● 中國航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院 靖德果 楊曉燕

● 泰山職業(yè)技術(shù)學(xué)院 嚴寒冰

能力需求是指軍隊作戰(zhàn)或者軍隊建設(shè)對某個項目所提出的能力方面的要求，當(dāng)今世界各軍事強國都極為重視能力需求開發(fā)對軍隊建設(shè)的引領(lǐng)作用。能力需求不僅決定了裝備的性能水平，還對作戰(zhàn)概念、組織、人員、已部署裝備的應(yīng)用、領(lǐng)導(dǎo)力、設(shè)施、政策等軍隊建設(shè)的各個方面產(chǎn)生重大影響。

能力需求開發(fā)過程面臨著來自管理程序和信息技術(shù)兩個方面的挑戰(zhàn)。管理程序方面的挑戰(zhàn)主要來自軍隊整體與各軍種之間各個能力需求主體的責(zé)任劃分、授權(quán)和監(jiān)管，以及申請與審批鏈條之間的信息流動程序等。信息技術(shù)方面的挑戰(zhàn)主要包括全面匯集與處理能力需求開發(fā)中各個階段的數(shù)據(jù)，并及時作出正確的決策。

經(jīng)過多年的發(fā)展和不斷完善，美軍建立了“聯(lián)合能力集成與開發(fā)體系”（JCIDS），并使用“知識管理與決策支持信息（KM/DS）系統(tǒng)”來保證該體系的安全高效運行。隨著管理程序的固化及信息化工具的發(fā)展，KM/DS 系統(tǒng)不斷完善，從根本上提高了美軍的聯(lián)合作戰(zhàn)能力。

研究美軍能力需求開發(fā)過程中KM/DS系統(tǒng)與管理程序融合的做法和經(jīng)驗，有助于提高我軍能力需求管理流程的智能化水平，優(yōu)化我軍能力需求生成的管理手段，提升我軍的一體化作戰(zhàn)能力。

一、美軍能力需求開發(fā)的 主體構(gòu)成及職責(zé)

美軍能力需求開發(fā)的主體包括需求的提出方及審批方，需求的提出方可以是美國國防部的任意一個部門；需求的審批方是參聯(lián)會下屬的聯(lián)合需求監(jiān)督委員會。1986 年，美國進行國防改革重組，成立了聯(lián)合需求監(jiān)督委員會，專門負責(zé)能力需求的管理，從而使能力需求管理獨立于采辦部門之外。

（一）需求提出方的構(gòu)成及職責(zé)

美軍把能力需求的提出方稱之為發(fā)起方（Sponsor），也叫文件發(fā)起方或主辦方，是指能力需求文件的編制和提交機構(gòu)，同時也是與需求文件相關(guān)的采辦項目的出資方。需求提出方包括國防部長辦公室、陸?？杖娷姴?、各戰(zhàn)區(qū)司令部、國防部審計官辦公室、各國防業(yè)務(wù)局、國防部現(xiàn)場活動局，以及其他國防部內(nèi)部的機構(gòu)實體。

需求提出方的主要責(zé)任是編制并提交需求文件，需求文件主要包括4 種：非裝備方案推薦文件（DCR）、初始能力文件（ICD）、能力開發(fā)文件（CDD）及能力生產(chǎn)文件（CPD）。

（二）需求審批方的構(gòu)成及職責(zé)

聯(lián)合需求監(jiān)督委員會是采辦需求的審批方，其是采辦需求管理的最高決策機構(gòu)。該委員會主席由參聯(lián)會副主席擔(dān)任，其他成員包括陸軍副參謀長、空軍副參謀長、海軍作戰(zhàn)副部長和海軍陸戰(zhàn)隊助理司令。

聯(lián)合需求監(jiān)督委員會下設(shè)聯(lián)合能力委員會（JCB）及6 個功能能力委員會（FCB），聯(lián)合能力委員會是聯(lián)合需求監(jiān)督委員會的輔助決策機構(gòu)；功能能力委員會是聯(lián)合需求監(jiān)督委員會的主要執(zhí)行機構(gòu)，各個功能能力委員會下設(shè)工作組。

需求審批方的主要責(zé)任是審核并批準需求文件，包括審查重大國防采辦項目的需求，批準相關(guān)的能力需求文件及關(guān)鍵性能參數(shù)；批準聯(lián)合作戰(zhàn)條令、組織、訓(xùn)練、裝備、領(lǐng)導(dǎo)、認識、設(shè)施等方面的變更方案。

二、KM/DS系統(tǒng)的運行 與管理

美軍在1986 年成立了聯(lián)合需求監(jiān)督委員會，經(jīng)過17 年的發(fā)展后，美軍建立了JCIDS，在需求開發(fā)過程中推行KM/DS 系統(tǒng)。聯(lián)合需求監(jiān)督委員會配備了高級官員專門負責(zé)KM/DS系統(tǒng)的運行管理，保證了需求生成體系的安全、高效運行。

（一）KM/DS 系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能

KM/DS 系統(tǒng)包括實時更新的數(shù)據(jù)倉庫和決策支持軟件平臺，具備3 種功能：一是抓取與作戰(zhàn)相關(guān)的海量參數(shù)，以及來自各部門的能力方案與裝備采辦歷史數(shù)據(jù)；二是通過單一界面整合數(shù)據(jù)；三是通過全網(wǎng)絡(luò)服務(wù)（Full Web-Services）進行數(shù)據(jù)交換。

（二）KM/DS 系統(tǒng)的管理和運行

美軍聯(lián)合參謀部第八局負責(zé)需求的副局長（J-8/DDR）負責(zé)管理運行KM/DS 系統(tǒng)，他同時也是美軍需求生成系統(tǒng)的初審官。KM/DS 系統(tǒng)的數(shù)據(jù)平臺和軟件平臺能夠支持與能力需求相關(guān)的研究成果的積累和調(diào)用，促進研究順利進行，提高監(jiān)管可視化，在文件遞交、文件審查及批準等各個環(huán)節(jié)支持決策。

（三）KM/DS 系統(tǒng)的安全保證機制

美軍秘密級及以下的需求文件可以進入KM/DS 系統(tǒng)中，而更高級別的保密要求需求文件則需要進入全球情報溝通系統(tǒng)（JWICS）或者保密的IP 路由器網(wǎng)絡(luò)（SIPRNET）系統(tǒng)中。

受到特殊安全保護的項目只在KM/DS 系統(tǒng)中登記一個占位記錄，相應(yīng)的需求文件不進入KM/DS 系統(tǒng)。特殊安全保護項目主要包括3 種：一是特殊接觸項目（SAP）；二是特殊接觸需求項目（SAR）；三是選擇性補償控制措施項目（ACCM）。

三、基于KM/DS系統(tǒng)的能力 需求開發(fā)流程

美軍能力需求開發(fā)的主要任務(wù)包括需求文件的編制和審批，初始能力文件和能力開發(fā)文件是兩個最基本的需求文件。在美軍能力需求開發(fā)的各個任務(wù)階段，KM/DS 系統(tǒng)都發(fā)揮著重要的決策支持作用。

（一）初始能力文件的編制步驟

美軍主要采用“基于能力的評估”（CBA）方法來編制初始能力文件（ICD）。CBA 過程包含8 個步驟，分別是提交《研究發(fā)起通知》、確定CBA 關(guān)注點、分析作戰(zhàn)背景、識別能力需求與能力差距識別、風(fēng)險評估、推薦非裝備解決方案、推薦裝備解決途徑及形成文件。

1.提交《研究發(fā)起通知》

采辦需求的發(fā)起方向初審官提交一份《研究發(fā)起通知》。

KM/DS 系統(tǒng)在此步驟中主要發(fā)揮3 個方面的作用：一是提供文件遞交窗口，符合要求的《研究發(fā)起通知》通過該渠道遞交。二是充當(dāng)知識庫，發(fā)起方在《研究發(fā)起通知》中可以憑此標明以往的CBA 報告、經(jīng)驗教訓(xùn)或其他分析成果，以避免不必要的重復(fù)，保證評審人和決策人之間的分析具有連續(xù)性。三是提供意見交流平臺，KM/DS 系統(tǒng)有助于其他利益相關(guān)方在參與CBA 的過程中提供有價值的信息輸入，并能充分利用本輪CBA 的輸出信息。

2.確定CBA 關(guān)注點

CBA 過程重點關(guān)注戰(zhàn)略背景、作戰(zhàn)使命及作戰(zhàn)情景等方面。這幾方面的背景及權(quán)威文件主要來自《國家國防戰(zhàn)略》《四年防務(wù)評審》《國家軍事戰(zhàn)略》《國防計劃指南》《兵力部署指南》《聯(lián)合戰(zhàn)略能力計劃》等。美軍的《作戰(zhàn)計劃文件》（OPPLANs）和《戰(zhàn)略分析支持報告》（SSA）用于作戰(zhàn)使命及作戰(zhàn)情景分析。以上這些重要文件都存儲在KM/DS 系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫中，并實時更新。

3.分析作戰(zhàn)背景

在這個步驟中，美軍主要考慮時間框架、威脅、作戰(zhàn)概念、作戰(zhàn)目標等。時間框架用來確定初始作戰(zhàn)能力（IOC）及完全作戰(zhàn)能力（FOC）的日期；有關(guān)威脅的數(shù)據(jù)則來自國防情報局或各軍種批準的威脅報告；美軍的作戰(zhàn)概念文件至少包括6 個方面內(nèi)容：面臨的問題、試圖履行的使命、指揮官的意圖、軍事行動中各個方面的概況、欲達到的目標、任務(wù)單元的角色和責(zé)任；《通用聯(lián)合任務(wù)清單》可用來識別作戰(zhàn)目標并確定能力需求，該清單來源于作戰(zhàn)概念。威脅報告、作戰(zhàn)概念文件及《通用聯(lián)合任務(wù)清單》均可在KM/DS 系統(tǒng)中調(diào)取。

4.能力需求與能力差距識別

需求發(fā)起方運用聯(lián)合能力域（JCA）識別能力需求，美軍的聯(lián)合能力域共分為九大能力。每個能力逐步分層細化，至少要深入第三級才能確定能力需求。識別出能力需求之后，當(dāng)前的能力差距隨之而定。能力差距分為五類：一是技能不夠；二是數(shù)量不足；三是能力方案未部署；四是已部署的能力方案陳舊；五是政策限制。

從KM/DS 系統(tǒng)中提取《通用聯(lián)合任務(wù)清單》后，可初步確定作戰(zhàn)能力需求，然后結(jié)合KM/DS 系統(tǒng)中的JCA 列表，可更好地細化該作戰(zhàn)能力。

5.風(fēng)險評估

評估風(fēng)險時主要考慮以下幾個方面：達成目標的能力、作戰(zhàn)時間線、資源、非預(yù)期需求、兵力提供者的資源調(diào)配能力、部門功能、兵力管理及機構(gòu)能力。KM/DS 系統(tǒng)中有相應(yīng)的分析模塊。

6.推薦非裝備方案

如果上述風(fēng)險評估結(jié)果顯示需要采取措施，發(fā)起方會優(yōu)先考慮推薦一個非裝備方案來彌補能力差距。非裝備方案主要考慮在作戰(zhàn)概念、組織、人員、已部署裝備的應(yīng)用、領(lǐng)導(dǎo)力、設(shè)施、政策等7 個方面作出變更，最終形成《DOTmLPF-P 變更推薦》文件（DCR）。在KM/DS 系統(tǒng)中可以調(diào)取DCR 文件的模板。

7.推薦裝備解決途徑

如果考慮了非裝備方案之后，風(fēng)險依然不可控，發(fā)起方應(yīng)考慮采取裝備解決途徑。采取裝備解決途徑意味著進入采辦程序。

8.形成初始能力文件或者DCR 文件

CBA 過程結(jié)束后，發(fā)起方提交能力需求文件以獲得批準。如果提交的是ICD 文件，則啟動采辦程序進入“國防采辦系統(tǒng)”。如果提交的是DCR 文件，則不進入采辦程序。KM/DS 系統(tǒng)中有ICD 文件模板，而且可與“國防采辦管理信息跟蹤系統(tǒng)”（DAMIR）實現(xiàn)交互。

（二）能力開發(fā)文件的編制步驟

美軍一般采用6 個步驟編制CDD ：列出能力需求清單、列出性能屬性清單、量化性能屬性、確定關(guān)鍵性能參數(shù)（KPP）、建立性能參數(shù)與能力需求的關(guān)聯(lián)性、設(shè)定性能參數(shù)的值。在每一個步驟中，KM/DS 系統(tǒng)支持調(diào)用大量數(shù)據(jù)，并處理這些數(shù)據(jù)，直至最后做出合理選擇。

下面以美軍2016 年開始列裝的“聯(lián)合戰(zhàn)術(shù)無線電系統(tǒng)背負式適配電臺”（JTRS HMS Manpack）系統(tǒng)為例，詳細說明美軍開發(fā)性能參數(shù)的方法和步驟。2011 年10 月，美國國防部負責(zé)采辦的副部長批準了JTRS HMS Manpack 系統(tǒng)的采辦項目基線文件，JTRS HMS Manpack 系統(tǒng)對網(wǎng)絡(luò)中心（Net-Centric）能力提出了較高的要求。網(wǎng)絡(luò)中心能力屬于美軍九大聯(lián)合能力域之一，該能力的關(guān)鍵性能參數(shù)被稱為網(wǎng)絡(luò)就緒關(guān)鍵性能參數(shù)（NR KPP），適用于所有的大型復(fù)雜裝備系統(tǒng)，這是因為每一個裝備系統(tǒng)都需要與其他的系統(tǒng)進行信息交換。

1.列出能力需求清單

JTRS HMS Manpack 系統(tǒng)要滿足的聯(lián)合能力域包括4 種：兵力運用、指揮與控制、戰(zhàn)場空間感知、網(wǎng)絡(luò)中心。下面的步驟重點考慮網(wǎng)絡(luò)中心能力。

2.列出性能屬性清單

NR KPP 的三大屬性分別是支持軍事行動、進入并在網(wǎng)絡(luò)中管理、有效的信息交換。

3.利用平臺集成信息表完成其余步驟

列出性能屬性清單后，美軍運用平臺集成信息表（PIIT）來完成剩下的4 個步驟：量化性能屬性、確定KPP、建立關(guān)聯(lián)性、設(shè)定參數(shù)值。表1 是開發(fā)JTRS HMS Manpack系統(tǒng)NR KPP 時所用的PIIT。NR KPP 開發(fā)完成后，每一個指標都包含閾值和目標值兩個值，參見表2。

美軍JTRS HMS Manpack 系統(tǒng)項目進入里程碑B①①里程碑A 是項目周期進入技術(shù)成熟與風(fēng)險降低（TMRR）階段的節(jié)點；里程碑B 是項目周期進入工程與制造開發(fā)（EMD）階段的節(jié)點；里程碑C 是項目周期進入生產(chǎn)與部署（P&D）階段的節(jié)點。后，需要隨時調(diào)用已經(jīng)積累的需求數(shù)據(jù)，高速處理海量相關(guān)采辦數(shù)據(jù)，智能地形成各種報告。所有這些任務(wù)都經(jīng)由KM/DS系統(tǒng)完成。

表1 開發(fā)JTRS HMS Manpack系統(tǒng)KPP所用的平臺集成信息表

表2 NR KPP示例

（三）能力需求文件的審批程序

美軍引入了初審官機制。初審官由聯(lián)合參謀部第八局負責(zé)需求的副局長擔(dān)任，充當(dāng)“看門人”的角色。

能力需求文件的一般審批流程主要分為5個階段，如圖1 所示。階段一：初審官進行預(yù)審查；階段二：各利益相關(guān)方對需求文件的初審與評論；階段三：發(fā)起方對評論的回應(yīng)；階段四：功能能力委員會對修改后文件的評審；階段五：文件的批準。

圖1 能力需求文件的常規(guī)審查程序

1.預(yù)審查階段

初審官先對需求文件做聯(lián)合審查指定（JSD），以確定批準方。JSD共分為四類，一是“JROC關(guān)注”，批準方為聯(lián)合需求監(jiān)督委員會；二是“JCB 關(guān)注”，批準方為聯(lián)合能力委員會；三是“聯(lián)合集成”；四是“聯(lián)合信息”。后兩類文件對應(yīng)的項目級別較低，經(jīng)過聯(lián)合參謀部的審核認證后，由發(fā)起方確認。

2.文件初審與評論階段

此階段的實施方是軍種、戰(zhàn)區(qū)司令部，也包括認證/認可機構(gòu)及其他利益相關(guān)方。他們對經(jīng)過預(yù)審查階段的需求文件提出評論。

3.對評論的回應(yīng)階段

需求發(fā)起方對評論做出回應(yīng)，并提交修改后的文件。如果牽頭的功能能力委員會主席認可修改，就不再需要重新審查了；否則，該主席會建議初審官重新啟動審查過程。

4.功能能力委員會評審階段

發(fā)起方提交修改后的文件之后，功能能力委員會對修改后的文件進行評審。委員會主席組成一個工作組，提出支持還是反對的建議。認證與認可機構(gòu)在此階段要對修改后的文件提供一個備忘錄，對此文件作出認證/認可，或者拒絕認證/認可的評審結(jié)果。

5.批準階段

批準階段始于功能能力委員會主席提供的一個正面的推薦。如果功能能力委員會主席建議批準，那么聯(lián)合能力委員會或聯(lián)合需求監(jiān)督委員會只需提供一個書面的同意意見即可。

四、結(jié) 論

美軍在能力需求開發(fā)與審批過程中運用了KM/DS 信息系統(tǒng)，與需求管理程序互相融合，在每個任務(wù)階段支持決策，保證了其全球領(lǐng)先的聯(lián)合作戰(zhàn)能力。美軍在運用KM/DS 信息系統(tǒng)方面的很多做法和經(jīng)驗值得我軍借鑒，主要包括：

一是只有能力需求的審批方與提出方相互獨立，才能保障軍隊建設(shè)和國防預(yù)算滿足作戰(zhàn)要求。

二是運用信息系統(tǒng)保證嚴格落實管理程序，避免管理的隨意性。同時，將管理程序融入信息系統(tǒng)，保證了信息系統(tǒng)的有效性。

三是信息系統(tǒng)與管理程序的融合可以更好地確保需求文件的安全性。