馮帆

2月3～8日，臺灣地區(qū)副領導人當選者賴清德以個人身份訪問美國首都華盛頓，有評論認為這是自美臺“斷交”以來到訪華府的臺灣最高層級代表，意味著美臺關系有重大突破。

精心設計的訪問

賴清德此行是受美國民間“獨派”團體邀請參加全美祈禱早餐會。賴清德在卸任臺灣行政機構負責人后即開始準備這次行程，而在今年初當選為臺灣地區(qū)副領導人后，美方依舊同意其原定的訪問計劃。

除了會見美國參議院代議長葛萊斯里（Chunk Grassley）、參議院外交委員會主席芮胥、眾議院外交委員會主席恩格爾以及兩院部分親臺議員外，賴清德還在哈德遜研究所與美國國務院臺灣協(xié)調處處長藍鶯、美國在臺協(xié)會執(zhí)行主任羅瑞智、前美國在臺協(xié)會理事主席卜睿哲等美國官員及學者舉行閉門會談。值得注意的是，賴清德于2月4日出席了國際宗教自由圓桌論壇，這是首次有臺灣地區(qū)準副領導人參加的在國會山舉行的活動。5日，由美國國安會負責兩岸與蒙古國事務的主任簡以榮接待，賴清德進入白宮國安會與美國官員會談長達70分鐘，這也創(chuàng)造了美臺“斷交”以來進入國安會的臺灣最高層級紀錄。6日，賴清德參加全美祈禱早餐會，位居前排，與美國總統(tǒng)特朗普、副總統(tǒng)彭斯、眾議院議長佩洛西等重要人物同場，象征意味濃厚。

美國所做的行程安排可謂煞費苦心：既一路開“綠燈”，讓賴清德訪問華府，到敏感地點與重要人物會面或同場，又要求賴清德保持低調，突出此訪是參加民間活動，并無特別的官方任務，且訪問全程幾乎不接受媒體采訪，會談內容也多未公開，以確保不致出現(xiàn)意外。

2019年9月25日，國務院臺灣事務辦公室舉行例行新聞發(fā)布會，發(fā)言人馬曉光表示，美方應切實恪守一個中國原則和中美三個聯(lián)合公報的規(guī)定和承諾，妥善處理涉臺問題。

美國行政部門明知賴清德身份特殊，訪問華府可能使本就動蕩的臺海地區(qū)再添波瀾，卻仍執(zhí)意護航，主要是出于以下幾點考量。

一是滿足親臺勢力需求，鞏固國內支持。自特朗普政府上臺以來，美國國內涌現(xiàn)出一波“親臺潮”，“反中挺臺”成為某種程度上的政治正確。美國國會相繼通過《與臺灣交往法》《亞洲再保障倡議法案》《臺灣保證法》等涉臺法案，這些法案均要求行政部門促進美臺高階官員互訪，以此推動美臺關系的實質進展。在國會壓力下，行政部門自然會有所作為。美國國務卿蓬佩奧曾表示，《與臺灣交往法》是重要法律，會用更多行動來執(zhí)行該法律。因此，美國允許賴清德訪美，是為迎合國內親臺勢力、依據(jù)《與臺灣交往法》等涉臺法案所做的安排，反映了美國近年來加碼“挺臺”的政治氛圍。同時，2020年是美國的大選年，特朗普政府的“友臺”舉動會增加其國內親臺勢力對他的支持，為其競選連任加分。

二是試探中國大陸，維持政策彈性。雖然美臺關系持續(xù)走近，但美國多次強調一中政策沒有改變。美國不支持“臺獨”“兩個中國”或“一中一臺”，不會給予臺灣“外交承認”的上限是明確的。美國對美臺關系不能做什么有相對明確的界定，但對于美臺關系能做什么卻沒有清楚具體的解釋。在不突破上限的情況下，美國就采取“切香腸”的方式漸進推動美臺關系發(fā)展，同時觀察中國大陸的反應，試探中國大陸對于美臺官員互訪層級與形式的接受程度，為可能的政策調整留出空間。

三是全面考察賴清德，確保臺灣政局可控。美國對蔡英文的“維持現(xiàn)狀”論述是滿意的，但并不支持“臺獨”，不希望臺灣出現(xiàn)陳水扁式的“麻煩制造者”。而賴清德是“臺獨”色彩濃厚的政治人物，在過去擔任臺灣行政機構負責人期間，公然聲稱自己是“務實的臺獨工作者”，使得兩岸關系雪上加霜。同時，放眼2024年，賴清德也是蔡英文可能的接班人之一。因此，美方需要了解賴清德作為蔡英文的副手，是否能與蔡英文保持政策共識，以及賴清德本人關于兩岸關系的主張是否可控。

美臺動向需警惕

前美國在臺協(xié)會理事主席卜睿哲表示，賴清德此次訪美是美臺關系“正面發(fā)展”的因素，但并不認同此訪是美臺“40年來最高層級訪問”的說法，因為卜睿哲認為賴清德目前并不擔任任何官職。但是，不管卜睿哲以何種理由作為掩飾，賴清德訪美背后的政治目的都昭然若揭，勢必對中美關系與兩岸關系造成傷害。

就美國而言，賴清德的訪問會使其國內“反中挺臺”勢力大受鼓舞。可以預見，親臺勢力不會見好就收，而是會持續(xù)給美國行政部門施加壓力，推動通過新的涉臺法案、大額對臺軍售、軍艦通過臺灣海峽，鼓動美臺高級別官員互訪和擴大軍事交流，支持臺灣擴大國際參與，加強美國在臺海地區(qū)的存在感。

在此情形下，美國一中政策會繼續(xù)空心化。長期以來，美國的一中政策以中美三個聯(lián)合公報、《與臺灣關系法》為基礎。盡管一中政策的大框架沒有變，但框架內的細節(jié)正被不斷填充，內涵已經發(fā)生微妙變化。美國對一中原則保持模糊，支持臺灣的立場卻逐漸清晰化，使得一中政策偏離了中美三個聯(lián)合公報的原則，向《與臺灣關系法》以及其他涉臺法案傾斜。

對臺灣而言，通過賴清德此訪，民進黨當局“親美抗中”路線會更加強化。今年臺灣地區(qū)領導人選舉，蔡英文高票連任，一定程度上增加了民進黨當局“親美抗中”路線的“合法性”。美方同意賴清德訪問，被臺灣方面大肆鼓吹為所謂“外交突破”，這勢必增強民進黨當局的執(zhí)政信心，臺灣當局將繼續(xù)追求容身于美國的“印太戰(zhàn)略”體系中，更加有恃無恐地“對美一邊倒”。

在美國“反中挺臺”政策與臺灣“親美抗中”路線作用下，美國執(zhí)行相關涉臺法案并不只是唱高調，而是確有實際行動。美臺朝向“準官方”關系發(fā)展的動向日益明顯，這不僅使得兩岸關系一時間難有轉圜余地，而且也提高了臺海地區(qū)的沖突風險。賴清德結束訪美后，美國國防部前官員博斯科就表示，希望未來蔡英文及現(xiàn)任副領導人能夠以官方身份訪問華盛頓。因此在賴清德之后，美臺高階官員互訪會不會有其他形式的突破，值得繼續(xù)觀察和警惕。

美國對臺政策仍有克制

盡管當前美臺關系處在持續(xù)提升的狀態(tài)，但美國行政部門的態(tài)度仍然有所節(jié)制、保留。比如，主張對臺“全面外交承認”的前國家安全事務助理博爾頓以及強調檢討一中政策的前國防部助理部長薛瑞福都相繼被解雇或辭職，說明美國政府并沒有完全被對華鷹派所裹挾，美國行政部門雖然也贊成提升美臺實質關系，但是與國會的“挺臺”幅度存在落差，并未走入偏激“挺臺”的軌道。

基于美國的國家利益，美國對臺政策有其自身獨特的節(jié)奏，并不完全依附于中美關系的變化而變化，美國既不會因為中美達成階段性貿易協(xié)議后雙邊關系的短期緩和，拒絕賴清德訪美，也不會被其國內的“反中”情緒引向極端，以致完全放棄一中政策。因此，可以認為，美國對臺政策仍處在量變階段，并未發(fā)生質變。