梅伯鵬 楊華

四川雅安森林覆蓋率達(dá)67%，是大熊貓棲息地世界自然遺產(chǎn)核心區(qū)，全市40.8%的幅員面積劃入大熊貓國家公園。同時雅安位于長江上游，境內(nèi)的兩大河流大渡河和青衣江均屬岷江水系，是長江上游重要的生態(tài)屏障。改革開放以來，資源的開發(fā)撐起了雅安經(jīng)濟(jì)的快速繁榮，但同時也導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的下降。

“綠水青山就是金山銀山”是雅安骨子里的信念和追求，歷屆雅安市委對“綠色發(fā)展”高度重視，持之以恒常抓不懈。特別是四川省委十一屆三次全會作出雅安建設(shè)綠色發(fā)展示范市的明確定位后，市委更是將其提升到前所未有的高度。通過“法治”和“自治”的方式推進(jìn)“綠色發(fā)展”，雅安正在探索一條地方特色的發(fā)展之路，也呈現(xiàn)出一些亮點。

立法構(gòu)建綠色發(fā)展新機(jī)制

自2015年12月3日行使地方立法權(quán)以來，圍繞“綠色發(fā)展”的主題，雅安已制定出臺了兩部實體性地方性法規(guī)，并取得了顯著成效。

《雅安市新村聚居點管理條例》是雅安市第一部實體性地方性法規(guī)，其主要是針對“4.20”蘆山強烈地震災(zāi)后重建的232個新村聚居點管理面臨的問題進(jìn)行立法。該類聚居點是在地震災(zāi)后重建的特殊時期，在雅安市踐行“中央統(tǒng)籌指導(dǎo)、地方作為主體、災(zāi)區(qū)群眾廣泛參與”災(zāi)后重建新路子的特定條件下產(chǎn)生的新生事物。該類聚居點因其多元化的資金來源導(dǎo)致的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使得現(xiàn)有的《物業(yè)管理條例》《四川省物業(yè)管理條例》不能適用；同時，跨村集中居住的安置新模式使得居住聚居點內(nèi)的外村居民，參與本聚居點事務(wù)的管理于法無據(jù)；最為重要的是，由聚居點居民自發(fā)探索形成且在聚居點后期管理中發(fā)揮著重要的作用的群眾組織自主管理委員會（以下簡稱“自管委”），因沒有法律依據(jù)的支撐，運行不規(guī)范并逐步萎縮。上位法的“空白”，加之村民長期自由散居養(yǎng)成的生活習(xí)慣還不能很好適應(yīng)新的聚居方式，“垃圾靠風(fēng)刮，污水靠蒸發(fā)”的不良習(xí)慣難糾正，聚居點內(nèi)“臟、亂、差”現(xiàn)象日益突出。

作為一個沒有上位法依據(jù)的全新立法課題，雅安結(jié)合實際，在提煉災(zāi)后重建實踐新經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以問題為導(dǎo)向制定了該條例。該條例基于群眾自我服務(wù)的原則，賦予了自管委法律地位，明確了其法律定位，通過系列制度設(shè)計確保其在新村聚居點管理中的作用發(fā)揮達(dá)到最大化。該條例最大的法律突破就是通過立法的方式創(chuàng)建了以自管委為主體的一套全新的基層群眾自我服務(wù)的管理機(jī)制，實現(xiàn)了基層社會治理機(jī)制的創(chuàng)新，對發(fā)揮自治、法治、德治相結(jié)合，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興做出了積極有益的立法探索。

該條例的制定得到了全國人大常委會和省人大常委會的大力支持和悉心指導(dǎo)。在制定的過程中，全國人大常委會法工委在北京專題聽取了省、市人大常委會法工委對該條例立法情況的匯報，把關(guān)定向重大疑難問題，對法規(guī)的出臺起到了決定性作用。據(jù)了解，全國人大常委會法工委專題聽取市級地方性法規(guī)情況匯報，在賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以來是第一次。該條例也得到了全國人大常委會法工委的高度肯定，認(rèn)為該條例屬創(chuàng)制性立法，解決了雅安“4·20”蘆山強烈地震災(zāi)后重建中新建的新村聚居點后期管理中面臨的現(xiàn)實和客觀問題，具有鮮明的災(zāi)后重建雅安特色。

實施兩年以來，該條例宣傳貫徹情況總體向好，除基本實現(xiàn)原設(shè)定的新村聚居點后期管理由“亂”到“治”的立法預(yù)期外，其在推動鄉(xiāng)村振興乃至農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方面也持續(xù)發(fā)揮著積極作用。全市新村聚居點或者參照新村聚居點管理的其他聚居點，基本實現(xiàn)“四個好”，即“住上好房子、過上好日子、養(yǎng)成好習(xí)慣、形成好風(fēng)氣”。

流域水環(huán)境保護(hù)立法領(lǐng)跑全省

青衣江是雅安人民的母親河。青衣江源頭區(qū)位于雅安，其流域近76.8%的面積也在雅安，雅安對青衣江流域水環(huán)境的保護(hù)對其全流域水環(huán)境質(zhì)量的改善具有舉足輕重的作用。

近年來，隨著青衣江流域的開發(fā)，畜禽養(yǎng)殖污染、城鎮(zhèn)地表徑流污染、河道采砂行為不規(guī)范及水電站生態(tài)流量下泄不足的問題比較突出，導(dǎo)致了青衣江流域水質(zhì)的逐年下降。在雅安取得立法權(quán)后，要求對青衣江水環(huán)境保護(hù)立法的呼聲很高?；貞?yīng)人民群眾的熱切期盼，有效解決水污染的現(xiàn)實問題，成為雅安推進(jìn)青衣江流域水環(huán)境保護(hù)立法，制定《雅安市青衣江流域水環(huán)境保護(hù)條例》的原動力。

《雅安市青衣江流域水環(huán)境保護(hù)條例》是雅安第二部實體性地方性法規(guī)，也是四川省范圍內(nèi)首部流域性水環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)，作為流域保護(hù)立法的先行先試，也為四川省推進(jìn)跨市（州）區(qū)域的沱江、岷江、嘉陵江流域甚至國家推進(jìn)長江流域立法提供實踐經(jīng)驗。

該條例在水電站生態(tài)流量下泄管控等方面的創(chuàng)制性系統(tǒng)性立法，是此次制定條例的一次嘗試，在全國尚屬首創(chuàng)。該項法律制度不僅明晰了“水電站最小下泄流量”與“水電站最小下泄生態(tài)流量”的關(guān)系，確定了水電站最小下泄流量的底線，明確了主管部門在管控工作中的職責(zé)，還在監(jiān)管方式、監(jiān)管措施、處罰制度等方面給予主管部門強有力的法律支撐，扭轉(zhuǎn)了雅安長期以來因主管部門法定職責(zé)不清和法定措施不足而造成的水電站生態(tài)流量管控被動局面；還通過建章立制的方式有效地落實了中央第五環(huán)境保護(hù)督察組和四川省委、省政府對雅安電站生態(tài)流量下泄管控的整改要求；同時也有效彌補了上位法中關(guān)于水電站生態(tài)流量下泄管控的立法“空白”，對推進(jìn)全國性立法具有較強的探索價值。

徒善不足以為政，徒法不足以自行。近半年，該條例實施情況總體較好。典型案例是2019年3月7日，位于青衣江上游的寶興縣螞蟥溝水電站因生態(tài)流量下泄不足被罰款2萬元，電網(wǎng)公司依法進(jìn)行發(fā)電解網(wǎng)處理。這是該條例實施以來雅安開出的首張罰單，也是“以生態(tài)流量管控”名義作出的首個行政處罰。2019年5月29日的《人民日報》發(fā)表題為《把河水還給河道》的文章，對《條例》及處罰案例進(jìn)行了報道，認(rèn)為螞蟥溝電站收到的這張生態(tài)流量罰單，是目前全國創(chuàng)建綠色小水電站、保障生態(tài)流量工作的一個縮影。

截至目前，依據(jù)該條例的規(guī)定，雅安水電站因生態(tài)流量下泄不足而被處罰的已達(dá)12個。同時據(jù)雅安市水利局反映的情況，該條例實施后，全市791個水電站，特別是位于青衣江干支流的445個電站的業(yè)主對泄放最小下泄生態(tài)流量的社會責(zé)任意識明顯增強，電網(wǎng)調(diào)度單位的配合意識明顯提高，主管部門對水電站生態(tài)流量管控更加“順手”，法規(guī)的威懾力和管制力正在持續(xù)顯現(xiàn)。

2019年5月7日生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了2019年第一季度全國地級及以上城市國家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量排名，雅安區(qū)域內(nèi)的青衣江位列第一，這應(yīng)當(dāng)是對其立法效果最直接的詮釋。

目前，雅安正在制定《雅安市村級河（湖）長制條例》。村級河（湖）長制作為一項重要的“接地氣”的環(huán)境治理工作機(jī)制，被實踐證明，在動員公眾參與水環(huán)境保護(hù)源頭治理，打通水環(huán)境治理體系“最后一公里”方面發(fā)揮著不可替代的作用。同時，該項制度在運行中顯露的問題也比較明顯。雅安擬通過立法的方式，提煉固化雅安市摸索的好經(jīng)驗和新機(jī)制，有效解決其運行中存在的問題，進(jìn)而完善和提升該項制度，促使其走上常態(tài)化、正規(guī)化和法制化軌道，確保其在雅安落地生根，同時也為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境基層治理提供雅安實踐。

自治創(chuàng)出垃圾分類新模式

一直以來，農(nóng)村垃圾分類處理是一個“老大難”問題。雅安市名山區(qū)解放鄉(xiāng)高崗村在村“兩委”的帶領(lǐng)下，群策群力，首創(chuàng)了農(nóng)村垃圾分類處理的“高崗模式”，取得了較好的效果。2018年四川省省委書記彭清華在解放鄉(xiāng)調(diào)研時，對“高崗模式”給予充分肯定，指出“農(nóng)村實行了垃圾清理分類、村收集統(tǒng)一處理，能夠還田的還田，不能還田的工業(yè)集中處理，你們這方面做得比有些城鎮(zhèn)都好”。

解放鄉(xiāng)高崗村是一個由三個主崗十八個小彎組成的淺丘高崗村莊。全村共有6個村民小組，374戶農(nóng)戶，1224人?，F(xiàn)有村道1條，組級道路7條，河流2條。

2014年前，高崗村垃圾處理面臨“三難”。一是垃圾清運難，村民把不用的東西都作為垃圾扔到垃圾池，垃圾產(chǎn)量逐年增加，一周需要組織清運垃圾2—3次，清運費用負(fù)擔(dān)沉重，加之鄉(xiāng)政府對垃圾清運費用補助有限，村組集體經(jīng)濟(jì)弱小無力補助，垃圾清運能力相對不足，垃圾“爆池”現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。二是環(huán)境整治難。有的村民隨意堆放、丟棄生活垃圾，影響環(huán)境衛(wèi)生狀況和村容村貌；有的村民把死狗死貓死雞偷偷扔在垃圾池中，一旦清運不及時，對土壤、水源和空氣造成污染。三是群眾發(fā)動難。群眾雖對垃圾“爆池”和環(huán)境污染意見大，但無參與環(huán)境治理的積極性和主動性，村組干部每月有很大一部分精力用在村莊環(huán)境治理上，存在“干部干，群眾看；保潔員辛苦做，群眾隨意扔；清運工嘔吐，群眾捂鼻走”的現(xiàn)象。

面對高崗村垃圾處理的“三難”問題，區(qū)、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動，圍繞建設(shè)“凈、暢、麗”的新農(nóng)村目標(biāo)，以解決問題為導(dǎo)向，將開展垃圾分類處理、加強環(huán)境治理作為頭等民生工程來抓，深入村民小組實地查看找準(zhǔn)問題關(guān)鍵，充分發(fā)動和依靠群眾，反復(fù)討論，集思廣益尋找解決問題的辦法措施。村“兩委”更是頂住壓力帶頭“打掉”全村垃圾池，反復(fù)示范分類垃圾，探索建立垃圾處理機(jī)制，最終形成了“戶分類、村收集、鄉(xiāng)清運、縣處理”的“高崗模式”。

積極推行“高崗模式”

具體而言，“高崗模式”全民參與、網(wǎng)格監(jiān)管。將垃圾分類處理的具體要求方法寫進(jìn)村規(guī)民約，形成村民自我約束的行為準(zhǔn)則，使群眾從“要我治理”轉(zhuǎn)變到“我要治理”。推進(jìn)實施門前“五包”制度，將環(huán)境衛(wèi)生整治責(zé)任落實到戶。

垃圾分類、源頭減量。積極倡導(dǎo)農(nóng)戶自覺將生活垃圾進(jìn)行分類，對廢紙、紙箱、塑料瓶等可回收物，將其收集后賣給廢品收購站（人員）；爛菜葉、瓜果蔬皮、畜禽糞便等消納還田；其它無用垃圾再按照指定時間、地點堆放，由垃圾清運工人定期進(jìn)行清運。

分級籌資、定時清運。以戶為單位，每年繳納100元的環(huán)境治理費，其中一部份作為清運費，另外鄉(xiāng)政府和村集體經(jīng)濟(jì)給予相應(yīng)資金補助。每周日，以村民小組為單位，將垃圾收集、清運到鄉(xiāng)指定的地點。

常態(tài)管理、村民作主。農(nóng)戶繳納的環(huán)境治理費使用，實行專帳專用常態(tài)化管理，一年一繳納、一年一結(jié)算，支出與收繳的額度，由村民代表會議決議確定，確保資金使用公開、公正、透明。

創(chuàng)先爭優(yōu)、嚴(yán)格考核。組織開展“生態(tài)文明戶”的創(chuàng)建活動，一年一評。將全村黨員、人大代表積極創(chuàng)建“生態(tài)文明戶”作為民主評議黨員、人大代表履職的的一項重要內(nèi)容，充分發(fā)揮示范帶頭作用。

拓展延伸見成效

“高崗模式”從2015年起在解放鄉(xiāng)全面推廣，全鄉(xiāng)6個村實現(xiàn)生活垃圾分類處理全覆蓋，環(huán)境治理取得初步成效。

實現(xiàn)了長效治理。通過廣泛宣傳發(fā)動，廣大群眾進(jìn)一步增強綠色發(fā)展意識和主人翁責(zé)任感，自覺轉(zhuǎn)變生活方式，積極參與垃圾分類，推動鄉(xiāng)村環(huán)境治理，農(nóng)村垃圾長效處理機(jī)制不斷完善。目前全鄉(xiāng)每日集中收集處理的垃圾約3-4噸，較之前減少約1-2噸，其中生活垃圾減量50%，原來一周只能清運一個村，現(xiàn)在一周可以清運全鄉(xiāng)6個村。全鄉(xiāng)以戶為單位繳納籌集的環(huán)境治理費用，有效彌補了垃圾清運處理費、環(huán)境保潔日常費用支出，極大地減輕了政府投入的資金壓力。

改善了鄉(xiāng)村環(huán)境。農(nóng)村生活垃圾得到合理利用和有效處理，亂堆、亂放、亂丟棄現(xiàn)象得到有效遏制，臟亂差、垃圾“爆池”現(xiàn)象不復(fù)存在。同時，通過“綠美庭院”“潔美家庭”建設(shè)，將環(huán)境治理延伸到村民家庭環(huán)境治理，村民愛護(hù)環(huán)境、講究衛(wèi)生的好習(xí)慣逐步養(yǎng)成，實現(xiàn)家家戶戶由外而內(nèi)干凈整潔、亮化優(yōu)美。助推了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。實施垃圾分類處理后，村莊環(huán)境狀況明顯改善，村組干部騰出更多精力投入旅游環(huán)線建設(shè)等工作，當(dāng)?shù)丨h(huán)境優(yōu)美、空氣清新、鄉(xiāng)村文明，吸引了眾多單位、團(tuán)體前來參觀考察，游客絡(luò)繹不絕，有力助推了解放鄉(xiāng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

增強了群眾的獲得感。村民自覺實施垃圾分類處理、自愿繳納環(huán)境治理費，保障了生活垃圾分類處理機(jī)制常態(tài)化有效運行，村民對垃圾分類處理后環(huán)境的認(rèn)可度、滿意度和獲得感提高，愛護(hù)環(huán)境、保護(hù)環(huán)境的共識逐步形成，共同參與環(huán)境治理的責(zé)任感進(jìn)一步增強，更加堅定了建設(shè)幸福美麗鄉(xiāng)村信心。

雅安依照黨中央、國務(wù)院推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類的要求，以“高崗模式”為依托，擬制定《雅安市農(nóng)村生活垃圾分類處理若干規(guī)定》。通過立法的方式提升鞏固這種模式，進(jìn)而發(fā)揮法規(guī)的引領(lǐng)和規(guī)范作用，解決長期困擾農(nóng)村環(huán)境綜合治理的“老大難”問題。

2019年6月21日，最高人民法院長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)調(diào)研座談會在雅安市召開，最高人民法院黨組副書記、副院長江必新出席會議并講話。江必新指出，加強長江流域生態(tài)建設(shè)，提高長江流域司法保護(hù)水平，要注重頂層設(shè)計和整體規(guī)劃的系統(tǒng)性，要注重長江流域法院系統(tǒng)內(nèi)部的整體聯(lián)動協(xié)調(diào)，共同把長江流域的司法保護(hù)提高到新水平。在審判條件和環(huán)境創(chuàng)造方面具有建構(gòu)性和創(chuàng)造性，黨委政府要高度重視和支持。裁判效果要有警示性和導(dǎo)向性，要通過公布典型案例等進(jìn)行警示教育和引導(dǎo)，營造全社會共同參與的良好氛圍。長江保護(hù)立法要特別注意整體性和時效性，要配合立法機(jī)關(guān)提出立法建議。