周勍卿

聯(lián)合國總部（圖/網(wǎng)絡(luò)）

財政危機(jī)：聯(lián)合國“節(jié)衣縮食過日子”

紐約時間2019年10月8日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在第五委員會（行政與預(yù)算委員會）2020年預(yù)算草案編制會議上表示，由于相關(guān)會員國未能及時繳納聯(lián)合國會費及各項分?jǐn)傎M用，預(yù)備金可能在10月底消耗殆盡，11月可能發(fā)生工資福利支付困難，聯(lián)合國將面臨“十年來最嚴(yán)重的赤字問題”。截至當(dāng)時，聯(lián)合國尚需共計近10億美元用以支付2019年所剩時間的員工工資和福利以及其他開支;與之相對，各國拖欠歷年會費總額則接近14億美元。古特雷斯談到，為應(yīng)對赤字問題，“空缺的職位將無法通過招聘新人填補(bǔ)，出差將只限于最重要的活動，部分會議可能不得不取消或推遲，有的活動將不再進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直播……”，此外還將采取“最嚴(yán)厲的節(jié)省開支措施”。古特雷斯認(rèn)為，如果不是從2019年1月就開始采取削減開支和逐月管理現(xiàn)金等辦法，情況還會更糟糕。

古特雷斯所稱“最嚴(yán)厲的節(jié)省開支措施”在一周后也即10月15日落地。當(dāng)日，聯(lián)合國秘書長發(fā)言人迪雅里克宣布，即日起停運位于紐約聯(lián)合國總部大樓的自動扶梯、調(diào)整樓內(nèi)的空調(diào)溫度和運行時間、關(guān)閉總部大門內(nèi)的噴泉，聯(lián)合國大樓內(nèi)幾個咖啡廳和休息廳也將在下午5時后關(guān)閉。迪雅里克稱，關(guān)閉電動扶梯將為聯(lián)合國每年節(jié)省1.4萬美元，調(diào)整空調(diào)溫度和運行時間則每天可節(jié)省7000美元。雖然一至二層電扶梯已在11月重新開啟，但造成的不便還是令記者怨氣滿腹，于是發(fā)生了文初的“靈魂拷問”一幕。

事實上，本次聯(lián)合國財政危機(jī)早有預(yù)警。為應(yīng)對聯(lián)合國財政惡化問題，古特雷斯于2017年1月上任之初就想出售位于美國紐約曼哈頓區(qū)的秘書長官邸，不過由于根據(jù)聯(lián)合國與總部所在地美國簽署的協(xié)議，售賣房產(chǎn)超出秘書長的職權(quán)范圍，因此該想法并未實現(xiàn)。2019年8月，聯(lián)合國曾對拖欠會費的各國發(fā)出聲明，要求盡快繳納會費。不得不采取緊縮措施后，古特雷斯在10月再次呼吁各國盡快足額繳納聯(lián)合國會費，但收效甚微。根據(jù)聯(lián)合國官網(wǎng)信息，截至2019年11月30日，193個會員國仍有57個未足額繳納2019年會費。其中，美國是拖欠會費金額最高的國家，尚未支付2019年和往年會費總額逾10億美元。

有章難循：聯(lián)合國亦有“執(zhí)行難”

聯(lián)合國作為當(dāng)今最大的非營利性國際組織，其經(jīng)費主要來源于成員國會費。目前，聯(lián)合國共有193個成員國和2個觀察國。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第17條的規(guī)定，聯(lián)合國及其下屬各機(jī)關(guān)、專門委員會的各項經(jīng)費預(yù)算均須由大會審核通過，并根據(jù)大會確定的分?jǐn)偙壤峙鋼?dān)負(fù)。上述經(jīng)費由兩部分構(gòu)成：一是經(jīng)常性預(yù)算，包括用于支付維持機(jī)構(gòu)正常運行的各項支出，預(yù)算每兩年編定一次，由聯(lián)合國秘書長向第五委員會提交預(yù)算案，通過后再交由大會進(jìn)行審議;二是特別預(yù)算，包括各種特別計劃所需的開支，其中主要是聯(lián)合國維和行動經(jīng)費。根據(jù)最近一輪預(yù)算方案，聯(lián)合國2018年至2019年度的經(jīng)常性預(yù)算為53.97億美元，維和預(yù)算為每年66億美元。

“關(guān)閉兩層電梯能省多少錢？”近日，一則“記者向聯(lián)合國發(fā)出‘靈魂拷問”的新聞在網(wǎng)絡(luò)熱傳，在令讀者忍俊不禁的同時，也引發(fā)了公眾對于聯(lián)合國財政狀況的擔(dān)憂……

各國分?jǐn)偙壤齽t每三年調(diào)整一次。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定和長期慣例，聯(lián)合國會費分?jǐn)傋裱Ц赌芰υ瓌t，分?jǐn)偙壤鶕?jù)各國國民生產(chǎn)總值、人均國民收入等因素決定，但限于最高25%、最低0.001%的范圍內(nèi)。維和經(jīng)費分?jǐn)倓t實行集體責(zé)任和特殊責(zé)任相結(jié)合的原則，即由各會員國共同分?jǐn)偩S和費用，但安理會常任理事國有承擔(dān)超出會費分?jǐn)偙壤糠值奶厥庳?zé)任，發(fā)達(dá)國家可自愿承擔(dān)更多攤款，發(fā)展中國家則可以享受一定寬減。

2018年12月22日，聯(lián)合國大會通過了2019年至2021年常規(guī)預(yù)算和維和預(yù)算經(jīng)費分?jǐn)偙壤龥Q議。根據(jù)該決議，2019年起的三年中，美國仍為聯(lián)合國會費最大出資國，承擔(dān)22%的分?jǐn)偙壤?其次為中國，分?jǐn)偙壤芍暗?.92%升至12.01%，首次超越日本成為聯(lián)合國會費第二大出資國;原排名第二的日本的分?jǐn)偙壤齽t從9.68%降至8.56%。

雖然與其他國家相比，美國所分?jǐn)偟穆?lián)合國會費金額仍是最高的，但與其自身相比，美國當(dāng)前的分?jǐn)偙壤汛蠓档?。?lián)合國創(chuàng)立早期，美國分?jǐn)偟臅M比例一度高達(dá)近40%。盡管如此，美國仍抱怨承擔(dān)了不公平的費用，并向聯(lián)合國提出降低其承擔(dān)維和經(jīng)費的比例，但未獲通過。然而聯(lián)合國的否定案并不能阻止美國成為“老賴”，據(jù)聯(lián)合國官方文件顯示，美國從2013年起已連續(xù)六年未足額繳納常規(guī)預(yù)算攤款;迄今拖欠的逾11億美元會費中，除一分未付的2019年分?jǐn)偪钜酝?，還包括3.81億美元往年會費。有美國這個拖欠會費的“帶頭大哥”，其余一眾國家的欠費行為便都顯得“相形見絀”了。

聯(lián)合國對此并非毫無規(guī)制?！堵?lián)合國憲章》第19條規(guī)定，一國拖欠聯(lián)合國會費數(shù)額等于或超過前兩年所應(yīng)繳數(shù)額的，將喪失大會投票權(quán);但如果大會認(rèn)為拖欠原因確屬該國無法控制的，可以準(zhǔn)許該會員國投票。這條規(guī)定也是聯(lián)合國對于拖欠會費行為唯一的懲治性規(guī)范。然而這條規(guī)范實際實施的可能性非常低，因為一國只要守住兩年會費總額這條“及格線”，便沒有失去投票權(quán)之虞——美國正是利用了這一點，從而理直氣壯地一邊欠費又一邊穩(wěn)坐投票席。當(dāng)然，即使美國的拖欠金額真的達(dá)到了《憲章》規(guī)定喪失投票權(quán)的額度，是否真的可能被剝奪投票權(quán)也值得懷疑。以聯(lián)合國直屬教科文組織為例。2011年10月教科文組織接納巴勒斯坦為會員國后，美國立即宣布拒絕支付當(dāng)時已拖欠的6500萬美元會費，此后直到2017年10月，特朗普正式宣布啟動退出程序，美國自此再未支付教科文組織分?jǐn)傎M用——而顯然教科文組織并不會主動開除美國出列，世界唯一的超級大國地位是其在各國際組織“客大欺店”的倚仗。

風(fēng)雨飄搖：多邊體系呼喚新領(lǐng)頭羊

聯(lián)合國的財政危機(jī)并非孤立事件，而是世界格局跌宕變化的又一表現(xiàn)。近年，單邊主義和逆全球化思潮盛行，“黑天鵝”“灰犀牛”迭出，國際社會遭遇“百年一遇之大變局”。

這一輪逆全球化潮流可追溯至2016年6月，英國通過脫歐公投，啟動脫歐進(jìn)程。同年11月，美國總統(tǒng)選舉中，毫無政治經(jīng)驗的候選人特朗普出人意料地勝出，而其競選口號“讓美國再次偉大”已暗示其單邊主義傾向。2017年1月，美國宣布退出其自身主導(dǎo)推動的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），引起舉世嘩然。同年6月，美國宣布將退出《巴黎氣候協(xié)定》，鑒于美國對待氣候問題態(tài)度一向隨執(zhí)政黨輪替而反復(fù)，國際社會對美國這一表態(tài)反響尚不至劇烈。然而次年5月，美國單方面宣布退出《伊核協(xié)議》卻是一石激起千層浪，立即引發(fā)伊朗、俄羅斯、歐盟等相關(guān)國家和地區(qū)的一系列連鎖反應(yīng)，此后至今海灣局勢持續(xù)緊張升級，引發(fā)國際社會強(qiáng)烈擔(dān)憂。2018年6月，美國以聯(lián)合國人權(quán)理事會對以色列存在偏見以及無法有效保護(hù)人權(quán)為由，宣布退出人權(quán)理事會，成為唯一一個退出的國家。2019年8月，美國又退出與俄羅斯簽訂的《中程導(dǎo)彈條約》，該條約是冷戰(zhàn)結(jié)束后在美俄兩國間形成的主要軍控協(xié)議之一，美國退出后該協(xié)議已全面失效。2019年10月，根據(jù)美國有線電視新聞網(wǎng)報道，特朗普政府已在著手準(zhǔn)備退出與俄羅斯、英國等34國共同簽訂的《領(lǐng)空開放條約》。當(dāng)前，已有評論開始擔(dān)憂將于2021年到期的《新削減戰(zhàn)略武器條約》，該條約是俄美兩國關(guān)于削減戰(zhàn)略核彈頭保有數(shù)的雙邊條約，也是目前俄美兩國之間唯一現(xiàn)存有效的雙邊軍控條約。如果屆時不能續(xù)約，現(xiàn)行全球軍控體系根基亦將再次受損……

逆全球化的出現(xiàn)正反映出當(dāng)前世界進(jìn)入了新舊全球化的轉(zhuǎn)換過程中，在原有全球化模式遭遇挫折和挑戰(zhàn)的同時，新全球化正在興起。歷史交匯時期的不確定性固然意味著風(fēng)險挑戰(zhàn)加劇，但也意味著存在新的發(fā)展機(jī)遇。近年來，中國提出“一帶一路”倡議和人類命運共同體理念，為遏制“逆全球化”和推進(jìn)新全球化開出了一劑良方。這一中國方案如何在世界格局演變中發(fā)揮作用、造福人類，全世界都在拭目以待。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com