蔡延玲,黨曉鵬

(青海省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，青海 西寧 810003)

黨的十九大報(bào)告指出：“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。這意味著我國的自然保護(hù)地體系將從目前的以自然保護(hù)區(qū)為主體，開啟一種嶄新的自然保護(hù)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榻窈蟮囊試夜珗@為主體。

我國國家公園體制建設(shè)仍處于探索檢驗(yàn)和適應(yīng)階段，其面臨的復(fù)雜性、不穩(wěn)定性、不確定性都需研究和探討。國家公園的主體地位不是體現(xiàn)在數(shù)量上,而應(yīng)體現(xiàn)在國家公園的面積占比、保護(hù)對(duì)象的價(jià)值、保護(hù)的嚴(yán)格程度、保護(hù)的等級(jí)以及自然教育功能等5方面。將由不同部門負(fù)責(zé)的各類自然保護(hù)地的管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一管理，這是加快推動(dòng)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和科學(xué)治理，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展，創(chuàng)造世界生態(tài)文明，推動(dòng)人類文明發(fā)展進(jìn)步和美麗中國建設(shè)的重大決策和部署。

青海省以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系調(diào)查評(píng)估工作的啟動(dòng)，旨在加快推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省建設(shè)。調(diào)查評(píng)估是國家公園示范省建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，將以全省151個(gè)自然保護(hù)地為目標(biāo)，結(jié)合水源保護(hù)地、沙化封禁區(qū)、保護(hù)地空缺區(qū)域等開展本底調(diào)查及落界工作。

1 青海省自然保護(hù)地體系及其基本特征

1.1 自然保護(hù)地體系

自然保護(hù)地是劃定用于保護(hù)生物多樣性、典型性自然生態(tài)和自然資源的陸域或海域。世界保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)將保護(hù)地定義為通過法律及其它有效方式用以保護(hù)和維護(hù)生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋。在我國，保護(hù)地包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、天然林部分的國家森林公園以及世界自然與文化遺產(chǎn)地。

青海由東向西逐步由黃土高原過渡到青藏高原，絕大部分面積為青藏高原的主體區(qū)域，具有青藏高原自然地理氣候顯著特征，兼具黃土高原特點(diǎn)，生態(tài)功能多樣，生態(tài)類型齊全，生態(tài)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，自然生態(tài)系統(tǒng)具有獨(dú)特和不可替代的地位，自然資源具有國家代表性、典型性和系統(tǒng)性、原真性、完整性。

青海是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，被譽(yù)為“三江源”、“中華水塔”，提供著長江2%、黃河49%、瀾滄江16%的徑流量，也是我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域，生存著大量珍稀野生動(dòng)植物，是高原種質(zhì)資源庫；河流、湖泊、冰川、雪山遍布，是我國重要的生態(tài)功能區(qū)，國土面積的90%為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，在全國生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)安全保護(hù)上發(fā)揮著重要的作用。世界地質(zhì)公園、國際重要濕地和自然保護(hù)區(qū)等各類自然保護(hù)地廣泛分布、種類齊全，占全省面積的近三分之一，位列全國第二。

1.2 自然保護(hù)地基本特征

青海省現(xiàn)有自然保護(hù)地體系以自然保護(hù)區(qū)管理的形式為主。除了自然保護(hù)區(qū)外,其他可納入自然保護(hù)地體系的還有水利風(fēng)景區(qū)、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、沙漠公園、森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等類型,根據(jù)各自的特點(diǎn)保護(hù)著不同類別的自然景觀和生態(tài)系統(tǒng)。在構(gòu)建自然保護(hù)地體系中存在一定的差異：①因不同的保護(hù)對(duì)象采取不同的管理形式，導(dǎo)致管理部門的不同；②主要的管理目標(biāo)不同，也就在管理效能方面存在不同差異，如自然保存、完整性保護(hù)、保護(hù)性利用、可持續(xù)性利用等方面；③管理的措施不同，保護(hù)的嚴(yán)格程度也不同。

2 青海省自然保護(hù)地現(xiàn)狀分析

青海的保護(hù)地建設(shè)始于20世紀(jì)70年代，改革開放四十年來，青海省自然保護(hù)地發(fā)展突飛猛進(jìn)。截至目前，國家和青海省批建以自然生態(tài)保護(hù)為目標(biāo)的保護(hù)地共151處，扣除重疊面積后的自然保護(hù)地總面積約31.44萬 km2，占全省國土面積的36%以上。青海省自然保護(hù)地概況見表1。

2.1 自然保護(hù)地主要管理目標(biāo)

1)國家公園:以保護(hù)具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸域或海域，保護(hù)范圍大，生態(tài)過程完整。保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性。

2)自然保護(hù)區(qū)：保護(hù)典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的區(qū)域。確保主要保護(hù)對(duì)象安全，維持和恢復(fù)珍稀瀕危野生動(dòng)植物種群數(shù)量及其賴以生存的棲息環(huán)境。

3)森林公園：保護(hù)森林風(fēng)景資源和生物多樣性、普及生態(tài)文化知識(shí)、開展森林生態(tài)旅游。

4)濕地公園：以保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源、開展宣傳教育和科學(xué)研究為目的。

5)風(fēng)景名勝區(qū)：嚴(yán)格保護(hù)景觀和自然環(huán)境，開展健康有益的科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域，普及歷史文化和科學(xué)知識(shí)。

表1 青海省自然保護(hù)地概況

6)地質(zhì)公園：保護(hù)地質(zhì)遺跡，普及地學(xué)知識(shí)，營造特色文化，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)公園所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

7)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)：保護(hù)具有較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值和遺傳育種價(jià)值的水產(chǎn)種質(zhì)資源的主要生長繁育區(qū)域，設(shè)立特殊保護(hù)和管理，依法開展科學(xué)研究、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀游覽等。

8)沙化土地封禁保護(hù)區(qū)：封禁保護(hù)不具備治理?xiàng)l件的以及因保護(hù)生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地區(qū)，開展固沙壓沙等生態(tài)修復(fù)與治理、成效監(jiān)測、宣傳教育等。

9)沙漠公園：以荒漠景觀為主體，以保護(hù)荒漠生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能為核心。

2.2 自然保護(hù)地面積

青海省現(xiàn)有各類自然保護(hù)地總面積31.44萬 km2。其中：國家公園2處(國家級(jí))；自然保護(hù)區(qū)9處(國家級(jí)5處、省級(jí)4處),分別隸屬于不同的管理部門，形成了以自然保護(hù)區(qū)為主的保護(hù)集合。在所有的保護(hù)地中國家公園和自然保護(hù)區(qū)占主體，其面積約占自然保護(hù)地面積總合的70.2%，全部隸屬林業(yè)和草原部門管理。林業(yè)和草原部門管理的自然保護(hù)地的類型最多，面積約占自然保護(hù)地面積總合的82.4%，國土占8.1%、水利占9.5%。

2.3 自然保護(hù)地現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

1)土地權(quán)屬復(fù)雜，獲取土地管理權(quán)困難。三江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)土地雖為全民所有，但草地使用權(quán)全部被承包到牧戶。而且，很多自然區(qū)域存在土地權(quán)屬不清的問題，土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)混亂。

2)國家公園試點(diǎn)區(qū)多處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，大多位于社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，對(duì)自然資源依賴程度較高，部分地區(qū)由于受教育程度較低，交通落后，尋求替代生計(jì)的能力非常有限。

3)現(xiàn)行的各類自然保護(hù)地雖然劃分標(biāo)準(zhǔn)簡明，易于操作，但現(xiàn)有的保護(hù)地并未對(duì)管理目標(biāo)、保護(hù)管理效能、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督管理等提出明確的要求，因此創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制，把握好整合設(shè)立、主體功能、主體地位、空間管制4個(gè)關(guān)鍵，形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系迫在眉睫。

4)從全省范圍看，各種保護(hù)地類型重復(fù)設(shè)置，涉及國土、農(nóng)牧、林業(yè)、環(huán)保、水利、旅游等多個(gè)部門，生態(tài)保護(hù)多頭管理、政出多門的問題依然嚴(yán)重，政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系龐雜交叉甚至矛盾，在管理上相互制約、影響，重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)容量超載、影響生態(tài)環(huán)境的問題越來越嚴(yán)重。為推進(jìn)自然保護(hù)地管理體制機(jī)制創(chuàng)新，應(yīng)建立自然保護(hù)地“一張圖”，優(yōu)化整合各類自然保護(hù)地，強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理。按照保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變的總體要求，科學(xué)謀劃自然保護(hù)地整合優(yōu)化的政策，加快解決保護(hù)地交叉重疊，生態(tài)保護(hù)功能重復(fù)，各部門多頭管理等問題，實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一高效的保護(hù)和管理。

3 自然保護(hù)地體系建設(shè)方案的建議

3.1 由以自然保護(hù)區(qū)為主體向以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系轉(zhuǎn)變

1)確定國家公園的管理主體，應(yīng)有統(tǒng)一管理的職能部門。國家公園的國土空間基本都為林業(yè)和草原部門管理或協(xié)調(diào)的自然生態(tài)系統(tǒng)，因此,按照資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理和“一件事由一個(gè)部門管理”的原則,林業(yè)和草原部門既有義務(wù)、也有條件擔(dān)負(fù)起我國國家公園管理主體的責(zé)任。國家公園建設(shè)不能照搬他國模式，一定要結(jié)合實(shí)際。事先一定要做好充足的調(diào)查評(píng)估，包括自然資源調(diào)查、社會(huì)調(diào)查、不同行業(yè)的法律法規(guī)調(diào)查，再進(jìn)行進(jìn)一步地整合優(yōu)化。

2)根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》，以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)為核心目標(biāo),以生態(tài)功能區(qū)制度為依據(jù),以國家重要的生態(tài)地理單元為參照,通過建立國家公園,可以在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的前提下,強(qiáng)化自然資源的有效保護(hù)和合理利用,填補(bǔ)我國自然保護(hù)體系中嚴(yán)格保護(hù)與利用之間自然資源保護(hù)管理模式的空缺。國家公園屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，是對(duì)自然保護(hù)的強(qiáng)化。

3.2 以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)應(yīng)服從大局

1)重新評(píng)估青海省各類保護(hù)區(qū),按照保護(hù)和利用程度等因素,進(jìn)一步整合資源、優(yōu)勢互補(bǔ)，擴(kuò)大和深化對(duì)自然保護(hù)地體系的研究，起到引領(lǐng)示范的作用，從功能定位、空間布局、體系建設(shè)等不同角度系統(tǒng)研究，建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。

2)在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向，對(duì)青海省現(xiàn)有各類保護(hù)地及其關(guān)聯(lián)區(qū)域進(jìn)行全面評(píng)估，優(yōu)先整合確立國家公園；對(duì)于未納入國家公園范圍，且空間上不存在重疊、相連、毗鄰等情況的保護(hù)地，確定最符合保護(hù)要求的保護(hù)地類型，按照保護(hù)從嚴(yán)、等級(jí)從高的要求整合。對(duì)于相連、毗鄰的保護(hù)地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂的局面，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、物種棲息地連通性、保護(hù)管理統(tǒng)一性的原則進(jìn)行合并重組。

3)由國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一管理。總體規(guī)劃部署國家公園的宏觀發(fā)展問題，專項(xiàng)規(guī)劃針對(duì)發(fā)展的具體問題，年度規(guī)劃解決國家公園任務(wù)的落實(shí)問題。

3.3 尊重自然法則，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)和人與自然和諧共生的有效統(tǒng)一

眾多自然保護(hù)地在保持生態(tài)系統(tǒng)完整性、維護(hù)國家生態(tài)安全、促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展等方面發(fā)揮了不可替代的作用，但其大多由職能部門主導(dǎo)、地方自下而上申報(bào)建立，并未經(jīng)過科學(xué)、系統(tǒng)地整體規(guī)劃，因而完整性、聯(lián)通性和有效性不夠，一度出現(xiàn)空間分割、生態(tài)系統(tǒng)破碎、孤島化現(xiàn)象，管理上存在交叉重疊、保護(hù)空缺的情況，極大影響了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的充分發(fā)揮。為解決以上問題，需要改革分頭、分類設(shè)置自然保護(hù)地的體制，并對(duì)保護(hù)和管理效能進(jìn)行評(píng)估。

青海省以三江源地區(qū)為試點(diǎn)，率先取消地方生產(chǎn)總值、招商引資等經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，探索建立新型綠色績效考評(píng)制度。全面啟動(dòng)三江源國家公園體制試點(diǎn)工作，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與資源利用的良性互動(dòng)積累有效經(jīng)驗(yàn)。

1)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，直面問題，解決問題，以問題為導(dǎo)向，為體制服務(wù)。建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。推動(dòng)制定出臺(tái)自然保護(hù)地法，研究各類自然公園的相關(guān)管理制度。實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，制定國家公園的整體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)共管、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。強(qiáng)化自然保護(hù)地生物多樣性監(jiān)測、自然資源調(diào)查評(píng)估、考核、監(jiān)督等制度，形成一整套體系完善、監(jiān)管有力的監(jiān)督管理制度。

2)創(chuàng)新體制機(jī)制，以探索跨部門、跨區(qū)域的管理體制和規(guī)范高效的運(yùn)行機(jī)制，突出生態(tài)保護(hù)，統(tǒng)一規(guī)范管理，創(chuàng)新經(jīng)營管理模式，構(gòu)建綠色發(fā)展體系。

3)修改完善規(guī)章制度，突出以國家公園保護(hù)為主要內(nèi)容，明確國家公園的功能定位、保護(hù)目標(biāo)、管理原則和管理主體。與此同時(shí)，研究制定國家公園特許經(jīng)營等配套法規(guī)，做好現(xiàn)有法律法規(guī)銜接工作，做到有章可循、有法可依。省委、省政府制定《青海省生態(tài)文明制度建設(shè)總體方案》，圍繞主體功能區(qū)制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、資源有償使用制度等領(lǐng)域深化改革。破解體制機(jī)制藩籬，突破行政壁壘，整合碎片化管理區(qū)域，徹底改變“九龍治水”局面。

4)國家公園的范圍劃定要合理適度，各種不同類型的自然保護(hù)地的布局和面積，國家公園內(nèi)功能區(qū)的設(shè)置和區(qū)劃都要尊重實(shí)事求是的原則，要有彈性和特色，既要保證完整的生態(tài)過程，又要因地制宜。盡量避免將非國有土地劃入國家公園范圍，清晰資源歸屬，確實(shí)因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)需要而必須納入的部分，應(yīng)盡可能解決土地權(quán)屬問題，避免在社區(qū)居民不知情的情況下被納入國家公園，為今后的管理和執(zhí)法留下隱患。

3.4 加強(qiáng)國家公園建設(shè)的社區(qū)參與機(jī)制

隨著國家公園的發(fā)展和管理體制的健全，社區(qū)將逐漸成為國家公園解決自然資源保護(hù)和園區(qū)發(fā)展關(guān)系的重要途徑，針對(duì)不同類型的國家公園管理目標(biāo)，社區(qū)參與的主體類別也會(huì)發(fā)生變化，形成以其為主體的組織形式可以在國家公園可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。

3.5 加快推進(jìn)國家公園科研體系建設(shè)

在不斷深化合作和系統(tǒng)科學(xué)研究中著力打造國家公園“生態(tài)科研高地”，努力試出成效、試出經(jīng)驗(yàn)，形成較高水平的科研力量，建成完備的生態(tài)和環(huán)境監(jiān)測體系。通過大眾媒體、公眾會(huì)議、開放論壇等為我國國家公園建設(shè)發(fā)展提供輿論平臺(tái)。

4 結(jié)語

青海省國家公園體制試點(diǎn)發(fā)揮制度優(yōu)勢，堅(jiān)持將山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體，統(tǒng)籌考慮保護(hù)與利用，對(duì)國家公園實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，使五大生態(tài)板塊與國家公園相得益彰、相輔相成、渾然一體，實(shí)現(xiàn)全省范圍內(nèi)的自然保護(hù)地整合，形成以國家公園為主體，分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系，建設(shè)成國家公園示范省。