吳新星 葉繼紅

基層社會(huì)網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)治理是江蘇應(yīng)對(duì)新時(shí)代社會(huì)治理新形勢(shì)，讓更多治理資源下沉至基層一線，充分發(fā)揮信息技術(shù)在化解風(fēng)險(xiǎn)隱患、創(chuàng)新社區(qū)治理、促進(jìn)和諧穩(wěn)定中的支撐作用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好社會(huì)環(huán)境的重要舉措。2017年，南京、蘇州等地率先啟動(dòng)基層社會(huì)網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)治理試點(diǎn)，建立了卓有成效的治理機(jī)制，之后其他設(shè)區(qū)市也紛紛加入推行網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)治理的行列。目前，江蘇全省已全面實(shí)施基層社會(huì)網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制，初步形成了“全要素網(wǎng)格治理”“巡辦分離、雙輪驅(qū)動(dòng)”“多網(wǎng)合一、融合共治”等治理經(jīng)驗(yàn)，為高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造了良好的社會(huì)環(huán)境。但是，網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)治理在治理理念、治理機(jī)制、治理資源等方面仍有較多的待改進(jìn)之處。新時(shí)代江蘇基層社會(huì)網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)治理應(yīng)著眼于滿足人民美好生活需要，加強(qiáng)基層黨建引領(lǐng)建設(shè)，構(gòu)建社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)的協(xié)同治理責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)智能化建設(shè)，全方位構(gòu)建社會(huì)治理共同體的目標(biāo)，推動(dòng)社會(huì)服務(wù)的有效供給。

一、江蘇基層社會(huì)網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，統(tǒng)籌網(wǎng)格化治理全局。一是依托基層黨組織，建立黨建組織共同體，抓實(shí)以黨委為核心的“五位一體”協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各類治理和服務(wù)資源的“一網(wǎng)整合”。二是發(fā)揮黨員模范性，以黨員的先進(jìn)性來(lái)帶動(dòng)社會(huì)參與的組織化，形成了老黨員、老同志帶領(lǐng)的基層社會(huì)治理服務(wù)組織建設(shè)，如太倉(cāng)市“老娘舅志愿服務(wù)社”等。三是通過(guò)黨建與網(wǎng)格的同步架構(gòu)，將村、社區(qū)的黨建活動(dòng)與網(wǎng)格的長(zhǎng)效治理相互融合、相互借勢(shì)，在黨建活動(dòng)中促進(jìn)社會(huì)問(wèn)題治理，在社會(huì)治理中強(qiáng)化黨組織的建設(shè)。

實(shí)行巡辦分離，推進(jìn)矛盾化解在基層。一是細(xì)分治理單元，以勞務(wù)派遣制建立了專職的網(wǎng)格巡查隊(duì)伍，依托網(wǎng)格工作站探索建立了社區(qū)網(wǎng)格事務(wù)處辦機(jī)制。二是通過(guò)明確網(wǎng)格員巡查工作規(guī)范、巡查職責(zé)，建立網(wǎng)格巡查的分片管理、清單治理、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、巡查考評(píng)等多重機(jī)制，來(lái)推動(dòng)網(wǎng)格巡查的“定責(zé)賦權(quán)”。三是明確責(zé)任清單，借助網(wǎng)格治理的信息技術(shù)手段，來(lái)推動(dòng)社會(huì)矛盾的有效化解，以規(guī)范、高效的流程化管理推動(dòng)網(wǎng)格巡辦的融合一體。

落實(shí)雙輪驅(qū)動(dòng)，明確社會(huì)治理責(zé)任。一是組建網(wǎng)格工作站。例如蘇州、泰州等地，整合村、社區(qū)、鎮(zhèn)黨政部門、條線部門、社會(huì)主體的治理資源和人員，在村、社區(qū)層面建立綜合處置隊(duì)伍，為社區(qū)社會(huì)治理“賦權(quán)增能”。二是通過(guò)明確治理職責(zé)清單、確立治理信息中樞、強(qiáng)化部門協(xié)同，在鎮(zhèn)級(jí)層面形成復(fù)雜問(wèn)題的處辦機(jī)制。

推進(jìn)政社互動(dòng)，構(gòu)建多元共治新格局。各地通過(guò)做實(shí)做強(qiáng)一批社會(huì)組織，將社會(huì)組織融入社會(huì)治理的全過(guò)程，形成社會(huì)治理社會(huì)化的良好局面。太倉(cāng)城廂鎮(zhèn)的“老娘舅志愿服務(wù)社”最具代表性，集中呈現(xiàn)出社會(huì)組織參與社會(huì)治理的優(yōu)良品質(zhì)：黨員帶領(lǐng)、規(guī)范運(yùn)營(yíng)、組織度高、多渠道參與到基層社區(qū)社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)中。從2016年以來(lái)的短短三年內(nèi)，累計(jì)開展矛盾糾紛排查3566人次，調(diào)解糾紛400余起，處理重大疑難糾紛，群體性事件233件，調(diào)解成功率達(dá)99%。

二、江蘇基層社會(huì)網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)治理實(shí)踐的困境

矛盾源頭化解意識(shí)不足。網(wǎng)格化治理細(xì)分了治理單元，通過(guò)人防與技防相結(jié)合對(duì)基層社會(huì)實(shí)施有效整合和管控，以確保各級(jí)政府對(duì)網(wǎng)格內(nèi)事務(wù)“心中有數(shù)”。一是管控式治理為各級(jí)黨委、政府了解和分析基層社會(huì)單元內(nèi)的不穩(wěn)定因素提供了便利，但也造成社會(huì)空間被行政系統(tǒng)吸納。二是管控式思維下，出于考評(píng)的壓力，基層政府對(duì)部分難以解決的問(wèn)題采取隱瞞不報(bào)、選擇性上報(bào)的行為。三是管控式治理是社會(huì)矛盾爆發(fā)期的“戰(zhàn)時(shí)管理”“應(yīng)因式治理”，并未從源頭上推動(dòng)社會(huì)矛盾的化解，反而容易造成基層政府和社區(qū)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。

巡辦分離管控壓力較大。一是網(wǎng)格員巡查任務(wù)重、專業(yè)度不足。網(wǎng)格巡查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要是小廣告、垃圾傾倒、違章搭建、基礎(chǔ)設(shè)施缺損問(wèn)題等，對(duì)社會(huì)服務(wù)、群體矛盾、生產(chǎn)安全等問(wèn)題缺乏專業(yè)巡查能力。二是巡辦主體之間的矛盾沖突凸顯。部分村居委會(huì)認(rèn)為網(wǎng)格員的巡查行為屬于“挑刺”，“雞蛋里挑骨頭”，部分復(fù)雜問(wèn)題被巡查出來(lái)后社區(qū)無(wú)法處置，影響社區(qū)考評(píng)成績(jī)和社區(qū)負(fù)責(zé)人的獎(jiǎng)勵(lì)性收入。三是巡辦主體共謀隱瞞不報(bào)的情況開始出現(xiàn)。為了不影響考評(píng)，少數(shù)社區(qū)組織與本社區(qū)網(wǎng)格員共謀，對(duì)重大矛盾問(wèn)題隱瞞不報(bào)，這既不利于問(wèn)題解決又增加了職務(wù)違紀(jì)違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

基層協(xié)調(diào)處置機(jī)制缺失。一是條線部門與基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門間的協(xié)同治理較難。城管、環(huán)保、安監(jiān)、消防、公安部門管理專業(yè)性強(qiáng)，涉及生產(chǎn)安全、環(huán)保、違建等問(wèn)題又往往牽涉多個(gè)條線部門和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居組織。目前，常態(tài)化協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)嚴(yán)重不足，影響執(zhí)法的系統(tǒng)性。二是基礎(chǔ)網(wǎng)格綜合處置能力和資源不足?！按笫虏怀鼍W(wǎng)、小事不出格”是網(wǎng)格化治理的目標(biāo)。但“大事”的處置涉及部門較多、涉及利益相對(duì)復(fù)雜，社區(qū)由于在治理層級(jí)中的“低位”，基本上無(wú)法協(xié)調(diào)政府各部門治理，更多采取安撫教育方式，問(wèn)題不能得到實(shí)質(zhì)解決。三是基層綜合執(zhí)法隊(duì)伍和制度建設(shè)缺失。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道尚未建立基層綜合執(zhí)法隊(duì)伍，少數(shù)地區(qū)雖然建立了綜合執(zhí)法隊(duì)伍，但一般只有城管、交警、安監(jiān)等少數(shù)部門參與，且執(zhí)法隊(duì)員的執(zhí)法權(quán)限、人事制度等尚未明確，基層社會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)制的功能尚未有效發(fā)揮。

智能治理面臨信息壁壘。一是基層社會(huì)治理平臺(tái)的統(tǒng)一架構(gòu)建設(shè)不足。目前，試點(diǎn)區(qū)縣開發(fā)了社會(huì)綜合治理聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)，但尚未在地級(jí)市、全省范圍內(nèi)形成統(tǒng)一架構(gòu)。蘇州、南京還有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道自主開發(fā)運(yùn)營(yíng)了社會(huì)治理和服務(wù)平臺(tái)、網(wǎng)格員信息采集平臺(tái)等政務(wù)系統(tǒng)和各類微信小程序。二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)不足。社會(huì)治理智能化建設(shè)所需的人口、戶籍、房屋、商戶、企業(yè)、社保等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，要么需要采集建設(shè)，要么歸口在公安、市場(chǎng)、安監(jiān)、城管等條線部門而不可獲得?，F(xiàn)有平臺(tái)在技術(shù)上無(wú)法形成治理大數(shù)據(jù)，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)治理智能化。三是黨政部門數(shù)據(jù)壁壘大量存在。各部門因條塊管理限制、部門利益、數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)依賴，守著本部門的管理系統(tǒng)而不愿共享，造成各類政務(wù)平臺(tái)重復(fù)建設(shè)，代價(jià)高、效果差。

三、江蘇基層社會(huì)網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)治理的優(yōu)化路徑

強(qiáng)化以社會(huì)服務(wù)為主的治理理念。一是回歸以人民為中心的根本立場(chǎng)，著眼于滿足城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，推進(jìn)社會(huì)管控治理轉(zhuǎn)向社會(huì)服務(wù)供給。二是以基層黨建引領(lǐng)推進(jìn)共建共治共享治理體系建設(shè)。通過(guò)強(qiáng)化基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)組織的黨組織建設(shè)，將黨建的紅色基因融入基礎(chǔ)網(wǎng)格中，實(shí)現(xiàn)基層黨組織與網(wǎng)格的價(jià)值同構(gòu)、組織同構(gòu)、功能同構(gòu)。保持社會(huì)治理體系的開放性，以網(wǎng)格為載體，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新形成“橫向到邊、縱向到底”的協(xié)同治理格局。三是以提高社會(huì)服務(wù)供給效能為基層社會(huì)治理主導(dǎo)目標(biāo)。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治理事件的數(shù)據(jù)分析，挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，精準(zhǔn)把握人民群眾的社會(huì)服務(wù)需求，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)規(guī)范，充分發(fā)揮網(wǎng)格化治理在社會(huì)服務(wù)供給系統(tǒng)化、精細(xì)化、精準(zhǔn)化方面的優(yōu)勢(shì)。四是建立復(fù)合式社會(huì)服務(wù)供給機(jī)制。打破管理系統(tǒng)科層制的條塊分割、互相推諉、職權(quán)分散的困境，整合多元主體、下沉治理資源、優(yōu)化政務(wù)流程、明確治理責(zé)任，推動(dòng)社會(huì)治理的“事后處置”向“事前預(yù)防”前移，以社會(huì)服務(wù)高效供給推進(jìn)基層社會(huì)良善治理。

強(qiáng)化基層黨建對(duì)社會(huì)治理的引領(lǐng)。一是突出價(jià)值引領(lǐng)。通過(guò)基層黨建活動(dòng)，將黨中央治國(guó)理政的理念貫穿于網(wǎng)格化治理中，將基層社區(qū)自治、工商業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等發(fā)展理念滲透到社區(qū)自治組織、工商業(yè)經(jīng)營(yíng)者、城鄉(xiāng)居民的意識(shí)中。二是推進(jìn)組織嵌入。以城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織為主心骨，推動(dòng)社會(huì)治理基礎(chǔ)網(wǎng)格與村居組織的組織同構(gòu)。以村居為單位設(shè)立網(wǎng)格工作站，整合黨政職能部門、集體經(jīng)濟(jì)組織、駐地單位、物業(yè)公司的黨建資源入站協(xié)同治理。三是強(qiáng)化功能引領(lǐng)?？山ⅰ熬W(wǎng)格+黨小組”工作模式，推動(dòng)黨員干部積極參與管理服務(wù)工作;推動(dòng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門、條線職能部門全面參與網(wǎng)格治理服務(wù)中;積極鼓勵(lì)“兩代表、一委員”參與基層社區(qū)管理服務(wù);因地制宜孵化和培育社會(huì)組織，整合民間參與力量，建設(shè)特色網(wǎng)格、特色黨支部，開展自我管理、自我服務(wù)。

強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)治理責(zé)任機(jī)制建設(shè)。一是以基層黨建為核心，推進(jìn)政府內(nèi)部條塊、塊塊、條條之間的無(wú)縫隙合作。以黨組織的凝聚力，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和公安、市場(chǎng)、城管、國(guó)土等部門間的行政壁壘，以聯(lián)動(dòng)治理平臺(tái)為樞紐，推動(dòng)社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)的流程再造，打造“無(wú)縫隙政府”。二是拓展社會(huì)主體參與治理和服務(wù)的機(jī)制?；鶎诱蜕鐓^(qū)應(yīng)繼續(xù)孵化和發(fā)展社會(huì)組織，增強(qiáng)基層社區(qū)網(wǎng)格的心理輔導(dǎo)、就業(yè)幫扶、教育規(guī)劃、居家養(yǎng)老、矛盾化解等社會(huì)服務(wù)能力，增強(qiáng)商貿(mào)類網(wǎng)格的法律援助、審批支持、經(jīng)營(yíng)咨詢等服務(wù)，增強(qiáng)企業(yè)網(wǎng)格的勞工關(guān)系管理咨詢、生產(chǎn)安全監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)指導(dǎo)、技術(shù)轉(zhuǎn)型咨詢、開展企業(yè)管理沙龍等多元服務(wù)，打造“鄉(xiāng)賢議事廳”“老娘舅服務(wù)隊(duì)”“網(wǎng)格長(zhǎng)工作坊”“社區(qū)夜話”等社會(huì)治理品牌活動(dòng)，不斷推進(jìn)基層社會(huì)治理中的民主協(xié)商、民主治理，推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題的源頭解決和社會(huì)服務(wù)需求的精準(zhǔn)滿足。三是組建網(wǎng)格工作站，提升基礎(chǔ)網(wǎng)格的社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)能力。在城鄉(xiāng)社區(qū)、商業(yè)綜合體、工業(yè)集中區(qū)設(shè)立網(wǎng)格工作站，基層政府職能部門成員、基礎(chǔ)網(wǎng)格員、社區(qū)組織負(fù)責(zé)人、駐區(qū)單位代表、老黨員、志愿者等在工作站中進(jìn)行“組團(tuán)”，建立值班接待、會(huì)商會(huì)辦、監(jiān)督考核、民情分析等日常工作制度，在基礎(chǔ)網(wǎng)格中建立一支穩(wěn)定的綜合服務(wù)隊(duì)伍。四是優(yōu)化績(jī)效考核，建立權(quán)責(zé)明晰的巡辦責(zé)任機(jī)制。細(xì)分治理單元以設(shè)置基礎(chǔ)網(wǎng)格，通過(guò)勞務(wù)派遣等機(jī)制建立專職網(wǎng)格員隊(duì)伍，主要負(fù)責(zé)社會(huì)問(wèn)題、矛盾糾紛、服務(wù)需求的巡查搜集。網(wǎng)格工作站在網(wǎng)格長(zhǎng)（一般為社區(qū)書記、村居委會(huì)主任、片長(zhǎng)等）的主導(dǎo)下，各部門下沉人員、社會(huì)組織、志愿者等共同參與綜合處置。組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合執(zhí)法隊(duì)伍，建立專職化的基層社會(huì)綜合治理和服務(wù)隊(duì)伍。

強(qiáng)化基層社會(huì)服務(wù)智能平臺(tái)建設(shè)。一是加快并網(wǎng)，建立統(tǒng)一的社會(huì)治理數(shù)據(jù)中心。以社會(huì)綜合治理聯(lián)動(dòng)平臺(tái)為基礎(chǔ)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一維護(hù)要求、統(tǒng)一技術(shù)語(yǔ)言，加強(qiáng)實(shí)有人口、實(shí)有房屋、實(shí)有單位三大數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，整合技防監(jiān)控系統(tǒng)、視頻對(duì)講系統(tǒng)、移動(dòng)通信系統(tǒng)、GIS地理信息系統(tǒng)等資源，建立集發(fā)現(xiàn)、受理、派單、管理、統(tǒng)計(jì)、考核、決策輔助等為一體的社會(huì)治理數(shù)據(jù)中心。二是依托大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)指揮網(wǎng)絡(luò)。將社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)平臺(tái)作為政府管理與服務(wù)的云政務(wù)平臺(tái)，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)—網(wǎng)格三級(jí)聯(lián)動(dòng)、一鍵傳輸、數(shù)據(jù)開放等功能，三級(jí)協(xié)同審批和督辦社會(huì)治理事件，提高服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)從單兵作戰(zhàn)型管理向協(xié)作服務(wù)型轉(zhuǎn)變;通過(guò)主動(dòng)推送、智慧提醒、智能預(yù)警等功能，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)響應(yīng)型管理向主動(dòng)預(yù)見(jiàn)型服務(wù)轉(zhuǎn)型;借助網(wǎng)格化綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)，為重點(diǎn)人群提供集查詢、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督、舉報(bào)、資源共享于一體的智能平臺(tái)，確保救助活動(dòng)及時(shí)開展，打造智慧化、人性化的社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。三是整合信息，運(yùn)用智能技術(shù)推進(jìn)指揮決策。加強(qiáng)數(shù)據(jù)集成，將多種信息渠道反映的問(wèn)題匯集到聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)，強(qiáng)化其服務(wù)城鄉(xiāng)社會(huì)綜合治理“指揮中心”的功能定位。強(qiáng)化預(yù)測(cè)研判，區(qū)縣聯(lián)動(dòng)中心要配精、配強(qiáng)、配優(yōu)信息化管理和數(shù)據(jù)分析隊(duì)伍，或采用服務(wù)外包的形式深度挖掘數(shù)據(jù)，對(duì)問(wèn)題集中的區(qū)域、領(lǐng)域和類型進(jìn)行預(yù)判，提高巡查、監(jiān)管和處置的針對(duì)性和有效性。

〔本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)轉(zhuǎn)型與社區(qū)治理研究”（15BSH071）和江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“過(guò)渡型社區(qū)治理中的利益政治分析”（2018SJA1332）的中間成果之一〕

（吳新星系蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、東吳智庫(kù)助理研究員;葉繼紅系蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：張蔚菊