，避免出現(xiàn)指標之間的“此消彼長”和“相互鉗制”。

處理好全面與重點之間的關(guān)系

從綜合考核的功能來看，既要體現(xiàn)各地對中央、省委重大戰(zhàn)略、重點任務(wù)的推進情況，也要涵蓋六個高質(zhì)量的方方面面，既要全面評價也要突出重點，這對指標體系的科學性提出較高要求。

從第一年的考核實踐來看，基層普遍反映考核事項仍然比較泛化，聚焦不夠。一是指標體系稍顯龐雜。目前的考核指標體系雖然在逐漸簡化，但對縣（市區(qū)）而言，除了要承接省級考核指標，還要完成設(shè)區(qū)市的分解任務(wù)，因此，基層面臨的考核任務(wù)仍然艱巨。二是部分重點工作未納入考核。從目前的指標體系來看，對常規(guī)性工作的考核偏多，對重點工作的體現(xiàn)有限，這些問題在一定程度上削弱了綜合考核對重點任務(wù)的推動作用。三是存在“搭車”考核現(xiàn)象。出于推動工作考慮，個別部門有將條線工作納入綜合考核的動力。如果沒有嚴格把關(guān)，會導(dǎo)致考核部門、考核指標越來越多，既模糊了重點，也不可避免地加重基層負擔。

綜合考核的初衷在于盯住重點工作，刪減無謂考核，通過考大事、考實事、考硬事引導(dǎo)各級各部門精準定向、重點發(fā)力。因此，要注意處理好“全面”與“重點”之間的關(guān)系。在考核范圍選擇上，應(yīng)重點把黨中央、國務(wù)院和江蘇省委、省政府的最新決策部署納入對各地部門的考核中，將一些與新要求不相適應(yīng)、與中心工作關(guān)聯(lián)不大的考核內(nèi)容調(diào)整出去，對一些重復(fù)性的指標進行適當精簡，從而匯聚上下合力，推動綜合考核由“考全面”向“考重點”轉(zhuǎn)變。在考核指標設(shè)置上，盡可能選取結(jié)構(gòu)、比重、強度和人均等概念清晰，代表性強，涵蓋面廣，便于提取數(shù)據(jù)的關(guān)鍵性指標。在考核指標的穩(wěn)定性上，每年度指標體系、綜合指數(shù)計算方法、統(tǒng)計口徑等可以進行適當調(diào)整和完善，但總體上應(yīng)該保持一定的延續(xù)性。

處理好共性與個性之間的關(guān)系

江蘇區(qū)域之間發(fā)展差異較大，擁有的資源稟賦、環(huán)境容量各不相同，省委、省政府對各地主體功能定位也不盡相同，對各地推動高質(zhì)量發(fā)展的要求既有相同之處，也有不同之處。在綜合考核指標體系中，通過設(shè)置共性指標和個性指標的方式體現(xiàn)差異化要求，如南京的城市首位度提升，無錫傳感網(wǎng)創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，徐州國際陸港建設(shè)等。

就共性指標來看，仍然存在部分指標可比性不強的問題，無法客觀公正體現(xiàn)各地的自身定位和發(fā)展優(yōu)勢。從蘇南、蘇北的差異來看，雖然近年來江蘇統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展卓有成效，但總體來看蘇南與蘇北仍然處于不同的發(fā)展階段，用相同的指標體系衡量綜合發(fā)展情況難免會有偏差。具體表現(xiàn)在以下方面：在一些指標上蘇北短板比較明顯，追趕超越難度大;個別指標不能體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求，例如“制造業(yè)投資占固定資產(chǎn)投資比重”，經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)服務(wù)業(yè)比重逐步提高，制造業(yè)占比相對收縮，反而難以在這個指標上獲得好的位次。從城區(qū)與縣（市區(qū)）區(qū)的差異來看，目前指標體系對設(shè)區(qū)市以下考核分兩類設(shè)置，但對類別內(nèi)部考核對象的發(fā)展基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)特色和目標重點考慮不夠，因此不能精準指向地方的發(fā)力點。比如有的城區(qū)既要承擔中心城市建設(shè)管理任務(wù)，又要考慮產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，還要推進脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，與一般意義上的主城區(qū)差異較大，很難在目前的考核評價中實現(xiàn)進位。

各地區(qū)板塊能級、發(fā)展階段存在一定差距，用“一把尺子量到底”的辦法難以有效識別年度發(fā)展成效，如果全部制定個性化指標，又帶來了板塊間難以橫向比較的問題。一方面，可以依據(jù)不同發(fā)展階段和不同發(fā)展定位對考核指標進行差異化設(shè)置，按照“跳一跳、夠得著”的原則，對各地下達不同的目標任務(wù)，通過鼓勁加壓引導(dǎo)激勵各地樹立標桿、增強信心、補齊短板。對于經(jīng)濟基礎(chǔ)好、城市密度大、區(qū)域承載負荷重的地區(qū)，強化城市精細化管理等方面的考核;對于經(jīng)濟基礎(chǔ)差、區(qū)域發(fā)展任務(wù)重、資源承載力強的地區(qū)，加大對有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展指標的考核。另一方面，要明確個性指標的制定規(guī)則，以省市黨代會、政府工作報告和產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，由設(shè)區(qū)市自主選擇制定內(nèi)容和標準，省級層面組織專家評估后確定，既能落實江蘇省委、省政府高質(zhì)量發(fā)展要求，又能體現(xiàn)地方工作特色，同時也符合地方實際。

處理好定量測評與定性評價之間的關(guān)系

定量測評有簡單明了、較易實施和獨立性較高的特點，考核結(jié)果可以在個人和組織之間進行比較，不足之處是無法考慮到個案的特殊情況和主體行動過程;定性評價是指對無法直接通過數(shù)據(jù)計算分析的內(nèi)容給出評估，特點是可評價范圍比較廣，但穩(wěn)定性較差，人為因素影響大。江蘇綜合考核同時使用了定量測評和定性評價兩種方法，在高質(zhì)量發(fā)展成效板塊主要采用定量數(shù)據(jù)，在黨的建設(shè)高質(zhì)量板塊的部分指標運用“格次賦分”，如“堅定政治信仰，強化政治領(lǐng)導(dǎo)”“推進黨建重點創(chuàng)新項目”等指標，再將等級轉(zhuǎn)換為可計算、可比較的具體分數(shù)。原則上，綜合考核優(yōu)先選擇量化方式，對不能量化的考核指標，也要提出盡可能明確的實績評價標準實行計分級差標準化。

值得注意的是，無論是定性打分還是定量評價，只有測量公平，才能夠有效激勵。要處理好定量指標和定性指標的關(guān)系，根據(jù)實際情況確定二者的合理比例，既不能“唯定量指標論”，也不能讓“軟指標”過多。為了讓定性測量更有公信力，可以采用現(xiàn)場核查、實地暗訪、隨機抽查等方法進行評價，防止考核工作出現(xiàn)“打人情分”;牽頭單位要嚴肅考核紀律，堅持公平公正，獨立客觀、實事求是地對考核對象進行評價，堅持按規(guī)定、按程序、按原則辦事，把工作做實、做深、做細。為了讓定量測評更準確，要明確指標統(tǒng)計口徑，在考核方案的基礎(chǔ)上對基層難以把握的指標進行進一步說明;注重借助第三方機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)，避免各地區(qū)自報數(shù)據(jù)，對要素數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)進行深度挖掘和對比印證;對一些難以量化的指標不要刻意量化，可以通過明確扣分情形和扣分項標準來評價。

處理好考核過程與考核結(jié)果之間的關(guān)系

綜合考核是手段，引導(dǎo)各地按照高質(zhì)量要求推進各項工作才是最終指向。因此，考核不在于數(shù)字、名次，而在于通過結(jié)果反饋強弱項、補短板、促提升，激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。在第一年的考核實踐中，年終考核主要依靠主管部門提供的數(shù)據(jù)以及被考核單位提供的臺賬資料，考核部門對日常情況的收集和督查力度還不夠，基層年底考核任務(wù)較重。為了強化過程管理和結(jié)果控制，2019年出臺的《考核實施辦法》更加強調(diào)平時考核與年終考核相結(jié)合，通過開展季度監(jiān)測和半年評估，明確時序進度，對未達時序進度要求或監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)的問題，考核牽頭和責任部門或及時提醒，動態(tài)跟蹤整改落實情況。

處理好考核過程與考核結(jié)果之間的關(guān)系，要從以下三方面發(fā)力：一是加強信息公開發(fā)布，及時回應(yīng)被考核單位關(guān)切。年初及時下發(fā)省考核方案，方便各地區(qū)根據(jù)省級方案進行細化分解，及早開始全年工作的安排布置。年底及時向各縣市區(qū)反饋全部指標的得分和排名，以便各地及早查漏補缺、發(fā)力加力、全力趕超。二是加強考核牽頭部門、責任部門和設(shè)區(qū)市、縣（市區(qū)）之間的溝通，保證信息收集、反饋快速高效。牽頭部門每季度對被考核單位進行指標監(jiān)測，對發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題早提醒、早處理，從而確保各項工作都能按時完成目標任務(wù)?？己素熑尾块T統(tǒng)計、計算的各項數(shù)據(jù)要及時反饋到被考核單位，經(jīng)認定后作為最終的考核依據(jù)。三是創(chuàng)新考核方法，用好綜合考核信息化平臺。2019年1月上線的江蘇綜合考核信息系統(tǒng)包括了基礎(chǔ)信息、指標管理、設(shè)區(qū)市考核管理、省級機關(guān)單位考核管理、等次評定、系統(tǒng)設(shè)置等6個模塊及47個子功能，要逐步完善平臺的數(shù)據(jù)分析處理、監(jiān)測預(yù)警管理，通過信息化平臺實現(xiàn)對考核的動態(tài)監(jiān)測，直觀比較各地、各單位落實高質(zhì)量發(fā)展的實績走勢和實際成效，實現(xiàn)對考核過程和考核結(jié)果的全程控制。

（作者單位：群眾雜志社）

責任編輯：彭安玉